авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 9 |

«ФЕДЕРАЛЬНАЯ АРХИВНАЯ СЛУЖБА РОССИИ Всероссийский научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД) М.В. ЛАРИН УПРАВЛЕНИЕ ...»

-- [ Страница 5 ] --

На развитие отечественного делопроизводства в 80-е годы ог ромное влияние оказала проводимая работа по внедрению авто матизированных систем управления и общая тенденция инфор матизации страны 2.

Таким образом, следует отметить, что в 70-80-е гг. делопроиз водство адекватно реагировало на запросы управленческой сис темы бюрократического типа на базе единых методических, орга низационных и технологических принципов. В результате в систе ме государственного управления была создана единая основа ор ганизации документопотоков, которая обеспечила в общегосудар ственном масштабе документирование подготовки, принятия и ре ализации решений, а также регулирование сроков хранения доку ментов в зависимости от их практического и научно-исторического значения 3.

В целом советский этап развития делопроизводства, в особен ности периоды 20-х годов и 70-80-х годов, следует оценить пози тивно. Если начальный период был отмечен активным проникно вением науки в сферу делопроизводства, то на заключительном этапе советского периода наряду с научным обеспечением можно говорить о создании общегосударственной системы делопроиз водства, успешно реализованной на практике, соответствующей требованиям научно-технического прогресса и знаменующей пе реход делопроизводства к более высокой стадии его развития — документационному обеспечению управления.

Подробнее см.: Организация работы с документами. — М.: Инфра-М, 1998. — С. 50-57.

Эти вопросы имеют самостоятельное значение для данной работы и рассмат риваются нами в отдельной главе.

Козлов В.П. Российское архивное дело. Указ. соч. — С. 327.

3.3. Современная законодательная и нормативная база документационного обеспечения управления Со времени распада СССР прошло почти десять лет. Для исто рии это ничтожный отрезок времени, однако для новейшей отече ственной истории и современников период становления обновлен ного Российского государства имеет важное самостоятельное зна чение. Хорошо известно, что история отражается в документах, они составляют социальную память общества, его информационный ресурс. Становление новой российской государственности, ориен тированной на построение демократического правового государства с социально-ориентированной рыночной экономикой, ставит в чис ло государственных задач документирование его деятельности, со хранение документации для ее оперативного использования и дол говременного сохранения в историко-культурологических целях.

Изучение предшествующей истории показало, что эффектив ность решения данных вопросов зависит от того, насколько урегу лирована в правовом отношении системная категория «докумен тированная информация», которая обуславливает жизнедеятель ность всех сфер общественной и личной жизни граждан и всех возможных форм их ассоциаций 1.

Анализируя законодательную базу работы с документами в Российской Федерации, необходимо сделать принципиальное за мечание, что постсоветская Россия не отменила прежние норма тивные документы в сфере делопроизводства, обеспечив тем са мым историческую преемственность и сохранив базис для даль нейшего нормотворчества.

Основным правовым актом, определяющим современную го сударственную политику и права граждан России в сфере инфор мациолно-документационного обмена, является Конституция Рос сийской Федерации. В ней записано: «Каждый имеет право сво бодно искать, получать, передавать, производить и распростра нять информацию любым законным способом...» (ч. 4, ст. 29).

В последние годы в Российской Федерации в развитие консти туционных норм на законодательном уровне закреплены основы государственной политики по отношению к информации и доку ментации. Системообразующим актом в этой области является Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» 2. Этот закон определяет правовой режим докумен Бачило И.Л. Современные правовые проблемы документирования информации // Документация в информационном обществе: электронное делопроизводство и электронный архив / ВНИИДАД. — М., 2000. — С. 8.

СЗ РФ. — 1995. — № 8. — Ст. 609.

тирования информации, право собственности на отдельные доку менты и отдельные массивы документов в информационных сис темах, категории информации по уровню доступа к ней, порядок правовой защиты информации. Он устанавливает также ответст венность органов государственной власти, организаций и их долж ностных лиц за правонарушения при работе с документированной информацией.

Данный правовой акт регулирует отношения, возникающие в трех основных сферах:

- при формировании и использовании информационных ре сурсов на основе создания, сбора, обработки, накопления, хране ния, поиска, распространения и предоставления потребителю до кументированной информации;

- при создании и использовании информационных технологий и средств их обеспечения;

- при защите информации, прав субъектов, участвующих в ин формационных процессах и информатизации.

Очень важным для специалистов является терминологический раздел закона, в котором впервые зафиксированы дефиниции ря да терминов и определений, имеющих отношение к документиро ванной информации. При этом можно отметить, что не все терми ны удачно сформулированы и абсолютно точны, однако их зако нодательное оформление привело к терминологическому единст ву на поле информации и документации.

Этот законодательный акт впервые сформулировал обязанно сти государства в сфере формирования информационных ресур сов и информатизации, выраженные в основных направлениях государственной политики по этим вопросам, увязав ее с решени ем стратегических и оперативных задач социального и экономи ческого развития Российской Федерации.

Для документоведения и документационного обеспечения уп равления (делопроизводства), по нашему мнению, очень важен раздел закона, который устанавливает правовой режим докумен тирования информации. Прежде всего, следует отметить, что до кументирование информации является обязательным условием включения ее в информационные ресурсы. С этим связана «про блема понимания документа как особой организационной формы информации и нормативного, легитимного установления опреде ления этого объекта» 1.

Во второй главе данной работы мы подробно рассматривали эту проблему. Подчеркнем еще раз, что отсутствие общепризнан Бачило И.Л. Современные правовые проблемы документирования информации.

Указ. соч. — С. 9.

ного определения термина «документ» затрудняет не только меж дисциплинарное общение, но и практическую работу по формиро ванию полноценного государственного информационного ресурса.

Закон устанавливает порядок документирования информации и называет органы государственной власти, которые обязаны этот порядок обеспечить. Согласно ему, данная задача возлагается на органы государственной власти, ответственные:

за организацию делопроизводства;

за стандартизацию документов и их массивов;

за безопасность Российской Федерации.

Данный законодательный акт формирует основы придания юридической силы документу, полученному из автоматизирован ной информационной системы и хранимого, перерабатываемого и передаваемого с помощью автоматизированных информацион ных и телекоммуникационных систем.

В статье закона «Информационные ресурсы как элемент соста ва имущества и объект права собственности» очень важными, с на шей точки зрения, являются два положения. Первое: информацион ные ресурсы, являющиеся собственностью организаций, включают ся в состав их имущества в соответствии с гражданским законода тельством Российской Федерации. Второе: субъекты, представля ющие в обязательном порядке документированную информацию в органы государственной власти и организации, не утрачивают своих прав на эти документы и на использование информации, содержа щейся в них. При этом собственник информационных ресурсов имеет право устанавливать в пределах своей компетенции режим и правила обработки, защиты информационных ресурсов и доступа к ним, а также определять условия распоряжения документами при их копировании и распространении. Все эти положения имеют пря мое отношение к документационному обеспечению управления и должны учитываться в практическом делопроизводстве.

На наш взгляд, в этом законе присутствует еще одна важная для документоведов норма, которая пока не нашла широкого рас пространения на практике. Речь идет об обязанности граждан, ор ганов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений представлять доку ментированную информацию органам и организациям, ответст венным за формирование и использование государственных ин формационных ресурсов. Перечень таких организаций и перечень представляемой туда документированной информации утвержда ет Правительство РФ. Эти перечни должны вручаться при регист рации юридических лиц и прилагаться к уставу (положению) каж дого юридического лица.

Кроме этого, данный законодательный акт урегулировал поря док доступа к информационным ресурсам, вопросы разработки и производства информационных систем, технологий и средств их обеспечения, порядок сертификации и лицензирования деятель ности по формированию и использованию информационных ре сурсов, меры защиты информации и прав субъектов в области информатизации.

Таким образом, Закон РФ «Об информации, информатизации и защите информации» содержит ряд важнейших основопола гающих положений для документационного обеспечения управле ния: он определяет терминосистему, порядок документирования информации и перевода ее в информационные ресурсы, устанав ливает ответственность государства и его органов за решение этих вопросов, называет перечень обязательной документиро ванной информации, которую должны вести организации — юри дические лица.

