авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 10 |

«УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСЫ ОБРАЗОВАНИЕ Беляков С.А. Модернизация образования в России: совершенствование управления ...»

-- [ Страница 3 ] --

Модель бюджетирования на нулевой основе (БНО) базирует ся на денежной оценке каждого выполняемого действия, жест ком обосновании необходимости расходования средств на его вы полнение и, главное, размеров этих расходов. Любая програм ма, новая или старая, любое действие, осуществляемое органи зацией, каждый год должны оправдывать свое существование, как и каждое без исключения расходование средств“. В рамках ” модели БНО организация или процесс разбиваются на отдель ные виды деятельности (подпроцессы), разрабатываются альтер нативные способы их выполнения и располагаются по ранжиру, основываясь на анализах затрат на их выполнение и получаемых результатов. Ресурсы для реализации этих действий выделяют ся в строгом соответствии с таким ранжированием по принципу первым больше, чем вторым“ или сначала первым, а что оста ” ” нется вторым“.

БНО можно представить в виде двух действий:

• анализ и оптимизация реализуемых процессов на предмет возможного изменения их масштабов вплоть до полного прекращения;

• переоценка оптимизированного процесса на предмет воз можного его ресурсного обеспечения.

Такое построение управления может быть реализовано сред ствами реинжиниринга бизнес-процессов (см. ниже), что, с нашей точки зрения, позволяет и не выделять БНО в качестве самосто ятельной модели организации управления образованием. Тем не менее модель привлекательна тем, что позволяет периодически пересматривать осуществляемые виды деятельности, изыскивать резервы их совершенствования и повышения эффективности ис пользования выделяемых для этого ресурсов.

Данную модель можно рассматривать как обоснование:

• необходимости осуществления каждого вида деятельности объекта управления, т. е. отдельных образовательных учре ждений или всей системы образования, поскольку каждый из этих видов деятельности требует определенных расходов на свое осуществление;

• величины расходов на осуществление того или иного вида деятельности, необходимость которого обоснована;

• возможного перераспределения ресурсов между различны ми видами деятельности в связи с изменением оценки степе ни их значимости для отдельного учреждения или системы в целом.

Общая схема модели представлена на рис. 2.4. Здесь и далее знак вопроса на схемах означает получение результата, который не будет использован, что может рассматриваться как неэффек тивность затрат ресурсов на его получение.

Мероприятия и виды деятельности Обоснование и ранжирование Не Обосновано обосновано Прекращение Оценка Распределение ресурсов ? в соответствии с оценкой Реализация, результаты Рис. 2.4. Общая схема модели БНО Ограничения в применении модели БНО для системы образо вания представляются достаточно очевидными:

• модель предполагает возможность свертывания того или иного вида деятельности вплоть до полного прекращения, причем по факторам неэффективности исполнения и (или) ресурсоемкости;

применительно к функционированию си стемы образования этот подход может оказаться неприемле мым по неэкономическим основаниям;

если ни один вид де ятельности не может быть прекращен, то обоснование необ ходимости их выполнения становится ненужным, а можно осуществлять только их оптимизацию;

• ежегодная ревизия“ всех видов деятельности представляет ” собой очень трудоемкую операцию, и при этом ее результа ты могут не дать ожидаемого эффекта в виде, например, экономии ресурсов или улучшения результатов деятель ности;

• возможности перераспределения ресурсов между различ ными видами деятельности образовательного учреждения ограничены действующим законодательством (например, невозможность взаимозамещения бюджетных и внебюджет ных средств);

• некоторые виды деятельности в рамках системы образова ния и (или) отдельного образовательного учреждения необ ходимо осуществлять независимо от ее оценки, что делает такую оценку попросту ненужной;

• обоснование необходимости осуществления той или иной де ятельности для некоммерческого сектора представляет со бой сложную самостоятельную проблему, что только увели чивает трудоемкость реализации модели БНО.

Модель БНО широкого распространения и развития не по лучила, хотя отдельные ее элементы могут применяться и при меняются, например, в практике организации внебюджетной дея тельности образовательных учреждений (подробнее возможность оценки видов внебюджетной деятельности отражена в [17]).

Модель стратегического планирования предполагает опреде ление наиболее важного для организации или отдельного процес са будущего состояния, т. е. цели, и выбор путей, средств, способов достижения этого состояния. В части общей форму лировки стратегическое планирование напоминает СППБ, как, впрочем, и УПЦ. Основанием для выделения стратегического планирования в качестве отдельного направления построения системы управления считается постановка более отдаленных по сравнению с другими моделями целей, достижение которых обу словлено влиянием большего числа внешних факторов, отлича ющихся большей неопределенностью. К таким факторам отно сят состояние внешней среды, перспективы ресурсного обеспече ния, перспективы изменения спроса на результаты деятельности, и т. д.

Как следует из описания [66, 198], стратегическое планиро вание изначально было ориентировано на крупные корпорации, отрасли экономики и другие подобные крупные объекты, состо яние и развитие которых, по мнению авторов, определяется не столько внутренними факторами, сколько внешними. Стратеги ческое планирование получило довольно широкое распростране ние в различных отраслях экономики, в том числе и в образо вании. В значительной мере эта модель применяется к подси стемам образования (региональным системам образования, выс шим учебным заведениям), что подтверждается рядом публика ций по этой проблематике [31,69,72,90,123,162,167, и др.], причем характеризуется эта модель как сравнительно недавнее явление для условий Российской Федерации, хотя и отмечается извест ная преемственность с практикой перспективного планирования.

Интересна трактовка различий между стратегическим и перспек тивным планированием, представленная в [44].

Отмечается, в частности, что перспективное планирование имеет в качестве предмета расходование средств, а стратегиче ское их зарабатывание в меняющихся рыночных условиях в те чение определенного времени. Такая позиция напоминает попыт ки противопоставления управления и менеджмента, в которых управление представлено как бюрократическое руководство, а менеджмент как сложное социально-экономическое, инфор мационное и организационно- технологическое явление, процесс деятельности, имеющий дело со сменой состояний, качеств объ екта, что предполагает наличие определенных тенденций и эта пов [120].

С нашей точки зрения, подобного рода различия, выводимые на основе изучения технологической стороны управления и пла нирования (степени детализации и представления целей и задач, сроков их достижения, степени учета внешних факторов и т. п.), свидетельствуют больше о сходстве, нежели о различии в содер жании указанных процессов.

Судя по формулировкам в литературе, строгого определения стратегического управления пока что не выработано. Существу ющие подходы базируются на представлениях о том, что страте гические цели удалены от момента их постановки лет на 10–15, масштабы этих целей сопоставимы, как минимум, с позициониро ванием объекта в масштабах если не всего народного хозяйства, то уж экономики региона, а степень учета внешних и внутренних факторов, влияющих на состояние объекта, является максималь ной. Обычно в дополнение к стратегическому рассматривается кратко- и среднесрочное (тактическое) управление, в котором, по мнению авторов, указанные выше признаки представлены в су щественно меньшей степени. Считается, что такого представле ния вполне достаточно для того, чтобы сформировать самостоя тельную модель управления.

Не углубляясь в рассуждения по этому кругу проблем, можно высказать несколько соображений относительно стратегического управления.

