авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 10 |

«УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСЫ ОБРАЗОВАНИЕ Беляков С.А. Модернизация образования в России: совершенствование управления ...»

-- [ Страница 2 ] --

1) контроль за деятельностью образовательных учреждений в части исполнения законодательства, качества формируе мых результатов, подготовки и аттестации научных и науч но-педагогических кадров;

2) проверка (и оценка) условий осуществления образователь ной деятельности на соответствие установленным требова ниям (лицензирование и аккредитация);

3) участие в аттестации научных и научно-педагогических кадров.

Рособразование [130] реализует административное руковод ство подведомственными организациями:

• осуществляет полномочия собственника в отношении феде рального имущества;

• осуществляет функции главного распорядителя и получа теля средств федерального бюджета;

• осуществляет функции государственного заказчика феде ральных целевых программ;

• организует повышение квалификации и переподготовку научно-педагогических работников государственных учре ждений высшего профессионального образования и госу дарственных научных организаций системы высшего и по слевузовского профессионального образования;

• определяет контрольные цифры приема граждан, обучаю щихся за счет средств федерального бюджета, а также кво ты по целевому приему;

• размещает на конкурсной основе среди высших учебных за ведений государственное задание по подготовке специали стов с высшим профессиональным образованием и др.

Разграничение полномочий между органом управления и под ведомственными ему организациями представлено в табл. 1.6.

Таблица 1.6. Разграничение полномочий между органом управления и подведомственными ему организациями Орган управления Подведомственные организации Определение условий функцио- Самостоятельное выполнение нирования по направлениям де- определенных условий функци ятельности организации онирования Установление нормативов ре- Обеспечение достижения ре сурсного обеспечения деятель- зультатов в пределах выделяе ности мых по нормативам ресурсов Установление показателей прие- Осуществление приема на обу ма на обучение в образователь- чение в соответствии с установ ные учреждения ленными показателями Контроль соблюдения установ- Предоставление информации о ленных условий и качества по- ходе функционирования и полу лучаемых результатов чаемых результатах За каждым уровнем управления законодательно закреплен ряд полномочий, реализуемых в виде принимаемых управлен ческих решений, определяющих условия и параметры функци онирования нижестоящего уровня (уровней) управления, самого этого уровня (самого себя), подведомственных ему организаций.

С одной стороны, многообразие полномочий указывает на до статочно широкий объем самостоятельности каждого уровня управления. С другой стороны, представленные перечни не поз воляют судить о том, насколько полно и всесторонне указанные полномочия отражают роль и участие каждого уровня в процес се функционирования системы образования, а также степень их полноты для осуществления управления системой образования.

Такое распределение полномочий, основанное на разделении функций установления условий и контроля за их соблюдением, с одной стороны, и осуществлением деятельности в заданных условиях, с другой стороны, выглядит логично, но ограничивает возможности управления:

• наличие конкретного перечня принимаемых решений в об ласти установления условий функционирования образова тельных учреждений позволяет изменять только эти условия;

• установление образовательным учреждениям условий осу ществления деятельности не сопровождается принятием ор ганами управления на себя обязательств по ресурсному обеспечению их выполнения;

• контроль за качеством результатов деятельности образова тельных учреждений не предваряется установлением тре бований к нему;

очевидно подразумевается контроль за ис полнением государственных образовательных стандартов;

• контроль и надзор выглядят самодостаточными, не высту пая в качестве источника информации для принятия соот ветствующих управленческих решений по улучшению со стояния системы образования и ее результатов;

• возможности воздействия на качество результата ограни чиваются набором тех условий, которые могут быть уста новлены и изменены органами управления образованием;

следовательно, необходимы механизмы не только оценки качества получаемого результата и степени соответствия действующих условий установленным, но и подходы к фор мированию решений по изменению этих условий.

Судя по приведенным выше оценкам состояния системы об разования и результатам ее функционирования, состав и содер жание полномочий органов управления образованием нуждают ся в дальнейшем совершенствовании, поскольку не обеспечивают достижения поставленных целей.

1.3. Место управления в процессе модернизации системы образования Модернизация системы образования в программных докумен тах и отдельных работах [79,129,133,143,144] представляется как процесс изменения состава входящих в нее элементов, взаимо связей и взаимодействия между ними, приводящий к улучшению функционирования всей системы. В материалах Государственно го совета Российской Федерации [92] модернизация представлена как комплексное, всестороннее обновление всех звеньев образова тельной системы и всех сфер образовательной деятельности в со ответствии с требованиями современной жизни, при сохранении и умножении лучших традиций отечественного образования. Под улучшением функционирования понимается повышение следую щих характеризующих ее параметров:

• доступности образования;

• качества образования;

• эффективности использования потребляемых ресурсов.

Следует отметить, что несмотря на выделение указанных ха рактеристик системы образования в качестве показателей степе ни ее развития, до настоящего времени не разработано подходов к их определению, расчету количественных значений и оценке на этой основе состояния системы. Тем не менее, именно эти пока затели отражают содержание требований, предъявляемых к си стеме образования различными субъектами, и именно их нужно использовать для указанных целей, а также для оценки общеси стемных последствий реализуемых мероприятий по модерниза ции образования.

Характерной особенностью модернизации образования явля ется ее реализация посредством осуществления мероприятий по замене существующих форм, механизмов и процедур функциони рования и взаимодействия элементов системы на более современ ные в соответствии с представлениями субъектов управления. За мена осуществляется в форме прямого замещения старых“ форм ” и механизмов на новые“ или внесения изменений в существую ” щие формы и механизмы. В обоснование таких изменений приво дятся разного рода аргументы относительно преимуществ пред лагаемых нововведений по сравнению с действующими формами и механизмами. В качестве примера можно привести обоснова ния необходимости создания новой формы автономного учре ждения [146, 147].

Следует учитывать, что модернизация может вносить разно образные изменения в отдельные элементы системы образования, формировать новые или изменять существующие взаимосвязи между ними, изменять порядок взаимодействия по действующим и создаваемым взаимосвязям, приводя в результате состояние всей системы к изменению. Соответственно, управление образо ванием в условиях модернизации значительно усложняется. На такое усложнение обращалось внимание еще в 2001 г. при подве дении итогов реализации Инновационного проекта развития об разования [166, с. 10]. В частности, применительно к высшему профессиональному образованию предполагалось, что управле ние будет осуществляться по трем основным направлениям:

• управлять высшим образованием в том виде, как это сло жилось к настоящему времени;

• управлять переходом высшего образования в некоторое но вое состояние, предусмотренное документами по развитию образования;

• управлять новой системой и ее отдельными новыми состав ными элементами по мере их формирования.

Однако в действующей схеме управления процессы, связан ные с модернизацией образования, соответствующего отражения не получили.

Поскольку совокупность реализуемых мероприятий может не привести к улучшению состояния системы образования, было бы правильнее заменить термин модернизация“ термином измене ” ” ние или преобразование“. В монографии сохранен термин мо ” дернизация образования“, используемый в смысле реализации мероприятий, направленных на улучшение состояния системы об разования по указанным выше параметрам, что не исключает от сутствия такого улучшения.

Модернизация образования осуществляется по следующей ос новной схеме:

1) определяются формы, механизмы и процедуры, требующие замены или изменения;

2) разрабатываются замещающие формы, механизмы и проце дуры или изменения, которые будут в них внесены;

3) действующие формы, механизмы и процедуры замещаются разработанными или в них вносятся изменения.

Нетрудно видеть, что данная схема практически идентична общей схеме управления образованием (рис. 1.5).

Соотнесение основных шагов по модернизации с управлением образованием показывает следующее:

• определение форм, механизмов и процедур, требующих за мены или изменения, осуществляется в рамках оценки со стояния системы образования относительно поставленной цели;

• разработка замещающих форм, механизмов и процедур или изменений, которые будут в них внесены, осуществляется в рамках определения путей изменения состояния системы образования;

• замещение или изменение действующих форм, механизмов и процедур осуществляется в системе образования после со здания условий для изменения;

это указывает на то, что действия по замещению, изменению и реализации разрабо танных форм, механизмов и процедур осуществляются за пределами собственно управления системой образования.

Органы управления Цель образованием Информация о состоянии системы Оценка состояния относительно цели Система Определение путей образования изменения состояния системы образования Управленческое воздействие Создание условий для изменения состояния системы образования Рис. 1.5. Общая схема управления системой образования Таким образом, действия по модернизации системы образова ния могут быть разделены на две составляющих:

• управленческую разработка решения по модернизации и включение его в систему образования;

• реализационную функционирование системы образова ния в измененных условиях.