С. учетом того, что существует мировое информационное про странство, возникла необходимость правового регулирования от ношений в области передачи информации за пределы Российской Федерации и получения ее извне. Этот процесс осуществляется на основе Федерального закона «Об участии в международном информационном обмене» 1. Целью этого закона является созда ние условий для эффективного участия России в международном информационном обмене в рамках единого мирового информа ционного пространства, защита интересов России в целом, ее субъектов, муниципальных образований, физических и юридиче ских лиц.

Данный правовой акт содержит ряд положений, которые имеют важное значение для обмена документированной информацией.

Закон определяет порядок ввоза и вывоза такой информации и накладывает ограничения на перемещение через границу РФ до кументированной информации, отнесенной: к государственной тайне или иной конфиденциальной информации;

к общероссий скому национальному достоянию;

к архивному фонду;

к иным ка тегориям документированной информации, вывоз которой может быть ограничен законодательством РФ. Таким образом, инфор мационное право по отношению к документированной информа ции дополнилось регулированием международного обмена ею.

Значительную роль в системе информационного законодатель ства играет Закон РФ «О государственной тайне» от 21.07.1993 2.

СЗРФ. — 1996. — №28.

Российская газета. — 1993. — 21 сентября. — № 182.

Этот закон регулирует отношения, возникающие в связи с отнесе нием сведений к государственной тайне, их рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности России. Учиты вая, что большая часть указанных сведений является документи рованной информацией, данный закон имеет важное значение для практического делопроизводства. Положения этого закона нашли отражение в Указе Президента Российской Федерации «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» 1 и других подзаконных актах. Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи», подписанный Президентом Рос сии В.В. Путиным 14.01.2002, существенно дополнил информаци онное законодательство.

Следующая группа законодательных и подзаконных актов ре гулирует отношения в архивном деле. Важное место среди них занимают Основы законодательства об Архивном фонде Россий ской Федерации и архивах 2 и соответствующие законы республик в составе Российской Федерации, иные правовые акты РФ и рес публик, а также краев, областей, автономной области, автоном ных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Основы законо дательства регулируют формирование, организацию хранения, учет, использование архивов и архивных фондов и управление ими в целях обеспечения сохранности архивных документов и их всестороннего использования в интересах граждан, общества и государства. Однако этот законодательный акт, полностью по священный архивным документам, даже не упоминает термин «делопроизводство».

Как нам представляется, единственное место в законе, где он мог быть использован, — раздел о комплектовании архивов (ст. 18). Однако и здесь законодатель обходит категорию опера тивной делопроизводственной документации, заменив ее положе нием о том, что «государственные архивы комплектуются архив ными документами, образующимися в деятельности органов госу дарственной власти, государственных учреждений, организаций и предприятий». Таким образом, исходя из положений основ зако нодательства, можно сделать вывод о том, что они регулируют лишь архивную стадию жизненного цикла документов и не рас пространяются на сферу делопроизводства. Так же решает эти вопросы и проект новой редакции Основ законодательства об ар хивном фонде РФ и архивах 3.

СЗ РФ. — 1995. — № 49. — Ст. 4775.

Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. — 1993. — №33. —Ст. 1311.

Отечественные архивы. — 1998. — № 6. — С. 22-33.

В отличие от российского законодательства, нормативные акты по архивному делу некоторых бывших республик СССР включают в свою структуру вопросы делопроизводства. Например, в Законе о национальном архивном фонде Кыргызской Республики выде лена специальная глава VI «Организация и ведение делопроиз водства на предприятиях, в учреждениях и организациях», кото рая устанавливает порядок ведения делопроизводства для всех организаций, независимо от формы собственности.

Итак, российское информационное законодательство регули рует лишь часть отношений, возникающих в сфере документиро вания информации. Архивное законодательство регулирует во просы только архивного хранения документов. Возникает вполне естественный вопрос: на каком законодательном поле действуют «живые» документы, в особенности управленческие? Ведь его от сутствие возвращает документационное обеспечение управления в эпоху, когда главенствовали традиции и прошлый опыт.

Принципиальное отличие современного периода состоит в том, что продолжают свое действие, пусть и не столь эффективное, как раньше, нормативно-методические документы, разработанные в архивной системе, которые можно использовать как основу для разработки полноценной правовой базы в вопросах управления документацией. Существует и зарубежный опыт, который также можно использовать, и который показывает целесообразность и эффективность таких актов.

Анализ зарубежного законодательства с точки зрения исполь зования имеющегося опыта для построения эффективной отече ственной системы управления документацией позволяет условно выделить три основных направления, по которым осуществляется законодательное регулирование:

- первое можно обозначить как обеспечение максимальной информированности общества, необходимой для успешного функционирования всех его структур;

- второе связано с проблемами обеспечения прав и законных интересов граждан в условиях функционирования современных информационных систем;

- третье устанавливает ответственность государственных или иных органов и общественных организаций за организацию и со стояние этой деятельности.

Предлагаемая градация является, конечно, условной;

вопросы регулирования могут пересекаться и взаимно увязываться.

В США с 1950 г. действует законодательство по управлению федеральной документацией. Закон 1950 г. ввел программу упра вления документацией в федеральных ведомствах, исходя из де централизации всей работы и ответственности каждого ведомства за ее осуществление. Отдел управления документацией Нацио нального архива был призван обеспечивать учреждения методи ческой помощью и необходимыми стандартами 1. Термин «управ ление документацией» в законе с поправками 1976 г. означает планирование, организацию, руководство, контроль, обучение, вы движение по службе и другие административно-управляющие дей ствия, предполагающие создание документов, их хранение, ис пользование и возможность распоряжения документами. В 1980 г.

принят «Закон о сокращении работы с документами», направлен ный на создание единой правовой основы в этой области админи стративной деятельности. В системе Национального архива США функционирует мощное подразделение, которое ведает вопроса ми управления документацией 2.

В отдельных американских штатах также устанавливается сис тема управления документацией путем издания закона штата.

Приведем в качестве примера закон штата Нью-Йорк «О докумен тах местного правительства» 1987 г. 3. Этот закон определяет объект регулирования — документ. Документом (Record) считает ся любая бумага, книга, карта, фотография или другой носитель, на котором записана информация, независимо от его физической формы или особенных свойств, которая создана, произведена, получена или выполнена местным правительством или служа щим. В понятие документа штата не включаются библиотечные материалы и копии документов, созданные для публикации.

Назначение закона связывается с управлением документами:

- содержащими информацию, необходимую для деятельности местного правительства;

- создающими развивающуюся информационную базу по пра вовым и финансовым вопросам;

- обеспечивающими защиту прав граждан и отражающими ра боту должностных лиц и историю развития управления штатом и развития общества, организацию доступа к информации и эффек тивность работы местных органов.

Закон ввел ряд организационных мер, устанавливающих пер сональную ответственность должностных лиц за документацию в См.: Кабочкина Т.С. Федеральные центры документации США // Отечественные архивы. — 1992. — № 2. — С. 92, 94.

См.: СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД, № 856 «п»;

Пени А. Управление федеральными документами. — СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД, № 775 «п»;

Костомаров М.Н. Управле ние информационными системами за рубежом. Указ. соч. — С. 16-32;

Безборо дова И.В. Теория и методика современного архивоведения в США / МГИАИ. — М., 1990.— С. 10-13.

Архивы и управление документацией за рубежом. Указ. соч. — С. 24-25.

штате и координацию усилий различных органов в этой области, контроль за выполнением программ по управлению документаци ей, хранению и уничтожению документов.

Интересно, что закон ввел должность муниципального историка, в обязанности которого входит разработка и улучшение программ управления документацией и обеспечение сохранности документов.

Контроль за состоянием документации и соответствующее кон сультирование местного правительства возлагается на уполномо ченного по образованию, при котором создается консультативный совет из специалистов разного профиля, включая архивистов. Та ким образом, Закон штата Нью-Йорк «О документах местного правительства» установил для административных органов штата единую систему управления документацией.

В Великобритании действует правительственная программа по совершенствованию управления документацией 1. В ФРГ 26 июля 2000 года правительство приняло новые Общие правила работы федеральных министерств, в которых подробно представлены ор ганизационно-технологические процедуры обработки документа ции на бумажной основе и принципиальные указания по работе с электронными документами. Указанные правила созданы в рам ках государственной программы «Современное государство — современное управление» 2. При этом необходимо отметить, что этот правовой акт не первый в истории Германии. С 1926 г. дейст вовал имперский закон о всеобщем порядке делопроизводства, а в 1958 г. был создан «Закон об общем порядке работы федераль ных министерств». Интересно, что разработчики современной системы делопроизводства в федеральных министерствах ФРГ выступили за создание единых номенклатур дел федеральных министерств и против отказа от строгих систематизирующих схем группировки и индексации документов за счет применения совре менных информационных технологий 3.

