авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 15 |

«Центр проблемного анализа и государственно- управленческого проектирования при Отделении общественных наук РАН Государственная ...»

-- [ Страница 9 ] --

Злоупотребления медиков в публичном секторе обычно заключаются в перенаправлении больных к частникам, совмещении собственной практики с получением зарплаты на госслужбе, расхищении и перепродаже лекарств, вымогательстве вознаграждения за услуги. Хотя эти действия обычно яв ляются незаконными, общественное мнение, как правило, относится к ним с пониманием, оправдывая их низкой зарплатой и неудовлетворительны ми условиями труда. Это особенно верно в отношении России — по спра ведливости надо отметить, что наши врачи «берут» скромно, как правило, удовлетворяясь суммами, посильными для больных. Неопределенность в вопросах здравоохранения толкает людей к страхованию на случай болез ни. Однако за пределами добровольного страхования остается слишком большое число людей, а застрахованные получают избыточно много услуг, которые им, как правило, ни к чему. Напрашивающийся выход — обяза тельное страхование — позволяет решить некоторые проблемы, но тут же порождает новые возможности для присвоения средств, направленных на эти цели.

В «застрахованных» государствах те, кто предоставляет медуслуги как будто заинтересованы в улучшении здоровья пациентов, но выбор мето дов лечения оказывает немалое влияние на их доходы. В случаях, когда они получают деньги за оказание конкретных услуг, велик соблазн оказывать их как можно в большем объеме и как можно более дорогостоящие. Если 1.indb 244 07.02.2008 15:28: Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества труд исполнителей оплачивается в зависимости от числа обслуженных па циентов, они, напротив, заинтересованы в том, чтобы принимать их как можно больше, но оказывать как можно меньше услуг. Если исполнители «посажены» на зарплату, у них нет стимулов завышать или занижать ка чество услуг, но в этом случае они стремятся делать как можно меньше движений.

Медицинское страхование благоприятствует появлению большого числа «мертвых душ» или так называемых «фантомных пациентов», на которых врачи списывают затраты за якобы оказанные услуги. Медицинские работ ники нередко получают незаконные вознаграждения от фармацевтических компаний за назначение дорогостоящих лекарств, и в свою очередь платят должностным лицам за внедрение новых лекарств, инфраструктурные ин вестиции и закупки оборудования, и даже за изменения политики, напри мер, по отношению к так называемым дженерикам. Та же ситуация скла дывается и у фармацевтических компаний, поставщиков оборудования и страховых фирм (последние чаще всего мошенничают при расчетах и склон ны давать взятки за непринятие мер в связи с их незаконными действиями).

Ни пациенты, которые не имеют знаний для компетентной оценки, ни регу лирующие органы, которые, как правило, не имеют такой возможности, не в состоянии проконтролировать буйный рынок милосердия.

В развитых странах уверенность в медицинских услугах основана на фи нансовых потоках, аккумулирующих налоги или страховые взносы. В раз вивающихся странах приходится больше уповать на народных целителей или занимать деньги для обращения к частному врачу. Довольно велика доля жителей, невысоко оценивающих национальную здравоохранитель ную систему — если в Чехии очень хорошей ее считают 3%, неплохой 51%, посредственной 39% и очень плохой 7%, то в России, замыкающей тур нирную таблицу, неплохой она кажется 7% граждан, посредственной 53% и очень плохой 40% (можно удивляться, что 1% граждан считают ее очень хорошей). Столь оптимистический взгляд на вещи во многом объясняется тем, что в таблице учитывались мнения всех опрошенных, в том числе и никогда не болеющих. Среди тех, кто считает свое здоровье пошатнувшим ся, местными эскулапами (а точнее, их начальством) недовольны 78%. При сопоставлении этих данных с результатами другого опроса жителей — о восприятии ими степени продажности местного чиновничества, картина становится противоположной — на первые два места, правда, вырвались Румыния и Болгария, чье вступление в Евросоюз откладывается из-за силь ного воровства власть предержащих (51% и 43% населения полагают, что берут «почти все» чиновники, 34% и 45% думают, что «большинство», 14% и 10% склоняются к мысли, что ворует меньше половины, и 1–2% считают, что воровство — исключение из правила). Россия удерживает третье место (43% сограждан подозревают в воровстве «почти всех» служащих, 46% — 1.indb 245 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России «большинство» и т. д.), а на последнем месте Эстония, где в тотальном во ровстве слуг народа уверено всего 12% населения.

Сравнивая эти две подборки, нельзя не обратить внимания на то, что доля граждан, более или менее высоко оценивающих национальную сис тему здравоохранения, превышает 50% там, где люди считают, что воруют лишь очень немногие чиновники. И, наоборот, там, где, по мнению электо рата, воруют «почти все», благожелательную оценку службе охраны здоро вья дают менее 10% опрошенных.

Направления страхования в здравоохранении 1. Страхование в системе дополнительного лекарственного обеспечения (ДЛО).

2. Страхование при клинических исследованиях лекарственных средств (ЛС).

3. Страхование при сертификации ЛС и медицинской техники.

4. Страхование ответственности медицинских учреждений (врачей).

5. Добровольное медицинское страхование.

В каждом из этих направлений существующие тенденции организации работы страховых механизмов приводят к росту коррупционной составля ющей.

Как только была создана система ДЛО, тут же несколько страховых ком паний пожелали участвовать в системе в роли контролера обоснованности расходов и соответствия выписанных рецептов заболеваниям, получая за это около 3% на ведение дел. Причем выбор конкретных страховщиков про изошел без каких бы то ни было тендеров, благодаря их личным контактам в Минздравсоцразвития. В результате многоступенчатая система распреде ления денег приводит к тому, что каждый участник цепочки завышает цены на лекарства.

Решение названных выше проблем не может быть осуществлено без внесения соответствующих изменений в действующее правовое регулиро вание.

5.3. Коррупция в сфере образования 5.3.1. Феноменология Согласно данным опроса, проведенного Всероссийским центром изуче ния общественного мнения в период с 27 по 28 мая 2006 г., 29% опрошен ных ответили, что давали деньги и подарки работникам образования. Для сравнения: 51% — работникам медицины, 31% — сотрудникам ГАИ11. Таким www. wciom.ru.

1.indb 246 07.02.2008 15:28: Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества образом, образование входит в тройку наиболее подверженных коррупции сфер.

В результате исследований, проведенных в 2003–2004 гг., было установ лено, что количество выявленных преступлений, связанных с фактами взя точничества, злоупотреблениями, хищениями бюджетных средств и иных уголовно-наказуемых деяний в системе образования РФ, увеличилось на 40%, было зарегистрировано 8,5 тыс. преступлений ежегодно. К уголовной ответственности были привлечены проректоры, помощники ректора, около 20 заведующих кафедрами, более 200 преподавателей и свыше 50 директо ров школ12.

Высокий уровень коррупции в нашем государстве приводит к тому, что Россия год от года теряет свою инвестиционную привлекательность. Если говорить предметно, а именно о коррупции в сфере образования, то мы на блюдаем ту же картину — коррупционность образования (по большей части высшего) приводит к снижению привлекательности российских вузов для иностранных студентов. Соответственно уменьшение количества обучаю щихся в России студентов приводит к понижению престижа российского высшего образования. Поэтому вопрос коррупции в образовании по значи мости стоит в одном ряду с такими проблемами как коррупция в судебной системе, коррупция в системе органов исполнительной власти.

В своей работе «Образование и коррупция» Стефан Р. Хайнеман дает ха рактеристику системы образования, свободной от коррупции:

• равенство доступа к получению образования;

• честность при распределении учебных программ и материалов;

• честность и прозрачность критериев выбора высшего образования;

• честность при проведении аккредитации, в которой все учебные заве дения равно оцениваются по системе стандартов, открытых для обще ственной огласки;

• честность при получении образовательных услуг и товаров;

• поддержание системы профессиональных стандартов теми, кто воз главляет учебные учреждения, кто осуществляет преподавательскую деятельность, независимо от форм собственности учреждения: част ной или государственной13.

Как мы видим на сегодняшний день нашу систему образования можно охарактеризовать через указанные Стефаном Р. Хайнеманом характеристи ки только со знаком минус.

5.3.2. Факторы Коррупцию в системе образования можно разделить на два уровня: ни зовой и высший. Коррупция на низовом уровне находит свои проявления www. anticorr.ru/news/news135.html.

Хайнеман С.Р. Образование и коррупция // Народное образование. 2004. № 9. С. 29–38.

1.indb 247 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России непосредственно в процессе обучения: прием в учебные заведения, вступи тельные испытания, сдача промежуточных и выпускных экзаменов и проч.

