авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 15 |

«Центр проблемного анализа и государственно- управленческого проектирования при Отделении общественных наук РАН Государственная ...»

-- [ Страница 8 ] --

В качестве более мягкого варианта решения указанного вопроса мож но предложить введение правила, запрещающего назначение на должность судьи, который в том же районе, административном округе, городе ранее выполнял обязанности прокурора, следователя, адвоката или нотариуса, в течение определенного срока действия его прежних служебных связей — например, пять лет.

Отсутствие механизма эффективного контроля за доходами и имуществом судей В соответствии с действующим федеральным законодательством, в на стоящее время судьи относятся к той категории государственных долж ностей, чьи доходы не декларируются в обязательном порядке. Отсутствие контроля со стороны государства за доходами судей создает условия для злоупотребления полномочиями при осуществлении правосудия со сторо ны нечистоплотных судей.

По этой причине, в законодательстве необходимо закрепить норму об обязательном ежегодном предоставлении деклараций о доходах, имуществе 1.indb 214 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти и обязательствах имущественного характера (займы, кредиты и т. д.), ко торая должна распространяться не только на судей, но и на кандидатов в судьи в процессе прохождения ими конкурса на должность судьи.

Кроме того, контроль за доходами судей предполагает обязательное пре доставление сведений о доходах и имуществе судей по требованию общерос сийских и региональных СМИ. Причем суд в обязательном порядке — путем запросов в уполномоченные органы — проверяет достоверность такой ин формации.

4.3.2. Экономическая коррупция и конфликт интересов Отсутствие специального механизма распределения судебных дел В настоящее время в процессуальном законодательстве (УПК, АПК, ГПК) отсутствует установленная процедура распределения судебных дел после их поступления в суд. В соответствии с существующим порядком, полномочи ями по распределению судебных дел между судьями обладает председатель суда. По общему правилу, судебные дела распределяются в соответствии с квалификацией и загруженностью судей. В судах с большим числом судей существуют отделения по определенным направлениям. Однако следует констатировать, что отсутствие в законодательстве Российской Федерации четких требований по порядку распределения судебных дел, создает «поч ву» для злоупотреблений, а в конечном итоге и для передачи судебных дел «нужным» судьям без учета их опыта и квалификации. В результате это способствует вынесению незаконных и необоснованных решений судьями, влияние на которых имеет председатель суда.

Для решения обозначенной проблемы необходимо закрепить на зако нодательном уровне систему случайного распределения судебных дел, воз можно, через компьютерную программу, с учетом квалификации, загру женности судьи, опыта рассмотрения дел данной категории и др. Также необходимо установить запрет на обмен делами между судьями. В этой свя зи показательно существующее в ряде субъектов РФ распределение судеб ных дел через специально разработанную программу78.

Представляется необходимым также лишить председателя суда админис тративных полномочий в отношении рядовых судей, а также вышестоящих судов — в отношении нижестоящих судов. Если следовать более мягкой вер сии решения указанной проблемы, речь должна идти только об ограничении и более детальной регламентации таких полномочий по принципу «первый среди равных».

Программа компьютерного распределения дел, разработанная фирмой «Кодекс», (СПб).

1.indb 215 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Давление на судей со стороны чиновников и представителей бизнес-структур Совершенствование судопроизводства, помимо прочего, предполагает создание механизмов, препятствующих оказанию воздействия (давления) на судью в связи с рассматриваемым им делом. При этом предусматривает ся следующее.

Во-первых, раскрытие содержания всех обращений, поступивших судье до рассмотрения дела. В связи с этим процессуальное законодательство должно быть дополнено обязанностью судьи (судей) объявить лицам, участвующим в деле, обо всех обращениях (устных и письменных) по рассматриваемому делу, поступивших судье (судьям) до начала судебного разбирательства, с последующим занесением указанных сведений в протокол судебного засе дания. В случае же, если судья по каким-то причинам не исполняет эту обя занность, это должно повлечь за собой соответствующие меры ответствен ности.

Необходимо отметить, что несмотря на отсутствие процессуальных норм, закрепляющих такую обязанность судьи, в ряде субъектов Российской Феде рации сложилась практика, когда перед началом судебного заседания объ является список звонков судье по рассматриваемому делу (так называемый «Журнал звонков»).

Во-вторых, обязательную аудио-видеозапись всего цикла судебного процесса вплоть до объявления решения суда, включая аудио-видеозапись в совещательной комнате. При этом, следует оговориться, что порядок обя зательной аудио-видеозаписи должен учитывать принцип тайны совеща ния. Поэтому архив аудио-видеозаписи на электронном и (или) магнитном носителе должен находиться в суде и на него должен распространяться осо бый режим хранения.

В-третьих, возможность участников процесса без согласия председатель ствующего в судебном процессе производить аудио-видеозапись с обяза тельным уведомлением судьи перед началом судебного процесса. В случаях, если кто-либо из участников процесса возражает против такой записи — в целях защиты своих интересов, безопасности, личной и семейной тайны и т. д. — судья обязан запретить производить запись. При этом, запрет на за пись производится только по ходатайству участника процесса, но никак не по усмотрению суда, за исключением случаев, предусмотренных законода тельством (например, закрытый судебный процесс).

В-четвертых, введение окружного принципа территориального струк турирования судов общей юрисдикции с тем, чтобы границы округов не совпадали с границами административно-территориальных образований (для ограничения возможностей незаконного влияния местных властей на суд).

1.indb 216 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти Закрытость судебной системы и правосудия Судебная ветвь власти — так же, как законодательная и исполнитель ная — должна быть открытой и прозрачной. Это предполагает не только доступность информации о деятельности самой судебной системы, которая сегодня уже определенным образом обеспечивается государственной авто матизированной системой РФ «Правосудие» (ГАС «Правосудие»), но и со здание механизмов подотчетности и контроля со стороны общества, в том числе:

• формирование информационных ресурсов правовых баз и банков дан ных судебных решений и судебной практики арбитражных судов и су дов общей юрисдикции;

• обеспечение открытого доступа к указанным базам и банкам данных для граждан с учетом установленных ограничений на распространение информации;

• учет общественного мнения о работе судов на основе регулярного об щественного мониторинга качества и эффективности работы судов;

• создание интернет-сайтов в каждом суде;

• трансляция судебных процессов по телевидению.

В связи с изложенным представляется целесообразным дополнить АПК, УПК, ГПК РФ, определяющие случаи, когда обязательно должна вестись аудио- и видеозапись, и порядок обнародования этих записей (принимая во внимание то обстоятельство, что судебный процесс «закрывается» для свободной записи главным образом для защиты прав потерпевших, свиде телей, подсудимых, истцов, ответчиков и т. д.;

— внести дополнения в АПК, УПК, ГПК РФ, касающихся введения обя зательной аудио-видеозаписи судебного процесса, включая совещательную комнату. Это позволит избежать сложившейся практики присутствия в со вещательной комнате представителей прокуратуры.

4.4. Коррупция в системе контрольной власти Наряду с известной триадой разделения властей, в современной пра вовой науке достаточно часто упоминается о происходящем в настоящее время процессе выделения четвертой — самостоятельной ветви государс твенной власти — контрольной. Вызванная развитием общественных отно шений, наличием конституционных целей и задач российского государства, реализация которых не может быть обеспечена без осуществления госу дарственного контроля, тенденция к ее обособлению в связи с имеющейся потребностью организационного выделения контрольно-надзорных орга нов из системы органов традиционных ветвей власти, имеет место во мно 1.indb 217 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России гих зарубежных странах, где после Второй мировой войны сформировано значительное количество разнообразных контрольных органов (счетные палаты, конституционные суды и конституционные советы, омбудсмены, генеральные контролеры и органы прокуратуры и т. д.)79. Однако в науке отмечается резкая критика позиции сторонников официального признания существования контрольной власти как самостоятельной ветви власти.

Не вдаваясь в правовую оценку названных противоположных точек зрения, укажем лишь, что под контрольной властью в рамках данного раз дела понимаются высшие органы государственной власти особого рода, осуществляющие надведомственный контроль (Счетная палата РФ, конт рольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и органы проку ратуры), которые по их конституционно-правовому статусу действительно сложно отнести к одной из трех традиционных ветвей власти.

Перечень потенциально наиболее коррупциогенных должностей в сфере контрольной власти:

помощник Президента РФ, обеспечивающий взаимодействие Адми нистрации Президента РФ с органами государственной власти по кад ровым вопросам и вопросам государственной службы;

заместители Генерального прокурора РФ и подчиненных ему проку роров субъектов РФ, председателя Счетной палаты РФ и контрольно счетных органов субъектов РФ, ЦИК РФ и избирательных комиссий субъектов РФ;

руководители комитетов и комиссий совета Федерации Федерального Собрания РФ;

руководители кадровых подразделений органов прокуратуры, конт рольно-счетных и избирательных органов субъектов;

государственные служащие — сотрудники аппарата соответствующих должностных лиц и органов.