Стратегия военный термин, обозначающий планирование, организацию и выполнение военных операций, имеющих опреде ляющее влияние на ход войны как исторического явления. Стра тегия рассматривается также как способ достижения победы в войне. Из этого следует, в частности, что стратегические цели могут ставиться перед соединениями, обладающими военным по тенциалом, сопоставимым с потенциалом всего государства, всех вооруженных сил. Никому в голову не приходит говорить о стра тегических целях дивизии или воинской части.

В последнее время стало, пожалуй, модным использовать этот термин для обозначения способов действий любого субъекта, предпринимаемых им для своего позиционирования среди других субъектов. Однако даже общие рассуждения позволяют утвер ждать, что далеко не каждый субъект, изменив свое положение, может оказать сколько-нибудь существенное влияние на состоя ние всей экономики, отдельной отрасли или региона, т. е. систе мы, элементом которой он является. Для сферы образования это означает, что изменение состояния отдельного образовательно го учреждения может и не повлиять на состояние всей сферы.

И с этой точки зрения говорить о стратегических целях обра зовательного учреждения можно лишь с известной условностью, понимая под ними только состояние самого этого учреждения от носительно, например, других учреждений и не более того. Дру гой вопрос, что относительно системы иного масштаба, напри мер экономики отдельного региона, изменение состояния круп ного высшего учебного заведения может существенно повлиять и на состояние региона. Впрочем, наличие такого влияния еще нужно обосновывать. И совсем уж не подходит этот термин для обозначения действий учебного заведения существенно меньшего масштаба. Впрочем, такого и не наблюдается.

Стратегическое планирование применительно к образователь ному учреждению следует рассматривать как определение долго срочной цели в виде определенного состояния этого учреждения, учитывающего внешние и внутренние факторы, место и роль это го учреждения в определенной подсистеме, в качестве которой может рассматриваться экономика региона, региональная сфера образования и т. п. Стратегическое планирование, таким обра зом, направлено на изменение относительного положения обра зовательного учреждения в определенной системе (подсистеме).

Выбор этой системы определяется самим образовательным учре ждением.

Общая схема реализации модели стратегического управления представлена на рис. 2.5.

Определение будущего состояния Выбор путей, средств и способов достижения Учет:

- состояния внешней среды;

Разработка - перспектив ресурсного программы обеспечения;

(плана) - отдаленных перспектив изменения спроса и др.

Реализация, результаты Рис. 2.5. Общая схема стратегического планирования Как видно из схемы, стратегическое планирование практиче ски ничем не отличается от нестратегического“. Можно сказать, ” что цели должны иметь более отдаленный и более глобальный ха рактер для условий образовательного учреждения, а также сте пень учета внешних и внутренних факторов его функциониро вания должна быть выше. Однако, с нашей точки зрения, нет никаких препятствий и для того, чтобы по этой же схеме решать проблемы любого планирования и правления в рамках достиже ния и менее амбициозных целей. В некотором смысле можно рас сматривать данную модель как более детализированный вариант перспективного планирования.

Проблемы реализации стратегического планирования и управления описаны достаточно подробно. В первую очередь они касаются:

• определения сроков планирования и (или) постановки стра тегической цели, определение которых сводится, главным образом, к формулировке достаточно длительные“;

” • определения миссии объекта планирования и управления, которая по большинству мнений представляет собой некое сочетание описания будущего состояния объекта и путей его достижения5 ;

• постановки стратегических целей и задач, решение которых необходимо для достижения поставленных целей;

• разработки программ или планов мероприятий по достиже нию стратегических целей и решения стратегических задач;

• определения, оценки и учета внешних и внутренних условий функционирования вузов на длительную перспективу.

Модель бенчмаркинга представляет собой совершенствование управления по образцу“, предполагающее изучение чужой прак ” тики с целью сопоставить с ней свою. Это сопоставление, по мне нию авторов подхода, позволяет сделать вывод об эффективно В качестве примера можно привести формулировку миссии Дальнево сточного университета экономики и сервиса [82, с. 22]. ВГУЭС предприни ” мательский инновационный университет, центр образования мирового уров ня в сфере бизнеса и сервиса. Университет занимает ведущие позиции в об ласти информационных технологий в образовании, содействует укреплению позиций России в Азиатско-Тихоокеанском регионе. Мы готовим студентов к успеху в учебе, карьере и жизни“.

сти сравниваемой деятельности по отношению к аналогичной де ятельности в других организациях. В результате такого срав нения может быть сформулирована цель повысить эффектив ность своей деятельности по образцу“.

” Исходя из основных положений бенчмаркинга, объектом под хода может быть не только организация в целом, но и ее отдель ные элементы: структурные подразделения, отдельные процессы или их элементы. Следовательно, можно подходить к построению управления образовательным процессом или его совершенствова нию на основе поиска, изучения и применения опыта аналогичной деятельности в других организациях.

Недостатками бенчмаркинга считаются не только проблемы переноса чужого“ опыта в свои“ условия, но и затрудненность ” ” доступа к его изучению, а также возможное отсутствие нужного опыта в других организациях.

Если рассмотреть бенчмаркинг несколько более детально, можно отметить его довольно сложную и громоздкую последо вательность действий (рис. 2.6).

Анализ процессов в организации Сопоставление и выделение проблем, «своих» и «чужих»

требующих решения процессов Изучение аналогичных процессов в других организациях Наличие опыта Отсутствие опыта более эффективных более эффективных процессов процессов Адаптация более эффективных процессов под «свои» условия ?

Реализация, результаты Рис. 2.6. Общая схема реализации модели бенчмаркинга Как видно из схемы, модель представляет достаточно трудо емкий процесс, реализация которого может и не привести к ожи даемым результатам в силу следующих обстоятельств:

• анализ процессов внутри организации может не выявить проблем, которые могут быть решены путем совершенство вания внутренней организации деятельности;

• изучение деятельности других организаций, даже если не учитывать затрудненность такой работы, может не выявить иных вариантов реализации аналогичных или даже подоб ных процессов (процессы могут выполняться точно так же, как и в своей“ организации);

” • сопоставление процессов может не выявить примеров луч шей организации, что приведет к отсутствию результата проведенной работы (знак вопроса на схеме);

такой резуль тат может быть представлен как подтверждение эффектив ности осуществляемого процесса и отсутствие необходимо сти его совершенствования, но цель проведения комплекса работ достигнута не будет.

Элементы бенчмаркинга изучение и применение передово го опыта в практике работы используются достаточно широко.

Хотя, с нашей точки зрения, организации, изучая чужой опыт, предпочитают использовать все же свои разработки.

Модель, получившая название товаризация образования“, ” основана на представлении высшего образования как процесса производства и одновременного потребления платных образова тельных услуг. Соответственно, управление этим процессом должно строиться по аналогии с управлением в коммерческих организациях. В этих условиях и оценка деятельности образова тельных организаций не отличается по смыслу от оценки любой коммерческой организации:

• экономическое положение определяется прибылью;

• эффективность деятельности определяется отношением прибыли к затратам;

• эффективность деятельности структурных подразделений и реализации отдельных процессов определяется их вкла дом в формирование прибыли всего учебного заведения.

Cхема модели товаризации образования представлена на рис. 2.7.