Коррупция на высшем уровне связана с системой аккредитации, лицензи рования учебных заведений и, главным образом, с системой распределения бюджетных средств на финансирование системы образования (в частности, бюджетных средств, выделяемых на издание учебной литературы).

Существует целый ряд причин существования и развития коррупции на низовом уровне: В их числе хотелось бы обратить внимание на следующие.

1. Правовые проблемы, касающиеся простой непродуманности и не достаточной проработанности норм, определяющих правовой статус ос новных субъектов в сфере образования: нормы, содержащиеся в ст. Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послеву зовском профессиональном образовании»14 носят слишком общий харак тер и содержат частые отсылки к уставу учебного заведения. Однако устав может и не содержать более конкретных норм. А возникающие в рамках образовательного процесса вопросы могут быть решены приказами и рас поряжениями. Таким образом, правовая база, регламентирующая положе ние студентов в вузе является нестабильной и зависит по большей части от приказов и распоряжений, которые носят скорее ситуативный характер.

ВУЗы, несмотря на предоставленную нормативными актами возможность (для негосударственных вузов это обязанность — см. ст. 11–1 закона РФ «Об образовании»15, п. 10 ст. 16 ФЗ «О высшем и послевузовском профес сиональном образовании»), не уделяют достаточного внимания проблеме локальной регламентации статуса студента. Формулировки уставов зачас тую просто копируют нормы названных законов и Типового положения о вузе. Не урегулирован также вопрос о дисциплинарной, материальной от ветственности студентов. Требуют тщательной проработки вопросы сту денческого самоуправления.

Серьезной правовой проблемой является несовершенство норм уголов ного права — ограниченные возможности привлечения к ответственности преподавателей. По данным Департамента экономической безопасности Министерства внутренних дел РФ только в 2005 г. было выявлено более трех тысяч преступлений, в том числе 849 — по фактам получения и дачи взяток в образовательных учреждениях. Среди них — шестьдесят семь случаев, когда ректоры, председатели приемных комиссий и преподавате ли были привлечены к уголовной ответственности16. Цифры говорят сами за себя — из трех тысяч преступлений лишь шестьдесят семь закончились привлечением к уголовной ответственности.

СЗ РФ от 26 августа 1996 г. № 35. Ст. 4135.

Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 30 июля 1992 г., № 30, ст. 1797.

www. anticorr.ru/news/news670.html.

1.indb 248 07.02.2008 15:28: Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества Согласно ст. 290 УК РФ субъектом преступления является должностное лицо, а в примечании к ст. 285 УК РФ раскрывается понятие «должност ного лица» — это лицо, постоянно, временно или по специальному полно мочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняю щие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Как мы видим, речь о привлечении к ответствен ности может идти в случае, если лицо, получившее взятку, выполняет либо функции представителя власти, либо организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции.

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ № 6 от 10 декабря 2000 г. дается разъяснение, что следует понимать под организационно-распоряди тельными и административно-хозяйственными функциями: «Организаци онно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и на ложение дисциплинарных взысканий. К административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движе нием материальных ценностей, определение порядка их хранения и т. п.»

Таким образом, и это указывается в п. 5 Постановления, не являются субъектами получения взятки работники государственных органов и ор ганов местного самоуправления, государственных и муниципальных уч реждений, исполняющие в них профессиональные или технические обя занности, которые не относятся к организационно-распорядительным или административно-хозяйственным функциям.

До того как было принято Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 6 от 10.02.2000 г. практики руководствовались Постановлением Пле нума Верховного суда СССР от 30 марта 1990 г. № 418, согласно которому субъектом должностного преступления признавались лица, выполнявшие организационно-распорядительные или административно-хозяйствен ные обязанности не только в силу занимаемой должности, но и в поряд ке осуществления возложенных на них правомочными на то органами или должностными лицами специальных полномочий. Таким образом, ответ Российская газета. 2000. 23 февраля.

Продолжает действовать, т. к. не противоречит Постановлению Пленума Верховного Суда РФ № 6 от 10 февраля 2000 г.

1.indb 249 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России ственность за должностные преступления могли нести врачи — за злоупот ребление полномочиями, связанными с выдачей листков нетрудоспособ ности, участием в призывных комиссиях, преподаватели — за нарушение обязанностей, возложенных на них как на членов квалификационной или экзаменационной комиссии;

учителя или воспитатели — за неисполнение возложенных обязанностей по обеспечению порядка и безопасности во время проведения мероприятий или занятий.

Получается, для того, чтобы привлечь преподавателя государственного вуза к ответственности по ст. 290 УК, его необходимо приравнять к долж ностному лицу, наделенному организационно-распорядительными функ циями. Но это возможно только в тех случаях, когда речь идет о заведую щем кафедрой, декане, заведующем структурным подразделением учебного заведения. Как правило, преподаватели, доценты, профессора выполняют профессиональные обязанности: читают лекции, проводят семинарские за нятия, принимают зачеты и экзамены, проверяют контрольные, курсовые и дипломные работы, они не являются должностными лицами, т. к. не об ладают признаками специального субъекта должностного преступления.

Тогда остается не выясненным вопрос: как же можно привлечь к уголовной ответственности преподавателя государственного ВУЗа за получение взят ки? Раз ВУЗ государственный, то ст. 204 УК РФ «Коммерческий подкуп» не распространяет свое действие. Речь идет о преподавателе, выполняющем профессиональную деятельность, соответственно, он не является должност ным лицом в смысле, указанном в примечании к ст. 285 УК РФ и ст. 290 УК РФ «получение взятки» на него не распространяется. Необходимо внести изменения в УК РФ — добавить к организационно-распорядительным и административно-хозяйственным профессиональные функции, либо до полнить УК РФ новой статьей, предусматривающей уголовную ответствен ность за получение незаконного вознаграждения в связи исполнением про фессиональных обязанностей.

2. Системные проблемы.

Система власти центрирует весь спектр управления — и оценку квали фикации и количество вузов. Москва и Петербург — это центры образо вания, которые замыкают и будут замыкать на себе всю систему. Вместо полицентрической системы управления действует центрированная иерар хическая. Получение образования в провинции год от года становится все менее престижным. Востребованность вузов Москвы и Санкт-Петербур га продолжает увеличиваться, что только способствует различным про явлениям коррупции (в виде дачи и получения взятки, протекционизма и проч.).

Корпоративная политика самих вузов такова, что вузы не заинтересо ваны в универсализации образования. Данная проблема включает два эле мента:

1.indb 250 07.02.2008 15:28: Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества а) наличие искусственно поддерживаемого информационного фантома элитарности столичных вузов (иллюзия вывески);

б) развитые коррупционные взаимоотношения администрации боль шинства элитарных столичных вузов с высокопоставленным чинов ничеством федеральных и региональных органов государственной власти: льготы по поступлению и обучению для детей, родственников и знакомых чиновников, завышенные гонорары за участие в учебном процессе в обмен на услуги по различным формам поддержки: допол нительное бюджетное финансирование, содействие в приеме выпуск ников на государственную службу и службу в наиболее успешных ком мерческих организациях.

В негосударственных ВУЗах отсутствует заинтересованность в повыше нии качества уровня образования выпускников. Отчисление студентов для таких ВУЗов не выгодно, потому как не выгодно терять деньги. Негосударс твенный ВУЗ должен быть заинтересован в качестве уровня образования выпускников. Решение — для аккредитации ввести условие: соотношение числа студентов, обучающихся, скажем, на 4-м курсе, и числа выпускни ков. Если разница окажется значительной, то надо просто закрывать такие вузы.

Во многих учебных заведениях отсутствует прозрачность данных о ка честве работы, нет эффективной системы общественного контроля за про цессом обучения. Слабо работают профессиональные сообщества, образо вание сегментировано, контроль за стандартами ослабевает.

В настоящее время Министерство образования и науки само задает стан дарты образования и само контролирует их соблюдение. Необходимо созда вать независимые экспертные организации, осуществляющие контроль за соблюдением образовательных стандартов наравне с Министерством обра зования и науки РФ. В законе «Об Общественной палате»19 среди целей и задач перечислены:

проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов, а также проектов нормативных право вых актов органов исполнительной власти и проектов правовых актов органов местного самоуправления;

осуществление в соответствии с настоящим Федеральным законом общественного контроля (контроля) за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполни тельной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации.

Общественная палата РФ, таким образом может проводить экспертизу и образовательных стандартов, утверждаемых Приказом Министерства обра СЗ РФ от 11 апреля 2005 г. № 15. Ст. 1277.