4.4.1. Кадровая и экономическая коррупция в прокуратуре Уровень коррупции в органах контрольной власти заметно ниже. Но поскольку система органов прокуратуры входит в общую систему органов государственной власти, коррупция имеет место и здесь.

Прокуратура представляет собой единую федеральную централизован ную систему органов государственной власти, осуществляющую общий надзор за законностью. Безусловно, в связи с тем, что весьма проблемным является отнесение прокуратуры к какой-либо ветви власти из известной триады, а также исходя из выполняемых ею функций, прокуратуру вполне можно рассматривать как один из контрольных органов, которые — в силу Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 10–11.

1.indb 218 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти специфики выполняемых функций — должны быть автономными, не под чиняться никаким другим органам государственной власти и быть незави симыми при осуществлении своих полномочий. На практике же, наличие реальной самостоятельности российских органов прокуратуры вызывает некоторые сомнения.

Прежде всего, сочетание в органах прокуратуры надзорных функций и функций предъявления обвинения, расследования уголовных дел еще более усиливает коррупциогенный потенциал органов прокуратуры. Такие функ ции прокуратуры, как возбуждение и прекращение уголовных дел, возмож ность вмешательства в законный ход судопроизводства, надзор над всеми его этапами — естественным образом порождают возможности для различ ного рода коррупционных практик. Основным коррупционным потоком здесь являются — получение взятки за заказные проверочные мероприя тия, участие в рейдерстве и т. п. Также коррупция служит в качестве инс трумента перераспределения власти между должностными лицами внутри государства.

Прокуратура, чтобы успешно противостоять коррупции, должна быть независима от иных ветвей власти на всех ее уровнях. Прокуратура РФ яв ляется уникальным институтом, поскольку только два государства в мире (Российская Федерация и Куба) имеют прокуратуру, неподконтрольную другим институтам государства и гражданского общества.

Однако современная система назначения прокуроров субъектов Феде рации (по согласованию с органами государственной власти субъектов) не продумана и далека от совершенства. Прокуроры обязаны осуществлять надзор за деятельностью и за правовыми актами, принимаемыми органа ми государственной власти субъектов, т. е. быть предельно независимыми.

Руководство же, давая согласие на назначение прокурора, рассчитывает (и, порой, вполне обоснованно) на его благосклонное расположение. С дру гой стороны, когда эти ожидания не оправдываются, возникают конфликты, и главы администраций субъектов пытаются отстранить неугодных проку роров от исполнения обязанностей при помощи противозаконных методов.

Однако изменить практику назначения прокуроров сложно — прежде всего потому, что это конституционная норма (ст. 129 Конституции РФ).

Кроме того, решение кадровых вопросов посредством непотизма и т. п.

имеют место и при назначении заместителей прокуроров. На самом верх нем уровне, т. е. на уровне заместителей Генерального прокурора РФ, играет большую роль личное знакомство и совместный опыт работы. Так, нынеш ний Генеральный прокурор Ю. Чайка представил Совету Федерации на ут верждение шестерых заместителей, которые являются его однокурсниками, сослуживцами и т. п. Те же проблемы имеются и на низовых уровнях80.

Идиатуллин Ш. К генпрокурору под крыло // Коммерсантъ — Власть. 2006. № 27. С. 20.

1.indb 219 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Разумеется, взяточничество и другие коррупционные преступления присущи и сотрудникам прокуратуры. Часто в прессе появляются публика ции о задержании сотрудников прокуратуры (вплоть до прокуроров) за по лучение взятки — за разглашение служебной информации криминальным структурам (а прокуратура имеет доступ к широкому кругу информации), за сотрудничество с криминальными структурами и оказание им услуг, иду щих в разрез с должностными полномочиями, за служебный подлог и др.

Однако такие преступления, в то же время, покрываются вышестоящими органами: материалы предварительного следствия изымаются прокурату рой и расследование проводить запрещается. Поэтому такие дела редко до ходят до суда, а уличенных в коррупционных преступлениях сотрудников просто переводят на аналогичные должности в другие районы (другими словами, имеет место «круговая порука» сотрудников прокуратуры).

Совмещение функций следствия и надзора — одна из главных причин критики существовавшей до недавнего времени системы прокуратуры, в том числе и с точки зрения ее коррупционности. Ситуация, когда одна и та же структура вела следствие, выступала с обвинением и осуществляет надзор за следствием, действительно выглядела крайне сомнительно. При чем, функция надзора в прокуратуре не была закреплена структурно и ис полнялась хаотично. В июле 2007 г. состоялась встреча В.В. Путина с Ю. Чай кой, на которой Генеральный прокурор разъяснил, как будут разделены функции надзора и следствия: «В Генпрокуратуре расследование особо важ ных дел будет курировать один мой заместитель, а функции надзора — дру гой. То же будет и в субъектах РФ». В.В. Путин специально уточнил, будет ли это происходить в рамках одного ведомства, на что получил утвердительный ответ81. Таким образом, первые же действия Генерального прокурора РФ Ю.

Чайки были направлены на создание внутри прокуратуры надзорной верти кали, что можно оценить положительно. Однако такое разделение уголовной составляющей и надзорных функций прокуратуры потребовало впоследс твии и законодательного закрепления посредством создания единого Следс твенного комитета при Генеральной прокуратуре РФ82.

Первоначально создание Следственного комитета в ходе реформирова ния системы органов прокуратуры планировалось завершить не позднее 1 января 2008 г. в соответствии с Федеральным законом от 5 июня 2007 г.

№ 87-ФЗ83. Однако, подчеркивая правильность подобной инициативы, не льзя не отметить поспешность и непродуманность в ее реализации. Дан ный закон изменяет процессуальный статус прокурора в досудебном про изводстве, лишая его не только функций уголовного преследования, но и, Функции следствия и надзора будут разделены // Национальная информационная служ ба СтранаRu от 4 июля 2006 г. // www. strana.ru/stories/02/08/16/3121/285798.html.

Следственный комитет при Генеральной прокуратуре РФ был создан летом 2007 г.

СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.

1.indb 220 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти в определенной степени, надзорных полномочий за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие.

В то же время, при принятии данного закона не ставилось под сомнение, что надзорная функция Прокуратуры РФ является определяющей для де ятельности данных органов государственной власти и не подлежит ограни чению. Согласно ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре в Российской Федерации», предметом прокурорского надзора является, в том числе, и законность решений, принимаемых органами, осуществляющими предва рительное следствие.

Однако фактически закон предполагает ограничение полномочий про куроров за счет расширения прав следователей и руководителей следствен ных органов. Прокурор лишается права непосредственно вмешиваться в расследование. И следователь становится монополистом при принятии того или иного решения, касающегося уголовного преследования. В случае обнаружения каких-либо нарушений, допущенных в ходе предваритель ного следствия, прокурор имеет право только косвенного реагирования, т. е. он может обратиться с требованием об их устранении к руководителю следственного органа.

Реальный же надзор со стороны прокуратуры за ведением следствия теперь будет осуществляться только при утверждении обвинительного за ключения.

Кроме того, ситуация усугубляется еще и тем, что надзорные полномо чия прокурора при производстве предварительного расследования пред полагают, что последний должен иметь возможность знакомиться со всеми материалами уголовного дела. Однако в Уголовно-процессуальном кодексе РФ отсутствует норма, предусматривающая право прокурора требовать от органов дознания и предварительного следствия для проверки уголовного дела документы, материалы и иные сведения о расследовании уголовного дела.

Вероятно, подразумевалось, что органы расследования будут предоставлять прокурору информацию о деле тогда, когда принимаемые ими решения тре буют согласования с ним84. Теперь же, в связи с организационным отделе нием функций следствия и надзора в органах прокуратуры, такая правовая лакуна становится серьезным препятствием для осуществления прокурор ского надзора.

Ранее наличие права органов прокуратуры на участие в производстве предварительного расследования играло для следователей роль серьезно го фактора, сдерживающего коррупционные практики. Приведем пример.

Как известно, одним из способов повышения статистических показателей раскрываемости преступлений является так называемое «раздутие» резуль татов правоохранительной деятельности. Например, в случае задержания Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / Отв. ред.

И.Л. Петрухин. М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2007. С. 71.

1.indb 221 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России нескольких человек при выносе с завода запчастей возбуждается не одно уголовное дело, а несколько (в соответствии с числом подозреваемых)85.

Обычно прокуратура пресекает подобные нарушения, однако теперь это становится затруднительным.