Отсюда следует, что с позиций управления модернизация об разования не является особенным процессом и реализуется в рам ках обычного управления. Для ее обеспечения управление долж но содействовать достижению целей модернизации, обеспечивать необходимое взаимодействие элементов системы образования, т. е. иметь модернизацию системы в качестве одной из целей своей деятельности.

Специфической характеристикой системы образования счи тается тот факт, что конечные результаты ее функционирования и возможность оценки их количественных и качественных пока зателей отдалены от момента возможного управленческого воз действия достаточно большим интервалом времени, определяе мым длительностью реализации полного цикла образовательной программы. Для общего образования этот интервал составляет не менее трех лет, для высшего от четырех до шести лет. Ины ми словами, внести изменения в образовательный процесс по его результатам, что является одним из элементов модернизации об разования, можно после его завершения в рамках соответствую щего уровня образования.

Такой подход представляется не совсем верным. Следует от метить, что оценка результатов, например, производства с дли тельным циклом осуществляется путем контроля не только ко нечного результата или его этапов, но даже отдельных опера ций, не дожидаясь полной готовности продукции. С нашей точки зрения, не существует принципиальных препятствий для анало гичного подхода и к образовательному процессу, что на практи ке в какой-то мере реализуется путем проведения различных по форме и содержанию контрольных и оценочных мероприятий.

Проблема, следовательно, заключается не в длительном цикле образования, не в недостаточности контроля и оценки, а в обес печении соответствия промежуточных контрольных и оценочных мероприятий оценке конечного результата, в значимости резуль татов этих промежуточных мероприятий для получения оценки возможного конечного результата.

Проблемой является также и выделение измеримых количе ственных и качественных характеристик результатов деятельно сти как системы образования в целом, так и отдельных ее эле ментов стандартов и программ, образовательных учреждений, научных и обеспечивающих организаций и органов управления образованием. Это иллюстрируется, в частности, непрекращаю щимися дискуссиями относительно понятий качество образова ” ния“, качество деятельности учебного заведения“, качество ” ” управления“ и методов их измерения. Количественные характе ристики отдельных элементов могут выступать основой для опре деления качественных показателей, однако сами по себе они не несут содержательного смысла и не могут использоваться как до статочные для оценивания деятельности системы и ее подсистем.

В полной мере это можно отнести, например, к показателям доли расходов на образование в ВВП, используемым в международных сопоставлениях и оценках состояния системы образования, пред ставляющимся в этом смысле бессодержательными.

Следует также отметить, что в систему образования входят активные элементы с собственным целеполаганием, обладающие определенной автономией и достаточно широкими возможностя ми адаптации к изменениям внешней среды и управляющим воз действиям. С учетом отмеченной выше длительности интерва ла времени, отделяющего момент принятия решения от момен та измерения“ и оценки результатов влияния этого решения на ” функционирование системы, очевидными являются сложности, возникающие перед органами управления.

Управление образованием должно не только учитывать отме ченные особенности управляемых объектов, но и одновременно формировать управляющие воздействия в соответствии с пред полагаемым будущим“, то есть на основе некоторой модели или ” прогноза развития. Иначе говоря, необходимо отчетливо пони мать, что принимаемые сегодня управленческие решения в боль шинстве своем могут привести к существенным изменениям в си стеме только через определенный срок и, с учетом адаптивности элементов, могут привести к результатам, существенно отличаю щимся от предполагаемых, в том числе и вследствие изменений внешней среды.

В связи с этим важнейшую роль для системы образования иг рают вопросы выбора механизмов управления и необходимых для их эффективного использования контроля и оценки результатов, моделирования и прогнозирования изменения состояния системы образования.

В процессе управления выделяются следующие этапы:

• определение цели в виде желаемого состояния объекта управления, к которому он должен прийти, или желаемо го направления его движения, достижение которой должно обеспечивать управление;

• определение текущего положения объекта и (или) траекто рии его движения относительно цели позиционирование;

• определение последовательности управляющих воздей ствий, направленных на передвижение объекта в желаемое состояние или изменение направления его движения“, ” и определение необходимых для этого ресурсов програм ма достижения цели;

• реализация управляющих воздействий, обеспечивающих движение“ объекта к намеченной цели выполнение про ” граммы.

Этапов может быть больше, они могут быть расписаны бо лее детально, в схеме должна наличествовать обратная связь для коррекции движения объекта управления, но суть дела от этого не меняется. Для осуществления управления тем или иным объ ектом необходимо с определенной степенью регулярности выпол нять следующие действия.

1) Намечать желаемое положение объекта, по каким-либо вы бранным параметрам лучшее, нежели то, которое он за нимает в настоящее время. Для этого необходимо опреде лить (выбрать или сконструировать) параметры (показате ли), по которым можно оценивать (характеризовать) поло жение объекта;

при этом параметры должны быть измери мы и едины для всех положений объекта.

2) Определять положение объекта управления относительно поставленной цели, оценивать отклонение от намеченной траектории движения и т. д.

3) Определять, каким образом будет (должно) меняться поло жение объекта при переходе из существующего положения в желаемое.

4) Разрабатывать меры по изменению параметров (показате лей) объекта для изменения его положения.

5) Определять, как будет влиять совокупное изменение пара метров объекта на его положение относительно поставлен ной цели.

6) Определять, каковы будут последствия управляющих воз действий в ходе передвижения или перемещения объекта.

7) Осуществлять необходимое воздействие на объект управле ния для приведения его в желаемое состояние.

Разумеется, это не является исчерпывающим перечнем управ ленческих действий. Различные определения [33,88, и др.] описы вают управление как последовательность различных действий, выделяя те или иные его стороны и агрегируя другие. В част ности, в приведенном перечне не указываются такие составные части управления, как мотивирование работников на выполне ние разработанных мер и осуществление контроля их выполне ния, на что обращается внимание в менеджменте. Но сделано это из тех соображений, что мотивирование может рассматривать ся как элемент воздействия на объект управления, а контроль можно представить как составную часть определения положения объекта управления относительно цели.

Наиболее существенными в этом процессе являются измере ние параметров объекта управления, их сопоставление с постав ленной целью (целями), оценка и прогнозирование изменений.

Если учесть, что изменение положения объекта управления или траектории его движения в случае сложных систем, к ко торым относится система образования, обусловлено не только управляющим воздействием субъекта управления, но и рядом других факторов, связанных с изменениями внешней среды и внутренними изменениями объекта, осуществление указанных действий должно происходить достаточно часто, если не сказать постоянно, а управляющие воздействия в соответствии с получа емыми результатами должны регулярно корректироваться.

Приведенные выше положения являются достаточно тради ционными. Для подтверждения можно сослаться на работы, по священные проблемам управления, в том числе в образовании, в которых авторы придерживаются аналогичного подхода [33,88, 115, 116, 168, 188, и др.].

Следует отметить, что одним из инструментов современного управления образованием также являются неформализованные механизмы принятия решений, опирающиеся на опыт и интуи цию управленцев и привлекаемых ими экспертов, при ограни ченном применении объективизированной информации9. В ряде работ уже отмечалось отсутствие явно и конструктивно сфор мулированной цели развития системы образования [26, 36]. Это означает, в частности, что желаемое состояние, в которое необхо димо перевести систему, или желаемое направление ее движения в случае невозможности описания конечного состояния опреде лены недостаточно четко. В качестве примеров можно привести Федеральную программу развития образования (на 2000–2005 го ды), в которой были сформулированы двенадцать целей [142], на правленных на развитие системы образования в интересах фор ” мирования гармонично развитой, социально активной, творче ской личности и в качестве одного из факторов экономического и социального прогресса общества на основе провозглашенного Российской Федерацией приоритета образования“ 10, программу модернизации образования [76], в которой цели сформулированы в самом общем виде ( Цель модернизации образования состоит ” в создании механизма устойчивого развития системы образова ния“), а также другие документы и материалы концептуального и программного характера.