1.indb 251 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России зования и науки РФ. Правда, это не является ее обязанностью. Выход может быть такой — утверждение стандартов Министерства должно проходить совместно с научно-экспертным центром (это может быть РАН или специ ально созданная для этих целей структура). Только таким образом можно избежать полной монополии Министерства образования и науки на утверж дение и контроль за соблюдением стандартов в области образования.

Возможно создание института делегирования полномочий по лицензи рованию и аттестации вузов государственным комиссиям, которые будут создаваться из числа отбираемых в случайном порядке из специалистов со ответствующей квалификации и профиля, включенных в государственный реестр (например, кандидаты и доктора наук, аттестованные ВАКом). В ря де случаев создавать такие комиссии с конкурсным привлечением зарубеж ных экспертов, представителей профильных общественных организаций и организаций по защите прав потребителей.

Существует большой разрыв между уровнем знаний выпускников школ и требованиями, предъявляемыми ВУЗами к абитуриентам. По этой при чине поступить в вуз становится не просто сложно, а практически невоз можно, поэтому выпускники школ и их родители пытаются использовать не только законные способы поступить в высшее учебное заведение. Таким образом, нынешняя система образования сама стимулирует коррупцию.

Министерство образования и науки, издавая приказы о стандартах обра зования, в которых и закладываются принципы и основы образовательных программ, должно учитывать и пытаться устранить такой разрыв. Предла гается ввести еще один год обучения в школе, который будет нацелен на выравнивание школьной программы с требованиями вуза. Необходимо развивать программу среднего специального образования: проводить мони торинг на выявление отраслей, где требуются специалисты среднего специ ального (профессионального) образования;

руководство образовательного учреждения должно взаимодействовать с потенциальными работодателями своих выпускников. Так же необходимо расширить возможности для пос тупления выпускников СПО в вузы на старшие курсы.

Зачастую у обучающихся отсутствует какая-либо мотивация к учебе.

Студентам проще «купить экзамен», а не сдавать его самостоятельно. По высить мотивацию обучающегося к учебе может изменение действующей системы выпускных экзаменов, например, в виде ролевой игры, тем более что многие крупные компании-работодатели на испытаниях при приеме на работу проводят ролевые игры. По мнению ряда аналитиков, лет через пять системе высшего образования может грозить фиаско, поскольку связь меж ду вузами и рынком труда теряется. При подборе кадров многие частные и даже государственные структуры шарахаются от выпускников некоторых высших учебных заведений20.

www. anticorr.ru/news/news0x91x251.html.

1.indb 252 07.02.2008 15:28: Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества Негативным образом на мотивацию к учебе влияет предусмотренная на шим законодательством возможность восстановления после отчисления за неуспеваемость, причем в этом же вузе. Как правило, восстановление про исходит с потерей года обучения. Такая схема является выгодной для вуза, если студент обучается на платной основе, ведь он вынужден будет еще раз заплатить за обучение. В этом отношении примечателен опыт Германии, где отчисленный по причине неуспеваемости уже не вправе получить образо вание по этой же специальности.

Не развита система саморегулирования. Существование коррупции в вузах в значительной степени обусловлено нейтральным отношением к ней со стороны большого количества учащихся и делает коррупцию массо вым социальным явлением. Необходимо создать ситуацию конфликтности:

когда отчисление будет связано с большим количеством издержек для обу чающегося, соответственно повысится мотивация «неотчисления». Тогда, проводимое среди обучающихся массовое анонимное анкетирование будет отражать реальную картину. Например, в Англии после окончания курса проводится анонимное анкетирование, что, по сути, представляет собой «канал обратной связи».

Само строение образовательной системы, основанное на качественной оценке, предопределяет широкое распространение коррупции в этой сфере.

Вариантом решения многие называют формализацию знаний. Однако обу чение по такой системе в наших условиях, с учетом культурно-исторических традиций, — невозможно. Как известно, в России проводится эксперимент с ЕГЭ 21 (единый государственный экзамен), направленный на борьбу с кор рупцией. В связи с этим студентам был задан вопрос: «Считаете ли Вы, что введение единого тестирования вместо экзаменов (в том числе, и вступи тельных) и зачетов может снизить уровень коррупции в вузе?». На что были получены следующие ответы (табл. 8)22.

Таким образом, около половины опрошенных уверены в том, что пробле му коррупции в вузах при поступлении ЕГЭ решить не поможет, изменится лишь получатель взяток. По определенному перечню специальностей для поступления в вуз сдачи ЕГЭ будет недостаточно: законопроект предполага ет, что по определенному перечню специальностей вузы смогут проводить дополнительные испытания. По заявлению В. Болотова (Рособрнадзор), Согласно законопроекту № 335155–4 «О внесении изменений в Закон Российской Фе дерации «Об образовании» и Федеральный закон «О высшем и послевузовском профес сиональном образовании» в части введения единого государственного экзамена»: Единый государственный экзамен представляет собой форму независимой оценки уровня учебных достижений обучающихся с использованием заданий стандартизированной формы (конт рольные измерительные материалы), выполнение которых позволяет установить уровень учебных достижений обучающихся по освоению федерального компонента государствен ного образовательного стандарта среднего (полного) общего образования.

sartraccc. sgap.ru/pub/lvovich. html.

1.indb 253 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Таблица Результаты опроса студентов о влиянии ЕГЭ на коррупцию в вузах Варианты ответов В % к числу опрошенных Да, существенно Лишь незначительно Нет, изменится лишь получатель взяток Подобное нововведение лишь усугубит положение перечень таких специальностей уже составлен. Возможность проведения дополнительных испытаний для ряда специальностей — это безусловная необходимость.

Негативным следствием ЕГЭ может стать увеличение доли платного об разования. Теперь финансируется обучение тех выпускников, кто покажет высокий балл при сдаче ЕГЭ, но никто не может гарантировать, что при оп ределении «проходного балла» его значение не будет завышаться с целью снижения финансирования.

Так что мы можем констатировать, что ЕГЭ не «панацея» в борьбе с кор рупцией.

Коррупция в образовании на высшем уровне — это коррупция, в основ ном возникающая на стадиях аккредитации, лицензирования учебных за ведений.

Механизм аккредитации вузов несовершенен и имеет ряд серьезных не достатков. Например, порядок аккредитации филиалов государственных и частных (коммерческих) вузов. Если вуз государственный, то его филиал может использовать аккредитацию головного вуза23. Согласно ст. 8 Феде рального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» «Филиалы высших учебных заведений проходят лицензирование и аттестацию самостоятельно, а государствен ную аккредитацию — в составе высшего учебного заведения».

Но если ВУЗ негосударственный, то каждый его филиал должен иметь собственную государственную аккредитацию.24 Отсюда мы видим неравные условия государственных и частных вузов создавать филиалы. Безусловно, для большей прозрачности процесса аккредитации филиалов, необходимо Приказ Министерства образования и науки РФ от 1 декабря 2005 г. № 297 «Об утверж дении Типового положения о филиалах федеральных государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования (высших учебных заведений)» // Российской газета. 2005. 29 декабря (№ 294).

Постановление Правительства РФ от 19 марта 2001 г. № 196 «Об утверждении Типо вого положения об общеобразовательном учреждении»/ СЗ РФ от 26 марта 2001 г., № 13.

Ст. 252.

1.indb 254 07.02.2008 15:28: Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества изменить содержание ст. 8 Федерального закона «О высшем и послевузовс ком профессиональном образовании» на следующую формулировку: «Фи лиалы высших учебных заведений проходят лицензирование, аттестацию и государственную аккредитацию самостоятельно».

Вузовскую коррупцию подпитывает система распределения государ ственных заказов и грантов. В настоящее время распределение госзаказов и грантов — это формы скрытого хищения бюджетных средств. Как правило, получение госзаказов и грантов связано с перераспределением средств че рез приватные структуры, липовые контракты, систему откатов. Конкурсы, гранты объявляются под уже давно «заказанные» темы. В условиях содер жатся такие требования, соответствовать которым заведомо может только один или несколько поставщиков. В 2004 г. на закупки товаров и услуг для государственных нужд потратили более 800 млрд руб. При этом, по дан ным Министерства экономического развития и торговли РФ, на открытых конкурсах было распределено 7,7% всех заказов и еще 10,1% — на закрытых конкурсах. В результате, 30% от общего числа закупок пришлось на одного поставщика25.

Законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или му ниципальных нужд»26 регулируются отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для госу дарственных или муниципальных нужд, для эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расшире ния возможностей для участия физических и юридических лиц в размеще нии заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвраще ния коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Согласно ст. 7 указанного закона, «при размещении заказа путем про ведения конкурса, аукциона, а также запроса котировок цен на товары, ра боты, услуги создается конкурсная, аукционная или котировочная комис сия. Число членов комиссии должно быть не менее пяти человек. Членами комиссии не могут быть физические лица, лично заинтересованные в ре зультатах размещения заказа (надо сказать, что формулировка доволь но размытая), в том числе физические лица, подавшие заявки на участие в конкурсе, заявки на участие в аукционе или заявки на участие в запро се котировок (либо состоящие в штате организаций, подавших указанные заявки), либо физические лица, на которых способны оказывать влияние участники размещения заказа (в том числе физические лица, являющиеся www. anticorr.ru/news/news21.html.

СЗ РФ от 25 июля 2005 г. № 30 (ч. I) Ст. 3105.

1.indb 255 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России участниками (акционерами) этих организаций, членами их органов управ ления, кредиторами участников размещения заказа). В случае выявления в составе комиссии указанных лиц заказчик, уполномоченный орган, при нявшие решение о создании комиссии, обязаны незамедлительно заменить их иными физическими лицами, которые лично не заинтересованы в ре зультатах размещения заказа и на которых не способны оказывать влияние участники размещения заказа».

Таким образом, уже в самих формулировках норм закона содержатся коррупционные составляющие, плюс ко всему не ясно на основе какого акта действует комиссия, потому как ни положения о ее деятельности, ни регла мента нет.

Очень часто на базе престижных вузов создаются различные центры, бюро, которые участвуют в конкурсах, пользуясь престижем и брэндом этого ВУЗа, в результате чего огромное количество бюджетных средств «оседает»

на счетах не самих ВУЗов, а отдельных вузовских администраторов, кото рые контролируют открытие и работу этих центров. В ст. 62 Закона «О раз мещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд» указывается, что «лица, виновные в нарушении законодательства РФ и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципаль ных нужд, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административ ную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации», но опять же норма неконкретна. Помимо того, что рассмотренные нормы сформулированы недостаточно точно и требуют конкретизации, есть еще одна проблема — это отсутствие адекватного раз вития данных норм в отраслевом законодательстве об ответственности.

Вопросы аттестации научных и научно-педагогических кадров, также связаны с возможностью роста коррупционной сферы. Аттестация научных и научно-педагогических кадров возложена на Высшую аттестационную комиссию (ВАК)27, которая является структурным подразделением Ми нистерства образования и науки Российской Федерации. По ряду вопросов ВАК находится в подчинении Федеральной службы по надзору в сфере об разования и науки.

Высшая аттестационная комиссия создана в целях обеспечения единой государственной политики в области государственной аттестации научных и научно-педагогических кадров. В ведении ВАК находятся такие вопросы как присвоение ученых степеней и присуждение ученых званий. Но оконча тельное решение по данному вопросу принимает даже не ВАК, а Федераль ная служба по надзору в сфере образования и науки. Служба рассматривает вопросы присвоения ученых званий профессора по специальности и про Утв. приказом Минобрнауки России от 3 июля 2006 г. № 177.

1.indb 256 07.02.2008 15:28: Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества фессора по кафедре, доцента по специальности и доцента по кафедре, при суждения ученых степеней доктора и кандидата наук и выдает соответству ющие аттестаты и дипломы установленного образца, а также рассматривает вопросы лишения (восстановления) указанных ученых званий и степеней.

Таким образом, окончательное решение (выдача соответствующего доку мента) передано в руки чиновничьего аппарата, а в условиях современной коррумпированности чиновничьего аппарата это чревато многими нега тивными последствиями.

Сегодня коррупция в наиболее крупных масштабах распространена в тех сферах, где происходит выделение бюджетных средств на развитие системы образования (на развитие вузовских программ, издание учебной литерату ры). Лидер общественного движения «Против коррупции» Леонид Трошин заявил, что «по данным экспертов, доля вознаграждения — так называемых «откатов» — за выделение бюджетных средств на развитие вузовских про грамм доходят до 50% от сумм финансирования»28.

Сфера издания литературы для учебных заведений является одной из самых коррупционных. Средства, выделяемые на эти цели из бюджета, рас пределяются исключительно между аффилированными Минобразованию издательствами. Литературы на выделяемые бюджетные средства издается гораздо меньше, чем это необходимо, и «нестыковки» в объеме выпущен ной продукции и выделенных средствах покрываются такими структурами за счет увеличения себестоимости выпускаемой продукции. Однако любая экспертиза показала бы полное несоответствие заявленной цены низкому качеству изданной литературы.

Существует несколько вариантов решения указанной проблемы: во первых, отслеживание любой прямой или косвенной заинтересованности чиновника в распределении бюджетных средств какой-либо определенной организации (исключение родственной связи между чиновником и работ ником издательства);

во-вторых, выборочная экспертиза выпускаемой ли тературы на предмет соответствия указанной цены продукта его качеству;

третий путь — ограничение срока приобретения исключительных прав на издание;

четвертый — совершенствование процедуры открытых конкурсов на издание школьной и профессиональной литературы за счет бюджетных средств;

пятый — возможное ограничение предельной рентабельности из даний за счет средств бюджета.

Законом «Об образовании» федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования и науки, наделен полномочиями инспектировать в порядке надзора на тер ритории Российской Федерации образовательные учреждения независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов, органы управления образованием и уполномоченные органы исполнительной власти субъекта www. anticorr.ru/news/news76.html.

1.indb 257 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России Российской Федерации, осуществляющие контроль и надзор в сфере обра зования. Логичным было бы допустить, что Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки должна быть независимой от Министерства образования и науки РФ.

Морально-этические причины. Коррупция стала привычным явлением, можно сказать неотъемлемой частью высшего профессионального обра зования. Это связано, прежде всего, с отсутствием эффективной системы привлечения к ответственности. По объективным причинам — трудная до казуемость фактов дачи и получения взятки.

Ректорат предпочитает просто уволить сотрудника, берущего взятки, не обращаясь в правоохранительные органы. Еще одна причина — недо статочно жесткие санкции в части лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Так, за получение взятки ст. 290 УК РФ предусматривает штраф, лишение свободы, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью. Максимальный срок лишения права занимать определен ные должности или заниматься определенной деятельностью по основно му составу преступления — три года. Предлагается увеличить этот срок до 5–6 лет.

По данным Департамента экономической безопасности МВД РФ, взятки в вузах стали таким же обыденным явлением, как и поборы ГАИ (ДПС) на дорогах (рис. 13)29.

Рис. 13. Оценка населением феномена коррупции в вузах По данным исследований, проведенных Государственным университе том — Высшей школой экономики, общая сумма взяток в системе образова ния за год немногим меньше 1 млрд долл. (26 млрд руб.). Три четверти этой суммы составляют взятки, связанные с высшим образованием. Суммарные «доходы» взяточников от образования примерно в 2 раза превышают дохо sartraccc. sgap.ru/pub/lvovich. html.

1.indb 258 07.02.2008 15:28: Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества ды России от экспорта пшеницы, и в 3 раза — от экспорта автомобилей. Масштабность вызвана тем, что брать и давать взятки стало привычкой, нормой жизни. Для того, что бы «напомнить» обществу, что взяточничество и другие проявления коррупции в образовании были и есть аморальными деяниями, необходимо принять Кодекс этики работников образования (Ко декс этики преподавателей). Предлагается также ввести для студентов, обу чающихся на педагогических специальностях давать клятву (аналогичную клятве Гиппократа). Такая мера целесообразна, потому как образование также как и здравоохранение является основами формирования и развития общества, здорового развития нации.

www. uralpress.ru/politika/show_news. php?id=4299.

1.indb 259 07.02.2008 15:28: Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики 6.1. Психология коррупционера и теневика Общие замечания по проблеме Существует несколько принципиальных положений, которые нужно принимать во внимание, анализируя проблему психологии коррупционера и теневика.

Под коррупционером понимается не только должностное лицо, получа ющее взятки, но и лицо, выполняющее управленческие функции в коммер ческой или иной организации, получающее незаконное вознаграждение, а также лицо, дающее взятку (вознаграждение);

избиратель, отдающий свой голос за вознаграждение.

Под теневиком понимается физическое лицо, занимающееся предпри нимательской или иной экономической деятельностью без регистрации или лицензии, в случаях, когда наличие лицензии обязательно;

физическое лицо, уклоняющееся от уплаты налогов;

физическое лицо, занимающееся запрещенной вознаграждаемой деятельностью (в том числе, путем совер шения преступлений).

Под психологией (психологическим портретом) коррупционера и тене вика понимается совокупность личностных качеств представителей данных социальных групп, определяющих систему их представлений о себе, меж личностные отношения и характер социального взаимодействия.