Законодательство ФРГ специально наделило архивные органы правом и обязанностью консультировать и помогать правительст венным учреждениям разного уровня по вопросам управления до кументацией. Так, Закон ФРГ «Об обеспечении сохранности и ис См.: Мордел А. Новая программа по управлению правительственной документа цией Великобритании. — СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД, № 894 п. — С. 1. Об опыте Великобритании см.: Кузнецова И.В. Некоторые аспекты организации делопро изводства и деятельности ведомственных архивов Великобритании // Вестник архивиста / РОИА. — М., — 1999. — № 4-5. — С. 59-65.

Moderner Staat — Moderne Verwaltung. Gemeinsame Geschaftsordnung der Bun desministerien. — Berlin, 2000.

Gemeinsame Geschaftsordnung der Bundesministerien. Archive und die behordliche Schriftgutverwaltung // Der Archivar. — 1997. — № 2. — S. 259-287.

пользовании архивных документов федерального уровня» 1988 г.

устанавливает, что Федеральный архив консультирует высшие ор ганы государственной власти, федеральные учреждения, объеди нения и суд в вопросах управления документацией 1.

В законе Земли Баден-Вюртемберг «Об опеке и пользовании архивным наследием» 1987 г. также устанавливается право госу дарственных архивов консультировать учреждения и организации Земли по вопросам управления письменной и иной документаци ей 2. С учетом того, что в ФРГ действует солидное законодатель ство, связанное с вопросами информатизации 3, можно констан тировать, что Германия представляет собой государство, равно мерно развивающее комплексное законодательное обеспечение в сфере документации, архивов и информатизации.

В Финляндии Закон об архивах 1981 г. и постановление «О пуб личных архивах» 1983 г. предполагают упорядочение делопроизвод ства в организациях как один из путей повышения информативно сти публичных архивов. Национальный архив и архивы провинций осуществляют руководство и инспекцию архивов и документов как государственных учреждений, так и муниципальных органов власти.

В развитие законодательства в 1983 г. Национальный архив Финляндии в форме указания принял Инструкцию по делопроиз водству для государственных организаций и учреждений, в кото рой регламентируются вопросы организации архивов учреждений.

Одновременно в инструкции установлен состав документов учре ждения, порядок их регистрации, формирования в дела или авто матизированной регистрации и хранения 4.

Закон о Национальном архиве Канады 1987 г. одной из задач архива называет содействие управлению документацией прави тельственных учреждений и министерств, а также оказание по мощи правительственным организациям при разработке стандар тов и технологий, касающихся управления документацией.

Архивный закон Китайской Народной Республики 1988 г. уста навливает необходимость единства принципов организации доку ментации на всех уровнях административного управления для обеспечения полноты и сохранности документов и их доступности для использования обществом 5.

Там же.

Там же.

См.: Kuhlen R. / Informationsmarkt. Указ. соч. — С. 207-224.

СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД. — № 709 «п».

Архивное дело, архивоведение, археография. Экспресс-информация / ОЦНТИ ВНИИДАД. — М., 1991. — № 2. — С. 10-14;

Гармаш В.Н. Архивное дело в Китае.

Там же. — 1989. — № 5. — С. 14-17.

В Чешской Республике в закон об архивном деле четко записа на обязанность всех организаций, независимо от формы собст венности, содержать в порядке документацию, заботиться о ее учете и хранении \ Похожая норма имеется в аналогичном зако нодательном акте Белоруссии 2. В Австралии, в 1996 г. впервые в мире принят Национальный стандарт по управлению документа ми, в котором содержатся требования по работе с традиционными документами на бумажной основе и с современными электронны ми документами 3.

Это далеко не полный перечень примеров показывает, что за конодательное обеспечение работы с документами в государстве не является нерешаемой задачей. Более того, в российских усло виях, по нашему мнению, имеется нормативно-методическая ба за, которая могла бы стать неплохим исходным материалом для разработки соответствующего законодательства. Имеются в виду:

Единая государственная система документационного обеспече ния управления 4, Типовая инструкция по делопроизводству в фе деральных органах исполнительной власти Российской Федера ции 5. Действуют стандарты, устанавливающие требования к оформлению документов в стране и закрепляющие терминологию делопроизводства и архивного дела 6.

Создание этих документов свидетельствует и о том, что на го сударственном уровне складывается понимание важности для эф фективного государственного управления его документационного обеспечения. Об этом говорит содержание распоряжения Прези дента Российской Федерации № 85-рп от 5 марта 1993 г. о необ ходимости создания единой системы документационного обеспе чения исполнительных органов государственной власти. Руковод ствуясь этим распоряжением, ВНИИДАД осуществил в 1996 г. под готовку научного проекта «Разработка современной системы до Информационный вестник ОЦНТИ ВНИИДАД. 1994. — № 5-6. — С. 8.

Архивы и делопроизводство. — Минск. — 1999. — № 1. — С. 60-61.

Australian Standart. Records management. AS 4390.4 — 1996.

Единая государственная система документационного обеспечения управления.

Основные положения / ВНИИДАД. — М., 1991.

Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнитель ной власти / Росархив. ВНИИДАД. — М., 2001.

ГОСТ Р 6.30-97. Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформ лению документов / Госстандарт России. — М., 1998;

ГОСТ Р 51141-98 Дело производство и архивное дело. Термины и определения / Госстандарт. — М., 1998;

См. также: Кузнецова Т.В. Государственный стандарт Российской Федера ции о порядке оформления документов // Делопроизводство. — 1998. — № 1. — С. 14-21;

№ 2, С. 3-7;

Оформление документов: Методические рекомендации / Под ред. Ларина М.В., Банасюкевича В.Д. — М.: Научная книга, 1998.

кументационного обеспечения управления (СДОУ) федерального уровня», в котором впервые была сделана попытка анализа теоре тико-методических основ создания такой системы. Одновременно институт участвовал в подготовке Инструкции по делопроизводству в Администрации Президента РФ и выполнении ряда других про ектов, направленных на совершенствование работы с документа ми в новой управленческой структуре президентской власти 1.

Важнейшим фактором, который может обеспечить успех реали зации программы создания системы документационного обеспече ния управления, которая отвечала бы современным требованиям, является наличие в стране специального научно-исследовательско го центра по документоведению — ВНИИДАД. Немаловажным яв ляется и то обстоятельство, что в России налажена подготовка специалистов в области управления документацией любой квали фикации. В настоящее время насчитывается не менее сорока выс ших учебных заведений, ведущих подготовку специалистов по до кументоведению 2, множество средних учебных заведений и учеб ных центров (в том числе негосударственных), которые заняты в этой сфере обучения. Все это позволяет обеспечить достаточно высокий уровень научных документоведческих исследований.

Научная работа в рассматриваемый период времени распада ется на два этапа. Примерно до 1995 года наблюдается уменьше ние общего объема исследований, что отражается в количестве публикаций;

происходит отток научных кадров документоведов из ВНИИДАД, сокращается число защищенных диссертаций по во просам документоведения. Однако затем интерес ученых и спе циалистов к проблемам документоведения и делопроизводства вновь постепенно возрастает. Это находит отражение в росте числа участников ежегодной научно-практической конференции «Документация в информационном обществе», организуемой ВНИИДАД совместно с РГГУ и другими организациями 3, в появ Инструкция по документационному обеспечению (делопроизводству) в Админи страции Президента Российской Федерации. — М., 1995.

Минаев В.В. Примерные программы по специальности 350800 «Документоведе ние и документационное обеспечение управления» // Делопроизводство. — 2001. — № 1. — С. 24.

Проведены конференции по следующим темам: «Документ в административных структурах» 27-28 октября 1994 г. (25 докладов и сообщений);

«Управление до кументацией: интеграция теории и практики» 13-14 декабря 1995 г. (18 докладов и сообщений);

«Управление документацией в муниципальных органах» 17 де кабря 1996 г. (12 докладов и сообщений);

«Электронный документ в управле нии» 19 декабря 1997 г. (12 докладов и сообщений);

«Современная организация делопроизводства и архива» 16-17 декабря 1998 г. (27 докладов и сообщений);

«Электронное делопроизводство и электронный архив» 24-25 ноября 1999 г. ( доклад и сообщение);

«Роль и значение документа в управленческом процессе»

7-8 декабря 2000 г. в г. Минске совместно с белорусскими коллегами.