Мероприятия и виды деятельности Обоснование и ранжирование Не Обосновано обосновано Прекращение Оценка Распределение ресурсов ? в соответствии с оценкой Реализация, результаты Рис. 2.7. Cхема модели товаризации образования К основным недостаткам данного подхода можно отнести то обстоятельство, что фокус внимания в нем смещается от содержа ния процесса к его стоимостным результатам. В настоящее время подавляющее большинство высших учебных заведений созданы и функционируют в качестве некоммерческих (неприбыльных, non prot) организаций, ориентированных не на финансовый резуль тат в виде прибыли, а на осуществление социально значимого об разовательного процесса. Это, однако, не исключает в будущем преобразования их в коммерческие организации, поскольку при меры функционирования университетов в статусе коммерческих корпораций имеются в США [47, 193]. Можно также сослаться на исторический опыт России конца XIX начала XX вв., когда были созданы и функционировали на коммерческой основе про мышленные училища [40].

Следует отметить также, что во многих случаях предлагается оценивать положение и деятельность образовательных учрежде ний по экономическим результатам, представленным доходами от самостоятельной деятельности, не обязательно образователь ной [7, 63, 64, и др.].

Возможное применение этой модели является, с нашей точки зрения, важным для системы образования, поскольку в ее основе лежит принципиально иной подход к определению основной цели функционирования и развития системы. Не углубляясь в анализ, отметим, что для применения такой модели придется отказаться от некоммерческого статуса образовательных учреждений. По следствия такого шага будут носить общесистемный характер.

Модель всеобщего управления качеством (ВУК, TQM Total Quality Management) предполагает, в общем случае, проведение измерения качества там, где это возможно, целесообразно, техно логически оправдано и построение деятельности образовательно го учреждения таким образом, чтобы обеспечивать максималь но возможный или установленный уровень качества его деятель ности6. В основу модели положен достаточно спорный принцип, согласно которому совокупность качественных подпроцессов со здает качественный же процесс и качественный результат. Тем не менее работа по оценке и повышению качества образования осуществляется во всем мире.

Управление качеством направлено, главным образом, на об разовательные учреждения, а не на систему образования. Мо дель отражает процесс измерения различных параметров про цессов, осуществляемых в образовательном учреждении, оценку этих параметров и формирование исходной информации для при нятия решений по его управлению. В этом смысле ВУК можно интерпретировать как управление процессом по параметру или совокупности параметров его качества. Иначе говоря, измерение различных параметров процесса должно формировать управлен ческие решения по изменению этого процесса с целью повышения Иногда при этом указывают на качество результата, но по поводу резуль тата деятельности системы образования существуют разные точки зрения, поэтому будем ориентироваться на качество процессов, составляющих обра зовательную деятельность.

его качества (все же осторожно добавим и качества его резуль татов).

Оценка качества образовательного процесса, с нашей точки зрения, является необходимым элементом его осуществления и, в частности, его управления. Поэтому наличие в учебном за ведении системы ВУК в той или иной форме является необходи мым, независимо от того, какая модель применяется для постро ения управления.

Общая схема модели ВУК практически не отличается от схе мы, например, модели товаризации образования с заменой опре деления стоимостных результатов на оценку качества процесса или нескольких процессов.

Проблемам качества образования посвящено много работ и выполненных проектов. Тем не менее разработка системы оцен ки качества образования в России как была, так и остается одной из приоритетных в рамках процесса модернизации образования.

В основу модели реинжиниринга бизнес-процессов (РБП) по ложено регулярное перепроектирование последовательности и со держания процессов, реализуемых образовательным учреждени ем, на предмет изыскания варианта, в наибольшей степени адек ватного внешним и внутренним условиям. Эту модель можно сравнить с бенчмаркингом в условиях отсутствия стороннего об разца для изучения, поскольку роль последнего выполняет соб ственное представление о том, что организация при определен ных изменениях может работать лучше, или с бюджетированием на нулевой основе в части оценки и совершенствования отдель ных видов деятельности и (или) отдельных процессов в органи зации.

Применительно к образовательному учреждению РБП пред полагает нахождение такого сочетания структуры подразделе ний, их функционирования, форм и методов их взаимодействия, оснащения, контроля и т. п., при котором состояние функциони рования образовательного учреждения будет оцениваться как бо лее высокое по отношению к существующему.

Перепроектирование системы управления осуществляется пу тем проектирования и оптимизации процессов функционирова ния организации доступными средствами. Стандартизованным подходом для проведения такой работы в форме функциональ ного моделирования является стандарт IDEF0 [89].

Применение РБП требует решения ряда важных проблем:

• оценки состояния образовательного учреждения;

• сопоставления полученной оценки с некими представления ми о том, каким оно должно быть в рамках существующих внешних и внутренних условий, состоянием других образо вательных учреждений, иными показателями и индикато рами, характеризующими состояние системы образования;

• определения критериев выбора лучшего состояния, если та ковых несколько, а их характеристики многомерны.

РБП может рассматриваться и как метод определения целей и задач совершенствования организации функционирования объ екта, что объединяет данную модель с управлением по целям и в какой-то степени с моделью планирования, программирова ния и бюджетирования. В некотором смысле РБП подобно БНО, поскольку предполагает переоценку реализуемых процессов в хо де их перепроектирования с последующей модернизацией, не ис ключающей их завершение.

Cхема реализации модели РБП представлена на рис. 2.8.

Следует также отметить, что применение РБП затруднено по следующим причинам:

• проведение РБП является достаточно длительным и доро гостоящим мероприятием, поскольку предусматривает не только составление новой схемы бизнес-процессов, но и ее реализацию;

• эффект от проведения РБП и реализации новой схемы дол жен превышать расходы, что в принципе достижимо в до статочно длительной перспективе, учитывая некоммерче ский характер образовательной деятельности;

• функционирование образовательного учреждения объеди няет в себе достаточно много различных, часто не взаимо связанных процессов, что существенным образом увеличи вает число возможных вариантов построения бизнес-про цессов их взаимодействия, т. е. потенциал применения дан ного подхода может рассматриваться как небольшой;

• в настоящее время не разработана методология оценки качества различных вариантов организации функциони рования образовательного учреждения или системы обра зования.

Разработка нового Сопоставление с существующим варианта процессом процесса Лучше Хуже Разработка программы (плана) внедрения ?

нового процесса Реализация, результаты Рис. 2.8. Схема реализации модели реинжиниринга бизнес-процессов Применение данной модели для сложившихся процессов, что характерно для сферы образования, не дает, как правило, зна чительного их улучшения. Поэтому РБП применяется, в основ ном, к вновь формируемым или существенно модернизируемым вследствие изменения условий их осуществления процессам для прогнозирования последствий таких изменений.

Следует отметить также, что в отечественной практике мо дернизации образования модель РПБ широкого распростране ния не получила. Можно даже сказать вообще никакого рас пространения не получила, поскольку при разработке основных направлений модернизации образования, например, анализ и мо делирование бизнес-процессов практически не применялись.

Обобщая характеристики рассмотренных моделей совершен ствования управления, можно отметить следующие общие для них положения:

• модели основаны на определении цели совершенствования организации деятельности образовательного учреждения или организации стратегической, оперативной, кратко срочной, т. е. различающейся степенью отдаленности от мо мента ее определения;

• все они предполагают разработку нескольких вариантов до стижения поставленной цели и выбор по тем или иным приз накам-критериям наиболее подходящего варианта.

