авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 10 |
-- [ Страница 1 ] --

УПРАВЛЕНИЕ

ФИНАНСЫ

ОБРАЗОВАНИЕ

Беляков С.А.

Модернизация образования в России:

совершенствование управления

МАКС Пресс

Москва 2009

УДК

ББК

Б

Рецензенты: д.э.н., проф. А. В. Федотов,

д.э.н. М. М. Мусарский

Б Беляков С. А. Модернизация образования в России: со-

вершенствование управления. [Текст] М.: МАКС Пресс,

2009. 437 с. (Серия: Управление. Финансы. Образова ” ние“). 1000 экз. ISBN Монография посвящена проблемам совершенствования управления и оценки состояния модернизируемой системы образования России. Иссле дуются основные направления модернизации образования и управления им в зарубежных странах, функциональные модели управления образованием в условиях сетевого взаимодействия и создания новых форм образователь ных учреждений.

Монография предназначена для специалистов в области экономики и управления системой образования.

УДК ББК Все права на издание охраняются законодательством Российской Федерации ISBN Оглавление Введение 1. Состояние и проблемы системы управления образованием в Российской Федерации 1.1. Система образования как объект управления:

характеристики, особенности, проблемы.......... 1.2. Структура и функции управления образованием в Рос сийской Федерации...................... 1.3. Место управления в процессе модернизации системы об разования............................ 2. Зарубежный опыт совершенствования управления образованием 2.1. Основные модели управления образованием в развитых странах...................... 2.2. Структура и функции управления системами образования за рубежом................... 2.3. Общее и особенное в развитии систем образования зарубежных стран........... 3. Основные направления совершенствования управления образованием 3.1. Образовательная политика как инструмент определения целей и задач управления образованием.......... 3.2. Основные направления совершенствования управления в условиях модернизации образования............ 3.3. Функциональное моделирование как направление совер шенствования управления системой образования.

.... 4. Функциональная модель управления образованием на основе анализа образовательного процесса 4.1. Представление взаимоотношений между объектом и субъектом управления в терминах функционального моделирования......................... 4.2. Модель процесса функционирования и управления системой образования..................... 4.3. Определение требований к управлению образованием и их отражение в модели процесса функционирования и управления образованием................. 5. Моделирование изменения системы управления образованием 5.1. Моделирование управления процессом функционирования новых форм образовательных учреждений.......................... 5.2. Управление сетевым взаимодействием образовательных учреждений.......................... 5.3. Апробация моделей и оценка последствий совершенствования управления образованием....... Заключение Литература Приложение. Оценка доступности бесплатного высшего профессионального образования в разрезе высших учебных заведений Введение Выбор темы настоящей монографии был обусловлен несколь кими обстоятельствами. Первое и главное из них серьезные из менения условий функционирования системы образования и, вследствие этого, необходимость переосмысления места и роли управления образованием.

Становление рыночных отношений и формирование граждан ского общества поставили сферу образования в новые условия функционирования. Первоначально эти условия развивались как последовательное усиление роли общественной составляющей в управлении образованием, выразившейся прежде всего в углуб лении автономии образовательных учреждений. Предполагалось, что роль государства в управлении системой образования должна снижаться, а его функции передаваться общественным институ там и самим образовательным учреждениям. Однако традиции и инерция централизованного государственного управления при вели к тому, что централизованное начало постоянно усилива лось, постепенно сокращая пределы самостоятельности образо вательных учреждений в организационно-финансовых и имуще ственных отношениях. При этом усиление централизации сопро вождалось последовательным исключением из законодательства положений о государственных гарантиях приоритетности обра зования и снижением ответственности государства за эту сферу деятельности.

Декларированная цель модернизации образования в средне срочной перспективе представлена как обеспечение конкуренто способности России на мировом уровне путем повышения ориен тации системы образования на рынок труда, перехода на норма тивное финансирование, создание и развитие новых форм обра зовательных организаций и различных форм их взаимодействия.

Для достижения поставленной цели в сфере управления образо ванием предусматривается:

• внедрение моделей интегрированных образовательных учреждений, реализующих образовательные программы различных уровней образования;

• внедрение механизмов взаимодействия учреждений профес сионального образования и работодателей;

• выделение в системе высшего профессионального образо вания национальных университетов и системообразующих вузов;

• внедрение моделей государственно-общественного управле ния образовательными организациями;

• повышение эффективности институционального управле ния при изменении организационно-правовых форм дея тельности учебных заведений;

• организация сетевого взаимодействия образовательных учреждений;

• совершенствование системы управления образованием на основе эффективного использования информационно-ком муникационных технологий в рамках единого образователь ного пространства.

В настоящее время уже создана новая форма образовательной организации автономное учреждение, разрабатываются вопро сы сетевого взаимодействия образовательных учреждений в ви де распределенного обучения в вузах и профильного обучения в общеобразовательных школах, определен статус федерального университета и инновационного вуза. В этих условиях решение проблем совершенствования управления образованием становит ся все более необходимым.

Вторым обстоятельством, определившим выбор темы моно графии, явилось, как ни парадоксально, достаточно широкое ис следование проблем совершенствования управления образовани ем российскими и зарубежными учеными на протяжении уже многих лет.

Общие проблемы управления образованием были широко ис следованы в работах П.Ф. Анисимова, Г.А. Балыхина, А.А. Воро нина, В.А. Жамина, Е.Н. Жильцова, В.М. Жураковского, В.М. Зуева, Н.Р. Кельчевской, Т.Л. Клячко, Е.А. Князева, Я.И. Кузьминова, М.М. Мусарского, И.А. Рождественской, О.Н. Смолина, В.Л. Тамбовцева, А.Н. Тихонова, А.В. Федотова, В.М. Филиппова, В.В. Чекмарева, С.В. Шишкина, Л.И. Якобсона и других авторов. Результатами этих работ явились оценка роли государства и регионов в регулировании и управлении образо ванием, предложения по формированию основных направлений образовательной политики в условиях реформирования образо вания, обоснование необходимости повышения общественной со ставляющей в управлении образованием и др.

Проблемы совершенствования управления образовательными учреждениями различных уровней образования исследованы в работах В.Н. Аверкина, А.И. Адамского, О.Н. Арзяковой, Е.Н. Богачева, Г.А. Бордовского, И.В. Ишиной, Е.А. Карпухи ной, А.К. Клюева, Е.А. Князева, М.М. Кудинова, В.Ж. Кукли на, Б.Л. Рудника, Е.Н. Соболевой, Н.Г. Типенко, Н.Л. Титовой.

Авторами показаны роль и значение нормативного финансиро вания образовательных учреждений, организации многоканаль ного финансирования и хозрасчетных отношений внутри образо вательных учреждений, оценены различные подходы к управле нию качеством образовательного процесса и оценке экономиче ской устойчивости образовательных учреждений.

Соотношение государственной и общественной составляющей в управлении образованием, модели организации управления об разованием, характеризующиеся различным соотношением госу дарственного и общественного участия, оценка эффективности различных моделей и их позиционирование относительно друг друга, а также формирующиеся новые модели образовательных учреждений высшего образования исследованы в работах К.К. Бартона, Р. Бирнбаума, Ф.А. ван Вута, Г.Е. Карлсена, Д. Кигана, Л.Р. Кнудсена, Л.Л. Лесли, П. Маасена, Ш. Слаутер, К. Хадсон и др. Однако результаты этих исследований, что в ря де случаев признается и самими авторами, не позволяют выявить более эффективные модели управления и условия их возможного распространения.

В 2003–2008 годах с участием автора был выполнен ряд работ, направленных на решение проблем совершенствования управле ния образованием, в том числе:

• Эффективность введения нового статуса государственных и муниципальных образовательных организаций;

• Новые механизмы финансирования ведущих вузов России;

• Совершенствование системы управления образовательных учреждений различных типов в условиях модернизации си стемы образования;

• Разработка государственного стандарта общего образо вания;

• Разработка финансово-экономических механизмов сетево го взаимодействия учреждений общего, профессионально го и дополнительного образования по ведению элективных и профильных курсов в системе профильного обучения на третьей ступени общего образования;

• Разработка организационно-экономического механизма устойчивого развития учреждений высшего профессиональ ного образования в условиях модернизации образования;

• Прогноз экономического развития системы образования на 2010–2015 гг. и на перспективу до 2025 г. в условиях модер низации образования и подготовки кадров для инновацион ной экономики.