Отсутствие целей, определенных в терминах измеримых показателей состояния или движения, ведет к невозможности по зиционирования текущего состояния системы образования отно сительно этих целей, что, в свою очередь, не позволяет осуществ лять деятельность, направленную на их достижение, т. е. управ лять образованием. Соответственно, остальные действия в рам ках управления также должным образом не реализуются и не могут реализовываться. В качестве примера можно указать на отсутствие принятых измерителей для оценки основных харак теристик системы образования доступности, качества и эффек Вероятно, такой подход к управлению не является чем-то особенным именно для образования.

Аналогичные цели поставлены и в Федеральной целевой программе раз вития образования на 2006–2010 годы [133].

тивности, что делает управление системой во многом субъектив ным процессом, не опирающимся на измеримые и подтверждае мые параметры.

Следует учесть, что образование, как и иные системы такой сложности, имеет источники саморазвития. Образование может менять свое состояние вне зависимости от наличия или отсут ствия управленческого воздействия, само переходить в новое со стояние, которое может оказаться лучше существующего. Но в равной мере оно может оказаться и худшим. И, главное, это сос тояние может оказаться не соответствующим ожиданиям субъек тов, заинтересованных в развитии образования. С точки зрения субъекта управления такое положение следует считать недопу стимым и как можно раньше оценивать текущее положение и по следствия движения системы образования, формировать и реа лизовывать управляющие воздействия, которые переводят его на траектории, ведущие к необходимым и (или) более приемлемым результатам или состояниям.

Естественно задаться вопросом, каким образом осуществляет ся управление образованием в настоящее время, если цели опре делены недостаточно четко, измерители состояния системы обра зования не разработаны, а управленческие действия затруднены невозможностью позиционирования объекта управления относи тельно нечетко сформулированных целей.

Практика показывает, что основным в управлении образова нием является метод частных улучшений, совершенствования от дельных отношений в системе образования, устранения имею ” щихся недостатков“. В данном случае все эти обозначения рас сматриваются как синонимы. Содержание этого метода основано на выделении наиболее значимых с точки зрения субъекта управ ления, а точнее руководства органа управления образованием недостатков, препятствующих улучшению положения в образо вании. При этом положение также оценивается субъектом управ ления, причем ни процедура такой оценки, ни даже подходы до настоящего времени не определены, хотя понимание необходи мости такой оценки постепенно формируется. Наверное, это не худший вариант организации управления, применяемый давно, но, видимо, и не лучший, поскольку именно этот подход создал то состояние образования, которое имеется в настоящее время и подвергается критическим оценкам. Кроме того, частные улуч шения, как правило, не приводят к улучшению положения систе мы в целом, что не обсуждается ввиду отсутствия методологии такой оценки.

Несмотря на широкое распространение метода частных улуч шений, он не является единственно возможным. Международный опыт свидетельствует о том, что в разное время в организации управления образованием применялись различные модели [13], базирующиеся в конечном счете на определении цели стратеги ческой, оперативной, или краткосрочной, т. е. отличающейся по времени или масштабам, но определенной, позволяющей сравни вать с ее параметрами текущее положение, разработке ряда ва риантов достижения поставленной цели и выбор по тем или иным признакам наиболее подходящего варианта, разработку и реали зацию набора мероприятий для достижения поставленной цели.

Более подробно эти модели рассматриваются отдельно.

Различные модели организации управления образованием представляют собой в конечном счете разнообразные варианты реализации управления по целям. Вместе с тем наличие несколь ких, хотя и подобных, но не тождественных подходов позволяет предположить, что для разных объектов управления или для раз ных целей более подходящими могут быть разные подходы, одна ко критериев выбора подходящего для различных условий пока не разработано. Можно отметить, что некоторые из них в той или иной степени применялись, но только для организации управле ния профессиональным образованием.

Например, еще в 1928 г. [49] перед высшим профессиональным образованием как отраслью народного хозяйства были поставле ны конкретные цели на пятилетний период, отражающие общую направленность политики индустриализации страны и касающи еся расширения масштабов ее деятельности:

• увеличить в два раза удельный вес инженерно-технического состава в крупной промышленности;

• начать организацию нескольких втузов нового типа с дове дением срока обучения в них до 3–4 лет;

• расширить контингент и сеть техникумов с тем, чтобы к концу пятилетия соотношение между количеством инже неров и техников было не менее двух к трем.

При осуществлении совершенствования управления необходи мо иметь в виду ограниченность применения той или иной модели во времени. Управление, независимо от построения, носит вре менный характер и должно, соответственно, время от времени меняться. Момент изменения определяется следующими факто рами:

• достижением поставленной цели или постановкой новых целей;

• существенным изменением внешних условий функциониро вания объекта управления;

• отклонением от выбранной траектории развития на некото рую предельную (заранее установленную) величину;

• изменением состояния объекта сверх установленного уров ня, если такового быть не должно, или отсутствием измене ний состояния, если таковое должно было быть.

Два последних фактора можно рассматривать как вариант недостижения“ поставленной цели в рамках существующей ор ” ганизации управления. При этом величина отклонения и время изменения состояния должны быть не только заранее установле ны, но и известны системе управления. В этом смысле изменение структуры управления образованием в 2004 г. соединение об разования и науки в рамках одного министерства, выделение от раслевых агентств и служб можно с известной осторожностью отнести как раз к этому варианту.

Организация управления образованием, кроме проблемы по становки цели, требует также решения двух важных проблем:

описания целевого и текущего состояний системы образования и оценки удаленности“ текущего состояния от целевого. Разу ” меется, их решение следует понимать как разработку и регуляр ное применение методологии, т. е. способов, механизмов и проце дур описания и оценки. Не будет слишком смелым утверждение, что в настоящее время какого-то сложившегося единого подхо да в этом направлении нет. Чтобы в этом убедиться, достаточно посмотреть аналитические материалы по системе образования.

Кроме решения методологических проблем необходимо соот ветствующее информационное обеспечение этой работы. За последнее время выполнен ряд работ по мониторингу экономи ки образования, в которых применены различные методы сбо ра и анализа информации по системе образования, публикуют ся статистические и социологические данные о системе образо вания, разработаны предложения по совершенствованию форм государственного статистического наблюдения. На основе мате риалов исследований были сделаны интересные выводы о состо янии экономики образования [59, 103].

Следует отметить работы по мониторингу в рамках разработ ки общероссийской системы оценки качества образования. Одна ко к настоящему времени эти работы только развертываются и, в основном, находятся на стадии проектирования.

Управление образованием должно базироваться на исходной информации трех основных видов: собственно информации о со стоянии системы образования, ее подсистем и элементов, описа нии состояния (текущего и будущего), оценке состояния. Можно сказать, что они равно необходимы, т. е. их наличие является обя зательным условием управления, что может быть проиллюстри ровано в виде схемы на рис. 1.6.

Мониторинг можно считать основным источником информа ции для системы управления образованием. Он реализуется в ви де системы, обеспечивающей решение следующих основных задач:

• сбора, первичной обработки, хранения и представления ин формации, характеризующей состояние системы образова ния и позволяющей оценивать и прогнозировать изменения этого состояния;

• формирования наглядного представления о системе образо вания.

1. показатели Описание состояния системы 2. критерии образования в целом и ее 3. процедура отдельных элементов 4. организация Оценка состояния Мониторинг системы образования (текущего и прогнозируемого) Прогнозирование развития системы образования 1. процедура Информация для/из 2. организация системы управления Требования к структуре и объему информации Описание состояния системы образования Рис. 1.6. Формирование исходной информации системы Рис. 1. Подготовка исходной информации для для управления управления образованием образованием Кроме того, должны решаться и другие задачи частного ха рактера, касающиеся характеристики отдельных сторон системы образования.

Результатом мониторинга является информация в виде, удоб ном для оценки состояния и прогнозирования изменения состо яния системы образования. Особенностью мониторинга является представление информации на определенный момент времени“ ” и, что называется, post factum“, т. е. по результатам ” произошедших событий, причем не обязательно по итогам опре деленного временнго периода. Мониторинг должен основывать о ся на потребностях работ по оценке и прогнозированию состояния системы образования по составу, форме и срокам представления информации, а также на требованиях субъекта управления. Эти требования включают в себя:

• периодичность представления информации;

• систему показателей;

• сферу охвата: вся система образования, отдельные подси стемы, выборки;

• требования к методологии сбора и обработки;

• формы представления, в т. ч. электронные, и др.