В качестве критериев рассматриваются различные харак теристики этих вариантов: затраты на осуществление, дли тельность, сложность и т. д., в зависимости от действующих ограничений и условий. Следует отметить, что выбор варианта может основываться как на одном, так и на нескольких критериях;

• в качестве одного из требований при разработке вариан тов достижения поставленных целей является учет внешних и внутренних условий функционирования образовательного учреждения или организации;

• модели предусматривают разработку и реализацию набо ра мероприятий, реализация которых необходима для до стижения поставленной цели, т. е. разработку и реализацию программы или проекта.

Таким образом, рассматриваемые подходы представляют собой, в конечном счете, разнообразные варианты реализации управления по целям. Вместе с тем наличие нескольких, хотя и похожих, подходов позволяет предположить, что применяют ся они для реализации разных представлений о совершенствова нии управления образованием, поскольку каждая из них облада ет определенной направленностью и особенностями применения (табл. 2.2).

Таблица 2.2. Основная направленность моделей совершенствования управления образованием Модель Основная направленность СППБ Разработка частных целей и задач в рамках до стижения основной цели УПЦ Разработка частных целей и задач в рамках до стижения основной цели БНО Разработка и оценка мероприятий и процессов в рамках поставленных целей и задач Стратегическое Постановка целей и задач на перспективу планирование Бенчмаркинг Разработка мероприятий для решения поставлен ных задач и повышения эффективности процес сов Товаризация Определение основной цели, частных целей и образования постановки задач на рыночных (коммерческих) принципах Менеджмент Контроль и оценка качества, т. е. мониторинг реа качества лизации мероприятий по параметру качества про цесса и(или) результата РПБ Постановка задач, разработка мероприятий Как видно из приведенных характеристик, модели охваты вают все элементы процесса управления: от целей и задач, до мероприятий и контроля результатов. Несмотря на это, вопросы собственно определения целей, постановки задач и разработки мероприятий по их достижению и решению остаются открыты ми. К настоящему времени не разработаны подходы к их реше нию, что оставляет весьма значительную субъективную состав ляющую в процессе управления.

Учитывая указанные особенности, эти модели можно (и, ви димо, нужно) применять в качестве своего рода инструментов для разработки программ совершенствования образования и управления образованием. Такой процесс можно представить в виде схемы (рис. 2.9). Схема построена в виде многократно описанной [21, 33, 88, 120, 168, и др.] общей последовательности действия по осуществлению управления образованием с указани ем тех инструментов-моделей, которые, с нашей точки зрения, целесообразно использовать на разных этапах ее осуществления.

Цель Средне- и Краткосрочная долгосрочная Задачи Стратегическое СППБ (постановка) планирование Мероприятия БНО, Бенчмаркинг, РБП (разработка) Реализация Реализация мероприятий Контроль TQM, Мониторинг Корректировка Рис. 2.9. Возможности использования моделей в процессе управления образованием Схема содержит определенные упрощения и может рассмат риваться только в качестве иллюстрации. Однако даже в этих условиях она позволяет сделать некоторые важные выводы от носительно содержания управления образованием.

1. Разработанные модели совершенствования управления об разованием, несмотря на критические их оценки, использо вать не только можно, но и нужно применительно к отдель ным этапам процесса управления.

2. Применение этих моделей требует их дальнейшей разработ ки уже в качестве инструментов управления.

3. Основной направленностью разработки моделей долж но быть, по нашему мнению, снижение роли субъективного фактора в анализе и оценке состояния системы образова ния, постановке целей и задач и разработке мероприятий по их реализации.

При реализации моделей построения системы управления необходимо учесть ряд важных, с нашей точки зрения, условий, которым эти модели должны удовлетворять.

Во-первых, модели должны вписываться в рамки государ ственной образовательной (и не только) политики как в части постановки целей и задач, так и при проектировании перечней реализуемых мероприятий. Во-вторых, построение и реализацию моделей должны осуществлять специалисты, обладающие необ ходимой квалификацией. Трудно представить, что все образо вательные учреждения обладают достаточным для этой работы кадровым потенциалом. Поэтому следует предусмотреть подго товку кадров по этим направлениям и (или) создание специа лизированных организаций, способных осуществлять указанную работу в соответствующих масштабах. В-третьих, при постановке и достижении целей в системе образования и в рамках отдельного образовательного учреждения необходимо учитывать ресурсные ограничения и действующий порядок их предоставления органи зациям системы образования.

2.2. Структура и функции управления системами образования за рубежом В зарубежных странах управление образованием строится по иерархической линейно-функциональной схеме. Различия каса ются состава управляющих органов, порядка их формирования и распределения функций между ними. Анализ организации управления образованием в разных странах проводится, как пра вило, по четырем основным направлениям:

• определение места и роли государственных и общественных органов управления образованием;

• определение роли органов управления в финансировании образования;

• оценка уровня автономии образовательных учреждений;

• определение (оценка) степени централизации/децентрали зации управления образованием.

Следует отметить, что наибольшее внимание исследователи уделяют уровню высшего образования.

Система образования Франции [232] характеризуется как цен трализованная, в которой власть решает важные проблемы функ ционирования образовательных учреждений: набор персонала, содержание образовательных программ и бюджет. Высший уро вень управления представлен Министерством национального об разования и Министерством высшего образования и исследова ний7. Территориальный уровень управления образованием пред ставлен тремя типами органов:

• коммуны местный уровень, вопросы начальной школы;

• департаменты региональный уровень, вопросы кол леджей;

• академии региональный уровень, вопросы лицеев и спе циализированных учреждений.

Наряду с этими органами управления во Франции существу ют различные общественные советы, участвующие в управлении образованием. В частности, Национальный совет по высшему об разованию принимает решения по оценке квалификации, набору и профессиональному росту профессоров и лекторов. Для инфор мирования министерств по проблемам образования и разработки рекомендаций функционируют Высший совет по образованию, До 2007 г. эти министерства были объединены в одно, занимающееся вопросами образования и науки.

Национальный совет по содержанию образования, Национальный совет по новым направлениям развития гуманитарных и социаль ных наук и др. [232].

Большую роль в управлении вузами играют региональные структуры. Территория Франции разделена на 28 учебных окру гов (академий), в каждый из которых входят несколько (чаще всего 4–5) административно-территориальных департаментов. Во главе академии стоит ректор (канцлер академии). В современ ных условиях ни университетская автономия, ни академические свободы не могут быть абсолютными, должны ограничиваться государственными законодательными актами, государственным воздействием. Мировой опыт подтверждает, что хотя использо вание рыночных отношений вынуждает коммерческие организа ции в сфере образования действовать ответственно, с помощью только рыночных принципов выявить и реализовать потребности общества в подготовке специалистов невозможно. Коммерческие организации в высшей школе к тому же в ряде отраслей рабо тают неэффективно. Удовлетворить потребность в целом ряде услуг оказываются в состоянии, главным образом, некоммерче ские организации [9].

Английское высшее образование описывается как трехуровне вая иерархическая система, основные функции которой распре делены по уровням следующим образом [239].

1. Установление параметров функционирования системы об разования осуществляется правительством.

2. Управление системой в части распределения ресурсов де партамент образования и занятости и совет по финансиро ванию;

для высшего образования комитет по распреде лению грантов (University Grants Committee, UGC), фор мально находящийся в ведении департамента, но сохраня ющий свою ведущую роль в финансировании высшего образования.