лении секции документоведения и делопроизводства Российского общества историков-архивистов 1, в расширении круга журналов, освещающих рассматриваемые проблемы и выходе новых журна лов «Делопроизводство» и «Секретарское дело». Возрастает попу лярность ежегодной конференции-выставки «DOCFLOW», глубже интегрируются междисциплинарные интересы представителей различных научных дисциплин, концентрирующих свое внимание на проблемах документа и его роли в современном управлении.

Наличие вышеуказанных факторов и общая тенденция усиле ния правового обеспечения жизнедеятельности российского госу дарства актуализируют вопрос о ликвидации законодательной ла куны в сфере регулирования вопросов управления документаци ей. По нашему глубокому убеждению, необходима разработка фе дерального закона «О документации». Идея этого закона не нова;

ее выдвигали специалисты-документоведы еще несколько лет на зад 2. Однако лишь в наши дни эта идея поддержана Федераль ной архивной службой России 3.

Предложения о разработке Закона о документации вызваны тем обстоятельством, что в современном управлении и его ин формационном обеспечении продолжается рост объемов доку ментации, существуют неоправданные параллельные «бумаж ные» системы документирования и документооборота и «элек тронного документооборота», наблюдается многообразие про граммных, технологических и технических несовместимых между собой средств, отсутствует действенная система контроля движе ния и исполнения документов.

Следует учесть, что в современной информационной инфра структуре происходят существенные изменения, вызванные инте грацией России в мировое информационное пространство, насы щением управленческого аппарата компьютерной техникой и но выми коммуникационными средствами. Экономические методы См.: Устав общероссийской общественной организации «Российское общество историков-архивистов». — М.: 1999.

Первый вариант концепции закона о документации был сформулирован АН. Соко вой. Идея была высказана в работе: Сокова А.Н. Деловая документация в сфере управления. Указ. соч. — С. 52-53, и отражена в Концепции развития докумен тационного обеспечения управления в Российской Федерации в 1992 г. — СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД, № 10793. См. также: Ларин М.В. Управление документацией и новые информационные технологии. — М.: Научная книга, 1998. — С. 124-125.

Идею создания подобного закона активно поддерживает И.Л. Бачило. См.: Бачи ло И.Л. Информация — объект права: Докл. на Всероссийской конф. «Правовые проблемы информационного общества / НТИ. сер. 1. — 1999. — № 8. — С. 29.

См.: Еремченко В.А. Делопроизводство и ведомственное хранение документов в условиях административной реформы: основные проблемы // Отеч. архивы. — 1999. — № 1. — С. 10.

управления выдвигают новые потребности специалистов и ме неджеров в полноте, оперативности и достоверности документи рованной информации для принятия квалифицированных управ ленческих решений.

Кроме того, нуждаются в урегулировании вопросы документи рования деятельности всех без исключения организаций, участ вующих в социально-экономической и общественной жизни госу дарства и вопросы социальной защищенности граждан посредст вом обязательного документирования их трудовой деятельности работодателями. В стране отсутствует законодательно утвер жденная система комплексов документов по отдельным направ лениям управления и хозяйственной деятельности, что таит в се бе, по справедливому утверждению А.Б. Безбородова, возмож ность произвола и коррупции чиновников 1.

Представляется, что в Законе о документации необходимо опре делить основные направления и аспекты государственного регули рования работы с документами в сфере управления, в том числе:

- полномочия государства по отношению к документации орга низаций всех форм собственности;

- ответственность организаций за документирование своей ос новной деятельности в установленном государством порядке;

- унификацию форм документов, создающихся и обращаю щихся в сфере управления;

- организацию и основные правила документооборота (доку ментных коммуникаций между юридическими лицами, юридиче скими лицами и гражданами);

- установить требования и условия обеспечения достоверно сти и доказательности документированной информации, юриди ческого значения документов на различных носителях;

- унификацию структур, полномочий и функций служб докумен тационного обеспечения в зависимости от уровней и масштабов деятельности организаций;

- регулирование права собственности на документы, обеспе чения их сохранности и передачи на государственное архивное хранение;

- реализацию права на доступ юридических и физических лиц к документированной информации организаций;

- организацию и поддержку научно-исследовательских и про ектных работ в этой области, а также системы лицензирования и Безбородое А.В. О перспективах совершенствования профессиональной подго товки и переподготовки кадров историков-архивистов // Вестник архивиста. — 1999.

— №4-5. — С. 13-14.

сертификации программных, технологических и технических средств обработки управленческих документов.

Предлагаемый закон, определяющий основные требования к документам, системам документации и регулирующий правоотно шения в сфере документообразования, документирования и доку ментооборота, по нашему мнению, должен преследовать сле дующие основные цели:

- определить единую государственную политику в области документообразования, документирования и документооборота, направленную на их упрощение, унификацию и информатиза цию;

- обеспечить повышение эффективности работы органов упра вления организаций за счет достижения большей оперативности документирования и обоснованности принятия управленческих решений;

- обеспечить сокращение числа форм, видов и количества до кументов, объемов работ с документами и стоимости сбора, хра нения, распространения и использования документированной ин формации, повышение полезности документированной информа ции;

- повысить эффективность борьбы с бюрократизмом и корруп цией за счет минимизации состава документов, необходимых для взаимодействия органов управления, организаций и граждан, чис ла согласований и упрощения движения документов при принятии решений.

В предлагаемом законе целесообразно установить, что Феде ральная архивная служба России осуществляет государственную политику в области управления документацией, направленную на сокращение объемов документооборота, унификацию систем до кументации (в том числе межведомственных систем), определяет по согласованию с другими компетентными органами требования к документам управления и правилам документирования и осуще ствляет контрольные функции в этой сфере.

Такой закон позволит нормативно закрепить общие принципы и наиболее существенные положения информатизации общества, в том числе в сфере обмена информацией и документацией на межведомственном уровне, удовлетворения потребностей в ин формации и документации субъектов права, мер ответственности за нарушения. Закон должен стать основополагающей норматив ной базой, которая не только решит многие спорные вопросы об мена информацией и документацией между организациями, но и в определенной степени определит направления и перспективы развития автоматизации документооборота. Принятие закона о документации является настоятельно необходимой задачей бли жайшего будущего.

Кроме предложенного закона о документации, в стране должны действовать иные подзаконные нормативные акты, устанавли вающие единые требования к управленческой документации. В их число целесообразно включить:

государственную систему управления документацией;

типовые инструкции по управлению документацией в различ ных видах организаций и отраслях деятельности;

типовое положение о службе управления документацией;

типовые положения о порядке документирования информации;

типовые положения о порядке доступа к документам и исполь зования документированной информации;

типовые перечни документов постоянного срока хранения;

перечни документов с указанием сроков хранения;

регламент государственного учета документов Архивного фон да Российской Федерации;

правила работы архивов организаций;

государственные стандарты;

общероссийские классификаторы документов и систем доку ментации, реквизитов документов и иных информационных эле ментов.

Часть этих документов уже разработана и действует, другая часть — находится в стадии разработки или в стадии рабочей ги потезы. Однако отсутствие общей идеологии и иерархии нормати вно-методического обеспечения управления документацией затру дняет распределение компетенции между указанными докумен тами, определение места и удельного веса каждого норматива в общей системе.

Исключительно важной представляется также разработка пра вовых актов, устанавливающих нормы (стандарты, правила) ве дения межведомственного документооборота и меры ответствен ности за их нарушение.

Требования, устанавливаемые названными нормативными до кументами, должны основываться на современных достижениях науки, техники и информационных технологий, на международ ных стандартах, рекомендациях международных организаций, а также учитывать условия документирования и документооборота в Российской Федерации и не нарушать положения, установлен ные Конституцией Российской Федерации и иным законодатель ством.

3.4. Управление документацией Переход к экономике рыночного типа ставит вопрос о создании соответствующих современным условиям единых норм и требо ваний к системе документационного обеспечения управленческой деятельности. Повышение значения экономического фактора и юридической силы документов в управлении делает актуальными исследования ученых и эксперименты практиков в области управ ления документацией, направленные на отход от традиционного примата делопроизводства, от классического деления документа ции «по системам» и на переход к созданию высокоэффективных, использующих современные технико-технологические достижения систем управления всем комплексом информационно-документа ционных ресурсов при достижении стратегических и оперативных целей управления в любых организациях, особенно в государст венном аппарате управления.