Следует отметить, что несмотря на значительный объем про веденных исследований, проблемы совершенствования управле ния образованием были и остаются практически неизменными.

Причем не только в нашей стране, но и за рубежом. Это может рассматриваться, с нашей точки зрения, либо как следствие недо статочности проведенных исследований в этой области, особенно в условиях системных изменений в образовании, либо как недо статочность применяемых подходов к решению проблем.

Третьим обстоятельством написания монографии является сложившаяся традиционность в анализе проблем управления об разованием:

• анализируется структура управления образованием, разра батываются предложения по созданию новых органов управления разных уровней;

примером в этом смысле мо жет являться создание в ведении Министерства образова ния и науки Российской Федерации (Минобрнауки России) Федерального агентства по образованию (Рособразования) и Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзора), а также иные структурные пре образования такого же рода, проведенные в более ранние периоды;

• анализируются основные действия, осуществляемые орга нами по управлению образованием функции управления, целесообразность их выполнения на том или ином уровне;

• анализируется организация управления в рамках отдельно го образовательного учреждения по указанным направле ниям, разрабатываются предложения по его совершенство ванию применительно к конкретным условиям этого учре ждения.

Предложенные решения в этой области касаются, главным образом, оценки общего состояния управления, перераспределе ния отдельных функций между уровнями управления на осно ве субъективных представлений о повышении эффективности их реализации, организации управления региональными и (или) му ниципальными системами образования, создания органов обще ственного управления и организации управления в образователь ном учреждении. Значительное внимание уделяется отдельным направлениям, которые отнесены к совершенствованию управле ния: нормативному финансированию, созданию новых форм об разовательных организаций, разработке организационно-эконо мических механизмов развития отдельных направлений деятель ности образовательных организаций и всей системы образования и некоторым другим.

При этом остаются практически не исследованными такие важные направления, как оценка состояния системы образования и его изменений в ходе реализации модернизационных меропри ятий, факторы, определяющие это состояние, постановка целей и задач развития всей системы образования и ее отдельных эле ментов, включая создаваемые и развиваемые формы образова тельных организаций, разработка новых форм и механизмов вза имодействия между элементами системы образования, особенно в свете создания федеральных университетов и иных типов выс ших учебных заведений. Практически не сформировано подхо дов, механизмов и процедур оценки качества образования, при годных для практического использования, что оставляет откры той проблему управления этим параметром системы. Не решены проблемы, связанные с изменением управления при изменении системы образования при введении в нее новых элементов и ряд других.

Действующая система управления образованием, объединяю щая взаимодействующие между собой и с объектами управления органы управления, не ориентирована на решение задач модер низации образования, поскольку не ставит перед элементами си стемы соответствующие цели, не формирует необходимые для их достижения условия функционирования и механизмы ресурсного обеспечения.

Все это, с нашей точки зрения, усложняет управление образо ванием, не позволяет в должной мере решать поставленные перед ним задачи и требует разработки иных подходов в этой области.

Учитывая масштабы сферы образования и риски возможных отрицательных последствий ее изменения, мероприятия по со вершенствованию управления необходимо оценивать на ранних стадиях их разработки и реализации, что возможно сделать на основе моделирования.

В экономической науке подходы к моделированию управления в социально-экономических системах в условиях их изменений разработаны недостаточно и в практике работы почти не приме няются. В полной мере это относится и к образованию. Можно указать ряд работ, предлагающих решения посредством модели рования отдельных важных проблем управления образованием:

• определения потребности экономики в специалистах с выс шим образованием [46];

• регулирования численности обучающихся в высших учеб ных заведениях [70, 71];

• оценки эффективности затрат на образование [173];

• оценки доступности высшего образования [14];

• диагностики экономического состояния образовательных учреждений [96, 182];

• оценки экономической устойчивости образовательных учре ждений [22, 63] и др.

Однако результаты этих работ в практике управления об разованием отражения не получили за исключением, пожалуй, результатов расчета потребности экономики в кадрах специали стов1, используемых при формировании государственного зада ния по приему на обучение в вузы на бюджетные“ места (кон ” трольных цифр приема).

Для моделирования управления образованием необходимо ре шить ряд важных проблем, связанных с определением:

• цели образования как деятельности, осуществляемой мно жеством различных организаций;

• содержания образовательной деятельности, т. е. определе ния тех процессов, которые осуществляются в образовании;

• действий, которые могут и, главное, должны осуществлять ся органами управления в образовании.

Несмотря на кажущуюся очевидность, ответы на поставлен ные вопросы, с нашей точки зрения, до настоящего времени не сформулированы. Цели образования поставлены весьма некон кретно, к тому же целей достаточно много, а пути их дости В рамках данной монографии модели расчетов и получаемые результаты их применения не рассматриваются.

жения в программных документах отражены неубедительно [28].

Содержание образовательной деятельности и, в первую очередь, образовательного процесса с позиций управления не разработа но, в чем автор убедился, участвуя в разработке стандартов об щего образования нового поколения. Действия органов управле ния привычно представляются в виде осуществления тех полно мочий, которые на них возложены соответствующими законода тельными и нормативными актами. Если учесть, что эти дей ствия выполняются уже в течение многих лет, а получаемые ре зультаты оцениваются, по крайней мере, не как положительные, то поневоле встает вопрос о необходимости пересмотра состава, содержания и форм осуществления этих действий.

Исходной посылкой работы выступает положение о том, что возможности управления образованием носят ограниченный ха рактер. Иными словами, управлять можно только посредством нескольких действий, которые реализует субъект в отношении объекта управления. Набор этих действий определяется возмож ностями субъекта управления определять условия и порядок функционирования объекта для достижения поставленной перед ним цели или нескольких целей и изменять установленные усло вия и порядок, если поставленные цели объектом не достигаются.

Таким образом, субъект управления вступает с объектом в опре деленные отношения, а само управление может быть описано как процесс взаимодействия субъекта и объекта в рамках этих отно шений.

Для моделирования процессов автором была применена мето дология функционального моделирования [89], фактически опре деляющая стандарт представления процессов, позволяющая определить и с необходимой степенью детализировать содержа ние процесса, включая оценку необходимых для его реализации ресурсов. Особенностью методологии является требование о при менении единых правил представления любого процесса, а также взаимодействия нескольких процессов, направленных на получе ние известного результата. Опыт автора при применении мето дологии в разработке стандарта общего образования и проблем сетевого взаимодействия образовательных учреждений, а также в ряде работ по организации распределенного обучения [11,12] по казали возможности ее использования в решении проблем управ ления образованием.

Представление управления в виде процесса взаимодействия субъекта управления с объектом, который осуществляет направ ленную на достижение определенной цели деятельность, позволя ет определить требования к управлению. Кроме того, моделиро вание позволяет представить возможные варианты организации управления в зависимости от содержания деятельности объек та управления. Важной положительной чертой моделирования является возможность определения потребностей в ресурсах не только для деятельности объекта управления, но и для самого управления, на что обычно обращается недостаточно внимания.

Следует учесть и некоторую ограниченность возможностей данного подхода. Во-первых, моделирование основывается на значительной экспертной составляющей: содержание процес сов определяется на основе знаний и (или) субъективных пред ставлений. Во-вторых, модель создает основу для разработки управленческих решений, формулирует требования к ним, но не позволяет определять их содержание. В-третьих, на основе мо делирования разрабатывается своего рода идеальное“ представ ” ление об управлении образованием, но оно может оказаться ана логичным действующему, т. е. не привести к его совершенство ванию. С учетом этих обстоятельств моделирование можно рас сматривать как еще один инструмент проектирования организа ции управления образованием.

Все это делает проблематику монографии актуальной, име ющей теоретическое и практическое значение. Основные поло жения и выводы могут представлять интерес для руководителей и специалистов системы образования, а также для научных ра ботников, занимающихся проблемами экономики и управления этой отраслью.