Проблема, однако, заключается не в составлении обобщенного психоло гического портрета коррупционера и теневика (что вряд ли возможно), а в максимально корректной оценке меры влияния психологического фактора на распространенность и общественную опасность коррупции и теневой экономики.

Следует также учитывать, что элементы психологии коррупционера (если иметь в виду активную коррупцию, т. е. подкуп) и теневика (если гово рить о лице, стремящемся скрыть часть своих доходов от налогообложения) присущи почти каждому взрослому человеку. Именно это обстоятельство вынуждает всегда учитывать психологический фактор при построении лю бых моделей борьбы с коррупцией и теневой экономикой, рассматриваемых в контексте той или иной стратегии экономического развития.

Ядром психологии коррупционера и теневика обычно признается моти вация поведения, под которой понимается совокупность мотивов, т. е. осоз нанных потребностей, выступающих как побудительные причины актив ности. Соответственно, поведение коррупционера или лица, занимающегося теневым бизнесом, в основе может быть описано моделью борьбы мотивов, иногда называемой «моделью весов» или моделью рискованного поведения.

1.indb 260 07.02.2008 15:28: Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики 6.1.1. Модель психологических весов В тех случаях, когда поведение человека в основе может рассматриваться как результат рационального выбора между возможными потерями и вы годами (И. Бентам, А. Фейербах), оправданным будет обращение к матема тическим методам расчета так называемого риска при принятии решения, который описывается моделью со взаимосвязанными величинами размера наказания и необходимой частоты его применения1. Коррупция и теневое экономическое поведение вполне могут претендовать на то, чтобы считать ся классическими объектами для такого моделирования.

Предположим, что годовой доход среднестатистического чиновника коррупционера составляет 1 млн руб. (А), а возможности реально функцио нирующей системы юстиции позволяют привлечь к ответственности лишь 0,14% (не более 2000 чел. из 1 462 000 возможных коррупционеров-чиновни ков2) в год (В). В этом случае для определения минимального размера иму щественного наказания, например, штрафа (С), законодатель и правопри менитель будет обязан исходить из правила, при котором (СВ) будет больше (А). В рассматриваемом случае величина имущественного наказания (или его эквивалент) за получение взятки в среднем не должна быть менее млн руб., т. к. в противном случае злостный коррупционер, т. е. чиновник, который всегда берет взятку, когда для этого есть возможность, в среднем будет иметь заметный выигрыш, а наказание — как главный фактор риско ванного поведения — останется для него фикцией. Российский законода тель, устанавливая ответственность за получение взятки, исходил из того, что максимальный размер штрафа за получение разовой взятки (на сумму до 150 тыс. руб.) не может превышать 500 тыс. руб. (ч. 1 ст. 290 УК РФ). При риске быть разоблаченным, который составляет всего 0,14%, штраф в ны нешних российских условиях для чиновника-коррупционера должен быть не меньше 105 млн руб. То обстоятельство, что закон предусматривает — помимо штрафа за получение взятки на сумму до 150 тыс. руб. — возмож ность лишения коррупционера свободы на срок до 10 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятель ностью на срок до 3 лет, должно в этой связи рассматриваться как фактор более весомый, чем штраф в 105 млн руб. Однако как работает эта модель на практике? Если размер однократной взятки составляет 150 тыс. руб., то разумно предположить, что годовой доход такого коррупционера вполне Хургин И.Я. Да, нет или может быть. М., 1983. С. 58–61.

В 2005 г. число должностных лиц, выявленных в связи с получением взятки, составило 1983 чел. См.: Сведения о состоянии преступности в России в 2005 г. М.:ГИАЦ МВД РФ.

2006. С. 27. По данным Федеральной служба государственной статистики на начало 2006 г.

численность чиновников всех уровней и ветвей власти достигла 1,462 млн чел. (без учета Вооруженных Сил и Внутренних войск). См.: Коммерсант. 2006. 12 апр.

1.indb 261 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России может достигать уровня в 100 млн руб. В этом случае нижняя граница ре сурсов коррупционера, которые он может использовать для подкупа лиц, наделенных полномочиями возбуждения и прекращения уголовных дел, и судей оказывается весьма высокой. Таким образом, чиновник, достигший определенного положения, позволяющего получать разовые взятки свыше 150 тыс. руб., становится почти неуязвимым для правосудия. Риск быть при влеченным к ответственности для него приближается к нулю. В этой связи угроза лишиться свободы на срок до 12 лет со штрафом в размере до 1 млн руб. становится для него эфемерным фактором.

Аналогичным образом, по-видимому, «работает» эта модель примени тельно и к теневой экономической деятельности — с той лишь разницей, что чиновник-коррупционер в среднем обладает значительно большими возможностями для подкупа и иного влияния на следователей, прокуроров и судей благодаря связям и опыту.

В силу того, что на 107 млн потенциальных подкупающих коррупционе ров в год приходится около 3100 лиц, выявленных в связи с дачей взятки3, субъективно воспринимаемый ими риск быть наказанным и вовсе оказы вается ничтожным — менее 0,003%. При таком низком риске быть привле ченным к ответственности даже небольшой выигрыш, который получает взяткодатель (например, неуплаченный штраф в размере 1000 руб. за нару шение правил дорожного движения), всегда перевешивает ничтожный риск заплатить штраф в размере 200 тыс. руб. (ч. 1 ст. 291 УК РФ).

Применение модели психологических весов в современных российских реалиях позволяет сделать вывод о том, что основными средствами борьбы с коррупцией и теневой экономикой являются снижение уровня доходнос ти коррупционной деятельности и теневого бизнеса и повышение интен сивности привлечения коррупционеров к юридической ответственности.

О структуре модели механизма психологического воздействия наказания на поведение коррупционера и теневика В своей основе абстрактный аналог механизма психологического воздействия наказания — это модель структуры механизма правомерного поведения, достаточно хорошо известного в юридической науке4. Другой аспект проблемы — место общепревентивного воздействия в генезисе пре ступного поведения. Оба подхода немыслимы один без другого уже в силу противоречивого характера феномена угрозы наказанием, имеющего двоя кое следствие.

В 2005 г. число лиц, выявленных в связи с дачей взятки, составило 3126 чел. Сведения о со стоянии преступности в России в 2005 г. М.:ГИАЦ МВД РФ. 2006. С. 27. Общая численность избирателей в России в 2006 г. составляла 107 млн чел. // www.newsru.com 2006. 24 марта.

Кудрявцев В.Н. Правовое поведение: норма и патология. М., 1982. С. 101–102.

1.indb 262 07.02.2008 15:28: Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики В самом общем плане структура рассматриваемой модели включает в себя субъекты, источники, средства (каналы передачи), объекты, условия (способствующие и препятствующие психологическому удерживающему воздействию). Все эти обстоятельства, в конечном итоге, оказывают влия ние на поведение объектов — законопослушное или преступное.

Субъекты психологического удерживающего воздействия — это лица (их общности), чья деятельность направлена на создание и реализацию по тенциала, заключенного в источниках такого воздействия. В основе систе ма таких субъектов общепредупредительного воздействия совпадает с узко понимаемой системой субъектов уголовного законотворчества (Президент РФ, Федеральное Собрание РФ, Конституционный Суд РФ, который может выступать в качестве «отрицательного» законодателя, лишая силы ту или иную закрепленную в Уголовном кодексе норму (часть нормы), выполняю щую удерживающую функцию), и субъектов применения уголовного зако нодательства (суды и правоохранительные органы).

Другую часть этой системы составляют неспециализированные субъекты такого воздействия, которые могут участвовать как в формировании удержи вающего потенциала мер уголовной ответственности (например, граждане, принимающие на референдуме поправки к УК РФ), так и в его реализации (оказание непосредственной помощи сотруднику правоохранительного ор гана в задержании преступника). Соответственно, к ним относятся — народ Российской Федерации, граждане и их объединения, коммерческие и иные организации, органы государственной власти и местного самоуправления, их учреждения, должностные лица и иные служащие, не наделенные полно мочиями по реализации мер уголовной ответственности.

Источники общепредупредительного воздействия. Основным источни ком удерживающего психологического влияния наказания на поведение коррупционера или теневика выступает уголовное законодательство.


Чиновник, высказавший потенциальному взяткодателю общее пожела ние получить вознаграждение, за услуги до получения такого вознаграж дения может отказаться от исполнения замысла, сознавая возможность оказаться в тюрьме, а также и то, что еще есть законный шанс избежать уго ловной ответственности. В этой ситуации происходит взаимное усиление предупредительного потенциала, которым обладают соответствующие нор мы уголовного закона, и то, что их «оживляет»: прокуратура, суд, тюрьма.