Существенным условием эффективности приведенной схемы является то, что мониторинг должен быть единственным источ ником информации о состоянии системы образования. Тем самым должно обеспечиваться информационное единство всего управле ния системой, достоверность информационного обеспечения и от носительная полнота охвата. Кроме того, следует подчеркнуть, что в рамках системы мониторинга не определяется, по крайней мере самостоятельно, какая именно информация и в каком объ еме должна собираться, а также круг процессов, которые необ ходимо отображать. Соответствующие требования поступают от других блоков.

Одновременно мониторинг определяет временные рамки про ведения всех работ по подготовке исходной информации, посколь ку другие работы должны выполняться по результатам монито ринга с той же периодичностью и в те же сроки.

В настоящее время мониторинг в образовании ограничен, по существу, государственным статистическим наблюдением, совер шенствование которого является постоянной задачей, и только начавшимся развертыванием мониторинга экономики образова ния. Дальнейшее его развитие должно осуществляться в тесном взаимодействии с оценкой и прогнозированием состояния образо вания.

Прогнозирование в рамках предложенной схемы рассматрива ется как определение возможных состояний системы образования в будущем. В настоящее время прогнозирование осуществляется в основном в следующих случаях:

• при определении контингентов учащихся дошкольного и об щего образования, имеющих статус общедоступных;

• при определении выпусков из учебных заведений различ ных уровней образования для определения контингента по ступающих на следующий уровень обучения;

• при определении потребности в средствах на образование, поскольку в основу расчета потребности положены контин генты учащихся;

• при формировании разного рода программ развития систе мы образования или ее подсистем.

Отличительной особенностью прогнозирования в системе об разования является отсутствие единой методологии и разрабо танных подходов. Следствием этого являются низкая формали зация прогнозных расчетов, высокий уровень качественной и оце ночной (субъективизированной экспертной) составляющих, высо кая трудоемкость прогнозов и длительный срок их разработки.

Практически не получило развития моделирование состояния си стемы образования.

Оценивание состояния системы образования представляется очень важной и с двух следующих позиций. Определение факти ческого положения системы позволяет:

• оценить степень достижения ее идеального“ или желаемо ” го состояния при условии, что таковое состояние сформу лировано в тех же терминах или показателях, что и факти ческое (текущее) состояние;

• определить направление и динамику изменения состояния ( скорость движения“) системы, если основная цель сфор ” мулирована в терминах процесса: усилить“, повысить“, ” ” улучшить“ и т. д.

” Следует отметить, что именно в терминах процесса в настоя щее время сформулированы в основных программных докумен тах цели развития образования [75, 144]. При этом, однако, от сутствуют подходы к количественной оценке степени реализации этих целей.

Оценка состояния системы образования представляет собой позиционирование обобщенных характеристик системы относи тельно шкалы (или набора шкал) измерения характеристик си стемы от плохого“ состояния до хорошего“. Оценка состояния ” ” системы образования должна производиться в двух аспектах: ка чественном (хорошо–плохо) и количественном (насколько хорошо или плохо). Кроме того, оценивая состояние системы образования в двух и более точках, мы получаем возможность:

• оценить изменения в системе образования за определенное время;

• оценить динамику (скорость) изменения тех или иных па раметров системы образования;

• оценить эффективность использования ресурсов, выделяе мых системе образования, сопоставляя их с параметрами произошедших изменений;

• оценить степень управленческого воздействия на систему, результативность принимаемых управленческих решений.

Эти рассуждения не отвечают на вопрос о том, каким обра зом нужно проводить такую оценку. Разработанного подхода по ка нет, хотя за последнее время были выполнены работы, связан ные, например, с оценкой уровня развития системы образования для формирования бюджета развития [124] и содержащие пред ложения по проведению такой оценки, с оценкой доступности [14] и экономической устойчивости [22] высшего профессионального образования.

Решение проблемы оценки состояния системы образования требует решения ряда важных задач, в частности:

• определения измеримых количественных и качественных показателей, характеризующих состояние системы образо вания;

• определения обобщенных показателей, характеризующих качественный уровень системы образования (хорошо–плохо, лучше–хуже и др.);

• разработки алгоритмов определения взаимосвязи наборов значений количественных показателей с показателями ка чественного уровня;

• разработки подходов к интерпретации наборов показателей оценки состояния и др.

В настоящее время оценка состояния системы в целом осу ществляется на описательном уровне. В отдельных случаях, в за висимости от целей проводимых работ, сопоставляются значения количественных параметров (в динамике или по странам, напри мер) и из этого сопоставления делаются выводы об улучшении или ухудшении состояния системы образования по данному па раметру. Особенно часто такие выводы делаются на основании сопоставления данных о финансировании образования. Можно сказать, что такой подход характеризует лишь частичные (ло кальные) изменения, но отнюдь не состояние системы в целом.

Косвенным подтверждением такой точки зрения является функ ционирование образования даже в самые сложные в части фи нансирования годы (табл. 1.7).

Изменение доли финансирования высшего профессионально го образования по отношению к ВВП в 1996–1998-х годах бы ло сравнительно небольшим, но именно эти годы характеризова лись резким обострением проблемы недофинансирования, а сте пень удовлетворения потребностей, например, вузов в бюджет ных средствах по расчетам автора не превышала 25%.

Однако при этом образование продолжало работать. Можно только предполагать, за счет каких внутренних резервов это де лалось, каковы были системные последствия этого периода, когда и в каких формах они проявились или проявятся.

Для оценки состояния системы образования в соответствии с основными целями ее модернизации нужны, таким образом, по казатели, соответствующие поставленным целям и позволяющие определять значения показателей доступности, качества и эф фективности образования.

Оценка доступности образования может быть представлена как количественная характеристика предоставляемой граждани ну возможности занять место для обучения в образовательном учреждении. Автором разработан описанный ниже показатель оценки доступности образования и определены особенности его расчета для различных уровней образования.

Таблица 1.7. Показатели финансирования системы образования (млрд. руб.) Год 1996 1997 1998 1999 Валовой внутренний продукт (ВВП) 2300,0 2700,0 2840,0 4000,0 5100, Расходы федерального бюджета 435,8 529,8 499,9 575,1 801, в том числе:

на образование 15,2 18,5 17,3 20,9 31, в % к ВВП 0,66 0,68 0,61 0,52 0, в % к расходам бюд жета 3,49 3,49 3,45 3,63 3, из них:

на подготовку кадров в вузах 8,7 10,6 10,0 13,0 19, в % к ВВП 0,38 0,39 0,35 0,33 0, в % к расходам бюджета 1,99 1,99 2,00 2,26 2, в % к расходам на образование 57,18 57,22 57,98 62,41 60, Показатели финансирования 1996–1997 гг. приведены в деноминиро ванных величинах.

Качество образования представляет собой серьезную пробле му, так и не получившую должного решения. До настоящего вре мени не разработан операциональный показатель (или показате ли), характеризующий этот параметр. Поэтому управление образованием по параметру его качества представляет собой во многом субъективный процесс, основанный на предположениях относительно факторов, определяющих качество, и экспертных оценках. Ввиду этого реализация мероприятий по повышению качества образования в рамках его модернизации не может быть подтверждена данными измерений. В качестве одной из форм оценки качества общего образования используются результаты Единого государственного экзамена (ЕГЭ), но этот подход по ка является недостаточно разработанным для использования в управлении.

Оценка экономической эффективности образования также яв ляется серьезной проблемой, не получившей решения. Автором предложен описанный ниже показатель оценки эффективности профессионального образования через определение его связи с рынком труда. Это позволяет также оценить степень удовле творения потребности экономики в кадрах с профессиональным образованием.

Наличие показателей оценки доступности и эффективности образования позволяет формировать управленческие решения по их изменению в соответствии с поставленными целями и задача ми, а также оценивать результативность реализации мероприя тий по модернизации образования. Отсутствие измерителей качества образования делает управление по этому параметру умозрительным. Соответственно измерение качества в системе образования становится и большой управленческой задачей.

Глава 2. Зарубежный опыт совершенствования управления образованием 2.1. Основные модели управления образованием в развитых странах Неотъемлемой частью большинства научных исследований, проводимых главным образом в сфере высшего профессиональ ного образования, достаточно долго был анализ государственных систем высшего образования. В этом направлении были предпри няты попытки разработки пригодных для использования типоло гий государственных систем управления в целях изучения в них межстрановых отличий и комплексности национальных схем управления высшим образованием [195, 213, 216, 224, 235, 242–244, 254, и др.].