3. Реализация принятых решений по параметрам функциони рования автономные университеты.

Департамент образования и занятости имеет офисы в тер риториях. Имеются также четыре совета по финансированию:

Англии, Уэльса, Северной Ирландии и Шотландии, которые не только осуществляют распределение средств между учебными заведениями, но и дают рекомендации правительства, оценива ют финансовое состояние вузов и адекватность их академических программ.

Особенностью голландской системы образования является со четание централизованной образовательной политики, формиру емой с широким привлечением общественных органов управле ния, с децентрализованным управлением учебными заведения ми [207]. Государственный уровень управления представлен Ми нистерством образования, культуры и науки, имеющим в ведении агентства, службы и инспекцию с соответствующим штатом ра ботников. Наряду с министерством на государственном уровне существует ряд общественных совещательных органов:

• Образовательный совет, разрабатывающий рекоменда ции по широкому кругу вопросов образовательной полити ки и законодательства в соответствии с рабочими програм мами министерства;

• Социально-экономический совет;

• Рекомендательный совет по правительственной политике;

• Рекомендательный совет по науке и технологиям.

Кроме того, по вопросам высшего образования министерство консультируется с Консультативным комитетом по высшему об разованию, ассоциацией университетов, национальными исследо вательскими организациями и Студенческим консультативным комитетом [207].

На национальном уровне управление образованием в Швеции осуществляется несколькими министерствами и национальными агентствами по отраслевому принципу. Но определяющую роль в управлении играет Министерство образования и науки, в кото ром ответственность разделена между шестью подразделениями, например по высшему образованию, по исследовательской поли тике, по поддержке обучения и приема и др. В ведении этих под разделений находятся двенадцать национальных агентств, также занимающихся вопросами шведского образования [208]. В каче стве примеров можно привести:

• Национальное агентство по образованию;

• Национальное агентство по высшему образованию;

• Национальный офис по приему в вузы;

• Национальный совет помощи студентам;

• Агентство шведского интернет-университета, занимающее ся дистанционным обучением в университетах и колледжах, и др.

Национальное агентство по образованию Швеции определя ет цели администрирования (государственного управления), ин формирование в порядке влияния, наблюдение в порядке улуч шения. Основная роль государства при постановке целей опре делять условия и критерии, разрабатывать монетарные инстру менты для лучшего достижения поставленных целей и оценки результатов. Эти инструменты предназначены для того, чтобы школьное руководство представляло цели, для достижения кото рых выделяется финансирование.

Агентство ведет диалог с парламентом и правительством Швеции, ответственными руководителями в системе образова ния, школьным персоналом и в некоторых случаях также с ро дителями и учащимися для обеспечения:

• прояснения устанавливаемых условий обучения, поддержки учителей в выборе направлений подготовки;

• формирования квалификационного прогноза в доступе к об разованию;

• информирования родителей об успехах детей в школе, вовлечения их в конструктивный диалог с учителями и администраторами относительно развития школ.

Наблюдение осуществляется за предшкольной подготовкой, заботой о школьниках, школах и образованием взрослых по мно гим направлениям. Основной упор делается на отстаивании прав каждого индивида на знания и персональное развитие. Наблюде ние осуществляется путем проведения образовательных инспек ций на предмет, хорошо ли и насколько хорошо реализуются по ложения законодательства, функционируют школы и осуществ ляется в них образовательная деятельность и т. д. Посредством наблюдения определяются области образования, требующие вме шательства государства на национальном уровне, например, пу тем поддержки школ. Одной из задач в рамках функции наблю дения является участие в международных оценках, изучение то го, как другие страны решают схожие проблемы в образовании.

Интересной особенностью Агентства по образованию Швеции является наличие в нем коллегии, которая формируется из числа представителей исключительно других сфер деятельности [262].

Управление послесредним“ образованием в Британской Ко ” лумбии разделено между Министерством образования и учебны ми заведениями. Министерство обеспечивает руководство и ад министративное управление, определяет политику и ответствен ность, обеспечивает финансирование посредством выдачи теку щих грантов и средств на реализацию проектов капитального характера. Министерство обеспечивает базовым финансировани ем университет, пять университетских колледжей, три института в провинциях, два института аборигенов и другие организации, которые обеспечивают функционирование общественной систе мы послесреднего образования. Кроме того, министерство фи нансирует оценку профессиональной квалификации, программу финансовой помощи студентам. Учебные заведения развивают и реализуют программы и учебные курсы, обеспечивают обуче ние и подготовку студентов, а также берут на себя обязательства по исследованиям [247, 258].

В Канаде [254] Королевская Комиссия определяет желаемый уровень реализации управленческих функций, распределение их между провинциями и муниципальными образованиями для:

• упрощения управления, чтобы оно было более понятным;

• усиления местного влияния на ключевые общественные программы;

• рационализации управления, экономии расходов (например, за счет снижения числа органов управления);

• улучшения координации множества функций управления;

• создания благоприятных условий для конкурирования в глобальной экономике.

В Португалии [209] Министерство образования определяет об разовательную политику, определяет учебные планы, которые могут быть адаптированы образовательными учреждениями под локальные условия. Министерство несет ответственность за пла нирование и координацию управления и администрирования для каждого уровня образования. Через план администрирования и развития министерством осуществляются также подготовка, программирование и надзор за бюджетами относящихся к обще ственной сети образовательных и учебных учреждений. Реали зация политики осуществляется пятью региональными органами управления. В автономных регионах (Мадейра, Азоры) админи стрирование образовательных учреждений входит в ответствен ность региональных правительств и осуществляется через секре тариаты образования. Общественная составляющая управления представлена Португальским советом ректоров, Советом порту гальских политехнических институтов.

Федеральное правительство Бельгии [206] определяет:

• возрастные ограничения в образовании;

• минимальные требования к диплому;

• пенсионное обеспечение учителей.

Эти вопросы находятся в ведении премьер-министра Бельгии.

Министр образования Фламандского сообщества является гла вой департамента образования Фландрии и несет ответственность за все аспекты образования в этой части государства. Имеются также и другие органы управления образованием. В частности, в 1990 г. правительством Фландрии был создан Фламандский со вет по образованию как совещательный орган для обсуждения проблем всех уровней образования. Совет должен обсуждать все проекты, относящиеся к образованию, входить в правительство со своими инициативами относительно образования. В совете суще ствует генеральный совет, формируемый из представителей ме неджмента институтов, преподавательского персонала, ассоциа ции родителей, социальных и экономических организаций, экс пертов в области образования.

Кроме того, во Фландрии функционируют советы по элемен тарному образованию с подразделением специального образова ния, образованию второго уровня, высшему образованию, обра зованию взрослых, Фламандский совет по высшим учебным заве дениям, Фламандский межуниверситетский совет, Фламандский социально-экономический совет [206].

Высшее образование в Германии традиционно характеризует ся внутренней автономией вузов, сочетанием обучения и исследований, единством обучения и исследовательской дея тельности. Федеральное министерство образования, культуры и науки занимается общими политическими вопросами, коопе рацией сообщества высшего образования на национальном и ре гиональном уровнях. Земли создают свои собственные исследо вательские институты по проблемам образования, что позволяет им проводить самостоятельную образовательную политику. В со ответствии с конституционной реформой 2006 г. земли расши рили свою ответственность за образовательную политику. Феде ральное правительство имеет возможность сотрудничать с ними в финансировании отдельных программ, таких как строительство объектов образования, но только при согласии земель [234].