Таким образом, основные цели реформирования органов прокуратуры (повышение эффективности расследования преступлений и борьба с кор рупцией) не могут быть достигнуты, поскольку с принятием данного закона степень прокурорского влияния на органы предварительного следствия све дется к минимуму, следователи фактически выйдут из-под надзора органов прокуратуры, что создает благоприятную почву для коррупции в Следствен ном комитете.

Н.Е. Салтыков-Щедрин писал: «Если некоторые люди полагают, что взятки когда-нибудь прекратятся, то они полагают это от легкомыслия».

Как показывает вековой опыт человечества, коррупция неистребима даже в самых законопослушных странах. Но минимизировать ее влияние на об щественную, политическую и экономическую жизнь и превратить из сис темного явления в отдельные проявления можно. Очевидно, что для этого необходимы решения на макроуровне, направленные на радикальное изме нение ситуации в стране.

Если обратиться к историческому опыту, то и при Петре I, и при Сталине с коррупцией боролись ужесточением ответственности. Некоторые ученые считают, что главное в этой борьбе — политическая воля и решимость. Ве лика роль, конечно, и принципа неотвратимости наказания. Лучшей меры профилактики, чем наказание, пока не придумано, а безнаказанность раз вращает больше всего. Тем более, исследования показывают, что прямой свя зи между уровнем зарплаты и уровнем коррупции не существует. Должна существовать прямая связь между зарплатой и уровнем ответственности.

Поэтому следует подумать о включении в УК РФ новых запретов на рас следование дел о преступлениях следователями Следственного комитета при Прокуратуре РФ, прямо или косвенно заинтересованными в исходе та ких дел.

Разумеется, принятие административных мер по усилению ответствен ности, необходимо, но недостаточно. Здесь требуются и иные решения.

Так, в целях укрепления независимости прокуроров при осуществле нии уголовного преследования следует принять во внимание опыт США, где расследование уголовных дел в отношении высших должностных лиц производится независимым прокурором, который назначается специаль ным подразделением Окружного федерального суда в Вашингтоне86. Также Андрюхин А., Антипова Н. В России стали больше красть. Но меньше убивать // www.

izvestia.ru/obshestvo/article3105692/.

Скидмор М.Д., Трипп М.К. Американская система государственного управления. М., 1993. С. 277.

1.indb 222 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти и Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 6 октября 2000 г.

№ R (2000) 19 «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» тре бует, чтобы государства обеспечивали эффективные гарантии выполнения прокурорами своих профессиональных обязанностей и функций.

Применительно к России речь идет о том, что уголовно-процессуальная обеспеченность эффективного расследования преступлений, совершаемых лицами, занимающими государственные должности, не достаточно эффек тивна. Такие лица обладают возможностями влияния на должностных лиц прокуратуры (теперь — в рамках Следственного комитета), ведущих рас следование, в том числе и посредством использования своих связей. Поэто му представляется необходимым и целесообразным использование опыта США в России применительно к созданию специальной независимой ко миссии по расследованию преступлений таких субъектов.

Помимо этого, необходимо также внести изменения в законы и другие нормативные правовые акты, регулирующие правовое положение органов контрольной власти, предусматривающие укрепление их независимости (поскольку эффективность их работы напрямую зависит от степени их не зависимости, в том числе и от политической конъюнктуры), в том числе при назначении на должности. Помимо этого, назначение на должности без кумовства можно обеспечить посредством формирования единых правил о подразделении собственной безопасности, а также посредством проведе ния сотрудниками правоохранительных органов операций по выявлению недобросовестных сотрудников в других органах «контрольной» власти.

4.4.2. Кадровая и экономическая коррупция в системе контрольно-счетных органов Кадровая и экономическая коррупция в Счетной палате Российской Федерации В преддверии выборов Счетную палату (независимый орган государствен ного финансового контроля) часто пытаются использовать для политичес кого давления. Выдвижение на пост аудитора происходит по политическим признакам или имеет место лоббирование кандидатуры аудитора той или иной финансовой группой. Так, помимо воли председателя Счетной палаты С. Степашина, Роман Абрамович в 2003 г. сумел добиться назначения свое го предшественника, бывшего губернатора Чукотского автономного окру га, Александра Назарова аудитором Счетной палаты;

Советом Федерации предпринимались также и другие попытки назначить аудиторами «нужных людей». Это объясняется тем, что аудиторы по статусу фактически прирав нены к министрам, глава палаты — к премьер-министру, а его заместите ли — к вице-премьерам.

1.indb 223 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Стоит учесть, что при обновлении Счетной палаты подобным образом она стремительно превращается в подконтрольный власти и бизнесу ресурс, по сути в политический орган, что может лишить ее статуса эффективно работающего независимого контрольного финансового органа. Поэтому следует ужесточить квалификационные требования к председателю Счетной палаты, его замести телям и аудиторам. Необходимо конкретизировать как обязательное условие для занятия ими соответствующих должностей наличие высшего образования, и закрепить в Федеральном законе «О Счетной палате», что такое образование должно быть профильным, т. е. экономическим или юридическим. Кроме того, в настоящее время требования к аудиторам в отношении наличия у них про фессионального опыта в достаточной степени неопределенны.

Безусловно, Счетная палата РФ не свободна и от экономической корруп ции. Так, по инициативе Счетной палаты проводится множество проверок негосударственных коммерческих организаций, что не во всех случаях вхо дит в ее компетенцию. В большинстве случаев деятельность коммерческих организаций никак не связана с бюджетным финансированием. Сам факт проведения таких проверок в организациях, не связанных с бюджетным фи нансированием, свидетельствует о серьезном кризисе в деятельности Счет ной палаты 87. Проведенная в июне 2006 г. спецоперация по борьбе с корруп цией в Счетной палате выявила группу лиц (в составе которой находился помощник аудитора Счетной палаты), вымогавшую взятки по результатам проверок, осуществленных Счетной палатой (им предъявлено обвинение в мошенничестве). Помимо этого, в работе Счетной палаты имеют место слу чаи сокрытия нарушений в деятельности органов государственной власти, выявленных по результатам контрольных мероприятий — например, в виде исключения некоторых фактов из материалов проверок.

Кадровая и экономическая коррупция в контрольных органах законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации Состояние финансового контроля, осуществляемого в настоящее время в субъектах РФ, нельзя признать удовлетворительным — прежде всего, из-за проблем правового плана. Дело в том, что правовой статус контрольных ор ганов не нашел своего отражения в федеральном законодательстве, и право мочия по нормотворчеству в данной сфере общественных отношений фак тически целиком относятся к ведению субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 151 и п. 2 ст. 265 Бюджетного кодекса РФ, контрольные ор ганы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации являются органами государственного финансового контроля, сформированными для проведения внешнего аудита бюджетов.

Андреева М.В., Иголкина Н.Л. Всегда ли законны проверки Счетной палаты? // Налого вед. № 2. 2006.

1.indb 224 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти В настоящее время контрольные органы существуют практически во всех российских регионах (за исключением республик Хакасия и Северная Осетия-Алания). Они формируются на основании бюджетного законода тельства — как федерального, так и субъектов РФ, — а также законов или подзаконных актов об этих органах (например, Закон г. Москвы от 1 ноября 1995 г. № 23–73 «О Контрольно-счетной палате Москвы»).

Что касается современной организации деятельности и координации действий данных органов, то их можно охарактеризовать положительно.

Дело в том, что в 2000 г. была создана авторитетная организация, объеди няющая руководителей контрольно-счетных органов всех уровней единой бюджетной системы Российской Федерации, — Ассоциация контрольно счетных органов России, призванная способствовать наиболее эффектив ному осуществлению государственного финансового контроля и обеспе чивать взаимодействие и сотрудничество органов, входящих в ее состав 88.

Создание этой Ассоциации способствовало обобщению и распространению опыта осуществления внешнего финансового контроля за формированием и исполнением бюджетов, скоординированности работы контрольных орга нов и, в определенной степени, их прозрачности. Однако общая внутренняя замкнутость в функционировании контрольных органов не позволяет гово рить об отсутствии коррупционных практик;

более того, создает благопри ятную почву для развития коррупции как скрытого системного явления.

Контрольные органы, согласно Бюджетному кодексу РФ, образуются при законодательных (представительных) органах субъектов Российской Феде рации, однако далеко не всегда они обособленны и независимы от них.

Так, в 42% конституций (уставов) субъектов Российской Федерации орга ны внешнего финансового контроля рассматриваются как структурные под разделения законодательных органов власти субъектов Российской Федера ции, а значит, не могут считаться независимыми, что делает их уязвимыми с точки зрения возможности оказания на них давления89. Кроме того, помимо дифференциации в подходах к организации деятельности контрольных ор ганов, в региональных нормативных актах они также отличаются и по кругу их полномочий. В некоторых субъектах РФ контрольные органы не являют ся полноправными участниками бюджетного процесса, они осуществляют лишь подготовку материалов по вопросам исполнения регионального бюд жета по поручению законодательного органа субъекта РФ90.