Одной из первых и наиболее часто упоминаемых моделей ти пологизации систем управления является трехгранная модель Бартона Кларка (Burton Clark), которая была разработана еще до того, как теория менеджериализма стала проникать в сферу административного управления [201]. В соответствии с данной моделью развитые и индустриальные страны различаются ко ” ординационными“ мерами в управлении сферой высшего образо вания. Эти меры располагаются между тремя осями:

• координация, где наиболее значимую роль играет рынок (например, в США);

• координация, где наиболее значимую роль играет государ ство (например, бывший СССР и Швеция);

• координация, в основе которой лежит влияние со стороны академической олигархии (например, Италия и Великобри тания).

Системы управления высшим образованием разных стран ис пользуют различные формы сочетания всех трех направлений ко ординации, соответственно их системы управления отличаются различным положением в указанных координатных плоскостях.

Характеризуя представленную модель, в дальнейших иссле дованиях отмечалось, что Кларк не разрабатывал каких-либо четких критериев для классификации стран по характеристикам систем управления высшим образованием, рассматривая взаимо отношения между государством и учебными заведениями в раз резе начальник–подчиненный“. Например, в Швеции государ ” ство играло доминирующую роль в сфере образования в нача ле 1980-х годов и имело возможность использовать этот факт в своих целях (государственная модель управления), в то время как во Франции министерство образования не могло себе позво лить, даже обладая соответствующей компетенцией, действовать самостоятельно без опоры на авторитет ученых и администра тивные ресурсы высших учебных заведений (более сбалансиро ванная модель взаимодействия между государством и академи ческим сообществом). В Италии университеты находятся полно стью под управлением академического сообщества, невзирая на формально сильные позиции государства в сфере высшего обра зования [201].

Несомненными достоинствами модели являются ее нагляд ность и возможность позиционирования различных систем управ ления относительно небольшого числа важных характеристик ис пользуемых инструментов управления: государственных, рыноч ных, академических и на этой основе сравнивать эти системы друг с другом. Обращает на себя внимание, как и в других слу чаях такого рода сопоставлений, один простой вопрос, который, с нашей точки зрения, сильно уменьшает полезный эффект мо дели. Вопрос этот связан с количественной оценкой используе мых характеристик, которая представляет собой серьезную про блему, так до настоящего времени не получившую разрешения.

Используемая двоичная оценка сильное–слабое“ представляется ” недостаточной. Кроме того, судя по описанию, модель использу ет в качестве граничных точек субъективную оценку существо вавших в момент разработки систем управления высшим обра зованием. Можно отметить, что модель, решая задачу сравнения систем управления, не отвечает на вопрос: Какая из них лучше ” обеспечивает достижение целей, поставленных перед системами высшего образования той или иной страны?“ Модель, таким об разом, можно рассматривать как классификацию систем управ ления по трем характеристикам.

В довершение критики можно отметить слабость управлен ческого смысла точки, принятой за нулевую. В самом деле, как следует характеризовать систему управления, в которой слабо выражены все три характеристики? Тем более, что именно так Б. Кларк характеризовал систему управления высшим образова нием в Великобритании. Очевидно, что там должна присутство вать в качестве определяющей характеристика, не отраженная в модели. А если эту характеристику включить в модель, то это не только ее сильно усложнит, но и, возможно, исказит смысл полученных с ее помощью результатов.

С момента опубликования работы Б. Кларка в 1983 г. [202] были разработаны другие схожие типы моделей, которые ссы лались на его трехгранную модель Бечер и Коган (Becher and Kogan, 1992), Нив и ван Вут (Neave and van Vught, 1994), Бергку ист (Bergquist, 1992), Карри и Фишер (Curry and Fischer, 1986), Макдениэл (McDaniel, 1996).

Одним из наиболее часто цитируемых исследований в области управления, разработанных в последнее время, является рабо та ван Вута, который сократил трехкоординатное пространство Кларка до двух типов моделей управления высшим образова нием: государство-контролер (state control model) и государство наблюдатель (state supervising model). Следует отметить, что эти модели были сформулированы ван Вутом [266] на основе двух различных моделей государственного управления:

• рационального планирования и контроля (rational planning and control), представляющего постановку целей, задач, определение условий функционирования, ресурсного обес печения, контроля и т. д.;

• саморегулирования (self-regulation), где все указанные па раметры определяются без участия государства.

Согласно подходу ван Вута модель, в рамках которой государ ство выступает в качестве контролера, распространена во мно гих европейских странах и характеризуется сильным влиянием со стороны государственного бюрократического аппарата, с од ной стороны, и сравнительно сильными позициями академиче ской олигархии в университетах, с другой стороны. В рамках дан ной модели целью вмешательства государства в управление явля ется регулирование условий доступности образования, программ обучения, требований к дипломам, системы экзаменов, кадро вых вопросов и системы оплаты труда академического персо нала. Академическое сообщество удерживает существенно силь ные позиции в сфере регулирования внутриуниверситетских про цессов, в частности касательно вопросов содержания образова ния и выбора направлений и проведения научных исследований.

В большинстве стран, тем не менее, имеет место сочетание двух источников влияния государства и академической олигархии без какого-либо стремления их разделить. Наиболее слабым зве ном в государственной модели управления является внутриуни верситетский менеджмент, который является, как правило, ис ключительной прерогативой администрации. Подобная система управления регулируется по двум направлениям воздействия академического университетского сообщества и государственного бюрократического аппарата [201, 266].

Представляется, однако, что в данной модели характеристи ка государства как контролера недостаточно полно отображает его роль в управлении высшим образованием. Кроме собствен но контроля, и это отмечается в указанных исследованиях, го сударство регулирует такие важные характеристики образова ния, как, например, доступность. Инструментом регулирования выступает установление определенных требований к функциони рованию системы высшего образования для получения нужно го результата, что можно с уверенностью назвать управлением в полном смысле этого термина. Контроль при этом выступает в качестве метода определения состояния системы высшего обра зования относительно заданных параметров, например той же доступности.

Модель, в рамках которой государство выступает в качестве наблюдателя, присуща странам с англо-саксонскими образова тельными традициями. Она характеризуется слабым влиянием со стороны государственного бюрократического аппарата. В рамках этой модели управленческие функции разграничиваются, глав ным образом, между сильным академическим сообществом и внутриуниверситеской администрацией. Влияние государства автору подхода в этом случае представляется достаточно дистан цированным, отстраненным. Государство видит свою роль в том, чтобы наблюдать за системой высшего образования в целях обес печения качества образования, получая для этого определенную прозрачную“ отчетность. Правительство не вмешивается ” в функционирование системы высшего образования посредством всестороннего регулирования и жесткого контроля. Как отмече но в источнике [201, p. 4], предложенная модель не различает по этому признаку системы управления образованием США и Ве ликобритании, что свидетельствует о ее ограниченности.

И в этом случае предложенная характеристика степени учас тия государства в управление высшим образованием обладает определенными допущениями, поскольку отражает хотя и сла бую, но вовлеченность государства в управлении, выражающую ся в оказании определенного влияния на объект управления. По всей видимости, наблюдение представляет собой все тот же кон троль за соблюдением ограниченных, но все же установленных требований к функционированию системы высшего образования и внесение в них необходимых изменений, а также воздействие на систему высшего образования для приведения ее в соответствие этим требованиям.

По сути дела, обе модели отражают одно и то же: роль го сударства в управлении высшим образованием, точнее степень его участия в этом процессе. Поскольку количественно оценить ее автор подхода, видимо, не мог, была предложена качественная субъективная оценка на уровне контроль или наблюдение“.

” Следует добавить, что истоки формирования позиции госу дарства как наблюдателя“ находятся в средневековье, когда при ” возникновении университетов как автономных объединений пре подавателей и студентов формировались их взаимоотношения с властью городов и государств. Этот процесс получил интерес ное описание в Истории средневекового университета“ [61]. По ” зиция государства как наблюдателя была выражена В. Гумбольд том [45], утверждавшим, что вмешательство государства в выс шее образование всегда вносит в него дезорганизующее начало и поэтому должно постоянно исправлять результаты своего вме шательства. Эта позиция государства была отражена также в ря де других работ [53, 81, и др.].