Приведенные примеры позволяют охарактеризовать управле ние образованием в зарубежных странах следующими основными признаками:

• управление представляет собой иерархическую структуру во главе с министерством образования или иным министер ством, на которое наряду с прочими возложены полномочия по управлению образованием;

• структура управления, как правило, содержит территори альные подразделения, связанные с министерством;

• в структуру управления образованием наряду с государ ственными и территориальными включены также общест венные органы, участвующие в управлении образованием в качестве совещательных (рекомендующих) органов;

• структура управления представлена несколькими уровня ми, характеризующимися различными функциональными полномочиями: от формирования государственной образо вательной политики до конкретной ее реализации в образо вательных учреждениях.

Важно, с нашей точки зрения, отметить, что структуры управления и распределение функций управления между их уровнями не являются чем-то замкнутым и находятся в посто янном изменении. Тем не менее зарубежные аналитические ма териалы по данным проблемам не позволяют выявить какие-либо сформировавшиеся подходы в этом направлении, поскольку в большинстве случаев отражают существующие характеристики управления образованием и происходящие в них изменения, что будет показано ниже.

В этом смысле также весьма показателен опыт США, где си стема образования не является общенациональной8, все функции в этой сфере зарезервированы за штатами, которые исполняют, по сути дела, одинаковый набор действий по отношению к на ходящимся на их территории учебным заведениям [218]. Управ ление образованием в штатах представлено четырьмя основны ми субъектами: избирателями (Electorate), губернатором штата (Governor), Образовательным Советом штата (State Board of Education) и главным школьным инспектором штата (Chief State School Ocer). Они включены в четыре основные схемы управле ния [245,260], описывающие структуру управления в 40 из 50 шта тов. Схемы представлены на рис. 2.10.

Как видно из приведенных схем, существующие модели управления структурно различаются очень незначительно. Но при этом характеризуются различным порядком формирования двух структурных элементов: образовательного совета и школь ного инспектора (табл. 2.3).

Что, впрочем, не является препятствием для функционирования Депар тамента образования США, поддерживающего программы, через которые государство инвестирует образование [237].

Рис. 2.10. Основные схемы управления образованием в США В остальных десяти штатах и округе Колумбия структура управления представляет собой модифицированные версии этих четырех схем. В штатах Миннесота и Висконсин, например, нет образовательных советов, а в штатах Луизиана, Огайо, Вашинг тон, Нью-Мексико и Округе Колумбия часть членов образова тельного совета избирается, а часть назначается. В Нью-Мексико в совет по образованию входят десять избираемых и пять на значаемых губернатором членов [213]. При формировании сове та используется также и принцип представительства от различ ных структур и общественных объединений. Существуют и дру гие особенности формирования органов управления образовани ем, реализуемые в отдельных штатах [214, 219, 243, 245, 252, 253, 268, 269, 271]. Следует добавить, что наряду с указанными орга нами в штатах существуют государственные административные органы управления образованием: государственные департамен ты, комиссии по высшему образованию при губернаторах.

Таблица 2.3. Характеристики моделей управления образованием в США в зависимости от порядка формирования образовательного совета и назначения (выборов) инспектора Субъекты управления Число Модель штатов, где управле- Образовательный Инспектор применяется ния Совет модель Модель 1 Назначается Назначается губернатором советом Модель 2 Избирается Назначается электоратом советом Модель 3 Назначается Избирается губернатором электоратом Модель 4 Назначается Назначается губернатором губернатором Даже на основании этого ограниченного одной страной при мера видно, что построение структуры управления образованием носит весьма многообразный характер и объясняется, главным образом, сложившейся практикой. Более того, предпринимаемые регулярно попытки усовершенствовать эти схемы ни к чему не приводят: законодатели не поддерживают нововведений, сохра няя сложившуюся систему. В качестве примера можно привести штат Вайоминг, где в 1991 г. была предпринята попытка заме нить службу инспектора советом попечителей, ответственным за все уровни образования. Такое предложение было мотивирова но необходимостью создания органа принятия окончательных“ ” решений вместо ограниченного в полномочиях инспектора, вы нужденного полагаться на неподконтрольный ему департамент образования. Однако анализ управления образованием в других штатах, проведенный специальной комиссией, в состав которой входили сенаторы и конгрессмены, не позволил определить луч шую практику управления, предложения были отклонены и со хранена существующая модель управления [270].

Распределение функций между органами управления также во многом является сложившимся. Если обратиться к уже упо минавшемуся опыту США, можно отметить следующие вариан ты такого распределения.

В штате Нью-Мексико [213, 214] законодатель и губернатор осуществляют:

• контроль всех образовательных (бюджетных) расходов;

• бюджетное финансирование, текущее финансирование школ, включая операционные и капитальные расходы;

• определение государственных статусов (уставов) учебных заведений.

Государственный совет по образованию включает десять из бираемых и пять назначаемых губернатором членов. Совет:

• развивает положения (установления) статуса учебных заве дений;

• проводит в жизнь (утверждает) статусы государственных школ и обеспечивает соблюдение требований федеральных нормативных актов;

• нанимает государственного инспектора.

Государственный инспектор и департамент образования шта та совместно претворяют в жизнь положения статусов (уставов) и нормативные акты в области образования: осуществляют сер тификацию и лицензирование, аккредитацию школ, утверждение школьных бюджетов, установку стандартов школьного обра зования.

Вопросами высшего образования занимается Комиссия при губернаторе (пятнадцать членов, назначаемых губернатором).

В штате Мериленд государственная политика в области обра зования формируется Советом по инвестициям в трудовые ресур сы (45 членов, 51% которых являются представителями частного сектора) по следующим направлениям:

• развитие политики и распространение информации о по требностях в высококвалифицированной рабочей силе в связи с экономическим развитием и потребностями рынка труда;

• планирование инвестиций в трудовые ресурсы штата, уста новление ясных целей и сопряжение образования, разви тия трудовых ресурсов, бизнеса, экономического развития и других составляющих скоординированной стратегии улучшения и развития трудовых ресурсов штата;


• продвижение и координация включения частного сектора в систему инвестирования в трудовые ресурсы через разви тие партнерства государственных агентств, бизнес сообще ства и местных советов по трудовым ресурсам;

• установление и повышение ответственности за результаты функционирования системы инвестирования в трудовые ре сурсы штата, включая управляемые штатом и агентствами программы, согласованные с планом штата;

• определение положений, по которым требуются решения Совета [219].

Совершенствование управления образованием осуществляет ся практически по одним и тем же направлениям: уточнение це лей и задач, решаемых образованием и реализуемых с помощью“ ” управления, повышение общественной составляющей в управле нии, изменение распределения функций управления и др.

Например, в штате Флорида в 2001 г. был упразднен Совет управляющих университетской системы штата и создан Образо вательный совет штата из семи членов, назначаемых губернато ром на четырехлетний период с последующим подтверждением сената. Этот совет являлся коллективным органом, осуществля ющим наблюдение за всеми государственными университетами, сообществом колледжей и всеми начальными и средними школа ми, а в каждом из одиннадцати университетов штата был создан совет попечителей, назначаемых губернатором. В функции Об разовательного совета были включены:

• установление распределения обязанностей;

• реорганизация департамента образования;

• образование комиссии по независимому образованию;

• создание совета по исследованию и улучшению образова тельной политики;

• внесение предложений в новый школьный административ ный кодекс.