Декларация о создании Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федера ции. // www. ach. gov.ru/interaction/aksor/decl. php.

Михеева М.Ю. О правовом положении органов финансового контроля субъектов РФ // Российская юстиция. 2006. № 9.

Тезисы выступления председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степа шина на пленарном заседании Совета Федерации по вопросу о проблемах качества право вого пространства России и роли Счетной палаты в совершенствовании законодательства 1.indb 225 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Помимо этого, в законодательстве РФ отсутствует четкое разграничение компетенции органов государственного финансового контроля, формиру емого исполнительной властью субъекта РФ, и контрольных органов, фор мируемых законодательными органами субъектов РФ, что создает обшир ное поле для развития коррупционных практик91.

Не стоит недооценивать важность и значение контрольной функции го сударства. Осуществление финансового контроля является частью системы профилактики и предупреждения коррупционных правонарушений. Но, ра зумеется, там, где постоянно исследуется вероятность неэффективного ис пользования бюджетных средств, велик соблазн использовать служебные полномочия в корыстных целях. Одним из ярких проявлений несовершенства контрольной системы является рост коррупционности государственного уп равления. Поэтому проблема предупреждения коррупционных правонаруше ний особенно остро стоит в контрольных органах власти.

А.А. Ялбуганов, обобщив законодательство субъектов РФ в сфере де ятельности контрольных органов, предлагает законодательно определить статус контрольно-счетных и счетных палат как постоянно действующих органов государственного финансового контроля. В связи с этим, также не обходимо внести изменения в законы тех субъектов РФ, в соответствии с которыми контрольные органы являются структурным подразделением за конодательных (представительных) органов субъектов РФ92.

Согласно Декларации принципов деятельности контрольно-счетных ор ганов Российской Федерации, организационная, функциональная и финан совая независимость контрольно-счетных органов должна быть закреплена законодательно;

она предполагает формальную и фактическую независи мость от органов, осуществляющих управление финансовыми и материаль ными ресурсами, от проверяемых организаций;

необходимо также наделе ние контрольно-счетных органов статусом юридического лица93.

Единообразная правовая регламентация функций и компетенции конт рольных органов — главное условие их самостоятельности и объективнос ти при проведении проверок94. Поэтому, в связи с реализацией таких изме нений, возникает необходимость в установлении единообразия правовых основ организации и деятельности независимого финансового контроля в и правоприменительной практики (Москва, 25 января 2006) // www. ach. gov.ru/psp/dv/49.

php.

Михеева М.Ю. О правовом положении органов финансового контроля субъектов РФ // Российская юстиция. 2006. № 9.

Ялбуганов А.А. Финансово-контрольные региональные органы. Комментарий законода тельства. // Гражданин и право. 2002. №11/12. С. 23.

Принята IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Феде рации // www. ach-fci.ru/AKSOR/activity/04/art Преображенский Б.Г. Организация государственного финансового контроля: проблемы, задачи, перспективы. С. 3. // www. council. gov.ru/files/journalsf/item/20061208121717.pdf.

1.indb 226 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти субъектах Российской Федерации посредством принятия рамочного Феде рального закона — на основании п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации. Отсутствие такого закона в научных и политических кругах оценивается как существенный недостаток федерального законодательства, поскольку неопределенность в этом вопросе на практике не раз порождала ситуацию оспаривания органами прокуратуры законодательства субъектов РФ о контрольных органах, приводила к трудностям при организации вза имодействия данных органов с федеральными контрольными и правоохра нительными органами95.

В данном законе следует унифицировать требования к правовому ста тусу контрольных органов субъектов Российской Федерации, основам ор ганизации и принципам их деятельности, гарантиям их независимости, по рядку формирования, перечню задач и полномочий по предупреждению, выявлению и устранению нарушений в финансовой сфере. Этот закон дол жен стать ориентиром для организации единообразной деятельности конт рольных органов субъектов РФ.

Кроме того, необходимо привести в соответствие с Конституцией РФ конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, также закрепив в них правовой статус и задачи контрольных органов.

4.4.3. Коррупция в сиcтеме контроля безопасности движения Безопасность дорожного движения в настоящее время относится к од ной из основных сфер общественной безопасности. Состояние безопаснос ти дорожного движения в настоящее время можно назвать катастрофичес ким. Ежегодно более 35 тыс. россиян погибают в дорожно-транспортных происшествиях, почти 200 тыс. получают ранения96. В таких условиях эф фективный контроль и надзор за безопасностью дорожного движения при обретают особую, в прямом смысле слова — жизненную важность.

К сожалению, состояние надзорной деятельности в этой сфере находит ся не на самом высоком уровне. Не вдаваясь в многочисленные причины такого состояния дел, остановимся на одной из них — коррупции в органах Норкин А.В. Контроль как функция парламента и специальных контрольных орга нов. // По материалам международной научно-практической конференции. М., 29 октября 2003 г. С. 162.;

Тезисы выступления Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина на пленарном заседании Совета Федерации по вопросу о проблемах качест ва правового пространства России и роли Счетной палаты в совершенствовании законо дательства и правоприменительной практики (Москва, 25 января 2006 г.) // www. ach. gov.

ru/psp/dv/49.php.

Государственная концепция обеспечения транспортной безопасности России // Транс порт России. 2005. № 34.

1.indb 227 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России безопасности дорожного движения. Каждый автомобилист так или иначе сталкивался с проблемой коррупции на дорогах.

Коррупция в сфере безопасности дорожного движения приобрела сейчас огромные масштабы. Это становится не только одним из самых серьезных факторов опасного положения на дорогах. Распространенность, повседнев ность, обыденность коррупции на дорогах формирует общественную пси хологию, поощряет терпимость к взяточничеству и иным коррупционным правонарушениям, олицетворяет собой своего рода «теневой пакт», сговор между надзирающими и поднадзорными, при котором первые за плату раз решают вторым безалаберно относиться к их собственной и к чужой безо пасности.

Понимая всю опасность сложившейся практики, целью ставится выра ботка организационных и правовых предложений, направленных на сниже ние коррупции в сфере надзора за безопасностью дорожного движения.

Важно отметить, что в рамках данной работы рассматривается достаточ но ограниченный круг отношений: это коррупционные отношения, возника ющие между уполномоченными должностными лицами Госавтоинспекции безопасности дорожного движения и водителями транспортных средств, использующими их для личных нужд. Намеренно за рамками настоящего исследования оставлены любые формы надзора за предпринимательской деятельностью на автомобильном транспорте, автодорожного надзора. Ос новной критерий — массовость рассматриваемых явлений и, вследствие этого, — их особая социопсихологическая опасность.

Правовое регулирование безопасности дорожного движения: основные нормативные акты, основные субъекты и объекты контроля и надзора При рассмотрении правового регулирования отношений надзора за бе зопасностью дорожного движения возможно сделать противоречивые вы воды.

С одной стороны, с количественной точки зрения данные отношения име ют довольно внушительный массив регулирующих правовых актов. К ним относятся как Федеральный закон «О безопасности дорожного движения»

от 10 декабря 1995 г. №196-ФЗ97, так и утвержденные Постановлением Пра вительства РФ Правила дорожного движения, ответственность за нарушение которых установлена Кодексом РФ об административных правонарушениях.

К этому массиву необходимо добавить множество ведомственных актов, как определяющих полномочия надзорных органов (например, положение о го синспекции безопасности дорожного движения), так и порядок исполнения отдельных требований законодательства.

СЗ РФ,1995, № 50. Ст. 4873.

1.indb 228 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти С другой стороны, количество нормативных актов в изучаемом случае об ратно пропорционально качеству правового регулирования. Наиболее трагич ным тому доказательством служит уже приведенная статистика смертности на дорогах. Более впечатляет объем коррупционной выручки: по некоторым оценкам, он составляет сотни миллионов долларов98. Это деньги, которые подпитывают теневую экономику, негативно воздействуют на правосознание граждан и служителей порядка, подрывают доверие к власти. С другой сторо ны, эти деньги могли бы быть направлены на усиление безопасности дорожно го движения, на предупреждение человеческих смертей.

Одна из причин такой ситуации — развитость ведомственного регу лирования, непрозрачность некоторых видов надзорной деятельности, сложность предусмотренных процедур, неоправданность предъявляемых к автомобилистам требований, неадекватность ответственности тяжести со вершенных деяний, а также недостатки внесудебного порядка привлечения к административной ответственности. Рассмотрим наиболее распростра ненные коррупционные деяния в этой сфере и причины возможности их существования.