Глава 1. Состояние и проблемы системы управления образованием в Российской Федерации 1.1. Система образования как объект управления:

характеристики, особенности, проблемы Развитие образования в современных условиях основывает ся на представлении о нем в первую очередь как об основном средстве наращивания качества человеческого капитала, опреде ляющего конкурентоспособность и устойчивость развития госу дарства. В соответствии с Концепцией модернизации российско го образования на период до 2010 года [76] роль образования на современном этапе определяется задачами перехода России к де мократическому и правовому государству, к рыночной экономи ке, необходимостью преодоления опасности отставания страны от мировых тенденций экономического и общественного разви тия за счет инновационного пути развития. Образование являет ся важнейшим фактором формирования нового качества эконо мики и общества, роль его увеличивается вместе с ростом влия ния человеческого капитала.

Образование в инновационной экономике, рассматриваемой в настоящее время в качестве магистрального направления раз вития, представляется как основной источник инноваций, первое звено инновационной цепочки образование исследования ” венчурные проекты массовое освоение инноваций“ [144]. Сле дуя этому положению, можно сказать, что в основе инновацион ной экономики лежит развитое современное образование, которое является и источником подготовки специалистов разного уровня, разных специальностей, обеспечивающих реализацию всех ста дий инновационного процесса.

Образование всегда рассматривалось как средство удовлетво рения разнообразных потребностей личности в получении зна ний, умений и навыков. Проблемы данной сферы затрагивают значительную часть общества, различные социальные группы, поскольку именно через систему образования решаются важней шие проблемы:

• адаптации личности в современном обществе;

• повышения общего интеллектуального уровня общества;

• социальной мобильности общества повышение социально го статуса через получение образования и успешности лич ности через карьеру социальный лифт“;

” • занятости и сроков поиска работы на рынке труда соот ветствие структуры и содержания образования потребно стям экономики, социально-экономического развития страны;

• повышения уровня жизни через наращивание уровня ква лификации работников и достижения соответствия компе тенций и навыков с уровнем оплаты труда.

Перед образованием поставлены следующие основные задачи [76, 92].

1. Образование должно формировать современно образован ных, нравственных, предприимчивых людей, которые могут са мостоятельно принимать ответственные решения в ситуации вы бора, прогнозируя их возможные последствия, способны к со трудничеству, отличаются мобильностью, динамизмом, кон структивностью, обладают развитым чувством ответственности за судьбу страны.

2. Потенциал образования должен быть в полной мере ис пользован для консолидации общества, сохранения единого со циокультурного пространства страны, преодоления этнонацио нальной напряженности и социальных конфликтов на началах приоритета прав личности, равноправия национальных культур и различных конфессий, ограничения социального неравенства.

3. Образование в его неразрывной, органичной связи с наукой должно становиться все более мощной движущей силой экономи ческого роста, повышения эффективности и конкурентоспособ ности народного хозяйства, что делает его одним из важнейших факторов национальной безопасности и благосостояния страны, благополучия каждого гражданина.

4. Система образования должна обеспечить эффективное ис пользование своих ресурсов человеческих, информационных, материальных, финансовых.

5. Должны быть обеспечены:

• равный доступ молодых людей к полноценному качествен ному образованию в соответствии с их интересами и склон ностями, независимо от материального достатка семьи, ме ста проживания, национальной принадлежности и состоя ния здоровья;

• использование всех возможностей для социальной защиты детей и подростков, лишенных попечения родителей;

• формирование профессиональной элиты, выявление и поддержка наиболее одаренных, талантливых детей и мо лодежи.

По ряду оценок сфера образования недостаточно успешно справляется с решением поставленных задач. В частности, от мечаются продолжающееся снижение качества образования, сни жение уровня его доступности для отдельных групп населения, недостаточность подготовки кадров для реализации инновацион ного процесса [92, 144, 174, 179, и др.]. Образование не выполняет своих задач в области социального перемешивания [70], не ори ентировано на обучение в течение жизни“ (непрерывное образо ” вание) [94]. Несоответствие структуры подготовки потребностям народного хозяйства [99, 111, 122] и запросам рынка труда [76, 92] отмечается даже на государственном уровне в качестве недостат ка сферы профессионального образования на протяжении доста точно большого периода времени.

Наличие указанных недостатков вызвано рядом причин.

Система образования поставлена в такие условия, при кото рых она в рамках поставленных перед ней общих целей должна сама:

• определять более детальные цели своего развития, включая цели развития всех своих элементов;

• ставить и решать задачи, необходимые для достижения целей;

• определять и реализовывать необходимые мероприятия;

• оценивать получаемые результаты и свое состояние для уточнения целей и задач;

• изыскивать ресурсы для этой деятельности, будучи огра ниченной в возможностях их самостоятельного использо вания1.

Реализация всех этих действий осуществляется главным обра зом органами управления образованием, которые с ними в полной мере не справляются:

• формируя государственную политику, органы управления образованием определяют только те действия, которые са ми реализуют, причем не обязательно привлекая для этого потенциал других элементов системы [24];

• цели развития образования в программных документах и необходимые для их достижения действия определены недостаточно конкретно [28];

• состояние системы образования по параметрам доступно сти, качества и эффективности не измеряется и не оценива ется, не определены основные факторы, влияющие на эти параметры, и средства воздействия на них, в результате че го управление не может обеспечить достижения поставлен ных целей [14];

• цели функционирования и развития для элементов систе мы образования не определяются, за исключением установ Более подробно проблемы и механизмы ресурсного обеспечения образо вания представлены в работе автора [20].

ления контрольных цифр приема студентов на обучение за счет средств бюджета [70].

Ряд проблем, имеющих принципиальное значение для функ ционирования системы образования, не получил решения:

• понятия доступности, качества и эффективности образова ния не определены до уровня их возможного применения в управлении как инструментов оценки состояния системы образования;

• применяемые в настоящее время показатели состояния си стемы образования [133] не характеризуют степени дости жения ею основной цели развития;

• на образование возлагается решение задач уровня всего на родного хозяйства;

в частности, образование не может осу ществлять социальное перемешивание, а только создает возможности для него;

• инновационный процесс определен нечетко, поэтому про блема определения места и роли в нем системы образова ния является проблемой, не получившей решения [25], не определены механизмы сопряжения потребностей экономи ки и рынка труда в квалифицированных кадрах с возмож ностями их подготовки.

Одной из основных причин такого положения представляется недостаточно четкое определение места и роли органов управ ления в системе образования, их взаимосвязей и взаимодействия с другими элементами, их возможностей в воздействии на другие элементы и решаемых ими задач.

Сфера образования, выделенная по признакам характера деятельности, охватывает все организации, осуществляющие об разовательную деятельность, а также частных лиц, занимающих ся образовательной деятельностью самостоятельно. Строго гово ря, в эту сферу следует также включать семьи, в которых со держатся, воспитываются и обучаются дети. На практике, го воря об образовании, имеется в виду, как правило, часть этой сферы отрасль Образование“, т. е. организационно оформлен ” ная часть народного хозяйства страны, объединяющая органи зации, осуществляющие образовательную деятельность. Общие количественные характеристики данной отрасли представлены в табл. 1.1.

Таблица 1.1. Количественные характеристики отрасли Образование“ в Российской Федерации ” Число Численность организаций, учащихся, единиц тыс.человек Дошкольные учреждения 46200 4713, Общеобразовательные учреж дения 61028 14787, в т.ч. негосударственные 719 Учреждения дополнительного об разования детей (Рособразования) 8900 8423,8* Учреждения начального профес сионального образования 3207 1413, Учреждения среднего профессио нального образования 2847 2514, в т. ч. негосударственные 216 125, Учреждения высшего профессио нального образования 1090 7309, в т. ч. негосударственные 430 1176, Организации (кроме вузов), веду щие подготовку аспирантов 820 19, Аспирантура в вузах 673* 126, Численность занятых в отрасли Образование“ 6196, ” Итого 129393 38042, *) В расчет итоговых значений не включается.

Источник: [103].