Объединение различных подходов к типологизации моделей управления высшим образованием, а также необходимость пози ционирования модели нового менеджериализма в управлении об разованием позволили уточнить схему Б. Кларка, выделив в ка честве осей уже некоторого ограниченного пространства куба ” управления“ следующие характеристики [201]:


1) уровень автономии университета в принятии решений: про цедурная (как делать) или реальная, основная (что и как делать);

2) культурный статус университета: элемент культуры госу дарства или утилитарное образование, производитель услуг (рыночная составляющая, степень вовлеченности в рыноч ные отношения) на схеме эта ось обозначена термином Рынок“;

” 3) уровень бюрократизации во внутренней организации приня тия решений в университете: коллегиальное или бюрократи чески-олигархическое1 с жестко установленными процеду рами.

Графическое изображение куба управления“ представлено ” на рис. 2.1.

Новый Бывш. СССР менеджериализм max Швеция Уровень автономии Франция США Германия, Субъект рынка Италия, а ур Швейцария т ль Ку min Великобритания Уровень бюрократизации низкий высокий Рис. 2.1. Куб управления“ высшим образованием ” На основе представленной схемы могут быть выделены восемь типов моделей управления вершины куба, например:

• бюрократически-государственный: высокий уровень авто номии и бюрократизации, слабое проявление рынка, уни верситет представляется элементом культуры государства;

• рыночный: университет представляется элементом рынка с низким уровнем автономии и внутренней бюрократизации принятия решений;

• бюрократически-олигархический: жесткие процедуры при нятия решений, низкий уровень автономии, университет представляется элементом культуры государства;

Термин единоноличное“ не совсем верно отражал бы содержание та ” кой организации, поскольку решения в данном случае все же определяются не единолично руководителем, а узкой группой академической верхушки“ ” университета.

• новый менеджериализм: университет представляется эле ментом рынка, высокий уровень автономии, низкий уровень внутренней бюрократизации принятия решений и т. д.

Такая схема, по мнению ее автора, более полно справляется с задачей позиционирования различных систем управления выс шим образованием и позволяет выявить относительную струк турную близость, например, модели нового менеджериализма с различными моделями и позиционировать эту модель относи тельно других.

С другой стороны, нельзя не отметить некоторую недосказан ность в построенной модели. Обращает на себя внимание отсут ствие идентификации точки начала координат, на что уже об ращалось внимание выше, а также точки, характеризующейся жесткими процедурами принятия решений, позиционированием университетов как элементов рынка и низким уровнем автоно мии. В исходной схеме [201, с. 7] модель управления высшим об разованием во Франции хотя и расположена вблизи этой точки, но полностью не идентифицирована с указанными характеристи ками.

Модель управления высшим образованием России может быть позиционирована практически (хотя и не точно) в тех же ко ординатах, что и аналогичная модель бывшего Советского Сою за: достаточно высокий уровень автономии вузов, сильное бюро кратическо-процедурное начало в принятии решений, представ ление вузов как производства кадров высшей квалификации для народного хозяйства страны. Разумеется, это довольно приблизи тельная характеристика, но суть дела она, с нашей точки зрения, отображает верно.

Собственно, куб управления“, как уже отмечалось выше, ” разрабатывался еще и для того, чтобы можно было определить место нового менеджериализма среди других моделей управле ния высшим образованием. Надо сказать, что модель нового ме неджериализма не является чем-то принципиально или даже про сто особенно новым. Вся ее новизна заключается, с нашей точки зрения, в перенесении методов и практики управления коммер ческого сектора на некоммерческие организации. В этом смысле она вплотную примыкает к модели товаризации образования“, ” хотя и не во всем совпадает с ней. Примеры перенесения подхо дов, методов и практики управления коммерческого сектора на образовательные учреждения представлены в ряде работ, посвя щенных совершенствованию управления вузами, оценки их состо яния [7, 34, 63, 65, и др.]. Практически вся самостоятельная, при носящая доходы деятельность образовательных учреждений ана лизируется с позиций коммерческой сферы деятельности, а пред лагаемые решения по ее совершенствованию основываются на рыночных механизмах и регуляторах, хотя в большинстве работ это не называется новым менеджериализмом.

Новый менеджериализм в качестве новой модели управле ния в общественном секторе активно анализируется в отечествен ной и зарубежной литературе, причем не столько применитель но к сфере образования, сколько ко всему социальному секто ру [2, 48, 60, 113, 127, 194, и др.].

Менеджериализм базируется на четырех основных посту латах:

• эффективность как первичная ценность;

• вера в универсальный характер инструментов и методов управления;

• осознание менеджерами себя как обособленной социальной группы;

• представление менеджеров как моральных агентов, заботя щихся об общественных интересах [2].

Менеджериализм как некая доктрина направлен на решение задачи повышения эффективности производства, а в современ ных условиях и социальной сферы, включая образование. По скольку определения эффективности образования в настоящее время не разработано, считается, что оно, при прочих равных условиях, отражается ростом качества образования или оказыва емых образовательных услуг. Правда, определение качества об разования, особенно в части его измерения, является, с нашей точки зрения, неким абстрактным понятием, не подкрепленным методологией его измерения. В этих условиях говорить о повыше нии качества представляется как минимум дискуссионным. По этому как нельзя более уместным выглядит четвертый априор ный, мягко говоря, постулат менеджериализма, устанавливаю щий моральную (неизмеримую и эфемерную) связь менеджера с общественными интересами, что, скорее, напоминает пожела ние в форме: Хорошо бы так было“.

” Новый менеджериализм представляет собой перенесение просто менеджериализма“ на организации и отношения обще ” ственного сектора. К основным характеристикам нового мене джериализма [113, и др.] отнесены:

• роль управления как некоего набора регламентированных процедур повышается;

• менеджерам предоставляется бльшая автономия в разра о ботке и принятии решений;

• функционал менеджеров расширяется за счет передачи им функций с вышестоящего и нижестоящего уровней управ ления;

• роль единоначалия повышается при сокращении масштабов коллегиальности в принятии решений.

На основе куба управления“ позиционирование модели но ” вого менеджериализма относительно других моделей управления показывает следующее:

• он антагоничен бюрократически-олигархической“ модели ” по всем трем осям;

• имеет сходство с рыночной моделью управления по двум осям из трех : слабо выраженной академической олигархии и сильно выраженному рыночному началу;

• близок к государственно-корпоративной модели по двум осям: сильно представленным государственному и рыноч ному (корпоративному) началам.

Собственно, такое сопоставление представляет собой, с на шей точки зрения, не более чем констатацию сходства и раз личий в наборах характеристик различных моделей. Однако из этого выводится простая и исчерпывающая, по мнению выдви нувших ее авторов, гипотеза: в странах, в которых присутству ет бюрократически-олигархический метод управления, будет го раздо больше сложностей реформирования их систем образова ния посредством новой теории менеджериализма, нежели, на пример, в странах с системой, регулируемой рынком, например США [201].

Можно было бы и согласиться с таким выводом, если бы не некоторые соображения:

• новый менеджериализм является хоть и перспективной (в оценках, по крайней мере) моделью управления, но не доказанно лучшей из возможных или применяющихся на практике, особенно для сферы образования, а его внедре ние обусловлено тем, что старые“ модели управления, по ” ряду оценок, не соответствуют современным условиям;

• переход модели управления из одного состояния в другое оценен, с нашей точки зрения, умозрительно, исключитель но на основе иллюстрации, что не говорит о реальных труд ностях и проблемах такого рода изменения;

• то же самое можно сказать и о перемещении“ системы ” управления по осям модели Бартона (или другой) из одной позиции в другую, все утверждения о сложности или от носительной простоте такого перемещения представляются в значительной мере также умозрительными;

• куб управления недостаточно точно позиционирует эту мо дель, поскольку помещает ее в координаты высокой степени коллегиальности в принятии решений, хотя, судя по при веденным выше постулатам, она ближе к олигархическому варианту, где в роли олигархии“ выступает менеджмент ” без сильно регламентированных процедур. С другой сторо ны, если рассматривать менеджмент как обособленную со циальную группу, то уровень коллегиальности в их работе можно признать достаточно высоким, хотя это зависит от конкретных условий и правилом не является.