Основные виды коррупционных правонарушений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Их административно-правовая и уголовно-правовая квалификация К основным видам мы относим следующие:

«Покупка» техосмотра. Это означает дачу взятки должностному лицу для получения талона, подтверждающего прохождение технического ос мотра автомобиля.

Процедура прохождения технического осмотра предусмотрена ФЗ «О бе зопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г. Ее основной целью является проверка технического состояния транспортного средства на пред мет соответствия установленным параметрам безопасности. В настоящее время технический осмотр производится в соответсвии с Постановлением Правительства РФ от 14 июля 2006 г. № 431. Одна из основных проблем за ключается в том, что лицо, выдающее талон о прохождении технического осмотра, не несет никакой ответственности за соответствие автомобиля требованиям безопасности. Не предусмотрена такая ответственность при менительно к наличию или отсутствию технического осмотра и для вла дельца транспортного средства. С позиции гражданского законодательства он все равно является владельцем источника повышенной опасности, и мера его ответственности не становится больше или меньше в зависимости от наличия соответствующего талона. Такая же ситуация наблюдается и с По данным Фонда ИНДЕМ, в 2005 г. объем коррупционной выручки в ГАИ (ГИБДД) составил 183 млн долл. // lenta.ru/news/2005/07/20/corruption.

1.indb 229 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России точки зрения административного законодательства. КоАП РФ не предус матривает наличие или отсутствие талона технического осмотра в качестве смягчающего или отягчающего обстоятельства при назначении ответствен ности. Факт прохождения технического осмотра не является также основа нием для переноса части ответственности источника повышенной опаснос ти на лицо, проводившее технический осмотр: автовладелец или страховая компания не могут предъявить иск ни к органам ГИБДД, ни к проводившей технический осмотр организации. В сложившейся ситуации технический осмотр становится административным обременением, потакающим безот ветственности лиц, его проводящих. Это создает для них идеальные усло вия для «торговли» этим ресурсом — никому не нужный, но обязательный в силу закона, грозящий ответственностью только для гражданина, но не для должностного лица, ТО становится идеальным предметом коррупционной сделки. Для повышения его привлекательности как продукта коррупцион ной «услуги» достаточно лишь немного усложнить процедуру прохождения ТО и увеличить очереди.

К основным проблемам в этой сфере можно отнести:

• сложность и утомительность процедуры;

• одностороннюю ответственность (только для гражданина);

• доступность «покупки» техосмотра.

Основные решения в этой сфере видятся в следующем.

Необходимо передать процедуру прохождения техосмотра от ГИБДД гражданским службам или частным компаниям. Отменить техосмотр в от ношении всех автомобилей в течение гарантийного срока. Обязательно учи тывать факт технического состояния автомобиля при оформлении ОСАГО.

Если человеку лень получать заключение от СТО — он платит больше за страховку (т. к. не подтверждает снижение риска со стороны техцентра).

Для удобства клиента он может получить соответствующее заключение во время очередного обращения в автосервис — нужно только установить срок действия такого заключения.

Водитель не заинтересован в прохождении техосмотра, т. к. этот факт интересует только сотрудников ГИБДД. Он не перекладывает ответствен ность за техническое состояние на техцентр, который провел техосмотр, не учитывается факт прохождения ТО и в стоимости ОСАГО и т. п. Поэтому техническое состояние автомобиля должно являться фактором, увеличи вающим или уменьшающим стоимость ОСАГО (следует ввести несколько категорий технического состояния автомобиля и запрещать эксплуатацию только в крайнем случае — если человек все-таки поехал на неисправном автомобиле, это должно служить отягчающим обстоятельством). Необхо димо, чтобы факт прохождения техосмотра перекладывал определенную ответственность за техническое состояние автомобиля на техцентр. В таком случае техцентры прекратят просто «продавать» заключения, т. к. будут опа 1.indb 230 07.02.2008 15:28: Глава 4. Коррупция в системе власти саться возможных претензий. Административную ответственность следует сделать также более гибкой — от самой жесткой (за эксплуатацию автомо биля, запрещенного к эксплуатации), до ее отмены (в случае эксплуатации без технического осмотра автомобиля в течение гарантийного срока).

«Покупка» водительского удостоверения.

К основным проблемам в этой сфере относятся:

низкий уровень подготовки водителей в автошколах, высокие цены, недостаток практики;

вымогательство взяток в органах ГИБДД.

Основные решения в этой сфере видятся в следующем:

ужесточение требований к водительским школам, развитие государ ственной подготовки водителей в рамках системы Российской оборон ной спортивно-технической организации — РОСТО (ДОСААФ), что создаст конкуренцию;

лицензирование деятельности водительских школ со стороны Феде ральной службы по налоговым ставкам и тарифам (ФСНСТ);

ужесточение требований к обязательной водительской практике (не менее 20 часов вождения на улицах города). При этом следует уста новить максимальную стоимость одного часа в рамках обязательного вождения на уровне муниципалитета или субъекта РФ;

создание условий для самостоятельного обучения вождению при орга нах ГИБДД (организация и содержание специальных площадок, орга низация маршрутов для вождения по городу и т. п.).

Видео- и аудиозапись процедуры сдачи экзаменов в ГИБДД, четкий учет и публикация результатов сдачи экзаменов. Возможность админист ративного и судебного обжалования отрицательных результатов экзаменов.

Необходимо ввести особый порядок расследования ДТП, совершенных водителями первого года вождения, с наложением дисциплинарной ответс твенности на лицо, принимавшее экзамен — в случае, если будет установле но, что ДТП совершено по вине молодого водителя, не усвоившего навыки вождения.

«Штраф на месте».

К основным проблемам в этой сфере можно отнести:

сложность оплаты;

слабость контроля;

отсутствие на практике ответственности за дачу взятки;

низкий уровень заработной платы сотрудников ГИБДД.

Основные решения в этой сфере видятся в следующем.

Введение оплаты штрафа на месте по кредитной карте. В качестве карты можно использовать водительское удостоверение, в котором вмонтирован чип. Сумма штрафа списывается с лицевого счета сотрудником ГИБДД пря мо на месте. Такие права с чипом можно выдавать по желанию. Кредитные 1.indb 231 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России карты могут выдавать страховые компании, которым будет выгодно обслу живать такие карты в своих банках, и т. п. Проблема оснащения сотрудни ков ГИБДД соответствующей аппаратурой также может быть решена с по мощью спонсорской помощи банков.

Установка систем видеонаблюдения в патрульных машинах. Во время патрулирования сотрудник всегда должен находиться в объективе видеока меры. Введение практики провокации взятки.

Введение административной ответственности за дачу взятки при ма леньких суммах (до 1000 руб.). Административная ответственность должна сопровождаться широким оповещением о наказании (информация в банки, кадровые агентства и т. п.).

Сотрудникам ГИБДД — премии за привлечение к административной ответственности (наибольшие премии — за привлечение с использованием видеонаблюдения и т. п.) — в размере до 70% от суммы штрафа — это фак тически означает легализацию взятки.

«Регистрация и снятие с учета транспортных средств».

В основном проблема заключается в том, что указанная процедура явля ется достаточно тяжелой и утомительной. Основные решения этой пробле мы видятся в следующем:

введение легальных платных услуг за помощь в оформлении заявле ния на совершение регистрационных действий, возможность оплаты регистрационных действий по кредитной карте, электронная система организации очереди;

введение легальной возможности осуществления регистрационных процедур в ускоренном режиме за дополнительную плату (при усло вии подготовки документов и сверки номеров специализированной компанией);

легальная платная услуга за выбор регистрационного госномера ТС.

1.indb 232 07.02.2008 15:28: Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества 5.1. Коррупция в корпорациях 5.1.1. Феноменология Можно согласиться с мнением экспертов Фонда ИНДЕМ, согласно ко торому применительно к бизнесу категория коррупции распадается на две части:

• коррупция как часть взаимоотношений бизнеса и власти;

• коррупция внутри фирм как один из индикаторов внутренней неэф фективности1.

Анализируя особенности взаимоотношений власти и бизнеса в совре менной России следует отметить, что на сегодняшний день во взаимном коррумпировании заинтересованы обе стороны — и власть, и бизнес.


Власть. Для бюрократии деление бизнеса на «свой» и «остальной», при вязывание первого путем коррумпирования — способ удержания власти и обеспечения материального благополучия.

Бизнес. Для корпорации причастность к коррупционным механизмам является существенным конкурентным преимуществом, позволяющим преодолеть неадекватность регулирования со стороны государства в форме административно-организационных препятствий, несовершенства системы защиты прав собственности, высокого уровня налогообложения. Следова тельно, для бизнеса коррупция в современных российских условиях — ме ханизм выживания и инструмент конкурентной борьбы.