Как видно из приведенных данных, в 124 тыс. организаций сферы образования учится и (или) работает более 37 млн. чело век. В итоговые данные не включены обучающиеся в учрежде ниях дополнительного образования детей, поскольку они являют ся учащимися детских дошкольных учреждений или общеобразо вательных школ. Некоторая часть обучающихся в учреждениях дополнительного образования не посещает по разным причинам ни детских дошкольных учреждений, ни общеобразовательных школ. Однако статистических данных по этой категории детей не имеется. Итоговые данные не включают также количественные показатели частного (индивидуального) обучения“. Кроме того, ” образование включает систему непрерывного образования взрос лых, и эта категория обучающихся полностью не охвачена госу дарственным статистическим наблюдением. Ее характеристики представлены результатами опроса населения возрастной группы 25–64 лет. Данные опроса показывают, что различными формами формального и неформального (включая самообразование) обра зования охвачено 22,4% населения этой возрастной группы, что составляет около 9% среднегодовой численности занятых в эконо мике страны [94]. Сфера образования, таким образом, составляет значительную часть общества, охватывая различными формами обучения и работой более 26% населения России (142 млн. чело век в 2007 г.) [103].

На содержание сферы образования обществом направляются большие ресурсы, главным образом бюджетные средства. Расхо ды консолидированного бюджета на образование можно охарак теризовать данными2, приведенными в табл. 1.2.

Особенностью образования в России является изменение ее количественных характеристик числа образовательных учреж дений (табл. 1.3) и численности обучающихся в них. Сокращение сети образовательных учреждений начального и общего образо вания, в целом, обусловлено демографическими причинами со кращением численности детей соответствующих возрастных групп3.

Отчеты об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации сайт Федерального казначейства (Казначейства России) http://www.roskazna.ru/reports/cb.html.

В то же время статистика указывает на постоянный рост числа детей, состоящих на учете для определения в дошкольные образовательные учре ждения.

Таблица 1.2. Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на образование Год 2003 2004 2005 2006 Расходы консолиди рованного бюджета, млрд. руб. 3964,9 4669,7 8406,8 8375,2 11378, в т. ч. на образо вание, млрд. руб. 475,5 593,4 817,9 1036,4 1343, Расходы на образо вание в % к расхо дам консолидирован ного бюджета 12,0 12,7 9,7 12,4 11, Таблица 1.3. Изменение числа образовательных учреждений в Российской Федерации по уровням образования (единиц) Год 2002 2003 2004 2005 Учреждения дошколь ного образования 48900 47800 47200 46500 Учреждения общего образования 67431 66207 64908 63174 Учреждения НПО 3843 3798 3686 3392 Учреждения СПО 2816 2809 2805 2905 Учреждения ВПО 1039 1044 1071 1068 в т. ч. негосудар ственные 384 392 409 413 Источник: [103].

Проблемы сферы образования затрагивают значительную часть общества, чем обусловлена заинтересованность, которую проявляют различные социальные группы в деятельности сфе ры образования, поскольку именно через нее должны решаться важнейшие социальные проблемы:

• социальной мобильности общества повышение социально го статуса через получение образования и успешности лич ности через карьеру социальный лифт“;

” • занятости и сроков поиска работы на рынке труда соот ветствие структуры и содержания образования потребно стям экономики, социально-экономического развития страны;

• получаемых доходов повышения уровня квалификации работников и соответствующего ему уровня и порядка опла ты их труда.

Единство образования в Российской Федерации обеспечивает ся действующим законодательством, всесторонне определяющим условия функционирования и развития этой сферы деятельно сти. Основными законодательными актами в области образова ния являются:

• Конституция Российской Федерации;

• Закон Российской Федерации Об образовании“;

” • Федеральный закон Российской Федерации О высшем и ” послевузовском профессиональном образовании“.

Отдельные стороны функционирования образования опреде ляются иными законодательными и нормативными актами Рос сийской Федерации, касающимися образования как одной из от раслей народного хозяйства.

Образование в Российской Федерации рассматривается как система, как комплекс взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, обладающий качествами, отсутствующими у входя щих в него элементов. Определение системы образования дано в двух законодательных актах. Закон Российской Федерации Об ” образовании“ [140] дает обобщающее определение системы обра зования, представляя ее как совокупность взаимодействующих:

• преемственных образовательных программ и государствен ных образовательных стандартов различного уровня и на правленности;

• сети реализующих их образовательных учреждений незави симо от их организационно-правовых форм, типов и видов;

• органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций;

• объединений юридических лиц, общественных и государст венно-общественных объединений, осуществляющих дея тельность в области образования.

Федеральный закон Российской Федерации О высшем и по ” слевузовском профессиональном образовании“ [136] подобным об разом определяет только структуру системы высшего професси онального образования как совокупность:

• государственных образовательных стандартов высшего и послевузовского профессионального образования и обра зовательных программ высшего и послевузовского профес сионального образования;

• имеющих лицензии высших учебных заведений и образо вательных учреждений соответствующего дополнительного профессионального образования независимо от их организа ционно-правовых форм;

• научных, проектных, производственных, клинических, ме дико-профилактических, фармацевтических, культурно просветительских учреждений, организаций и предприя тий, ведущих научные исследования и обеспечивающих функционирование и развитие высшего и послевузовского профессионального образования;

• органов, осуществляющих управление в сфере образования, и подведомственных им учреждений, организаций и пред приятий;

• общественных и государственно-общественных объедине ний (творческих союзов, профессиональных ассоциаций, об ществ, научных и методических советов и иных объеди нений).

Следует отметить, что оба определения, хотя и несколько раз личаются, не противоречат друг другу, отражают состав эле ментов, включенных в систему образования или в ее составную часть высшее профессиональное образование, характеризуют только некоторые взаимосвязи и взаимодействия между элемен тами. В частности, указывается, что наряду с органами управле ния образованием в систему включаются подведомственные (т. е. находящиеся в административном ведении этих органов) учреждения и организации. Специфической особенностью систе мы высшего профессионального образования является включе ние в ее состав учреждений, организаций и предприятий, веду щих научные исследования и обеспечивающих функционирова ние и развитие высшего и послевузовского профессионального образования.

Такое расширение определения системы обусловлено, с на шей точки зрения, исторически сложившимися рамками обра зования как отрасли народного хозяйства со своей инфраструк турой и сформировавшимися связями, отражающими высокую степень вовлеченности ряда учреждений, предприятий и орга низаций в деятельность образовательных учреждений, а также в научную составляющую образовательной деятельности (в выс шем образовании), требующую соответствующей материально технической, конструкторско-технологической и производствен ной поддержки.

Строго говоря, определение системы образования при бли жайшем рассмотрении представляется недостаточно точным:

• учреждения и организации, подведомственные органам управления образованием, могут включаться в систему в том случае, если они взаимосвязаны и взаимодействуют с другими элементами в процессе формирования результата ее деятельности;

• органы управления образованием занимают особое положе ние в системе, поскольку, взаимодействуя с другими эле ментами, они осуществляют одновременно функции наблю дателя за ее состоянием и функционированием4 ;

В данном случае речь идет о месте и роли наблюдателя в системе, про блеме, не получившей общего решения [35].

• проведение научных исследований может рассматриваться в качестве достаточного основания для включения соответ ствующих организаций в систему, если эта деятельность яв ляется составной частью формирования системного резуль тата;

следует отметить, что в образовательной деятельно сти могут использоваться научные результаты и потенциал организаций, не относящихся к системе образования.

Кроме того, определения не содержат формулировки того ка чества или набора качеств, которыми обладает или должна обла дать система образования, но которые не присущи включенным в нее элементам.

Рассмотрим более подробно элементы системы образования.

Основным звеном системы образования является образова тельное учреждение. Было бы, однако, точнее все же не огра ничивать этот элемент только одной организационно-правовой формой, а рассматривать в этом качестве образовательную орга низацию или различные формы организаций, в том числе и учре ждение, осуществляющих образовательный процесс реализую щих одну или несколько образовательных программ, осуществ ляющих содержание, воспитание обучающихся, воспитанников.

Как и в других сферах деятельности, образовательная ор ганизация создается по решению учредителя, в качестве кото рого могут выступать юридические и (или) физические лица, в т. ч. органы государственной власти и органы местного само управления.