Эти соображения частично подтверждаются сравнением нового менеджериализма и некоторых моделей управления, пред ставленным в [201, с. 9]. Новая модель менеджериализма не де монстрирует очевидных позитивных результатов относительно величины транзакционных издержек. Очевидно, эти издержки в рамках рыночной модели невелики, поскольку правительство не предпринимает активных действий в определении академиче ских целей или финансовом контроле. С другой стороны, регу лирование посредством рынка обладает недостаточным количе ством инструментов, с помощью которых можно было бы избе жать рыночных недостатков, возникающих в результате непод контрольной конкуренции между университетами:


• вытеснения определенных социальных групп из сферы выс шего образования;

• отказа от дорогостоящих образовательных услуг;

• разногласия между бедными и богатыми университетами;

• разорительной конкуренции за человеческие и другие ре сурсы и пр. [201].

В связи с формированием новой модели образования, основан ной на индивидуализации обучения, применении новых образова тельных технологий, создании новых образовательных институ тов, поддерживающих индивидуализацию обучения и новые об разовательные технологии, создается и новая, соответствующая этим изменениям система управления образованием [242]. Следу ет, правда, отметить, что пока в качестве новых технологий рас сматриваются, главным образом, различные формы дистанцион ного (on-line) и электронного (e-learning) обучения, а в качестве новой системы управления формы поддержки этого обучения со стороны государственной власти и работодателей. Однако се рьезного воздействия на систему управления эти новые формы и технологии обучения пока не оказали. Достаточно сказать, что проблемы управления электронным обучением рассматриваются в ключе, главным образом, разработки подходов“ [100].

” Одновременно с моделями организации управления рассмат риваются и организационные модели образовательных организа ций, точнее высших учебных заведений, как наиболее диверси фицированного центра осуществления образовательной деятель ности. На основе анализа направлений деятельности университе тов, характеристик и практики деятельности в [225] предложен метод их классификации по совокупности признаков. Логика ав тора понятна: определить характерные черты обычного“, тради ” ционного университета и на этой основе выделить отличающиеся от него по ряду признаков новые формы университетов:

• расширенные традиционные университеты;

• университеты, получающие прибыль от обучения взрослых;

• университеты, основывающие свою деятельность на техно логиях дистанционного обучения;

• корпоративные университеты;

• стратегические альянсы университетов с производством;

• университеты, осуществляющие обучение и сертификацию компетенций;

• глобальные мультинациональные университеты.

Традиционные университеты представлены в виде следующе го набора характеристик:

• постоянно наличествующий контингент студентов;

• определенная (которую можно более или менее точно обрисовать) географическая область, из которой главным образом формируется контингент студентов (город, регион, несколько регионов, государство);

• наличие преподавателей на условиях полной занятости, ко торые организуют и проводят занятия, учат лицом к ли ” цу“, ведут общественную работу и участвуют в управлении университетом;

• наличие центральной библиотеки и физкультурного центра;

• неприбыльный финансовый статус;

• оценка эффективности по показателям финансирования, характеристикам фондов библиотеки, зданий, уровню ква лификации преподавателей и студентов.

Эти показатели, как отмечает автор [225], были характерны для оценки университетов еще в XIX веке.

Выделенные формы университетов имеют ряд важных отли чий от университета традиционного. Для примера можно приве сти совокупность характеристик двух форм университетов: рас ширенного традиционного и прибыльного, ориентированного на обучение взрослых (табл. 2.1).

Таблица 2.1. Сравнительные характеристики университетов:

расширенного традиционного и прибыльного Расширенный Прибыльный Характеристика традиционный университет университет Философия Кампус идет к сту- Кампус может быть, дентам может не быть Миссия Внешняя направлен- Исключительно раз ность, завершение об- витие рабочей силы разования и развитие рабочей силы Финансирование Самофинансирова- Рыночный механизм, ние и рыночный ориентация на рабо механизм чую силу, прибыль Учебный план Более гибко настро- Сфокусирован на ен на развитие компе- нужды рабочих мест, тенции рабочей силы ориентирован на взрослых Обучение Бльшая вариатив о Стандартизованные ность и ориентация методы, ориентация на опыт студентов на опыт студентов Преподаватели Бльшее использова о Персонал с професси ние персонала с про- ональным опытом на фессиональным опы- частичной занятости том Студенты Наличие жизненного Наличие жизненного и производственного и производственного опыта является усло- опыта является су вием доступа щественным услови ем доступа Продолжение табл. 2. Расширенный Прибыльный Характеристика традиционный университет университет Библиотека Доступ (только к) документам и ресурсам, предусмотренным программой Образовательные Ориентация на лекции и расширенный доступ технологии Физическое воспи- Меньшая степень ис- Обеспечивается в тание пользования (в рам- пределах рыночного ках кампуса) спроса Оценка результа- Кредиты (кредитные Доходы, прибыль тов часы) ность Управление Совет попечителей Совет директоров Аккредитация Региональная с уча- Региональная;

аккре стием родительских дитация также от организаций;

ак- дельных программ кредитация также отдельных программ Подход представляется очень интересным, но незавершен ным, поскольку лишь иллюстрирует различия между выделен ными на основе практического опыта формами университетов.

К тому же остается неясным, какие именно признаки или группы признаков являются определяющими при отнесении университе тов к той или иной форме и какое именно значение того или иного признака (или сочетания каких значений признаков) переводит“ ” университет из одной формы в другую. Следует учитывать, что такое разделение также основано главным образом на субъектив ных качественных оценках выделенных характеристик. Отсюда, кстати, и схожесть формулировок значений характеристик для очень разных форм университетов: некоммерческого с расши ренными функциями и коммерческого. Наличие шести признаков и n их допустимых значений позволяет выделить до 6n видов уни верситетов, что при n 2 делает проведение анализа этих форм чрезвычайно трудоемким и, вероятнее всего, бесперспективным занятием2. К тому же традиционный университет может обла дать более или менее выраженными чертами как любой формы университета, так и любыми их комбинациями или даже всеми чертами вместе.

Тем не менее предложенная классификация может использо ваться для анализа проблем организации управления в услови ях наличия различных форм университетов и их взаимодействия в системе высшего образования.

Краткий анализ различных моделей управления высшим об разованием в разных странах позволяет сделать некоторые выво ды относительно их содержания и возможности распространения.

Наличие разных моделей свидетельствует о том, что их ха рактеристики не указывают на их качество в смысле возможно стей использования. Разные страны применяют различные моде ли. При этом необходимость совершенствования управления яв ляется проблемой общей. Следовательно, применимость той или иной модели для условий конкретного государства определяется особенностями именно этого государства, местом и ролью в нем системы образования, исторически сложившимся взаимодействи ем общества и системы образования.

Ни одна из предложенных моделей управления высшим об разованием не позволяет доказательно выявить ее преимущества перед другими моделями. Это свидетельствует, с одной стороны, о неразработанности методологии такой оценки, а с другой сто роны, указывает на то, что все они могут использоваться. Следо вательно, анализ моделей управления нуждается в дальнейшем развитии для решения данной задачи.

Наличие нескольких возможных моделей управления вовсе не указывает на то, что их совершенствование заключается в перехо де с одной модели на другую. Поэтому говорить о возможности Хотя, может быть, при отсутствии иных вариантов это и не самый плохой способ. Ведь выделяются же в российском законодательстве несколько видов некоммерческих организаций, различающихся между собой по нескольким признакам.

или трудности передвижения“ по осям куба управления, с на ” шей точки зрения, можно только при обосновании необходимости изменения модели. В большинстве случаев такая необходимость обосновывается весьма умозрительно. Можно предположить, что модели, в принципе, равнозначны для практического примене ния, а в качестве подтверждения сослаться на опыт разных стран в использовании различных моделей организации и управления образованием.

Примером последовательной смены моделей управления мо жет служить опыт США, где применялись и применяются раз личные модели построения управления образованием, перенесен ные, главным образом, из сферы военно-промышленного ком плекса [198, 241, 259]. К таким моделям относятся:

• система планирования, программирования и бюджетирова ния (1960–1970-е годы);

• управление по целям (1975–1980-е годы);

• бюджетирование на нулевой основе (1970-е годы);

• стратегическое планирование (1980-е годы);

• измерение эффективности, нахождение эффективных об разцов реализации процессов бенчмаркинг3 (конец 1970-х годов);

• высшее образование как товар (1990-е годы настоящее время);

• всеобщее управление качеством, всеобщий менеджмент ка чества (1980–1990-е годы настоящее время);

• реинжиниринг бизнес-процессов (1990-е годы).

Представленные модели создавались в расчете, главным об разом, на отдельную организацию, осуществляющую образова тельную деятельность, и не были ориентированы на образование как систему.

Рассмотрим основные черты указанных моделей.