На первый взгляд может показаться, что субъекты и источники удержи вающего воздействия — совпадающие понятия. Но это далеко не так. Объ ективно, Счетная палата РФ самим фактом своего существования удержи вает какую-то часть чиновников от соблазна хищения бюджетных средств во всех случаях, когда это возможно, т. е. служит источником удерживаю щего воздействия. Однако субъектом такого воздействия она становится лишь тогда, когда направляет сведения о выявленных фактах нецелевого 1.indb 263 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России использования бюджетных средств в прокуратуру, делая угрозу привлече ния коррупционера к ответственности высоковероятной.

Одним из результатов наших исследований является получение данных о том, что существует вторичный источник психологического удерживаю щего воздействия наказания — уголовно-правовое сознание, которое вклю чает знания, представления, требования, оценки, эмоции, относящиеся к отдельным или ко всем мерам уголовной ответственности.

Отраженный в сознании макросоциальной группы коррумпированных чиновников и теневиков потенциал удерживающего воздействия наказания всегда будет отличаться от его реальных показателей. Это отличие объяс няется не только разного рода искажениями, происходящими в каналах передачи соответствующей информации, или ошибками восприятия, но и существованием бессознательной фиксации отраженного удерживающего воздействия. В основе статистической проверки этой гипотезы лежат не которые принципы психоанализа, впервые на прикладном уровне разра ботанные З. Фрейдом5. Предварительным итогом такой проверки можно считать следующий вывод: если бы не существовал механизм вытеснения психического содержания удерживающего воздействия (страх, боязнь, ис пуг перед наказанием, фиксация морального или юридического правила), то невозможно было бы, например, объяснить причину обратной зависи мости между интенсификацией психологического воздействия угрозы на казанием и фактом удержания от совершения преступления.

Средствами, т. е. орудиями достижения цели общепредупредительно го воздействия служат входящие в достаточно сложный комплекс явления информационного свойства, воспринимаемые человеком. Вне этого свойс тва, т. е. способности в отраженном виде передаваться объекту6, средств общего предупреждения не существует, поскольку тогда они лишаются своего существенного признака. Таким образом, информирование, состо ящее из сведений об интенсивности и суровости ответственности за кор рупционное или теневое экономическое поведение, а также о связанных с этим нравственном и правовом аспектах, можно признать категорией, объ единяющей все средства психологического воздействия, включающие ин формирование в узком смысле (в том числе межличностное общение, про паганду, агитацию, образование и воспитание). В действительности все эти средства никогда не выступают в чистом виде, однако, каждое из них имеет свою специфику, не учитывая которой, невозможно сделать вывод о содержательной стороне механизма психологического воздействия угрозы наказанием на поведение потенциального коррупционера и теневика.

Условия психологического воздействия угрозы наказанием. В рассматри ваемом случае речь идет не обо всех условиях воздействия, а только о тех, Фрейд 3. Я и Оно // Психология бессознательного. М., 1990. С. 425–440.

Гришкин И.И. Понятие информации. М., 1973.

1.indb 264 07.02.2008 15:28: Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики которые в философии принято называть достаточными условиями явле ния и без которых это явление не существует. В той мере, в какой удалось получить эмпирические подтверждения, к их числу могут быть отнесены:

состояние уголовного, уголовно-процессуального и исправительно-трудо вого законодательства, сложившаяся практика его применения, состояние общественного уголовно-правового сознания, характеризующиеся опреде ленными количественными и качественными показателями.

Оценка современного состояния системы противодействия коррупции и теневой экономике России как кризисного ни у кого не вызывает принци пиальных возражений.

Исследование, проведенное нами в 2001 г., показало, что угрозу уголов ным наказанием в качестве главного барьера для коррупционного или те невого экономического поведения воспринимали лишь 4,6% чиновников и 16,6% предпринимателей. После «либеральной» реформы российского уго ловного законодательства в декабре 2003 г. эти показатели стали еще ниже (3,4% и 12,6%). Назвать этот феномен однозначно позитивным нельзя, пос кольку уровни других барьеров (наличие административной ответствен ности, моральное осуждение и др.) оказались еще ниже.

Усилить удерживающее психологичное воздействие наказания, как из вестно, можно двумя основными способами. Первый — ужесточить наказа ние и иные меры уголовной ответственности. Однако ощутимый эффект может быть достигнут, по-видимому, лишь в том случае, если наказуемое поведение сопровождается массовым моральным осуждением и, соответ ственно, не слишком распространено;

носит очевидный, фиксируемый до ступными средствами характер. Ни для коррупции, ни для теневого эконо мического поведения эти условия не кажутся применимыми.

Второй способ — существенное повышение риска наступления ответ ственности за коррупционное и теневое экономическое поведение. Добить ся этого, как правило, не удается не только в годы кризиса системы юстиции, но и во времена относительного ее благополучия. Современная российская действительность служит наглядным тому подтверждением. Увеличение численности правоохранительных органов, рост уровня оплаты труда чи новников, совершенствование их профессиональной подготовки и техни ческой оснащенности оказываются неадекватными глубине поражения сис темы юстиции. Государство по-прежнему не готово к радикальной реформе правоохранительной системы, в том числе системы противодействия кор рупции.

Другой путь выхода из сложившейся ситуации — отказ ото всех уголов но-правовых запретов на коррупционное и теневое экономическое поведе ние, в действительности, возможно, не являющееся опасным для общества настолько, чтобы прибегать к уголовно-правовым запретам. При кажущих ся широких возможностях в этой области (например, за счет декриминали 1.indb 265 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России зации мелкой взятки и незаконного предпринимательства, которое не пов лекло причинения значительного вреда для бюджета) реально уменьшить перегрузку системы уголовной юстиции может декриминализация лишь не которых видов массового преступного поведения (в основном это преступ ления против собственности). Однако даже обширная декриминализация не позволит, на наш взгляд, значительно увеличить субъективно воспри нимаемый риск наказания, в основном благодаря высокому уровню латент ности большинства коррупционных и экономических преступлений.

Определенный потенциал, по-видимому, скрыт в изменении приори тетов уголовно-правовой борьбы с преступностью7. Формально жизнь, свобода и здоровье и иные права человека занимают вершину пирамиды ценностей, охраняемых уголовным законом. Однако в действительности (если исходить из среднего размера наказаний и практики их назначения) иерархия ценностей, защищавшихся по УК РСФСР до 1996 г., сохранена.

Попытка уточнить приоритеты уголовно-правовой охраны, провести более четкую границу между не представляющими большой общественной опас ности и весьма опасными преступлениями, предпринятая в декабре 2003 г., при более внимательном анализе удалась лишь отчасти. В некоторых слу чаях общепревентивный потенциал уголовной ответственности за наибо лее опасные виды экономических преступлений, как показал проведенный в 2005 г. опрос населения, снизился: 74% опрошенных считают, что исклю чение конфискации из перечня уголовных наказаний будет стимулировать рост числа хищений бюджетных средств, отмывания «грязных денег», полу чения взяток и некоторых других видов преступлений8.

Практика показала, что победа рыночных отношений в России автома тически не сняла, как это утверждали «отцы» российской экономической реформы, проблему борьбы с экономическими преступлениями. Эта про блема просто наполнилась новым содержанием. Одновременно обнару жилось, что законодатель не располагает надежными методиками оценки эффективности превентивных функций изменяемых уголовно-правовых норм. В противном случае было бы трудно найти разумное объяснение тому, что уже спустя несколько месяцев после исключения из УК РФ такого вида наказания, как конфискация, в Государственную Думу Федерального Собрания РФ поступил проект Федерального закона о его восстановлении.

Некоторые различия в психологии коррупционера, теневика и законопослушного гражданина По данным некоторых исследований, условно законопослушные граж дане (те, кто не был привлечен к уголовной ответственности) опережают Жалинский А.Э. Социально-правовое мышление: проблемы борьбы с преступностью.

М., 1989. С. 186;

Кудрявцев В.Н. Стратегии борьбы с преступностью. М., 2003. С. 123–143.

Результаты опроса 306 чел., представлявших различные категории населения. (2005 г.).

1.indb 266 07.02.2008 15:28: Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики выявленных коррупционеров по уровню позитивного отношения к основ ным ценностям, общему самоощущению, оценке смысла своей жизни9.