Одним из важных компонентов этой работы является исследо вание относительно нового понятия в российском документоведе нии — управления документацией и введение его не только в науч ный оборот, но и в практику. Термин «управление документацией»

широко распространен в мире. Например, в США организация, ведающая вопросами документации, носит название «Националь ный архив и управление документацией» (National Archives and Re cords Administration (NARA). Буквальный перевод немецкого терми на «Schriftgutverwaltung» означает «управление письменными до кументами» (обычно данный термин переводят как делопроизвод ство, хотя это и не совсем верно). Английский термин «Records Management» также переводится как управление документами.

Управление документацией отличается и от делопроизводства, и от ДОУ. Рассмотрим некоторые представления о данном пред мете, имеющиеся в западной и отечественной литературе.

Следует сказать, что хотя управление документацией в зару бежных странах организуется по-разному, но в то же время имеет некоторые общие черты, сформировавшиеся под влиянием меж дународных связей и рекомендаций международных организаций (ЮНЕСКО — Программа RAMP, Международный совет архивов — Международный совет по управлению документацией, Междуна родная федерация по управлению документацией;

Международ ная организация по стандартизации ИСО — технический комитет ИСО/ТК 154 «Документы и информация в управлении: торговле и промышленности»)1.

Сокова А.Н. Управление документацией за рубежом (научно-аналитический об зор) // Всесоюзная науч.-практ. конф. по теме «Организационно-правовые во Заметную роль в исследованиях вопросов управления доку ментацией играет Международный совет архивов, который в году вместе с Международной федерацией по управлению доку ментацией создал объединенный комитет по управлению доку ментацией. Основные цели комитета были сформулированы так:

выявить взаимосвязь между управлением документацией и ар хивами и содействовать развитию сотрудничества в области вза имных интересов, в особенности образования, разработки стан дартов и терминологии;

выявить специфические области взаимных интересов и выдви гать предложения по проведению исследований или по совмест ной деятельности;

способствовать применению технических достижений, пред ставляющих совместный интерес, к методам работы архивов и в области управления документацией;

осуществлять подготовку публикаций и распространять мате риалы по вопросам управления документацией;

содействовать достижению понимания широких преимуществ эффективной организации управления документацией всеми стра нами;

обеспечивать консультативную и практическую помощь всем странам в разработке и осуществлении программ управления до кументацией 1.

В результате деятельности комитета по управлению докумен тацией в его отчете была предпринята одна из первых попыток сформулировать единое понимание целей управления докумен тацией и содержания этой деятельности.

Цели определялись таким образом:

точное и полное документирование политики и деятельности организации;

контроль за объемом и качеством создаваемых документов;

разработка механизма контроля за созданием документов с целью предотвращения появления ненужных документов, а также повышения эффективности операций с ними;

упрощение деятельности систем и процессов создания, хране ния и использования документов;

юридическое обоснование процессов хранения, передачи на хранение и использования документов;

просы создания документов средствами вычислительной техники и использова ния их в народном хозяйстве: Тез. докл. — М., 1984. — СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД, №Бр. 2081. — С. 122.

Архивы и управление документацией за рубежом. Основные проблемы: Анали тический обзор / ВНИИДАД. — М., 1989. — С. 4-5.

оказание постоянного внимания документам, начиная с их созда ния до решения их окончательной судьбы — передачи на хранение или уничтожение.

Содержание управления документацией включает следующие вопросы: управление центром документации;

составление графи ков контроля за документами;

управление хранением дел в учре ждении;

управление делами первостепенной важности;

управление машиночитаемыми документами;

управление информационно-поис ковой службой;

управление перепиской;

управление почтовыми отправлениями;

управление формами документов;

управление от четами;

управление директивами;

управление микроформами;

уп равление общими процессами работы с документами;

управление автоматизацией источниковых данных;

управление обработкой слов;

управление оборудованием учреждений;

обследование и оценка состояния документации 1.

Как видно из приведенного материала, первоначально работа комитета позволила лишь в самом общем виде определить цели и задачи, которые на практике решали специалисты по управлению документацией. Этого было явно недостаточно для понимания методологии проблемы. Поэтому в мае 1979 г. ЮНЕСКО и МСА на совместном совещании приняли программу в области управления документацией и архивами (РАМП).

Программа была частью среднесрочной программы ЮНЕСКО по теме «Создание и развитие информационных систем и служб на национальном, региональном и международном уровнях», рас считанной до 1982 г. На совещании принято рабочее определение управления документацией: область общего административного управления, касающаяся достижения экономии и эффективности в процессе создания, пополнения, использования, а также раз мещения документов.

Задачи РАМП были сформулированы следующим образом: со действовать признанию ценности документов как основного ис точника информации и облегчить их использование, особенно в области планирования и развития организаций, наряду с другими источниками информации;

оказывать помощь в создании систем и служб управления документами и архивами по просьбе стран — членов ЮНЕСКО. Среди мероприятий программы РАМП было предусмотрено составление долгосрочных планов по разработке руководств, норм и стандартов по работе с документами, обуче ние и повышение статуса документоведов 2.

Архивы и управление документацией за рубежом. Указ. соч. — С. 5.

Журнал ЮНЕСКО по информатике, библиотечному делу и архивоведению. — 1980. — № 1. — Т. 2. — С. 63-64.

Итоги выполнения программы были подведены в докладе «Роль архивов и управление документацией в национальных информа ционных системах» 1989 г.. Автор доклада Дж. Роудз указывает, что управление документацией охватывает жизненный цикл доку ментов с момента их рождения, выполнения ими соответствую щих задач в управлении до уничтожения или передачи в архив.

Управление документацией складывается из четырех основ ных составляющих, которые в совокупности позволяют достигнуть эффективности «документальной» деятельности и способство вать развитию организации за счет систематического использова ния документированной информации. Элементы управления до кументацией охватывают полный жизненный цикл документов.

1. Создание документов. Этот элемент понимается как устано вление необходимого перечня используемых документов, их назва ний и функционального назначения, проектирование форм доку ментов, наблюдение за их использованием, применение современ ных информационных технологий для составления документов.

2. Хранение и использование документированной информации.

Этот элемент понимается как формирование дел (в российской терминологии), создание файлов и систем поиска документов и информации, развитие систем передачи информации, телекомму никаций, копирования и тиражирования документов;

создание центров хранения документов или административных архивов (в российской терминологии —текущие архивы).

3. Передача документов на постоянное (государственное) хра нение. Этот элемент понимается как составление перечней доку ментов со сроками хранения, оценка документов, идентификация и описание каждого документа и комплексов документов. Цен ность и необходимость сохранения признается за документами, которые могут служить для доказательства существовавших сде лок или для проведения исторических исследований.

4. Управление архивами. Этот элемент понимается как проекти рование и строительство архивохранилищ, совершенствование ме тодов консервации и реставрации, систематизации и описания ар хивных фондов, доступа к документам, составления справочных средств и распространения в обществе информации об архивах.

Доклад Дж. Роудза дает общие представления о предмете ис следования. Однако этого явно недостаточно для проникновения в суть проблемы и ее всестороннего исследования. В силу ука занных причин, обратимся к гносеологии вопроса.

Роудз Дж. Роль архивов и управление документацией в национальных инфор мационных системах / Пер. с англ. В.Н. Гармаш. — СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД, № 1064 «п». 1989.

Исторически термин «управление документацией» зародился в Соединенных Штатах Америки. Американские авторы Ф. Хортон и К. Леннон указывают, что понимание важности управления доку ментацией возникло в США после Второй мировой войны, когда «страна погрязла в бумажной работе» и «возникла необходимость привести всю документацию в порядок». Значительную роль в решении проблемы управления документацией сыграла Комиссия Гувера, перед которой стояла задача найти способы сокращения трудозатрат на работу с документами в государственных учреж дениях. Важной нормативной базой для управления документаци ей явились Закон о документах 1950 г. и Закон о национальном архиве 1984 г., Закон о сокращении работы с документами 1980 г.


и его новая редакция 1989 г. 1.

С учетом значительной роли американских специалистов в разработке проблемы управления документацией, обратим вни мание на некоторые имеющиеся в нашем распоряжении работы для более детального изучения предмета исследования 2. Прежде всего рассмотрим предметную область понятия, его суть, посколь ку в литературе имеются различные точки зрения. Следует заме тить, что разные авторы неоднозначно понимают место управле ния документацией в менеджменте организации 3.