Образовательные учреждения и организации могут быть со зданы в организационно-правовых формах, предусмотренных за конодательством Российской Федерации для некоммерческих ор ганизаций [140, ст. 11-1].

Образовательная организация является юридическим лицом, пользуется правами и несет обязанности, предусмотренные граж данским законодательством Российской Федерации. Это важное положение, поскольку еще не все общеобразовательные школы (например) зарегистрированы в качестве юридических лиц.

Основным типом организации, осуществляющей образова тельную деятельность, является образовательное учреждение, которое считается таковым при условии осуществления им об разовательного процесса5. Относительно образовательной орга низации законодательство такого положения не содержит, но по духу Закона Об образовании“ образовательной считается неком ” мерческая организация, которая осуществляет образовательный процесс. В этом смысле к образовательным могут быть также от несены и организации, в которых образовательная деятельность составляет незначительную часть от иной деятельности, напри мер учебное подразделение в корпорации или аспирантура в научно-исследовательском институте акционерном обществе.

Образовательное учреждение в законодательстве представлено двумя формами: собственно учреждением и автономным учре ждением [139].

Учреждение и автономное учреждение обладают во многом аналогичными характеристиками:

• оба являются учреждениями и, следовательно, могут фи нансироваться собственником полностью или частично, но если государственное учреждение средства бюджета полу чает в форме финансирования, то государственное автоном ное учреждение в форме субвенции или субсидии;

• имущество передается им на праве оперативного управле ния, т. е. на совершенно определенных условиях в части пре делов самостоятельного распоряжения этим имуществом;

• собственником переданного учреждениям имущества оста ется государство в лице уполномоченного органа или муни ципальное образование.

Автономное учреждение обладает специфическими чертами, которые не присущи собственно учреждению, в частности:

• отвечает по своим обязательствам, хотя ответственность не распространяется на недвижимое имущество и особо цен Более подробно статус образовательного учреждения анализируется в работах автора [15, 18].

ное движимое имущество, закрепленные учредителем или приобретенные за счет средств, выделенных учредителем на приобретение этого имущества;

• учредитель (и это важно) не отвечает по обязательствам автономного учреждения, положение о субсидиарной ответ ственности в отношениях автономного учреждения с учре дителем отсутствует;

• вправе открывать счета в кредитных организациях;

• доходы поступают в его самостоятельное распоряжение.

Характеристики других организационно-правовых форм об разовательных организаций приведены в законе О некоммерче ” ских организациях“ [137]. Но сколько-нибудь широкого распро странения эти формы в системе образования не получили.

Образовательные программы и государственные образова тельные стандарты представляют собой документы установлен ной формы и структуры, определяющие перечень, содержание, последовательность и продолжительность изучения в образова тельных организациях учебных дисциплин, необходимых для по лучения образования соответствующего уровня и специальности или направления.

Образовательный стандарт формируется по каждому уровню образования. Для профессионального образования разрабатыва ются отдельные стандарты по каждому направлению или специ альности подготовки. Стандарт содержит перечень учебных дис циплин, которые необходимо изучить для получения соответству ющего образования с указанием учебного времени преподавания.

В Российской Федерации устанавливаются государственные образовательные стандарты, включающие в себя федеральный и региональный (национально-региональный) компоненты, а так же компонент образовательного учреждения. Федеральные органы государственной власти устанавливают федеральные компоненты государственных образовательных стандартов, опре деляющие обязательный минимум содержания основных обра зовательных программ, максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню подготовки выпускников. Го сударственные образовательные стандарты могут устанавливать ся по отдельным дополнительным образовательным программам в порядке, определяемом федеральным законом [140, ст. 7].

Образовательная (учебная) программа представляет собой документ, включающий структурированное изложение содержа ния изучаемой дисциплины с указанием источников информации, выполняемых учебных заданий и контрольных мероприятий. Об разовательная программа определяет, что именно будет препода ваться учащимся в рамках соответствующей учебной дисципли ны в течение отведенного учебного времени, какие работы будут выполняться обучающимися, каким образом будет осуществлять ся контроль и оценка получаемых знаний, умений и навыков.

Соотношение между образовательным стандартом и образо вательной программой можно проиллюстрировать схемой на рис. 1.1.

Образовательный Устанавливается на государственном стандарт (по направлению, уровне и уровне образовательного специальности), учреждения образовательная Учебная программа программа Устанавливается на уровне (по изучаемой образовательного дисциплине) учреждения Изучаемые дисциплины Учебные темы Время изучения дисциплин Практические задания Условия реализации Контрольные мероприятия Ресурсы, необходимые для реализации Источники информации Рис. 1.1. Образовательный стандарт и образовательная программа Следует отметить, что термин образовательная программа“ ” применяется и в иных смыслах:

• как обобщающий термин для обозначения получения обра зования определенного уровня, повышения квалификации или переподготовки, выступая как синоним образователь ного стандарта;

• как термин для обозначения получения образования опре деленного уровня по направлению или специальности, по которым не установлены образовательные стандарты;

в этом случае образовательная программа обозначает доку мент уровня образовательного стандарта и должна, в прин ципе, содержать положения, характерные для образова тельного стандарта;

• как синоним термина учебная программа“, если обучение ” осуществляется по одной учебной программе.

В монографии термины образовательная программа“ и об ” ” разовательный стандарт“ используются как синонимы.

Элементами системы образования являются органы управле ния образованием и подведомственные им организации. Органы управления образованием сформированы на трех уровнях госу дарственной власти и управления: федеральном, субъекта Рос сийской Федерации, муниципального образования. Органы управления образованием представлены:

• на федеральном уровне:

– Министерством образования и науки Российской Федерации;

– Службой по надзору в сфере образования и науки;

– Федеральным агентством по образованию;

– министерствами и ведомствами, имеющими в своем ве дении образовательные учреждения;

• на уровне субъектов Российской Федерации министерства ми, департаментами, комитетами и управлениями образо вания;

• на уровне муниципальных образований отделами образо вания в муниципальных органах управления.

Включение в систему образования подведомственных орга нам управления образованием учреждений и организаций явля ется следствием исторически сложившейся структуры образова ния как отрасли народного хозяйства. Для обеспечения деятель ности образования в административном ведении этих органов были созданы различные организации, не осуществляющие непо средственно образовательной деятельности, но обеспечивающие ее. Такими организациями были, в частности, фильмотеки, уч коллекторы, специализированные организации по хозяйственно му обслуживанию образовательных учреждений, организации по приготовлению продуктов питания для образовательных учре ждений, логопедические пункты, централизованные бухгалте рии по обслуживанию образовательных учреждений и др. В на стоящее время их осталось мало, поскольку эти функции выпол няют по договорам организации, не относящиеся к системе обра зования.

В высшем профессиональном образовании были созданы научные, проектные, производственные, клинические, медико профилактические, фармацевтические, культурно-просветитель ские учреждения, организации и предприятия, ведущие научные исследования и обеспечивающие функционирование и развитие высшего и послевузовского профессионального образования. Это также можно рассматривать как определенную дань исторически сложившейся структуре отрасли. Указанные организации так же создавались в административном ведении органов управле ния высшим образованием, а в качестве их основной цели было определено обеспечение образовательной деятельности в сфере высшего образования и участие в этом процессе.

Изменение социально-экономических условий функциониро вания таких организаций сделало их положение в составе систе мы образования достаточно условным:

• деятельность этих организаций обусловлена не столько во влечением их в образовательный процесс, сколько иными факторами;

• взаимоотношения между высшими учебными заведениями и указанными организациями осуществляются на договор ной основе, как и с любыми другими организациями;

• выбор организации для того или иного обеспечения учебно го заведения в осуществлении образовательной деятельно сти определяется условиями, установленными для закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципаль ных нужд [138].

В систему образования включены объединения юридических лиц, общественные и государственно-общественные объединения, осуществляющие деятельность в области образования. Опреде лить их место и роль в системе представляется достаточно слож ной задачей. Их включенность в систему, с нашей точки зрения, отражает представления о том, что такие организации должны участвовать в управлении образованием в качестве его элементов.