Однако в большинстве своем коррупционеры имеют благополучные семьи, награды за достижения по службе, отличаются деловитостью и вы соким уровнем работоспособности. Как правило, это люди со стабильной психикой и выраженно ориентированным потребительским мировоззре нием. Опросы чиновников низового уровня, не подвергавшихся уголов ной ответственности за получение взяток, выявляют их неудовлетворение уровнем зарплаты (84%) и крайне невысокий уровень патриотизма (22% довольны своим государством). Аналогичные результаты дают опросы дру гих основных категорий населения. Напротив, чиновники высшего уровня, как правило, довольны своей зарплатой и весьма патриотично настроены.

Осужденные коррупционеры, независимо от статуса, почти всегда называ ют среди причин совершенного преступления «нищенскую» заплату (88%) и выражают непатриотические настроения (72%)10.

При этом опрос осужденных за коррупционные преступления показал, что 72% из них были осведомлены об уголовной противоправности свое го деяния, 96% рассчитывали избежать наказания, 83% считали назначен ное им наказание незаслуженно суровым и лишь 2% полагали, что понесли справедливое наказание (15% затруднились ответить).

Сравнение результатов опросов основных категорий населения и лиц, осужденных за незаконную предпринимательскую деятельность по ст. УК РФ, позволило выявить ту же закономерность, с тем лишь отличием, что неосужденные предприниматели — независимо от уровня дохода — выска зывали примерно одинаковое неудовлетворение не размерами своего дохо да, а чрезмерно высоким уровнем налогообложения.

6.1.2. Психологическая детерминация коррупции Очень трудно бороться с коррупцией в обществе, где законодатель поч ти всегда вынужден быть «праведнее» избирателя, объявляя преступле ниями то, что стало социальной нормой. За завышенными карательными притязаниями значительной части населения (главным образом наиболее обездоленного), относящимися к коррупции, нередко скрывается неготов ность видеть коррупцию в своих поступках. Традиционным коррупцион ным предрассудком является оправдание взятки, данной за:

• освобождение от службы в армии;

Антонян Ю.М., Кудрявцев В.Н., Эминов В.Е. Личность преступника. СПб., 2004. С. 242-246.

Результаты проведенного авторами в 2003–2004 гг. опроса 922 взрослых граждан, представ лявших различные категории населения (студенты, учителя, врачи, работники сферы обслу живания, предприниматели), 426 должностных лиц органов государственной власти и мест ного самоуправления, 124 осужденных за получение взяток из четырех регионов России.

1.indb 267 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России • получение лучшего ухода и большего внимания по отношению к себе или своему близкому в медицинском учреждении;

• получение права на вождение автомобиля без сдачи экзамена или при неудовлетворительных навыках вождения;

• выставление положительных аттестационных оценок при отсутствии или недостатке профессиональных знаний и умений;

• более внимательное и снисходительное отношение учителя к ребенку;

• поступление в престижный государственный вуз;

• освобождение от наказания за преступление или его смягчение;

• освобождение от ответственности за любое правонарушение;

• получение вне очереди любых благ, «причитающихся по закону»;

• попустительство по работе со стороны руководителя11.

Этот список, к сожалению, может быть продолжен. В атмосфере посто янной готовности к подкупу правовые запреты мертвы. Сговор подкупаю щего и подкупаемого предопределяет высокий уровень неуязвимости кор рупции.

Чрезвычайно негативную роль в культивировании коррупции играет психологическое явление информкоррупции. Как часто вы лично давали взятки или у вас их вымогали? А как часто вам показывали (или рассказы вали) то, как другие дают взятки или вымогают их? Различия в ответах на эти вопросы достаточно хорошо иллюстрируют разницу между объектив ной реальностью и ее информационным фантомом.

Сегодня не столько иностранцы, сколько сами россияне являются участ никами своеобразного психологического эксперимента по гиперболизации в общественном сознании тотальной коррумпированности государствен ного аппарата и внушению бессмысленности индивидуального противо действия коррупции. Наивно видеть в этом эксперименте злой умысел СМИ (скорее речь должна идти о необходимом побочном результате, а не о цели).

И уж совсем наивно верить в то, что средства массовой информации лишь отражают реальность. «Фабрика» по производству коррупционных стерео типов не останавливается ни на минуту.

Одним из важных психологических стимулов коррупции в негосу дарственном секторе является «комплекс государственного паразитизма».

Значительное число руководителей коммерческих организаций, имеющих хотя бы малейший доступ к бюджетным ресурсам, считают его главной составляющей успешности своего бизнеса. Бюджетные средства являют ся своеобразным наркотиком, без которого они уже не могут нормально функционировать. Получить же такой доступ (если, конечно, предприни матель и чиновник не совпадают в одном лице), как правило, можно лишь за взятку.

Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2000. С. 28–30.

1.indb 268 07.02.2008 15:28: Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики 6.1.3. Психологическая детерминация теневой экономики В отечественной научной литературе 60–70-х гг. прошлого века в качест ве базового психологического фактора теневой экономики обычно называ лась страсть к наживе, накопительству12. При этом нужно иметь в виду, что с середины 20-х и до начала 90-х гг. прошлого века любая частная предпри нимательская деятельность (кроме разрешенных кустарных промыслов), любая перепродажа товара с целью получения прибыли в России признава лись общественно опасными.

В современной научной литературе в число психологических факторов теневой экономической деятельности включают также низкий уровень со лидарности с уголовно-правовыми запретами, который отражает типичное восприятие значительной частью предпринимательского сообщества госу дарства как врага.

К этому следует добавить фактор крайне низкого субъективно воспри нимаемого риска разоблачения теневика. Применительно к нелегальному предпринимательству в сфере торговли, такой риск в середине 90-х гг. про шлого века оценивался менее чем в 1%, что, скорее всего, было обусловлено высоким уровнем коррумпированности лиц, уполномоченных на осущест вление контроля за соблюдением правил регистрации предприятий и инди видуальных предпринимателей в этой сфере.

В число психологических факторов теневой экономики специалисты справедливо, на наш взгляд, включают реальную возможность для любо го предпринимателя найти самооправдание для уклонения от любых форм контроля, поскольку в противном случае размер подлежащих к уплате нало гов может превысить суммарный доход от занятий бизнесом.

По данным проведенного Е.В. Эминовым опроса экспертов, к таким пси хологическим факторам относятся также: традиционное неприятие любых за претов, ограничивающих имущественные и предпринимательские права хо зяйствующих субъектов (16% экспертов);

психологическая атмосфера вражды между государством и бизнесом (24%);

оправданность преступлений неболь шой тяжести на фоне безнаказанности наиболее опасных посягательств на экономические интересы (14%);

подражание групповому поведению («никто не регистрируется», никто не получает лицензии законным путем» (14%)13.

О психологическом влиянии угрозы наказанием на поведение коррупционера и нелегального предпринимателя Одним из многих обстоятельств, рождающих недоверие к данным о ре зультатах удерживающего воздействия угрозы наказанием на поведение кор Криминология (изд. 3-е, испр. и доп.). М., 1976. С. 354.

Эминов В.Е. Борьба с незаконной предпринимательской деятельностью (уголовно-пра вовой и криминологический аспекты). М., 1999. С.76–77.

1.indb 269 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России рупционера и нелегального предпринимателя, является неясность того, каким именно образом угроза наказанием, стимулы морального запрета и привыч ки законопослушания превращаются в законопослушные поступки14.

Что нам известно о механизме удерживающего воздействия?

Во-первых, удерживающий от преступлений потенциал, заключенный в угрозе наказанием и связанными с ним лишениями и адресованный неоп ределенному числу потенциальных коррупционеров и теневиков, не являет ся единственной причиной их законопослушного поведения. Здесь следует обратить особое внимание на двойственную природу удерживающего воз действия, поскольку история доказывает, что с достижением определенных величин угроза наказанием может способствовать расширению масштабов преступного поведения. Грань между положительными и отрицательными значениями психологического влияния наказания очень подвижна. В годы общественного благополучия она «расплывается», лишая такое влияние ка кого-либо знака (нейтральное условие) или превращая его в слабо связан ный с динамикой преступности фон. В годы кризиса эта грань становится более заметной, более значимой, и теперь уже характер самого кризиса оп ределяет соотношение положительного и отрицательного значений общего предупреждения.

Не менее сложен механизм удерживающего воздействия на уровне ин дивида. Ни в одном из известных нам исследований не удалось показать, что именно страх перед наказанием, актуализация моральной нормы пове дения или привычки поступать в соответствии с законом выступили при чиной отказа от совершения хотя бы одного акта коррупции или теневого экономического поведения.