Хортон и Леннон определяют управление документацией как функцию менеджмента, которая распространяется на жизненный цикл документов, включая их создание, «прохождение по службе», временное хранение, передачу на постоянное хранение и уничто жение. Они считают, что управление документацией является со ставной частью управления информационными ресурсами орга низации и заслуживает того, чтобы называться одной из основных функций управления в организациях4.

Хортон Ф., Леннон К. Управление документацией и управление информацией, какое соотношение между ними в наше время / Пер. с англ. В.Н. Гармаш. — СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД, № 1196 «п». — С. 5, 6.

Хортон Ф., Леннон К. Указ. соч. — С. 4.

См., например: Мордел А. Новая программа по управлению правительствен ной документацией Великобритании. — СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД. № 894 «п», Hare С, McLeod J. Records Management in the Information Age // Managing Infor mation. — London — April. — 1997. — Vol 4. —- № 4. — P. 23-25;

Рикс А. Дело производство как архивная функция. — СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД, № 946 «п»;

Менне-Хариц А. Автоматизация бюро и управление документацией. Состояние развития и перспективы для архивов. — Там же, № 1059 «n»;

Buttner S. Schrift gutverwaltung und Archiv. - Grundlagen der praktischen Information und Doku mentation. — T. 1. — С 472-486;

Stephens D.O. Towards A Global Theory Of Rec ords Management // Records Management Quarterly. — Oktober 1992 — Vol. 26. — № 4. — P. 3 и др.

Хортон Ф., Леннон К. Указ. соч. — С. 11.

Признание управления документацией функцией управления поддерживают и другие исследователи. Например, К. Хар и Д. Ма клеод считают, что управление документацией относится к числу стратегических функций организации 1, а Джон Саммервил прямо связывает эффективную реализацию функции управления доку ментацией с получением прибыли: «Мы — управляющие инфор мацией... уже не запускаем руку в общий бюджет своей организа ции, наоборот, будучи профессионалами в области информации, мы, по сути, сами зарабатываем деньги для своей организации» 2.

Другой взгляд на управление документацией представляет его отраслью, областью деятельности в организации. В этом случае речь по большей части идет о конкретном наполнении управления документацией видами работ, операциями, технологиями и т.п., то есть подчеркивается практическое значение управления докумен тацией в организации.

Типичный пример такого подхода дан в работе М. Баккленда «Об основе теории управления документацией» (The American Ar chivist. 1994. — Vol. 57. — 1994, P. 346-351) 3. Автор утверждает, что управление документацией это не теория, а практическая дея тельность управляющих документацией, которая включает в себя поиск информации, составление перечней документов с указани ем сроков их хранения, описание документов, индексацию и клас сификацию документов, организацию доступа к документам, ин формационные технологии, работу персонала. С другой стороны, он подчеркивает, что «миссия службы по управлению документа цией должна быть связана с миссией организации в целом». Ина че говоря, управление документацией должно быть связано с це лями и задачами организации в целом. Таким образом, характе ризуя управление документацией как практическую деятельность, М. Баккленд естественно приходит к мысли о функциональном значении управления документацией в организации.

Известный американский специалист по консультированию ДО. Стефенс также воспринимает управление документацией как практическую деятельность 4. Однако он подчеркивает, что управ ление документацией может стать самостоятельной сильной про фессиональной научной дисциплиной с очень хорошими перспек тивами развития.

Хар К., Маклеод Дж. Управление документацией в информационный век / Пер. с англ. В.Н. Гармаш. — СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД, № 1241 п, 1998. — С. 6.

Саммервил Дж. Р. Управление документацией: «Что новенького» / Пер. с англ Золотухиной И.Г. — СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД, 1994, № 1159 «п». — С. 4.

СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД, № 1227 «п».

Стефенс Д.О. О глобальной теории управления документацией. (Records Manage ment Quarterly, 1992. — Vol. 26. — № 4. — P. 3) — СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД, № 1154 «n».

В отечественном документоведении первой к концепции упра вления документацией обратилась А.Н. Сокова 1. Свое понимание управления документацией она изложила в работе «Деловая до кументация в сфере управления» 2. В ее представлении управле ние документацией заключается в:

- организации полного и точного документирования деятель ности предприятий, создании соответствующих форм документов;

- ведении механизма контроля за объемом и качеством созда ваемых документов;

- упрощении деятельности по созданию, накоплению и исполь зованию документов;

- надежном хранении документации и своевременной ликви дации ненужных докуменов;

- правовом обосновании всех аспектов управления документа цией.

В целом позиция А.Н. Соковой вполне логична, она отражает эволюцию ее взглядов на делопроизводство и возможные пути его совершенствования в теории и на практике. Однако эти идеи в течение долгого времени оставались без поддержки и не разви вались в рамках отечественного документоведческого направле ния. Выступая на конференции, посвященной 70-летию архивного дела в стране и отражая при этом позицию ученых-документове дов, А.Н. Сокова вновь обращает внимание на проблему управле ния документацией, считая ее актуальной в условиях происходя щей перестройки СССР 3.

В 90-е годы понятие «управление документацией» все чаще встречается в научных публикациях, особенно в компьютерных изданиях, которые часто используют дословные переводы анг лийских терминов. Однако лишь в некоторых публикациях дела ется попытка понять содержание этого емкого понятия, его значе ние для документоведения как научной дисциплины и для практи ческого применения данного термина 4. Уместно привести опре деление, подготовленное терминологической группой Междуна Сокова А.Н. Документоведение как научная дисциплина: объект, предмет, основ ные задачи. Указ. соч.— С. 26.

Сокова А.Н. Деловая документация в сфере управления. — М: Знание, 1985. — 64 с.

Сокова А.Н. Научная разработка проблем документационного обеспечения упра вления в условиях перестройки управления архивным делом. Указ. соч. — С. 144-145.

Чуковенков А.Ю. О разработке рекомендаций по документационному обеспече нию деятельности органов исполнительной власти // Документ в администра тивных структурах: Тез. докл. и выступлений на Междунар. конф. 27-28 октября 1994 г. / ВНИИДАД. — М., 1995. — С. 51-61;

Сокова А.Н. Концепция развития нормативной базы ДОУ. Там же. — С. 12-20.

родного совета архивов: «под управлением документацией пони мается область общего административного управления, направ ленная на экономное и эффективное создание, использование и хранение документов в течение их жизненного цикла» 1.

В чем отличие этого понятия от общепринятого в российской и советской практике термина делопроизводство? Делопроизводст во, согласно последнему государственному стандарту, определя ется как отрасль деятельности, обеспечивающая документирова ние и организацию работы с официальными документами. Этим ГОСТом делопроизводство одновременно понимается и как доку ментационное обеспечение управления 2.

Тем самым современное делопроизводство как бы поднимает ся на новый уровень, и его сфера действия распространяется на всю документацию организации. Однако формальное тождество данных понятий в государственном стандарте — это лишь пози ция его разработчиков. Чтобы подтвердить их правоту, теорети ческие положения должны быть развернуты в соответствующие механизмы трансформации делопроизводства в документацион ное обеспечение управления. К примеру, А.Н. Сокова рассматри вает ДОУ как упорядочение документирования и управление все ми системами документации в целях сокращения документообо рота, повышения качества документов и своевременного обеспе чения актуальной информацией, необходимой для принятия ре шений в условиях применения современной техники и новых ин формационных технологий 3. Из этого утверждения можно вывес ти по крайней мере два существенных отличия делопроизводства от ДОУ:

1) документационное обеспечение управления охватывает всю документацию организации, а делопроизводство в основном рас пространяется лишь на организационно-распорядительную доку ментацию;

2) ДОУ в значительно большей степени позволяет использо вать информационно-технологическую составляющую в работе с документами.

На наш взгляд, вышеизложенные позиции уязвимы с точки зрения системного анализа. Очевидно, что не объемы и виды до кументации являются определяющими, когда мы говорим о дело производстве и ДОУ. Вряд ли эти понятия обозначают и лишь от расль деятельности. Представляется, что главным при изучении Словарь международной архивной терминологии, 1984.

Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения / Госстандарт. — М., 1998. —С. 1.

Сокова А.Н. Научная разработка проблем документационного обеспечения упра вления в условиях перестройки управления архивным делом. Указ. соч. — С. 143.