Однако роль их в системе образования выражена пока достаточ но слабо.

Система образования представляет собой комплекс указан ных элементов в их взаимосвязи и взаимодействии, функциони рование которого порождает определенный результат. В качестве результата системы образования представляются:

• граждане (лица), получившие образование определенного уровня, подготовленные специалисты с профессиональным образованием, лица, получившие образовательные услуги;

• процесс осуществления образовательной деятельности с определенными количественными и качественными пара метрами.

Не рассматривая достоинства и (или) недостатки этих резуль татов, будем считать, что они оба приемлемы для системы обра зования, не противоречат друг другу, и что оба этих результа та должны достигаться в процессе функционирования системы.


Иными словами, функционирующая система образования, осу ществляя образовательную деятельность в соответствии с предъ являемыми к ней требованиями, выпускает людей, получивших определенное образование или набор образовательных услуг.

Рассмотрим взаимосвязь и взаимодействие структурных эле ментов системы образования.

Элемент Государственные стандарты и программы“ являет ” ся результатом деятельности органов управления образованием (если к таковым относить органы, решениями которых эти стан дарты и программы утверждаются) и других элементов системы, принимавших участие в формировании стандартов и программ.

Это ставит стандарты, с одной стороны, в один ряд с другими решениями органов управления, определяющими условия функ ционирования и параметры системы образования. С другой сто роны, этот элемент определяет требования к параметрам резуль тата и собственно процессу функционирования системы образо вания, включая и действия органов управления в рамках этого процесса, а также задает условия участия других элементов в процессе функционирования вплоть до их полного исключения.

Таким образом, стандарты и программы формируются во взаи модействии с другими элементами и оказывают влияние на эти элементы системы. Изменение стандартов и программ вносит из менения в систему, меняя соответственно требования к результа ту и процессу ее функционирования.

Следует отметить, что наличие государственных образова тельных стандартов и программ не является необходимым усло вием для функционирования негосударственных образователь ных учреждений, которые могут осуществлять образовательный процесс по собственным образовательным программам и вне ра мок стандартов. Но в этом случае такие учебные заведения будут выпадать из системы образования, поскольку результат их дея тельности в общем случае не будет соответствовать заложенным в стандарте представлениям о результатах обучения, а подготов ленные вне стандартов люди не будут идентифицироваться как получившие образование определенного уровня.

Безусловно, необходимым элементом системы образования яв ляются образовательные учреждения, имеющие лицензию, без которой нельзя осуществлять образовательную деятельность.

Образовательные учреждения участвуют в разработке госу дарственных образовательных стандартов и образовательных программ и осуществляют образовательный процесс в соответ ствии с ними, создавая тем самым результат функционирова ния системы образования. Образовательные учреждения высше го профессионального образования формируют предложения по заданиям (заказам) организациям, которые обеспечивают функ ционирование и развитие ВПО. Образовательные учреждения представляют для принятия решений органам управления ин формацию о своей деятельности и полученных результатах. Ис ключить образовательные учреждения из системы образования невозможно.

Организации, обеспечивающие функционирование и развитие высшего профессионального образования, включены в систему ВПО, что обусловлено двумя факторами:

• высшее образование исторически формировалось по двум направлениям обучение и научно-исследовательская ра бота, в т. ч. обучающихся;

• ряд специальностей высшего образования требует наличия производственной базы для проведения занятий.

Создание соответствующих специализированных организаций является одним из возможных вариантов реализации этих фак торов.

Следует учесть, что определяющим условием тут выступает не только историческая традиция, хотя для образования это важ но, но и требования образовательных стандартов и программ, ко торые могут предусматривать или не предусматривать наличие таких организаций и устанавливать условия их возможного уча стия в функционировании и развитии высшего профессионально го образования. Иными словами, если стандарт предусматривает в качестве условия, например, прохождение обучения на произ водственной базе с определенными характеристиками, то нали чие организации с такой базой в системе высшего образования является обоснованным. С другой стороны, в качестве такой ба зы может выступать любая организация, имеющая возможность предоставить ее для проведения учебных занятий свои производ ственные площади и оборудование.

Тем не менее исключение этого элемента из системы высше го профессионального образования может изменить если не ре зультат ее деятельности, то процесс функционирования. Образо вательные учреждения будут вынуждены, выполняя требования стандарта, находить такого рода производственные площадки на коммерческой основе, что может привести к росту потребности в ресурсном обеспечении образовательной деятельности (росту расходов на образование).

Включение органов управления образованием в качестве эле мента системы образования обусловлено необходимостью:

• обеспечения взаимодействия и взаимосвязи элементов сис темы между собой;

• обеспечения взаимодействия системы образования с внеш ней средой;

• достижения заданных (требуемых) результатов деятельно сти системы.

Представляется очевидным, что исключение органов управ ления из системы либо приведет к нарушению ее функциониро вания, выраженному в изменении результата, либо к тому, что функции управления примет на себя другой элемент системы.

Воздействие элемента Общественные и государственно ” общественные объединения“ на другие элементы системы огра ничивается участием в определении условий функционирования.

Причем не определением, а именно участием в определении, т. е.

выполнением функций обеспечения деятельности органов управ ления образованием в части определения этих условий. В неко тором смысле деятельность этих объединений можно рассмат ривать как выделенную в иную организационную форму часть управленческой деятельности в виде реализации или участия в реализации отдельных функций управления. Такое невыражен ное позиционирование этого элемента связано, с нашей точки зрения, с организационной неопределенностью общественных и государственно-общественных объединений, представленной в действующем образовательном законодательстве. Исключение данного элемента из системы образования не приведет, вероятнее всего, к изменениям состояния и результата ее деятельности.

Система образования разделена на несколько подсистем, ха рактеризующихся отличающимися друг от друга результатами и содержательными признаками и называемых уровнями образо вания или образовательными цензами:

1) основное общее образование;

2) среднее (полное) общее образование;

3) начальное профессиональное образование;

4) среднее профессиональное образование;

5) высшее профессиональное образование;

6) послевузовское профессиональное образование.

Завершение обучения на соответствующем уровне образова ния и успешное прохождение итоговой аттестации подтвержда ется документом. Документ государственного образца о соответ ствующем уровне образования является необходимым условием для продолжения обучения в государственном или муниципаль ном образовательном учреждении последующего уровня образо вания. Указанные в документах о начальном профессиональном, среднем профессиональном, высшем профессиональном образо вании квалификации и в документах о послевузовском профес сиональном образовании ученые степени дают право их облада телям заниматься профессиональной деятельностью, в том чис ле занимать должности, для которых в установленном порядке определены обязательные квалификационные требования к соот ветствующему образовательному цензу [140, ст. 27]. Построение уровней образования имеет следующие особенности:

• в качестве уровней образования не выделяются: дошкольное образование, начальное образование, дополнительное обра зование детей и взрослых;

• обязательным (по Конституции Российской Федерации) яв ляется только общее образование, а все остальное образо вание таковым не является, и его осуществление возмож но только с согласия самого гражданина или, в случае его несовершеннолетия, его официальных представителей;

• получение образования определенного уровня возможно не только после успешного завершения обучения на предыду щем уровне, нет принципиальных препятствий для получе ния, например, начального профессионального образования после окончания высшего учебного заведения;

• начальное и среднее профессиональное образование доступ но для лиц, получивших основное общее образования, если условиями приема в конкретное учебное заведение не уста новлены более высокие требования наличие среднего об щего (полного) образования;

• для поступления в высшее учебное заведение необходимо иметь уровень образования не ниже среднего (полного) об щего, начального профессионального или среднего профес сионального образования.

В соответствии с этими положениями возможности для граж данина получения образования (образовательная траектория) могут быть представлены в виде схемы (рис. 1.2).

Рис. 1.2. Образовательная траектория Система образования характеризуется:

• направленностью на получение результата обученного че ловека в соответствии с требованиями, установленными об разовательными стандартами и программами;

• определенными взаимосвязями и взаимозависимостями между входящими в нее элементами;

• существенными количественными масштабами;

• множественностью возможных траекторий прохождения обучающегося через систему образования.