Установленным можно считать лишь то, что для некоторой части правомерных поступков чиновника или предпринимателя перечисленные элементы психологического удерживающего воздействия (каждый в отдельности или в любом сочетании) осознаются как решающий фактор несовершения преступлений. Часть этого эффекта имеет бессозна тельный характер, что расширяет рамки, ограниченные сознанием. Другая часть является ошибкой в интерпретации символов наказания (задержание, арест, тюрьма, судимость) и их определяющих характеристик (суровость и неотвратимость ответственности). Иначе говоря, чиновник (за исключени ем, пожалуй, сотрудников правоохранительных органов и судей) и неле гальный предприниматель нередко недооценивают сумму тягот и лишений, которые несет в себе наказание, что сужает поле предупредительного эф фекта наказания.

Во-вторых, несмотря на то, что механизм психологического воздействия наказания — это, прежде всего, механизм, функционирующий по законам ду шевной деятельности, не следует игнорировать его статистический характер.

Максимов С.В. Эффективность общего предупреждения преступлений. М., 1992. С. 37.

1.indb 270 07.02.2008 15:28: Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики Это обстоятельство оказывается особенно ценным для процесса зако нотворчества, поскольку конструирование уголовного закона есть, прежде всего, процесс формулирования общих для всех правил поведения. В связи с этим в расчет должны приниматься не только различные «за» и «против»

достижения удерживающего эффекта в конкретном случае, но и оценка ве роятности такого результата в массовом масштабе.

В-третьих, качественно различны механизмы психологического удер живающего воздействия наказания на лиц, относящихся к той или иной макросоциальной группе, выделяемой на основе критерия доминирующего типа уголовно-правовой установки15, т. е. свойственной всем представите лям данной социальной группы одинаковой (в существенных чертах) пред расположенности к устойчивому целенаправленному поведению по отно шению к запрету или правомочию, установленным уголовным законом.

Такой подход позволяет как среди чиновников, так и среди предприни мателей выделить ряд групп населения (или типов установки).

Первая группа — лица, для которых несовершение преступлений являет ся привычкой, т. е. полностью отсутствует готовность к совершению любых преступлений (не только коррупционных или экономических) при любых внешних и внутренних условиях (обозначим этот тип как S).

Вторая — лица, для которых привычным является совершение пре ступлений, обусловленных родом основной деятельности, т. е. абсолютная готовность к нарушению уголовно-правового запрета при любых условиях (N). Для этих двух полярных групп (типов) характерным является то, что в выборе варианта поведения удерживающее воздействие играет ничтожно малую роль. Иными словами, вероятность того, что на обладателя подоб ной установки угроза наказанием подействует каким-либо образом, близка к нулю.

Третью, по-видимому, одну из наиболее представительных групп рас сматриваемых социальных категорий, отличает готовность к совершению преступлений, обусловленных родом основной деятельности, при гарантии безнаказанности (Ns).

Четвертую (Sn) — отличает предрасположенность к несовершению пре ступлений, обусловленных родом основной деятельности, при отсутствии значимых отрицательных последствий (для уровня доходов, благополучия семьи, служебной карьеры и т. п.).

Наконец, проведенные исследования позволяют выделить самую много численную группу (самый распространенный тип) рассматриваемых соци альных категорий, занимающую промежуточное положение между двумя Явление установки впервые было обнаружено немецким психологом Л. Ланге при ис следовании ошибок восприятия. Определенное развитие эта теория получила в трудах Д.Н. Узнадзе (Узнадзе Д.Н. Экспериментальные основы психологии установки. Тбилиси, 1961).

1.indb 271 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России последними, представители которой относятся к соблюдению одних запре тов как Ns, а других — как Sn. Эту группу (тип) можно условно обозначить как NsSn. Объединение этих типов уголовно-правовой установки образует ее континуум16.

Анализ изменений, происшедших внутри данного континуума в период с 1985 г. по 2001 г., указывает на существенное расширение социально-пси хологической базы коррупционной и экономической преступности (прежде всего, незаконного предпринимательства). В частности, это проявилось в формировании в массовом сознании чиновников и предпринимателей к на чалу XXI в. новой господствующей уголовно-правовой установки — осоз нанной избирательно-криминогенной (36% опрошенных) взамен осознан ной законопослушно-избирательной, характерной для середины 1980-х гг.

(40% опрошенных).

Имеются отличия в механизме общепредупредительного воздействия на распространенность преступлений с выраженной отрицательной мо ральной оценкой, «безразличных» для морали, а также одобряемых с точ ки зрения нравственных ценностей отдельных макросоциальных групп.

По-разному воздействуют на человека составные части угрозы наказанием:

угроза лишениями;

стимул морального запрета;

стимул привычного право послушного поведения. Таким образом, универсального механизма психо логического воздействия угрозы наказанием в реальности, скорее всего, не существует.

6.2. Российская экономическая политика как макрофактор коррупции и теневой экономики Экономическая политика в России продолжает оставаться существен ным фактором, влияющим на формирование и эволюцию теневой эконо мики и коррупцию. За период в 16 лет условно выделяют два этапа в формах проведения экономической политики. Это — этап либеральной экономичес кой политики — 1991–1999-е гг. И 2000–2007-е гг. — этап силового варианта экономической политики. Различия между этими формами проведения эко номической политики определяются функциями и ролью государства в эко номике, его целевыми установками, удельным весом федерального центра в осуществлении общегосударственной политики, а также государственных компаний, т. е. компаний с контрольным пакетом акций, принадлежащих государству, влиянием силовых ведомств на экономическую политику. К то му же либеральная экономическая политика следует за периодом, который завершал длительный этап сверхжесткого силового давления государства на экономику. В этом смысле показательным является сравнение эффек Коэн П. Дж. Теория множеств и континуум-гипотеза. М., 1969.

1.indb 272 07.02.2008 15:28: Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики тов влияния экономической политики на теневую экономику и коррупцию.

1975–1990 гг. были периодом стагнации влияния традиционной «советской»

экономической политики и поэтому способствовали росту масштабов те невой экономики, т. к. в условиях тотального запрета хозяйственной само стоятельности и предпринимательства теневая деятельность становилась источникам колоссальных, по тем меркам, доходов. Поражение косыгин ского варианта экономической политики 1965–1970 гг. усилило коррупцию в высших эшелонах управления экономикой и привело к гигантскому пере распределению теневых капиталов в фиктивной экономике, что показали «хлопковые» и иные дела второй половины 1980-х гг.

Либерализация в рамках переходного процесса не привела, вопреки идеологическим утопиям, к автоматической легализации теневых капита лов и их интеграции в механизм свободного рынка в официальной эконо мике. Расширение экономической свободы привело к непропорционально высокому влиянию теневой экономики, деятели которой смогли также оце нить преимущества сохранения своего теневого положения в условиях ли берализованной экономики без соответствующей на тот момент времени правовой инфраструктуры с ее четко сбалансированной системой прав и обязанностей (ч. 1 Гражданского кодекса РФ была введена в действие только 1 января 1995 г., Уголовный кодекс РФ — в 1997 г., Налоговый кодекс РФ — в 1999 г.).

В итоге, констатация результата либерализации, отраженного в мнении Всемирного банка, который выделил в классификации стран постсоветского блока 5 групп (страны Центральной Европы, страны Балтии, страны Юго Восточной Европы, 9 стран СНГ и 3 страны, где режим реформирован лишь незначительно, т. е. Белоруссия, Туркмения, Узбекистан) и Россию как стра ну, где «захват государства» группами интересов — неизбежный результат неконкурентной рыночной среды. Такой вывод объясняется задержкой в проведении реформ, недостаточным радикализмом, непоследовательнос тью. Однако, как становится все более очевидным, либерализация сверх централизованной хозяйственной модели не означает либеральной эконо мической политики, которая уже предполагает существование либеральной демократии. Демократизация, включая и либерализацию, — очень затрат ный проект, который в государствах со слабым правопорядком приводит к «приватизации» и расширению коррупции самих демократических проце дур, ухудшению инвестиционного климата и задержке роста. Практичес ки все страны успешного догоняющего развития либо откладывали демок ратизацию до достижения достаточно высокого уровня благосостояния, либо практиковали «полуторапартийную систему». Тайвань, Южная Корея, Сингапур, Чили (до конца 1980-х гг.) и сегодняшний Китай — примеры «отложенной демократизации», а Япония, Германия, Италия после Второй мировой войны — примеры «полуторапартийной системы». Таким обра 1.indb 273 07.02.2008 15:28: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России зом, существует «коррупционная ловушка», вырваться из которой можно, выйдя на траекторию быстрого экономического роста и пройдя по ней до достижения некоего условного уровня, измеряемого среднедушевым ВВП и национальным доходом.



Pages:     | 1 |   ...   | 7 | 8 || 10 | 11 |   ...   | 15 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.