К развитию системы образования Флориды были привлече ны специалисты по управлению образованием, государственному учету, проблемам студентов. Работа получила поддержку жите лей штата [252]. Такой шаг можно рассматривать, с одной сто роны, как сохранение и, может быть, усиление централизации управления образованием вследствие замены одного совета дру гим, формируемым единоличным решением губернатора. С дру гой стороны, такое изменение сопровождалось созданием попечи тельских советов в университетах, что можно рассматривать как некоторую децентрализацию управления высшим образованием.

Но сделать вывод о характере изменения управления образова нием при этом представляется затруднительным.

На Каймановых Островах в 2005 г. была разработана новая модель управления сферой образовательных услуг [246, 249–251].

В документе под названием Национальный консенсус по вопро ” сам будущего системы образования на Каймановых Островах“ (National Consensus on the Future of Education in the Cayman Islands) модель рассматривается как развитие административ ” ных рамок образовательных услуг, переопределение, рационали зация и переназначение основных функций системы образования между школами, школьным Инспекторатом, Департаментом об разования, Министерством образования, университетским колле джем и всеми другими организациями и заинтересованными сто ронами, которые участвуют в образовательном процессе“.

Следует отметить, что упомянутый документ создан по ито гам конференции по проблемам образования и посвящен стра тегическим мерам Министерства образования, обучения, занято сти, молодежи, спорта и культуры, направленным на осуществ ление преобразований в сфере обучения [246].

Основным принципом новой модели является то, что она должна работать на студента, который в традиционных схемах управления помещен внизу, а в новой его нужды и интересы должны находиться в центре формирования и принятия реше ний по системе образования. Образованный человек Каймановых Островов, как описывается в документе, должен быть ориенти рован на расширение своих навыков и после окончания школы, быть начитанным, уметь считать, использовать информационно коммуникационные технологии, быть коммуникабельным и т. д.

И все эти и другие качества должны быть воспитаны в нем в том числе и системой образования. Можно утверждать, таким обра зом, что модернизация образования в Каймановых Островах на правлена на результат в виде обученного и воспитанного гражда нина [246]. Но пока сложно судить, насколько заявленные усовер шенствования таковыми в действительности и будут и насколько новая система управления образованием будет лучше старой.

Реализация стратегических задач позволит усовершенство вать традиционную организационную структуру с тем, чтобы об разовательные услуги доставлялись непосредственно до потреби телей и особенно студентов. Новая модель модернизирует систе му и происходящие в ней процессы, повышает уровень отчетно сти, более четко определяет функции участников и способствует организации более эффективного взаимодействия между ними, повышает автономию образования и степень участия родителей и общества в решении различных проблем. Составной эффект всех этих улучшений заключается в том, что студенты получа ет непосредственные преимущества от более высоких стандартов качества образовательных услуг, предоставляемых им на более высоком уровне надежности и эффективности. Все это требу ет пересмотра роли и функций Министерства в сфере образо вания [246].

В оценках исследователей многие изменения представлялись абсолютно очевидными в рамках новой модели, включая такие, как более четкие политики и процедуры, более высокая степень автономии провайдеров образовательных услуг и более высокий уровень менеджмента персонала. Два момента, которые требуют особого внимания это воссоздание Департамента образователь ных услуг (Department of Education Services, DoES) и учреждение образовательных сообществ (Learning Communities). Последние является инновацией, которая направлена на восприятие и вовле чение в систему образования более широких кругов обществен ности. Вся территория Каймановых Островов была разделена на четыре таких сообщества.

Однако в ряде оценок усиление стремления контролировать отдачу образовательной сферы, спрос на контроль за качеством, стандартизированные тесты, оценки и т. д., а также учреждение национальных советов, ответственных за реализацию этих кон тролирующих действий было интерпретировано как знак того, что государство, далекое от идей ослабить свои позиции, стара ется найти другие пути в направлении осуществления контроли рующих функций в сфере образования [228].

Таким образом, предпринимаемые шаги в направлении совер шенствования управления образованием характеризуются неод нозначно. С одной стороны, они направлены на ослабление цен трализованного начала в управлении. С другой формируют но вые объекты, например в лице общественных органов, для го сударственного управления, усиливая централизацию и степень включенности государства в управление образованием.

2.3. Общее и особенное в развитии систем образования зарубежных стран Несмотря на попытки применения различных моделей управ ления образованием, западные страны постепенно сошлись во мнении, что основной моделью все же является управление по целям. Как уже отмечалось выше, все модели управления так или иначе имеют в своей основе определение целей, различаю щихся масштабом, временными рамками и другими отличитель ными признаками. Получивший распространение проектный под ход к выполнению различных мероприятий в сфере образования также основан на постановке целей, определении задач, решение которых обеспечивает достижение поставленных целей, и выпол нении мероприятий по внедрению полученных результатов в си стеме образования.

Одной из основных проблем управления по целям являет ся определение самих целей, поскольку цели, как уже отмеча лось, должны обладать рядом важных характеристик: измери мостью, достижимостью, ясностью понимания и т. д. Несмотря на кажущуюся простоту, решение этой проблемы пока что нахо дится главным образом в сфере субъективных представлений ру ководителей системы образования, образовательных учреждений или тем или иным образом организационно оформленной обще ственности о том, что именно нужно в данное конкретное время для системы образования.

При этом большинство стран сходятся на том, что решение проблем определения целей образования должно удовлетворять некоторым условиям. В частности, цели следует формировать с участием возможно большего числа заинтересованных в обра зовании субъектов, а само целеполагание нужно регламентиро вать процедурой, определяющей состав участников, последова тельность действий, сроки проведения и пр.

Необходимо подчеркнуть, что рассматриваемая в качестве ос новной модель управления по целям может реализовываться по различным направлениям, например с регламентированием про цесса или без такового. Поэтому представляемое в качестве само стоятельной модели управление по правилам и директивам яв ляется, с нашей точки зрения, частным случаем управления по целям, поскольку в основе правил и директив принятия управ ленческих решений лежат формализованные или неформализо ванные алгоритмы, направленные на достижение определенных целей, в качестве которых представляются, например, поддержи ваемые параметры процесса и (или) результата функционирова ния системы образования.

Более того, переход от управления по правилам и директивам к управлению по целям (Management by Objectives, MbO) часто в комбинации с дерегламентацией и децентрализацией процесса принятия решений рассматривается западными исследователями в качестве одной из основных современных тенденций в сфере об разования [212]. Поэтому на проблемах определения целей перед системой образования следует остановиться более подробно.

Система управления по целям была предложена в 1950-е го ды Питером Друкером (Peter F. Drucker) [211], в 1980-х годах эти принципы были применены и в сфере образования [226, 233]. На пример, в официальных документах в Норвегии в 1980-х годах модель MbO рассматривалась как панацея при решении любой ” управленческой или государственной задачи“, в провинции Бри танская Колумбия (Канада) принципы MbO были также заложе ны в основу нескольких законодательных актов в сфере образова ния [264]. В менеджменте управление по целям рассматривается едва ли не как единственная трактовка управления [33, 88, 188, и др.]. Управление по целям и результатам описывается как си стема о двух ногах“. С одной стороны, эта модель базируется ” на четком определении целей и выполнении мероприятий по их достижению, с другой на контроле и оценке хода достижения поставленных целей. Такой подход к управлению вынуждает ста вить такие цели, выполнение которых можно было впоследствии оценить [212, 220, 226, 228].