рассматриваемых понятий должно быть их значение в процессах управления, удельный вес работы с документами в управлении.

По нашему мнению, следует определить делопроизводство как техническую функцию управления, а ДОУ — обеспечивающую.


Суть отличий заключается не только в объеме документации, ко торую регулирует делопроизводство или ДОУ, а в том, что при пе реходе от делопроизводства к ДОУ усиливается его информаци онная составляющая. ДОУ улучшает информационное обеспече ние управленческого процесса не только за счет включения в ин формационное поле всей документации организации, но и за счет более эффективных технологий ее обработки.

Более того, мы придерживаемся мнения, что не следует пони мать делопроизводство и ДОУ как взаимоисключающие друг друга понятия. Делопроизводство — в большей степени формальное понятие (регламент, правило, условие, конструкция), жестко опре деляющее порядок работы с документами (инструкция по дело производству). Документационное обеспечение управления — по нятие другого рода. Его суть — обеспечение процесса управления (принятия решения) документированной информацией, при этом включая в него аналитические компоненты, связь управленческих функций с документами, их обслуживающими. Документационное обеспечение управления, по нашему убеждению, — термин, ха рактеризующий переходную стадию от традиционного делопроиз водства к управлению документацией.

Итак, мы понимаем управление документацией как полноценную управленческую функцию организации, реализация которой рас пространяется на все стадии жизненного цикла бытования доку ментов (от возникновения документов — до их уничтожения или пе редачи на хранение в архив), все виды документов и системы доку ментации организации. Управление документацией основывается на принципах экономичности и эффективности и на широком ис пользовании новых информационных технологий, обеспечивающих качественный менеджмент по отношению к документации органи зации как полноценному ресурсу управления. Тем самым подчерки вается взаимосвязь документации и информации в управлении.

Определенным шагом в развитии данного научно-практичес кого направления является разработка ВНИИДАД новой редакции Государственной системы документационного обеспечения управ ления (ГСДОУ) 1. Проект ГСДОУ представляет собой один из ос Государственная система документационного обеспечения управления. Основ ные положения: Проект. — № ГР 0125000429 / Текущее делопроизводство / ВНИИДАД. — М., 1999. См. также: Банасюкевич В.Д., Ларин М.В. Разработка го сударственной системы документационного обеспечения управления — акту альная задача // Делопроизводство. — 1998. — № 1. — С. 5-8.

новополагающих федеральных нормативных актов, содержащий комплекс требований и положений, способствующих разработке единых подходов не только к традиционному, но и автоматизиро ванному межведомственному и межуровневому обмену информа цией и документацией. Авторы разработки стремились осущест вить новые подходы к созданию основных положений ГСДОУ на базе установления обязательного минимума требований в рамках отдельной организации по следующим направлениям:

установление ответственности за документационное обеспе чение;

видовой состав управленческих документов;

оформление документов;

организация документооборота;

построение информационно-поисковых систем;

правила хранения документов;

организация использования документов.

Методологически ГСДОУ основывается на том, что выполне ние установленного минимума требований и других базовых по ложений в сфере автоматизации документирования, документо оборота, ИПС, хранения, использования, внедрения автоматизи рованных информационных технологий, в определенных условиях позволит совместить применяемые в разных ведомствах аппа ратно-программные средства документирования и обработки до кументной информации, локальные и глобальные телекоммуника ционные сети и средства связи, при необходимом условии обес печения информационной безопасности и защиты информации от несанкционированного доступа.

Важнейшим из условий активного использования ГСДОУ явля ется придание ей высокого юридического статуса с одновремен ным возложением ответственности за ее применение на один из федеральных исполнительных органов, в данном случае на Ро сархив и его подведомственные организации.

В международной практике вопрос о государственном регули ровании функции управления документацией занимает важное место. В итоговом отчете по программе управлению и архивами ЮНЕСКО — РАМП — специально было подчеркнуто, что прави тельство любой страны должно выполнять ведущую роль в соз дании эффективной программы работы с документами через на циональное (государственное) архивное управление или нацио нальный архив с активным привлечением частных учреждений или служб для внедрения и реализации такой программы.

Д.О. Стефенс справедливо указывает в этой связи, что «если национальное правительство страны признает это научное на правление и способствует его развитию, или если страна имеет традиции в сфере развития систем хранения как управленческой деятельности, управление документацией здесь будет постоянно совершенствоваться.

Следует отметить, что ни в одной стране нет этих непремен ных условий в полном объеме. Мы лишь предполагаем, что там, где имеется большее их количество, то в этих государствах есть благоприятные условия для развития и совершенствования этой области» 1.

В этой связи, первостепенным является вопрос об усилении координирующей роли Росархива и его структур как органов, от ветственных за состояние управленческой документации, обеспе чение сохранности, научного и практического ее использования, в том числе за счет более точного определения компетенции и пол номочий Росархива по координации научно-исследовательских работ в области ДОУ, а также иных федеральных органов власти по отношению к упорядочению собственной документации;

соблю дению действующих нормативов;

обеспечению своевременной передачи документов постоянного срока хранения в государствен ные архивы, реализации соответствующего нормативам управле ния документацией в учреждениях и предприятиях своей системы.

Действующее Положение о Росархиве свидетельствует о том, что федеральная архивная служба имеет полномочия не только по отношению к Архивному фонду РФ и архивам, но и по отноше нию к делопроизводству. Любопытно проследить, как за неполное десятилетие изменились задачи и функции Росархива в сфере делопроизводства. Согласно последнему утвержденному Поло жению о Федеральной архивной службе России от 28.12.98, в число ее задач входит:

- развитие и совершенствование совместно с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации архивного дела и дело производства, в том числе государственной системы делопроиз водства и унифицированных систем документации;

- осуществление международных связей в области архивного дела и делопроизводства.

Для выполнения поставленных задач Федеральная архивная служба России:

- осуществляет межотраслевое организационно-методическое руководство и контроль за работой архивных служб и ведомст венных архивов, организацией документов в делопроизводстве СтефенсД.О. Указ. соч. — С. 10.

федеральных органов государственной власти, участвует в меро приятиях по развитию сети ведомственных архивов и организации их работы;

- координирует и направляет работу подчиненных ей феде ральных государственных архивов, научных и других организаций, а также зональных научно-методических советов архивных учре ждений в области архивоведения, документоведения и археогра фии;

- проверяет выполнение организациями независимо от их ве домственной подчиненности требований законодательства в об ласти архивного дела, обеспечения сохранности, комплектования и использования архивных фондов и организации документов в делопроизводстве;

- взаимодействует в установленном порядке с архивными уч реждениями государств - участников Содружества Независимых Государств, принимает участие в работе международных органи заций по архивному делу и делопроизводству;

- организует повышение квалификации работников подчинен ных ей организаций, а также работников архивов и делопроизвод ственных подразделений федеральных органов государственной власти.

Чтобы реализовать указанные задачи и функции, Федеральная архивная служба наделена соответствующими правами.

Анализ задач и функций государственной архивной службы, представленный в приложении, обнаруживает устойчивую тен денцию к их изменению и сужению на протяжении последних лет и по сравнению с Положением о ГАУ СССР 1980 г. Если в 1980 г.

архивные органы наделялись задачей организационно-методиче ского руководства организацией документов в делопроизводстве министерств, ведомств, учреждений, организаций и предприятий, то в положениях 1992 и 1994 гг. эта задача приобретает форму координации, а в положении 1998 г. превращается в достаточно абстрактную задачу «развития и совершенствования». Положение 1980 г. специально выделяет задачи архивного ведомства, свя занные с делопроизводством, в то же время все три положения об архивной службе России формулируют задачи в сфере делопро изводства в пакете с архивным делом. Несмотря на то, что в стране действует утвержденная архивными органами Государст венная система документационного обеспечения управления, По ложение оперирует понятием «государственная система дело производства».

Аналогичный результат дает анализ функций Федеральной ар хивной службы, с помощью которых должны быть реализованы утвержденные Правительством РФ задачи архивной службы.

Вместе с тем, сохранение в числе задач и функций архивного ве домства деятельности по управлению состоянием делопроизвод ства в стране показывает, что государство в лице архивной служ бы видит тот орган, который ответственен за эту сферу. С другой стороны, этот факт свидетельствует и о том, что сами архивисты понимают значение делопроизводства и не хотят отказываться от традиционно выполняемых задач в этой области. Однако для ус пешной работы по развитию делопроизводства архивным органам не хватает соответствующего финансирования, квалифицирован ных кадров и компетенции.