Система планирования, программирования и бюджетирова Бенчмаркинг (англ. benchmarking поиск путем сравнения наиболее эффективных методов и технологий производства ).

ния (СППБ) включает в себя определение долгосрочных целей, разработку альтернативных способов их достижения, и оценку издержек и выгод этих способов. Из них выбирается наилучший с точки зрения соотношения затрат и результатов, разрабатыва ется программа его реализации и составляется годовой финансо вый план ее выполнения.

Применение СППБ требует:

• формулирования одной или нескольких долгосрочных не противоречащих друг другу целей деятельности орга низации. Следует отметить, что вопрос долгосрочности це лей представляется как минимум дискуссионным, посколь ку модель касается все же отдельной организации, которая, с нашей точки зрения, вряд ли может ставить перед собой цели на достаточно длительную перспективу, особенно в ме няющихся условиях функционирования. Говорить о долго срочности целеполагания следует, таким образом, с опреде ленной осторожностью;

• разработки нескольких различных способов достижения этих целей, если такие способы возможны;

• выработки или установления адекватных содержанию де ятельности объекта управления критериев выбора способа достижения поставленных целей;

• разработки системы оценки затрат на реализацию каждого способа достижения поставленных целей и сопоставимой с затратами оценки получаемых при этом результатов;

• разработки программы реализации выбранного способа до стижения поставленных целей.

Необходимым элементом СППБ является составление финан сового плана, в котором находят отражение все вышеуказанные составные элементы подхода. Общая схема модели СППБ пред ставлена на рис. 2.24.

На приведенных ниже схемах не показана обратная связь корректирова ния целеполагания, постановки задач и содержания мероприятий по ходу их выполнения и получаемым результатам.

Постановка цели Постановка задач Разработка мероприятий (способов решения) Способ 1 Способ 2 Способ Оценка затрат Способ «N»

З=min Реализация, результаты Рис. 2.2. Общая схема реализации модели СППБ Необходимыми условиями применения данной модели явля ется тождественность или допустимая эквивалентность резуль татов, которые получаются при реализации различных способов решения поставленных задач. Кроме того, при различии получае мых результатов должно иметь содержательный смысл сопостав ление этих результатов с требуемыми на их получение затратами.

Иными словами, должно иметь смысл выражение Оi = f (Зi, Ri ), где Оi оценка i-го способа по затратам и результату его реали зации;

Зi затраты на получение i-го результата;

Ri i-й резуль тат. Если в результате реализации различных способов решения поставленной задачи получаются идентичные результаты, то вы бирается наименее затратный из них.

Содержание модели определяет возможности ее применения в системе образования. Первая из них определение описываемого в виде долгосрочной цели деятельности состояния системы обра зования как объекта управления. Как уже неоднократно отмеча лось, в том числе и в настоящей работе, формулирование цели является достаточно сложной проблемой, для системы образова ния в настоящее время не решенной. Для больших систем, к ко торым относится и образование, сложно сформулировать единую цель функционирования и (или) развития, поэтому формулиру ется некоторая совокупность целей или стратегических задач.

В частности, в Федеральной целевой программе развития образо вания (ФЦПРО) таких целей определено несколько [133]. Основ ной стратегической целью программы является обеспечение усло вий для удовлетворения потребностей граждан, общества и рын ка труда в качественном образовании путем создания новых ин ституциональных механизмов регулирования в сфере образования, обновления структуры и содержания образования, развития фундаментальности и практической на правленности образовательных программ, формирования систе мы непрерывного образования. Достижение этой комплексной цели обусловлено необходимостью решения четырех стратегиче ских задач, в качестве которых выделены:

• совершенствование содержания и технологий образования;

• развитие системы обеспечения качества образовательных услуг;

• повышение эффективности управления в системе образо вания;

• совершенствование экономических механизмов в сфере образования.

По каждой из указанных задач в рамках модели СППБ долж ны быть определены не менее двух способов их решения, что предусматривает необходимость разработки и оценки не менее шестнадцати вариантов решений этих задач (N = 24 ). А по скольку каждая такая задача представляет собой направление деятельности, содержащее, как правило, множества частных за дач, то сложность проведения работы в соответствии с данной мо делью возрастает многократно. Соответственно возрастают и за траты на его реализацию.

Кроме того, представленная модель оставляет открытым ряд вопросов, связанных с ее применением к сфере образования. Сре ди них можно отметить следующие:

• модель не содержит встроенных средств для формирования вариантов решения поставленных задач, подразумевая, ви димо, что такие средства имеются за ее пределами;

• модель требует разработки критериев оценки вариантов ре шений сформулированных задач;

• одновременное решение нескольких задач, необходимость которого представлена, например, в случае с реализацией целевой программы, требует разработки комбинированных вариантов решений с последующей оценкой и сопоставле нием друг с другом;

• модель не дает ответа на вопрос о том, являются ли предло женные варианты решений исчерпывающими, и не гаранти рует того, что выбранный вариант является самым эффек тивным для достижения поставленных целей.

Справедливости ради следует отметить, что любая модель, ос нованная на оценке альтернатив достижения поставленной цели и не содержащая механизмов формирования этих альтернатив, также позволяет выбрать наиболее эффективный вариант толь ко из числа предложенных.

Модель СППБ отличается большой трудоемкостью, связан ной с необходимостью разработки и оценки множества вариан тов решений в случае необходимости достижения состояния си стемы, определяемого несколькими целями и задачами, поэтому широкого распространения она не получила. В практической дея тельности модель применяется при разработке целевых программ и (или) проектов в рамках отдельной организации.

Попытки применения подобной модели в практике отечест венного прогнозирования образования развития не получили как раз ввиду этой трудоемкости, ограниченности времени на раз работку прогнозов, неясности долгосрочных целей и ресурсных ограничений. Например, в 1995 г. при разработке прогноза на 1996 г. предусматривалась разработка различных вариантов раз вития системы образования, однако реальной возможности раз работать различные варианты функционирования системы обра зования, не говоря уж о развитии, не было.

Модель управления по целям (УПЦ) по своему содержанию наиболее близка к классическому определению управления. Ес ли образовательная организация видит перед собой долгосроч ные цели, то для их достижения руководителями выстраивается иерархия задач перед подразделениями вплоть до отдельных ра ботников в виде постановки ряда промежуточных задач, решение которых, по идее, приводит к достижению поставленных долго срочных целей. Контроль получаемых при этом результатов и их сопоставление с долгосрочными целями является источником ин формации для подготовки и принятия управленческих решений по формированию и (или) уточнению промежуточных задач и, при необходимости, уточнению самих долгосрочных целей. Важ нейшим условием применения УПЦ является измеримость и со поставимость целей, задач и результатов.

Схема реализации модели УПЦ представлена на рис. 2.3.

Постановка цели Иерархия задач Постановка задач подразделениям Постановка задач исполнителям Реализация, результаты Рис. 2.3. Схема реализации модели УПЦ Применение данной модели к системе образования как объек ту управления требует определения:

• долгосрочных целей функционирования системы образова ния, сроков их достижения, набора измеримых и сопоста вимых показателей, характеризующих поставленные цели и получаемые результаты;

• круга задач, которые необходимо решить для достижения поставленных целей, сроков их решения, показателей оцен ки полученных результатов;

• конкретных задач для всех участников управления систе мой образования, сроков их решения, показателей оценки полученных результатов;

• механизмов формирования промежуточных задач, решени ем которых обеспечивается достижение поставленных це лей, в том числе по срокам и получаемым результатам.

Модель имеет, с нашей точки зрения, выраженный диспет ” черский“ характер, более подходящий для производственных процессов, в которых можно определить не только конечные, но и промежуточные результаты, а также поставить задачи по их достижению.

Модель УПЦ представляет собой упорядоченный вариант ор ганизации управления образованием с последовательным про хождением всех его стадий от постановки цели до контроля полу чения результатов и внесения корректив в реализуемые процессы.

УПЦ можно было бы и не выделять в качестве самостоятельной модели, функционирующей в режиме оперативного реагирования на изменяющиеся внешние и внутренние условия. К числу таких условий можно отнести оценки и высказывания руководителей относительно частных проблем функционирования системы об разования.

С другой стороны, модель УПЦ представляет собой общий случай организации управления, содержащий в той или иной сте пени все характерные черты управления вообще. Поэтому выде лять его в качестве самостоятельной модели управления пред ставляется ненужным.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 10 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.