Условия функционирования образования как системы опре делены таким образом, что она вынуждена самостоятельно:

• определять цели своего развития и цели развития всех сво их элементов;

• ставить и решать задачи, необходимые для достижения целей;


• осуществлять необходимые для достижения поставленных целей и решения задач мероприятия;

• оценивать получаемые результаты и свое состояние для уточнения целей, задач и реализуемых мероприятий;

• изыскивать ресурсы для этой деятельности, будучи при этом ограниченной в масштабах их привлечения и возмож ностях самостоятельного их использования.

Таким образом, образование является сложной многоплано вой системой, включающей множество субъектов, взаимодейству ющих между собой для достижения важных и общественно зна чимых целей. В ее деятельность вовлечено множество людей, предъявляющих различные требования и имеющих различные ожидания. Функционирование образования порождает множест во проблем и задач, решение которых должно осуществляться в ходе управления им. Изменение образования в ходе его рефор мирования еще больше усложняет эти проблемы и, соответствен но, усложняет управление, требуя его соответствующего измене ния. Определение этих изменений и подходы к их осуществлению рассматриваются в настоящей монографии.

1.2. Структура и функции управления образованием в Российской Федерации Анализ управления образованием в большинстве случаев про водится по традиционной схеме: описываются структура и реали зуемые в рамках этой структуры функции управления. Структу ра управления представляется как иерархия, т. е. некая соподчи ненность органов управления, взаимодействующих между собой и с находящимися в их ведении организациями. Функции управ ления рассматриваются как некие действия, которые осуществ ляются органами управления во взаимоотношениях друг с дру гом и находящимися в их ведении организациями. В соответствии с этим подходом управление образованием может быть охаракте ризовано следующим образом.

Структура управления образованием в Российской Федера ции традиционно сформирована по линейно-функциональной схеме и характеризуется следующими основными чертами:

• управление разделено на нескольких уровней;

орган управ ления нижестоящего уровня находится в административ ном ведении вышестоящего решения вышестоящих орга нов являются обязательными для исполнения нижестоящи ми органами;

• орган управления независимо от его уровня может управ лять непосредственно только теми органами и (или) орга низациями, которые находятся в его административном ве дении;

• решения вышестоящих органов не могут быть адресова ны непосредственно организациям, находящимся в ведении нижестоящего органа управления;

• административное ведение органов вышестоящих уровней по отношению к нижестоящим ограничено набором предо ставленных им полномочий, по которым могут быть приня ты решения, обязательные для нижестоящих уровней.

На протяжении длительного времени схема управления обра зованием практически не менялась и представляла собой иерар хическую структуру, содержащую центральные, региональные и местные органы управления образованием с находящимися в их ведении образовательными учреждениями. В качестве примера можно показать схему управления образованием конца 1960-х годов, сохранявшуюся вплоть до начала 1990-х годов (рис. 1.3) [55, 190–192].

Рис. 1.3. Структура управления образованием (1960–1970 годы) В дальнейшем структура управления6 менялась трижды:

• в 1991–1992-х годах были ликвидированы министерства и ведомства СССР, подведомственные им учебные заведе ния были переданы в ведение министерств и ведомств Российской Федерации;

нетрудно видеть, что при этом был исключен верхний уровень из структуры управления обра зованием (рис. 1.3) и изменен состав органов управления об разованием уровня Российской Федерации (на схеме уро вень Совета Министров союзной республики);

Не рассматриваются в качестве изменений структуры управления пе ремещения образовательных учреждений из ведения одного министерства в другое или в ведение региональных органов управления образованием.

• в 1996 г. было создано единое Министерство общего и про фессионального образования Российской Федерации, объ единившее Министерство образования Российской Федера ции и Государственный комитет Российской Федерации по высшему образованию и переименованное в дальнейшем в Министерство образования Российской Федерации (Ми нобразование России);

• в 2004 г. изменение структуры управления было проведено более кардинальным образом: в рамках единого министер ства были объединены наука и образование7.

Изменения структуры управления образованием происходили регулярно. Подробнее об этом можно прочитать в работе авто ра [21, с. 83–84].

В настоящее время структура управления образованием при ведена к виду, представленному на рис. 1.4. Федеральный уровень управления образованием представляют Министерство образова ния и науки Российской Федерации, которое является централь ным органом управления образованием в России, и находящиеся в его ведении государственные органы управления:

• Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам (на схеме не отображена);

• Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки;

• Федеральное агентство по науке (на схеме не отображено);

• Федеральное агентство по образованию.

К органам управления образованием могут быть отнесены иные федеральные министерства и ведомства, имеющие в своем ведении образовательные учреждения, а также органы управле ния образованием субъектов Российской Федерации и муници Следует отметить, что наука и высшее профессиональное образование административно объединялись и раньше. Например, в 1992 г. в составе Ми нистерства науки Российской Федерации был создан Комитет по высшей школе Российской Федерации, выделенный в дальнейшем из состава этого министерства в Государственный комитет Российской Федерации по высше му образованию.

пальных органов. В качестве примера в табл. 1.4 представлено распределение образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования по уровням управления8.

Министерства и Министерство ведомства Российской образования и науки Федерации Российской Федерации Подведомственные образовательные Рособрнадзор Рособразование учреждения Субъекты Российской Федерации Подведомственные образовательные учреждения Подведомственные образовательные учреждения Административное ведение Муниципальные образования Функциональное ведение Подведомственные образовательные учреждения Рис. 1.4. Структура управления образованием Для части образовательных учреждений федерального веде ния выстроена трехзвенная структура управления: администра тивное ведение от министерства через Федеральное агентство по образованию к образовательному учреждению (например, вузу).

По существу, агентство представляет собой промежуточное зве но, выполняющее по отношению к подведомственным организа циям функции учредителя. В рамках такой схемы министерство не вступает в непосредственные взаимоотношения с учебными за Точнее, по уровням субъектов, в собственности которых эти учреждения находятся, поскольку управление образовательным учреждением осуществ ляется собственником. Данных о ведомственной принадлежности, а также о собственности образовательных учреждений других уровней образования доступная статистика не содержит.

ведениями, а агентство можно рассматривать как обособленное подразделение министерства.

Таблица 1.4. Распределение образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования по уровням управления в 2006/07 уч.

году Число образовательных учреждений Уровень управления CПО ВПО Федеральный 1232 Региональный 1287 Муниципальный 55 Прочий 57 Негосударственный 216 Источник: [103] Подобные, но не такие же, конечно, структуры управления экономикой строились и раньше, когда из министерств выделя лись, например, главные управления (главки) для руководства подотраслями экономики или группами предприятий. В дальней шем эти главки преобразовывались в промышленные объедине ния, затем были попытки преобразовать их в хозрасчетные орга низации.

Структура управления народным хозяйством менялась посто янно с целью найти некое оптимальное взаимодействие между элементами. Аналогичные процессы происходят и в настоящее время. В качестве примеров такого рода структурных изменений можно привести создание государственных корпораций. Навер ное, это неизбежные процессы, но научных оснований для их про ведения, а также оценки эффективности их применения, с нашей точки зрения, пока не разработано. Отсутствуют и инструменты для сопоставления различных вариантов структур между собой с целью выбора лучшей.

На схеме отображены министерства и ведомства федерально го уровня и находящиеся в их ведении образовательные учрежде ния. Для таких образовательных учреждений сохраняется двух звенная структура управления: министерство учебное заведе ние. В то же время Минобрнауки России осуществляет функци ональное управление этими учебными заведениями, причем как через иные министерства и ведомства, устанавливая, например, контрольные цифры приема на обучение, так и непосредственно путем, например, установления правил приема в учебные заве дения, контроля и надзора за образовательной деятельностью, установления условий осуществления образовательной деятель ности и др.

Для образовательных учреждений ведения субъектов Россий ской Федерации управление построено по трехзвенной линейно функциональной схеме: находясь в ведении органов управления образованием субъектов федерации, эти учебные заведения на ходятся в функциональном ведении федерального уровня управ ления в части определения в установленных законодательством пределах условий их функционирования, контроля и надзора за образовательной деятельностью.