Думается, что для разрешения данной проблемы в определен ной мере было бы полезно использование опыта Белоруссии, где вопросы делопроизводства занимают самостоятельное место в работе Государственного Комитета по архивам и делопроизвод ству. Этот комитет наделен серьезными полномочиями в сфере делопроизводства, которые опираются на комплекс законода тельных и нормативных актов и на механизм контроля за их со блюдением через Государственную инспекцию архивов и дело производства Республики Беларусь 1.

Аналогичные нормы присутствуют в Положении о Департамен те по архивному делу при министерстве образования, науки и культуры Кыргызской Республики, в Положении о Главном архив ном управлении при Кабинете Министров Республики Узбекистан и в ряде других нормативных актов, регулирующих деятельность органов управления архивным делом стран СНГ.

Следует заметить, что сформулированные в Положении зада чи Росархива в области делопроизводства не вполне логичны.

Если по отношению к архивному делу Росархив ведет анализ его состояния, изучение тенденций и закономерностей, определение концепции и стратегии его развития на единых принципах с уче том региональных особенностей, то задачи в области делопроиз водства даже не выделены отдельным пунктом Положения. Не раскрыто понятие «развитие и совершенствование делопроизвод ства, в том числе государственной системы делопроизводства». В документе употреблен термин «делопроизводство», а не «доку ментационное обеспечение управления». Не выделена задача совершенствования государственной системы документационного обеспечения управления. Возникает вопрос, с помощью каких ме ханизмов можно выполнять задачу развития ГСДОУ совместно с См.: Положение о государственном надзоре за соблюдением законодательства по архивному делу и ведению делопроизводства Республики Беларусь // Архивы и делопроизводство. — 1999. — № 1. — С. 52-55.

органами государственной власти субъектов федерации? Почему приоритетной задачей Росархива является развитие унифициро ванных систем документации?

Перечень такого рода вопросов мог бы быть продолжен. Оче видно, что разделы Положения о Росархиве в сфере управления документацией нуждаются в совершенствовании. На наш взгляд Росархив в условиях новой России должен стать органом, кото рый в полном объеме отвечает за состояние документационного хозяйства страны.

По-видимому, следует согласиться с мнением директора исто рико-архивного института РГГУ А.Б. Безбородова, который поста вил вопрос о необходимости усиления делопроизводственного направления работы Росархива 1.

Возложение на архивные органы России функций и задач по вопросам управления документацией (документационного обес печения управления) является закономерностью, которую под тверждает опыт многих стран мира: США, Италии, Канады, Авст ралии, ФРГ, Чешской Республики и других государств 2. Формы и методы организации этой работы, степень влияния архивных ор ганов на делопроизводство могут быть различными в зависимости от национальных условий и традиций.

Например, в США широко практикуется разработка программ разного уровня по управлению документацией и создание разного рода правительственных комиссий для решения конкретных госу дарственных задач в этой области. Опыт США позволяет поста вить вопрос о необходимости принятия соответствующего реше ния правительственного уровня в Российской Федерации о созда нии механизма, при помощи которого Росархив может более эф фективно реализовать свои полномочия по управлению докумен тацией. Для усиления роли Федеральной архивной службы России по управлению документацией, на наш взгляд, следует организовать Межведомственную комиссию по документационному обеспечению управления при Росархиве как экспертно-консультативныи орган для рассмотрения проблем документоведения, координации научно-ме тодической деятельности по совершенствованию делопроизводства, Безбородое А.Б. О перспективах совершенствования профессиональной подго товки и переподготовки кадров историков-архивистов // Вестник архивиста. — 1992.— № 4 - 5. — С. 14-15.

См.: Берк Ф.Г. Национальный архив и управление документацией в США // Сов.

архивы. — 1988. — № 3. — С. 92-101;

Дуранти Л. Управление документацией в Италии. — СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД. № 942 «п»;

Der Archivar. 1997. — № 2. — S. 260. Еремченко В.А., Селиванова Л.Е. Отчет о пребывании советской делега ции в Канаде 14-28 мая 1989 г. — СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД, № 9031;

Архивное законодательство капиталистических стран // ВНИИДАД. — М., 1990.

обеспечения экспертизы проектов нормативных актов и выработки рекомендаций и предложений по совершенствованию работы с управленческой документацией в Российской Федерации 1.

Комиссия могла бы осуществлять следующие функции:

проводить экспертизу проектов нормативных актов по вопро сам управления документацией;

оценивать качество методических разработок, учебных про грамм и пособий межотраслевого характера;

определять основные направления документоведческих ис следований межведомственного характера, разрабатывать пред ложения по включению документоведческих исследований в Фе деральные целевые программы;

вырабатывать рекомендации и предложения по гармонизации отечественной и международной терминологии, совершенствова нию работы служб делопроизводства, унификации и стандартиза ции документов, разработке информационно-поисковых систем, средств хранения документов и другим аспектам работы с доку ментами;

заслушивать информацию органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, отдельных исследовате лей о состоянии и перспективах развития ДОУ;

давать рекомендации в пределах своей компетенции по разра батываемым нормативным и методическим документам, проект ным и технологическим решениям в области делопроизводства;

рассматривать предложения о профессиональной подготовке кадров и проведении научных исследований в сфере работы с управленческой документацией;

изучать отечественный и зарубежный опыт делопроизводства и возможность его применения, организовывать обмен опытом и пропаганду новых современных методов и приемов работы с до кументами;

осуществлять подготовку предложений по заключению между народных договоров, направленных на совершенствование упра вления документацией.

В Комиссию целесообразно включить представителей феде ральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, руководителей и Матвеенко В.А. предлагает создать Совет по проблемам документации и инфор мации при Президенте РФ и рабочий аппарат Совета — Управление Президента Российской Федерации по проблемам документации и информации. — Матве енко В.А. Правовые и организационные проблемы документационного обеспе чения государственного управления // Документация в информационном обще стве: электронное делопроизводство и электронный архив. Указ. соч. — С. 33.

специалистов учреждений Росархива, работников делопроизвод ственных подразделений и архивов коммерческих и некоммерче ских организаций, а также независимых специалистов-экспертов.

Для осуществления своих функций Комиссия может создавать из числа своих членов и привлекаемых в установленном порядке специалистов, секции, рабочие группы, действующие под руково дством членов Комиссии, а также запрашивать и получать от ор ганов власти и управления материалы и информацию по вопро сам, входящим в ее компетенцию.

Урегулирование законодательством сферы работы с докумен тами в управлении в сочетании с достижениями научно-техничес кого прогресса в области новых информационных технологий, выдвижение информации в число основных ресурсов управления и производства, а также изменение методов управления в по следнее время создает предпосылки для перехода в государст венном масштабе от понимания работы с документацией как обеспечивающей функции к управлению документацией как ос новной функции менеджмента любой организации. Необходи мость такого перехода обусловлена не только наличием в России соответствующих предпосылок, но и мировым опытом. В условиях глобализации информационных процессов данная трансформа ция будет иметь для России позитивное значение.

Глава ПРОБЛЕМЫ АВТОМАТИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ДОКУМЕНТАЦИЕЙ 4.1. Автоматизация документационного обеспечения управления в 70-80-е годы Вопросы автоматизации делопроизводства и документацион ного обеспечения управления имеют свою более чем тридцати летнюю историю и заслуживают самостоятельного изучения.

Первая попытка такого исследования была предпринята нами в 1982 году, когда был обобщен накопленный опыт автоматизации документационного обеспечения управления \ С тех пор ком плексно этот вопрос в литературе не рассматривался. В то же время, собранная в процессе разработки и эксплуатации первых автоматизированных систем информация может стать сущест венным подспорьем для современных разработчиков автомати зированных систем управления документацией. По-нашему мне нию, исследование закономерностей и путей эволюции организа ционно-технологических систем документационного обеспечения управления позволит эффективнее решать концептуальные зада чи перспективных исследований и разработок в данной сфере.

Анализ прошлого опыта позволяет отметить некоторые осо бенности первого этапа автоматизации документационного обес печения управления, связанного с применением так называемых См.: Ларин М.В., Мингалев B.C. Современные системы документационного обес печения управления / МГИАИ. — М., 1982.

больших ЭВМ типа ЕС и всеобщей эйфорией от идеи создания общегосударственной автоматизированной системы управления (АСУ).



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 9 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.