В силу сказанного, одна из серьезнейших проблем сегодняшнего дня — низкая активность бизнеса в противодействии коррупции. По результатам опросов общественной организации «Опора России», категорически отвер гают взятки только 2% российских бизнесменов, остальные так или иначе участвуют в процессе мздоимства2. Эти выводы подтверждаются и нашими исследованиями. Из опрошенных нами в сентябре 2006 г. слушателей про граммы МВА одного из престижных высших учебных заведений Москвы лишь 2% заявили, что их бизнес не является встроенным в коррупционные механизмы. Подавляющее большинство слушателей не верят в возможность изменения ситуации в современных условиях и потому не готовы «риск нуть» потерей конкурентных преимуществ, получаемых в результате уста новления коррупционных связей. Одна из слушательниц заявила, что «сло жившаяся в России ситуация выгодно отличается от западноевропейских Стимулы, эффективность, коррупция. Фонд ИНДЕМ, М., 2004.

Гурвич В. В паутине взяточничества. В России растет политическое вымогательство // Политический журнал, № 42, 2004 г.

1.indb 233 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России стран, где «нельзя — так нельзя»;

в России каждый новый отказ — стимул для поиска нового «творческого подхода» к решению проблемы».

О зависимости успешности бизнеса (по крайней мере, стартовых усло вий его функционирования) от выстраиваемых им коррупционных страте гий свидетельствуют многочисленные факты, начиная с результатов рос сийской приватизации через схему залоговых аукционов, когда наиболее перспективные отрасли экономики передавались в руки «своих» «верных»

предпринимателей. Результаты исследований последнего свидетельствуют о том, что наиболее успешными в среде мелких и средних предпринимате лей являются те, кто «протоптал дорожку» в коридоры власти (более 28% опрошенных бизнесменов)3.

По данным Всемирного банка, четверть компаний используют корруп ционные стратегии, когда бизнес сознательно влияет на принятие решений чиновников для получения конкурентных преимуществ. Речь идет, прежде всего, о корпорациях, составляющих основу экономики. По свидетельствам представителя партии «Единая Россия», такие компании как «Базовый эле мент», «Норильский никель», «Газпром» и другие существенно пополни ли фонд партии в 2005 г.4 Налицо стремление через финансовые вливания обеспечить получение поддержки в сфере бизнеса. Эти устремления нахо дят «встречное понимание».

Эксперты утверждают, что вокруг всех крупных российских компаний, прежде всего естественных монополий, чиновниками выстроены корруп ционные сети (если ты в системе, у тебя не будет проблем ни с аукционами, ни с таможней, ни с аудиторами, ни с силовиками). Одной из наиболее эф фективных разновидностей такой сети становится «семья» (бизнесмен же нит своего сына на родственнице высокопоставленного чиновника). Стоп роцентные семейные коррупционные сети особенно часто выстраиваются в регионах: муж — губернатор, жена — крупный бизнесмен в регионе мужа, зять или сват — начальник управления МВД или прокурор области.

Приводимые экспертами Фонда ИНДЕМ аргументы, якобы опровер гающие факт зависимости между вовлеченностью фирмы в коррупцию и успешностью ее бизнеса5 (мол «отсутствие монополизма или льгот, достиг нутых коррупционным влиянием, компенсируется стандартным повыше нием конкурентоспособности бизнеса»;

или «под давлением конкурентов, располагающих ресурсами, добытыми коррупционным путем, бизнес ме няет рынки и сферы деятельности»6), не подтверждаются реальной прак тикой.

Радаев В. Российский бизнес на пути к легализации // «Неприкосновенный запас». № 3, 2003.

Давыдова М. «Взятки&откаты» // Компания, 2006 г., 30 янв.

Стимулы, эффективность, коррупция. Фонд ИНДЕМ, М., 2004.

Там же. С. 51.

1.indb 234 07.02.2008 15:28: Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества Изменение сложившейся ситуации требует кардинального изменения положения чиновника в современной России, что возможно в случае:

1. «Низведения» чиновника до положения простого исполнителя четко прописанного закона или инструкции;

лишения его права быть «тол кователем» законодательства, а следовательно, творца энтропии.

2. Создания прозрачной системы финансовой отчетности публичных должностных лиц и членов их семей, в частности, установления жесткого контроля за расходами чиновников;

введения положения, согласно которому при подозрении на коррупционные деяния, чи новник обязан сам доказывать законность происхождения своего имущества (гражданин, занимая государственную должность, дол жен отдавать себе отчет в том, что тем самым он не только получает определенные права, но и берет на себя дополнительные самоогра ничения — идет на определенное снижение презумпции невинов ности).

3. Возвращения в правоприменительную практику института конфиска ции имущества в отношении лиц, совершивших коррупционные пре ступления.

Очевидно, что в паре «чиновник-предприниматель» активным борцом с коррупцией может на современном этапе стать только последний при усло вии получения им легальных реальных инструментов представительства и лоббирования его интересов при принятии государством важных для биз неса решений. Для этого потребуется:

принятие закона о лоббировании, создающего публичный, легаль ный механизм согласования интересов промышленно-предпри нимательского сообщества и органов государственной власти;

на иболее подходящей моделью лоббизма в России является, на наш взгляд, функционирующая в Европейском Союзе и предусматрива ющая регистрацию юридических лиц (консалтинговых и юридичес ких компаний, ассоциаций товаропроизводителей и др.) в качестве лоббистов, официально работающих при том или ином законода тельном органе;

при этом в законе четко прописываются функции лоббистов, их права и обязанности, обеспечивается прозрачность их бюджетов;

высокая степень самоорганизации бизнеса, в частности, создания мощных отраслевых и иных предпринимательских ассоциаций;

учреж дения организации, занимающейся юридической защитой предпри нимателей (развитие служб «быстрого юридического реагирования», которые предоставляли бы моментальную юридическую консульта цию по телефону или с выездом на место в ситуациях, когда права и интересы предпринимателей оказываются ущемленными;

реализация возможностей коллективной защиты отдельных предпринимателей в 1.indb 235 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России судах и административных разбирательствах со стороны ассоциаций бизнеса)7;

введение правила, по которому позиция отраслевых ассоциаций предпринимателей по каждому вопросу, затрагивающему их деятель ность, должна быть доведена до сведения депутатов, принимающих закон, или руководителя, принимающего тот или иной нормативный акт;

кардинальное изменение общественного мнения, вследствие которого не только берущий взятку, но и дающий ее в глазах общества становит ся преступником.

Доказательства существования внутрифирменной коррупции не так часто попадают в печать, поскольку «выносить сор из избы» готовы далеко не все корпорации. И все же в печати можно встретить такие факты, как использование в банковском секторе схем, в соответствии с которыми не обеспеченные кредиты выдаются за взятки;

получение благотворительных проектов за откаты;

закупки крупными компаниями товаров по завышен ным ценам.

5.1.2. Факторы Внутрифирменной коррупции в корпорациях способствуют:

закрытость компаний;

использование ими устаревших форм отчетности, неэффективность сложившихся форм корпоративного управления;

неразработанность этических кодексов поведения служащих компа нии;

факт существования в рыночной экономике «принципал/агентских от ношений»;

заинтересованность сотрудников фирм во влиянии на принимающих решения лиц с целью повышения результативности своей работы.

Рассмотрим более подробно каждый из названных факторов.

Реалии последних лет (выход многих компаний на мировой рынок сбыта и кредитных средств, стремление участвовать в приватизационных процес сах в постсоциалистических странах и др.) подталкивали бизнес к большей открытости, однако эта тенденция встретила жесткое сопротивление со стороны коррумпированного чиновничества: для него открытый, честный, законопослушный бизнес — это опасный, независимый конкурент, «не чувствительный» к примитивным формам давления;

и, в то же время, это Целый ряд полезных мероприятий по борьбе с коррупцией с участием бизнес-сообщес тва представлен в таблице «Антикоррупционные меры с участием бизнес-сообщества», со ставленной нами на основе многочисленных материалов Фонда ИНДЕМ.

1.indb 236 07.02.2008 15:28: Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества открытость, которая лишь способствует захвату бизнеса конкурентами не только из сферы бизнеса, но и властных коридоров.

Большинство коррупционных скандалов в крупных корпорациях сопря жены с оппортунистическим поведением менеджеров, что объясняется нали чием ряда причин. Первая — слабая защита интересов и прав собственников.


Вторая — дефекты принципал-агентских отношений между собственниками и менеджерами. Третья — целенаправленная работа клиентов (конкурентов) с лицами, принимающими решение в корпорации.