Для образовательных учреждений муниципального уровня структура управления содержит уже четыре звена: администра тивное ведение муниципального уровня и функциональное управ ление федерального и регионального уровней.

Такая многоуровневая и многозвенная структура создает из вестные трудности для управления, связанные с наличием бюро кратических и административных барьеров:

• в вдении Минобрнауки России находится хотя и значи е тельная, но все же только часть учебных заведений про фессионального образования, с остальными образователь ными учреждениями министерство может взаимодейство вать лишь опосредованно, причем по ограниченному кругу вопросов;

• принятие на федеральном уровне решений, касающихся об разовательных учреждений регионального и муниципаль ного ведения, требует согласования с субъектами федера ции, что значительно увеличивает сроки подготовки таких решений;

• Минобрнауки России осуществляет управление подведом ственными образовательными учреждениями через выде ленную управленческую структуру Рособразование;

при нятие и реализация любых решений в отношении подве домственных образовательных учреждений осуществляется через это промежуточное звено, что увеличивает сроки под готовки и реализации таких решений.

Региональный уровень государственного управления образо ванием представлен соответствующими органами субъектов Российской Федерации: министерствами, комитетами, главными управлениями образования и др. Основное их отличие от феде ральных органов состоит в том, что они по большей части не имеют в своем непосредственном ведении образовательных учре ждений, осуществляя преимущественно функциональное управ ление системой образования в пределах региона и руководя му ниципальными органами управления образованием.

Следует отметить, что роль региональных органов управле ния образованием последовательно усиливается за счет расши рения сети подведомственных учебных заведений вследствие со здания региональных вузов и передачи образовательных учре ждений среднего профессионального образования с федерально го уровня на региональный.

Муниципальный уровень управления образованием представ лен отделами народного образования (отделами образования), со зданными соответствующими муниципальными органами власти.

На эти отделы приходится основная нагрузка по осуществлению управления учебными заведениями начального, общего и допол нительного образования, основная масса которых сосредоточена на муниципальном уровне. В сфере высшего профессионально го образования участие муниципальных органов управления вы ражено существенно слабее, поскольку в их ведении находится 10 вузов, или 1,5% от числа государственных и муниципальных вузов [103].

Такая структура управления образованием предъявляет весь ма высокие требования к взаимодействию между уровнями и субъектами управления, особенно в части распределения меж ду ними функций управления.

Структура управления образованием, представленная на рис. 1.4, показывает, что разные уровни управления осуществля ют практически одинаковые виды деятельности: взаимодейству ют с вышестоящим и нижестоящим уровнями управления и под ведомственными организациями.

Полномочия всех уровней управления в сфере образования определены в Законе Об образовании“ [140, глава III]. Они пред ” ставляют собой обобщенные определения комплексных действий органов управления образованием, показывающие, что могут и обязаны осуществлять эти органы в процессе своей деятель ности. Следует подчеркнуть, что каждое из таких полномочий в процессе реализации требует от органа управления осуществ ления различных действий, направленных на выполнение опре деленного полномочия.

В области образования основные полномочия распределены по уровням власти и управления следующим образом:

• ведению Российской Федерации в лице ее федеральных ор ганов государственной власти и органов управления обра зованием подлежат 28 основных полномочий;

• ведению субъектов Российской Федерации подлежат 19 пол номочий;

• ведению муниципальных органов подлежат 6 полно мочий.

Полномочия могут различаться масштабом распространения, степенью воздействия, направленностью на все или некоторые стороны деятельности, ориентацией на результат или на про цесс функционирования системы образования. В качестве приме ра можно характеризовать отдельные полномочия, реализуемые на федеральном уровне (табл. 1.5).

Таблица 1.5. Классифицирование полномочий, реализуемых на уровне Российской Федерации (пример) Степень Направлен Полномочие Масштаб Ориентация воздействия ность Формирование и осуществле- Все уровни Вся система Все стороны Результат и ние федеральной политики в образования образования действия процесс области образования системы образования Установление порядка созда- Все уровни Образова- Создание Не опреде ния, реорганизации и лик- образования тельные учреждений лена видации федеральных госу- учреждения дарственных образовательных учреждений Установление перечней про- Профессио- Образова- Образова- Процесс фессий и специальностей, по нальное тельные тельный которым ведутся профессио- образование учреждения процесс* нальная подготовка и профес сиональное образование Установление норм труда и Все уровни Образова- Образова- Процесс нормативов его оплаты в феде- образования тельные тельный ральных государственных об- учреждения процесс* разовательных учреждениях *) Образовательный процесс в данном случае обозначает процесс функционирования образовательного учреждения в целом.

По отношению к негосударственным учебным заведениям фе деральные государственные органы управления образованием выполняют отдельные разрешительно-согласовательные“ функ ” ции, связанные с лицензированием и оценкой их деятельности (специфическая функция лицензирования программ высшего и послевузовского профессионального образования), определени ем общих условий осуществления образовательной и финансово хозяйственной деятельности и требований к содержанию образо вания.

На уровне субъектов Российской Федерации также законо дательно определены реализуемые управленческие функции, во многом совпадающие с функциями федерального уровня. Реа лизация этих функций ограничена рамками соответствующего субъекта федерации.

Установленная Законом Об образовании“ компетенция в об ” ласти образования федеральных органов государственной вла сти, федеральных органов управления образованием и органов государственной власти субъектов Российской Федерации явля ется исчерпывающей и изменяется только законом.

Полномочия органов местного самоуправления муниципаль ных районов и городских округов в области образования явля ются ограниченными, но очень важными. К ним отнесены:

1) организация предоставления общедоступного и бесплатно го начального общего, основного общего, среднего (полно го) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к пол номочиям органов государственной власти субъектов Рос сийской Федерации;

2) организация предоставления дополнительного образования детям и общедоступного бесплатного дошкольного образо вания;

3) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных об разовательных учреждений;

4) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципаль ных образовательных учреждений, обустройство прилегаю щих к ним территорий;

5) учет детей, подлежащих обязательному обучению в обра зовательных учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего образования;

6) опека и попечительство.

Несмотря на достаточно короткий перечень полномочий, му ниципальный уровень в полной мере осуществляет управление деятельностью подведомственных образовательных учреждений за единственным исключением не решает задачи финансового обеспечения собственно образовательного процесса в учреждени ях общего образования. Это означает только то, на наш взгляд, что он не озабочен изысканием средств на эти цели, но несет от ветственность за их целевое и рациональное расходование.

Как уже отмечалось выше, основным элементом системы об разования является образовательное учреждение. Именно оно осуществляет образовательный процесс, формируя результат де ятельности всей системы образования, и для этого ему предостав лены большие права. Обобщая их, можно сказать, что образова тельное учреждение должно быть самостоятельным практически во всех сферах своей деятельности, включая управление.

Следует отметить, что законодательство, предоставляя ши рокие полномочия в области управления образованием, не уста навливает конкретных форм и механизмов их реализации, явля ющихся предметом подзаконных актов положений о соответ ствующих органах управления образованием и образовательных учреждениях.

Минобрнауки России является федеральным органом испол нительной власти, осуществляющим функции по выработке госу дарственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, воспитания, опеки и попечительства, соци альной поддержки и защиты обучающихся и воспитанников об разовательных учреждений [131]. Министерство принимает ре шения и выпускает нормативные правовые акты по основным вопросам функционирования системы образования. Следует от метить, что эти решения распространяются и на само министер ство, поскольку определяют его участие в реализации процессов, по которым эти решения принимаются. Необходимо также об ратить внимание на последний пункт полномочий министерства, который предоставляет возможность принятия любых необходи мых для функционирования системы образования решений, ес ли их содержание не отнесено прямо к компетенции вышестоя щих уровней законодательной и исполнительной власти. Можно также сказать, что оно устанавливает условия функционирова ния системы образования по всем направлениям осуществляемой в ней деятельности. По сути дела, полномочия определяют вы ” ходную продукцию“ министерства как элемента системы образо вания органа управления образованием.

На Рособрнадзор [132] возложено исполнение полномочий, ка сающихся трех сторон деятельности образовательных учреж дений:



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 10 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.