Создание механизмов действенной защиты прав собственности всех участников экономической жизни предполагает:

• разработку механизмов реализации контрактных прав, прав собствен ников и акционеров, установление прозрачности деятельности пред приятий для акционеров;

• декриминализацию процедуры банкротств путем устранения много численных лазеек, имеющихся в Федеральном законе «О банкротстве»;

обеспечение государственного контроля за соблюдением «правил игры»

при проведении банкротств, усиление контролирующей роли федераль ных органов исполнительной власти;

установление реальной ответствен ности временного управляющего за исполнение закона;

стимулирование государством создания и развития крупных специализированных ком паний, обладающих достаточными интеллектуальными, административ но-организационными, а возможно, и финансовыми ресурсами для того, чтобы осуществлять ответственное внешнее управление предприятия ми-банкротами;

• обеспечение процесса смены собственника в конфликтных ситуациях в рамках гласных, прозрачных и при этом достаточно оперативных су дебных процедур;

• в случае продажи предприятия выставление его на торги целиком с целью исключения возможности высасывания из компании наиболее ликвидных ресурсов.

Дефекты принципал-агентских отношений между собственниками и менеджерами применительно к коррупции серьезно анализировались в ра ботах Фонда ИНДЕМ. Модель агентских отношений предполагает, что в от ношения вступают два действующих лица. Первое из них — принципал или доверитель. Он обладает и распоряжается некоторыми ресурсами (власть, деньги, пространство и т. п.) и намерен действовать для достижения опре деленных целей. Для этого он нанимает второе лицо — агента. Принципал и агент заключают контракт, в соответствии с которым принципал форму лирует цели, которые должен реализовывать агент;

передает часть своих ре сурсов для достижения указанных целей;

устанавливает вознаграждение за работу агента по достижению своих целей;

назначает санкции за нарушение агентом контракта. В соответствие с тем же контрактом агент обязуется ра 1.indb 237 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России ботать на достижение целей принципала;

использовать переданные ему и принадлежащие принципалу ресурсы исключительно для достижения уста новленных принципалом целей.

Агентские отношения возникают постольку, поскольку принципал счи тает себя неспособным сам реализовывать все свои цели и манипулировать всеми своими ресурсами. Принципал не может быть универсальным специ алистом, и поэтому привлекает агентов, полагая, что каждый из них может лучше разобраться и решить ту конкретную задачу, которую ставит перед ним принципал. По мере усложнения управленческих задач специфическая квалификация агента становится все важнее, но одновременно возрастает зависимость принципала от агента, порождаемая проблемами агентских от ношений. Среди них могут быть и причины, связанные с коррупционной мотивацией агента: агент располагает собственными целями;

цели агента могут вступать в конфликт с целями принципала;

у агента может возник нуть соблазн использовать ресурсы принципала для достижения своих це лей, а не целей принципала.

Соблазн такого поведения особенно возрастает, когда агент как лицо, принимающее решение (ЛПР), становится объектом «разработки» внешней силы — клиента (поставщика либо потребителя продукции или услуг кор порации, в которой работает ЛПР).

Ключевым для понимания мотивов поведения ЛПР является его отно шение к собственности компании. Любого человека можно убедить или за ставить что-либо сделать. При этом есть возможности договориться с ним о совместных действиях. Собственника и топ-менеджера можно убедить, предоставив экономическое обоснование сделки. С наемным менеджером можно договориться, и как плату за компромисс, отдать ему комиссионные от сделки, т. е. откат.

Типичным проявлением коррумпированности лица, принимающего решение, являются выплаты наличными комиссионных с объемов сделок.

Откаты, как проявление внутрифирменной коррупции, в первую очередь возникают там, где люди имеют возможность косвенно управлять корпо ративными финансами. Коррупция возникает тогда, когда лицо, принима ющее решение в компании-покупателе вступает с поставщиком в сговор, который оформляется взяткой или специальным завышением цен. Это на носит ущерб покупателю: за взятку может быть куплено некачественное оборудование, и к тому же по завышенным ценам и т. п. При этом юриди чески все может быть оформлено вполне легально: заключается трудовое соглашение, по которому менеджер по закупкам или его подставное лицо является торговым агентом поставщика.

Масштабы мошенничества в этом случае зависят от двух ключевых факто ров — надежности внутреннего контроля и эффективности системы поощ рения сотрудников. Например, если службы закупок розничной компании 1.indb 238 07.02.2008 15:28: Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества финансируются по тем же правилам, что и службы, приносящие основную прибыль, то в результате такой несбалансированной системы оплаты труда у лиц, принимающих решение по закупкам, считающих себя обойденными при распределении прибыли, возникает острое желание «перенаправить»

денежные потоки в свой карман. При «разумных» объемах мошенничество отдела закупок никогда не выявляется, поэтому предотвратить такие случаи обычно проще, чем бороться с их последствиями.

Среди способов снижения внутрифирменной коррупции — внедрение в оплате труда сбалансированных систем показателей8 или введение реле вантных систем стимулирования — стимулирующих контрактов на основе измеримых целей. Суть стимулирующего контракта в том, что он совмеща ет повышение денежного содержания с совершенствованием контрактных отношений и, тем самым, с совершенствованием управления, дает мотиви рованное основание менеджерам и специалистам всех служб, в том числе снабженческих и технических, получать достойные, а главное, честно зара ботанные деньги.

При этих условиях повышение денежного содержания сопровождается ростом эффективности управления и параллельно снижением уровня кор рупции. Совмещение совершенствования контрактных отношений с повы шением эффективности может дать в крупном бизнесе мощные эффекты.

Анализ однако показывает, что введение стимулирующих контрактов должно подкрепляться наличием дополнительных факторов — например, ростом риска коррупции (шансов на обнаружение коррупционного поведе ния и его наказания) в результате совершенствования системы внутреннего контроля.

5.2. Коррупция в сфере здравоохранения 5.2.1. Феноменология Как показывает анализ, в сфере деятельности перечисленных в Указе Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 6499 органов исполнительной власти в области здравоохранения, к которым отнесены: Министерство здравоохра нения и социального развития РФ, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития (Росздравнадзор), Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию (Росздрав) — к наиболее уязвимой для коррупции относится, по нашему мнению, деятель ность Росздравнадзора.

Прежде всего, следует отметить несоответствие количества и сложности в исполнении возложенных на Росздравнадзор разрешительных и надзорных Подробнее см.: Бизнес-класс, 2004, № 11, 12.

СЗ РФ от 24 мая 2004 г. № 21. Ст. 2023.

1.indb 239 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России функций, и его финансовых, административно-хозяйственных возможнос тей. Так, отдел, который должен осуществлять лицензионный контроль мно гих тысяч фармацевтических структур на всей территории России, готовить и выносить на судебное рассмотрение материалы о лицензионных правона рушениях, а также дополнительно рассматривать вопрос о выдаче и отказе в выдаче фармацевтических лицензий, состоит из нескольких человек, число которых не превышает 10 (из них только один юрист). Только несколько че ловек из указанного числа сотрудников (исключая юриста и руководителя) должны объезжать с лицензионными проверками всю территорию России, составляя при каждой проверке — акт и протокол (либо только акт), докла дывать результаты проверок на лицензионной комиссии и одновременно рассматривать материалы по выдаче и отказе в выдаче фармацевтических лицензий, осуществлять переписку. Создание территориальных подразде лений внутри Росздравнадзора абсолютно не решает задачи организации минимально эффективного лицензионного контроля по тем же причинам (несоответствие между функциями и возможностями). Более того, усложне но взаимодействие структурных подразделений с однотипными функциями внутри Росздравнадзора. Это повышает уровень коррупциногенности систе мы лицензирования. Территориальные структуры Росздравнадзора должны, в обязательном порядке, согласовывать свои решения по результатам прове рок и выдаче фармацевтических лицензий на розничную фармацевтическую деятельность (несмотря на то, что она отнесена к их компетенции) с цен тральной лицензирующей структурой Росздравнадзора формальным обра зом. Это естественно ведет к резкому снижению эффективности и так несо вершенной системы лицензионного контроля, значительно удлиняет сроки выдачи лицензии и, следовательно, препятствует осуществлению предпри нимательской деятельности. Более того, неясно по каким основаниям терри ториальные лицензионные структуры Росздравнадзора лишены права само стоятельного контроля над оптовыми фармацевтическими структурами.

Аналогичная ситуация обстоит с остальными многочисленными функ циями Росздравнадзора.

Схема возможного коррупционного механизма в Росздравнадзоре В структурном подразделении Росздравнадзора определяется конкрет ное лицо, наделенное правом единолично готовить разрешительные доку менты на подпись руководству Росздравнадзора, определять сроки и поря док их прохождения10. Следовательно от данного лица полностью зависят финансовые затраты соискателя разрешения.

В Управлении регистрации лекарственных средств и медицинской техники Росздрав надзора таким лицом до недавнего времени являлся зам. начальника Управления, не имею щий медицинского и фармацевтического образования.

1.indb 240 07.02.2008 15:28: Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества Такое лицо, по сути, единолично определяет в какое медицинское уч реждение пойдет на испытание медицинская техника и пойдет ли вообще, а также, насколько качественно данные медицинские испытания будут про ведены. Проведенное в 2006 г. экспертной комиссией Общественного Сове та по здравоохранению и социальной защиты при Ассоциации работников правоохранительных органов РФ исследование показало, что только 10% медицинской техники, получившей заключение о прохождении клиничес ких испытаний, действительно их проходили. По нашему мнению, данный факт вполне может рассматриваться как объективный критерий высокого уровня коррупции в этой сфере.

Для соискателей разрешений и лицензий предмет взятки, как правило, маскируется коррумпированным чиновником под обязательные платежи за якобы реально оказанные услуги.

В системе Росздравнадзора действуют федеральные государственные уч реждения (ФГУ) — самостоятельные юридические лица, созданные якобы для оказания информационно-консультационных услуг. Сотрудники ФГУ размещаются там же, где принимаются документы на выдачу разрешений или лицензий, либо сотрудники Росздравнадзора направляют соискателя лицензии, разрешения в данные государственные учреждения.

Сотрудники ФГУ прямо подчиняются не только и не столько руководи телю своего ФГУ, сколько должностному лицу, уполномоченному выдавать первичные разрешительные и лицензионные заключения.

Именно по заданию этого лица они выполняют консультационно-экс пертную работу по представляемым соискателем лицензии документам и дают им оценку.

В настоящее время в систему ФГУ Росздравнадзора входят:

1. ФГУ «Научный центр экспертизы средств медицинского применения Росздравнадзора»;

2. ФГУ «Консультативно-методический центр лицензирования Росздрав надзора»;

3. ФГУ «Информационно-методический центр по экспертизе, учету и анализу обращения средств медицинского применения Росздравнад зора»;

4. ФГУ «Всероссийский научно-исследовательский и испытательный ин ститут медицинской техники Росздравнадзора»;

5. ФГУ «Приволжский окружной медицинский центр экспертизы качес тва препаратов крови и исследования фракционирования донорской плазмы Росздравнадзора»;

6. ФГУ «Центр экспертизы и контроля качества медицинской продукции Росздравнадзора».

За каждым, из перечисленных ФГУ закреплен свой блок разрешительных полномочий. При этом каждое из ФГУ закреплено за конкретным чиновни 1.indb 241 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России ком Росздравнадзора (отметим, что закрепление никак документально не оформлено), функции которого были обозначены выше.

В этой схеме ФГУ фактически осуществляют псевдопредприниматель скую информационно-консультационную деятельность.

Особенно важно отметить, что на данную деятельность не распростра няются положения гражданского законодательства. Заказчик не имеет пра ва предлагать изменения в договор, оценивать качество оказанных ему ус луг и согласовать стоимость таких услуг.

Анализ содержания типичного договора ФГУ с соискателем лицен зии упомянутой экспертной комиссией указывает на его коррупциоген ность.

В соответствии с действующим законодательством Росздравнадзор не наделен правом выдачи лицензии на ввоз лекарственных средств в Россию.

Однако, без его заключения Министерство экономического развития и тор говли РФ не выдаст указанную выше лицензию. Заключение носит формаль ный характер — Росздравнадзор не имеет возражений относительно ввоза лекарства и субстанций для производства лекарств на территории России.

Росздравнадзор не имеет права в соответствии с законодательством взимать какие-либо денежные сборы за выдачу данного заключении. Основание для выдачи заключения — представление необходимых документов и положи тельный результат их анализа.

В настоящее время Росздравнадзором не выдано ни одного заключения без того, чтобы соискатель не заключил договор с ФГУ «Информационно методический центр по экспертизе, учету и анализу обращения средств ме дицинского применения Росздравнадзора» и не оплатил его.

Размер оплаты носит фиксированный характер и договорному измене нию не подлежит. В случае отрицательного заключения Росздравнадзора, платеж возврату не подлежит. Размер платежа, как это ни удивительно, в до говоре вообще не указан, однако, судя по выставляемым счетам, составляет 0,05% от суммы контракта. Если исходить из того, что годовая стоимость контрактов для России составляет около 10 млрд долл., то размер платежей, которые получают ФГУ, должен составлять около 500 млн долл. При этом ФГУ выполняют лишь анализ документов и, как правило, затягивают сроки предоставления предусмотренных договором услуг. Это, естественно, ведет к значительному удорожанию лекарств.

Приведенный механизм типичен для выдачи любого разрешения или лицензии, отнесенной к компетенции Росздравнадзора.

Деньги, поступающие в ФГУ, могут использоваться как на выдачу непра вомерно высоких зарплат руководству ФГУ, так и для оплаты договоров с принадлежащими коррумпированным чиновникам компаниями.

Вернемся к первому коррупционному механизму, непосредственно свя занному с должностным лицом, дающим первичное разрешение начать про 1.indb 242 07.02.2008 15:28: Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества цедуру лицензирования. Как было сказано выше, данное лицо обеспечивает заключение договора соискателя с ФГУ и оплату услуг по нему.

Однако поскольку ФГУ нередко заведомо не могут выдержать сроки и гарантировать своевременное получение разрешения даже при соблюде нии всех лицензионных условий и требований (хотя без ФГУ разрешение вообще невозможно получить), их сотрудники рекомендуют обратиться к конкретным фирмам, которые фактически связаны картельным соглаше нием.

Некоторые из этих фирм могут находиться в собственности или под контролем должностных лиц Росздравнадзора. Данные фирмы гарантиру ют быстрое и положительное решение проблем соискателей даже в тех слу чаях, когда для этого нет законных оснований. Например, можно получить официальный сертификат качества на поддельное лекарство или положи тельное заключение о прохождении клинического испытания медицинской техники, которого не было.

С данными юридическими компаниями заказчик либо заключает до говор, либо передает деньги наличными. Руководитель базовой компании обязан должностному лицу, курирующему ее направление, раз в месяц на личными деньгами отдать сумму по строго установленной таксе. Такса уста навливается в зависимости от количества выданных разрешений и степени их соответствия закону.

Отдельного рассмотрения требует механизм «страховой» коррупции в сфере здравоохранения.

Механизм страховой коррупции в здравоохранении Страхование само по себе, являясь механизмом компенсации имущес твенных потерь, направленным на минимизацию последствий реализации тех или иных неблагоприятных событий, при определенных условиях мо жет использоваться как коррупционный инструмент. И отрасль здравоох ранения не является, к сожалению, исключением.

Коррупция в здравоохранении прямо не зависит от типа и объемов его финансирования. По оценке «Транспаренси Интернэшнл», недавно опубликовавшей доклад о коррупционных проявлениях в этой сфере, верховенство закона, прозрачность власти и эффективная гражданская служба обычно вынуждают медицинскую коррупцию несколько умерить аппетиты, но победой над ней не может похвастаться ни одна страна мира.

Таким образом, на рынке страхования в сфере здравоохранения сегодня складывается неблагоприятная ситуация, при которой ущемляются права потребителей-пациентов. Они зачастую недополучают услуг, либо получа ют некачественные и по завышенным ценам.

1.indb 243 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России 5.2.2. Факторы Распространению коррупции в здравоохранении способствуют неопреде ленность (никто не знает, когда человек может заболеть, какой болезнью и как следует ее лечить) и обособленность участников этого сектора — частных лиц, наделенных значительными публичными функциями. Когда частные фарма цевтические компании, больницы или страховщики действуют нечестно в це лях личного обогащения, они формально не злоупотребляют «служебным по ложением в целях личной выгоды». Однако они эксплуатируют общественное доверие, которым традиционно пользуется охрана здоровья. По оценке «Транспаренси Интернэшнл», оно даже выше, чем в полиции (впрочем, для России такая метафора звучит довольно двусмысленно). Сектор здравоох ранения является привлекательным для коррупционеров из-за огромного объема бюджетных ресурсов. Общемировые затраты в этой сфере составля ют более 3,1 трлн долл. ежегодно, бльшую часть которых составляют бюд жетные средства. Многие злоупотребления порождаются самим государ ством. Когда публичный сектор оказывает услуги непосредственно, он направляет на эти цели ресурсы в рамках обычного бюджетного процесса и имеет возможность уклоняться от решений, отвечающих интересам пациен тов. Возможно направление средств в регионы по мотивам политической це лесообразности, а не учета объективной справедливости и эффективности.



Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 15 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.