Несмотря на кажущуюся очевидность данного представления управления и его применение уже достаточно длительное время, степень разработанности проблем этой модели управления оста ется недостаточной:

• постановка целей перед системой образования определяется в значительной степени субъективными факторами;

• не разработано общепринятой методологии определения ме роприятий, реализация которых приводила бы к достиже нию поставленных целей;

• поставленные перед системой образования цели, как пра вило, не сопровождаются инструментарием оценки степени их достижения, поэтому контроль достижения поставленых целей зачастую сводится к контролю за реализацией меро приятий без оценки системных изменений.

Кроме того, определение целей не всегда представляется как новое, желаемое состояние системы образования и процесса ее функционирования, будучи замещаемым определением направ лений или параметров, по которым осуществляется контроль ор ганами управления [178].

Вопросы определения, постановки целей в сфере образования на рубеже ХХ–XХI веков обсуждаются на уровне международ ных организаций. Например, на конференции Всемирного банка, проходившей в 2000 г. в Венгрии [220], рассматривались:

• определение образовательных целей, стандартов и задач зачем, на каких уровнях, кто должен участвовать в целепо лагании и т. д.;

• роль министерств или центрального правительства в опре делении образовательных целей, стандартов и задач и обес печении мер по их достижению;

• какие партнерские или консультационные меры могут быть предприняты в целях содействия министерствам в этом вопросе;

• у каких целей и задач должен быть первый приоритет;

• каким образом можно обеспечить доступ к определению об разовательных целей и стандартов для, например, обще ства, родителей, школ, преподавателей;

к каким именно це лям такой доступ необходим.

В аналитических материалах Института открытого общества по итогам этой конференции отмечалось, что государство/ми ” нистерство образования должно уделять особое внимание вопро сам формулировки и распространения национальных образова тельных целей и стандартов, формированию и реализации мер по контролю за качеством обучения и все это следует выполнять в четком соответствии с целями и задачами каждого отдельного ре гиона“ [220]. В сферу целеполагания в образовательной системе, например, Фландрии9 вовлечено множество участников, с одной По материалам выступления на указанной конференции Габи Хостенс, Министерство образовании Фландрии, Бельгия [220, раздел 4.2].

стороны, это поставщики образовательных услуг и заинтересо ванные лица: школы, вузы, школьные советы, родительские ас социации, союзы учителей и др. все они являются обширным образовательным сообществом, вовлеченным в процесс формиро вания целей, стандартов и задач. С другой стороны парламент и правительство Фландрии. Такое большое число заинтересован ных сторон и необходимость обеспечения аккуратного баланса между всеми ними требует четко прописанных процедур и схем всего процесса принятия решений относительно постановки об разовательных целей. Организационно в постановке целей перед системой образования принимают участие следующие структу ры [228, 236, 248]:

• Агентство по развитию образования (The Education Deve lopment Agency, DVO) правительственное агентство, раз рабатывает проекты целей, задач, необходимых навыков и компетенций;

• Образовательный совет Фландрии (The Flemish Education Council, VLOR) консультационный орган при правитель стве, в котором представлены все заинтересованные сто роны процесса целеполагания, оказывает консалтинговые услуги министру образования, часто способствуя внесению существенных изменений в проектные документы, пред ставляемые Агентством DVO. Совет был образован в 1990 г.

в рамках правительства, имеет статут стратегического кон сультационного органа министерства и парламента, рас сматривает все вопросы сферы образования за исключени ем бюджета;

• Правительство Фландрии принимает на рассмотрение предложения VLOR и на условиях изменению не подле ” жит“ передает их в Парламент Фландрии;

• Парламент Фландрии, как высший политический орган, вносит при необходимости изменения в предложенный Агентством VLOR документ и определяет на его основе це ли образования в качестве государственной образователь ной политики.

Общая схема организации процесса разработки образователь ных целей во Фландрии представлена на рис. 2.11.

Цели Парламент образования Уточнение проекта образовательных целей Правительство Образовательный совет (VLOR) Агентство (DVO) Рис. 2.11. Организация процесса разработки образовательных целей во Фландрии Образовательный совет имеет большой вес в процессе опре деления целей образования, что свидетельствует о значительной общественной составляющей в управлении образованием.

Следует добавить, что за выполнением поставленных целей и стандартов во Фландрии следит инспекторат квази автоном ное агентство, в котором работают инспекторы, нанимаемые на работу непосредственно министром образования страны. В зада чи инспектората входит оценка качества образования в школах, мониторинг соответствия школ законодательству страны, под держка качества образования в школах, информирование мини стра образования о состоянии дел в сфере образования на основе аудиторских заключений по итогам проверки школ и годовых от четов для парламента Фландрии. Инспекторат уделяет основное внимание, скорее, результатам деятельности школ, нежели вопро сам преподавания и непосредственно процессу обучения [197].

Если во Фландрии основную ответственность за цели и наци ональные образовательные программы несет парламент, то, на пример, в Швеции определение управленческих целей, своевре менное информирование для влияния в будущем, оценка ситу ации для внесения необходимых последующих изменений осу ществляются Национальным агентством образования (Swedish National Agency for Education), которое представляет собой цен тральный административный орган [262]. Одной из составляю щих философии построения шведской системы образования яв ляется тот факт, что именно государство должно определять це ли и директивы в сфере образования на национальном уровне, из бегая при этом построения детализированных инструкций, дабы предоставить муниципалитетам и школам столько свободы в при нятии решений, сколько необходимо им для их эффективной ра боты. Процесс определения целей включает в себя следующее.

• Постоянный пересмотр программ курсов, выпускных крите риев и других условий функционирования системы образо вания в целях обеспечения их соответствия возрастающим потребностям и требованиям со стороны общества и рынка труда, требованиям отдельных индивидуумов.

• Определение критериев, которым необходимо следовать при открытии новых независимых учебных заведений, и оценка соответствия этим критериям заявок на открытие таких учебных заведений.

• Формирование финансовых управленческих инструментов для использования их муниципалитетами и учебными заве дениями для более успешного достижения последними по ставленных целей и гарантии качества и эквивалентности предоставляемого ими уровня образования. Применение финансовых управленческих инструментов оценивается на постоянной основе для определения, выполняют ли учебные заведения цели, на достижение которых им были выделены те или иные финансовые ресурсы.

Национальное агентство образования Швеции выполняет аудит образовательных мероприятий в дошкольных учреждени ях, школах и образовательных учрежденях для взрослых, взаи модействует с парламентом и правительством страны [220].

Вопросами целеполагания в сфере образования занимаются не только органы власти, министерства и ведомства, но и об щественные организации [218, 219, 221, 222, 227, 238, 261]. Напри мер, в США действует Южный региональный совет по образо ванию SREB (Southern Regional Education Board). Совет пред ставляет собой неприбыльную общественную организацию. В со став управляющего совета входят губернаторы шестнадцати штатов-участников и по четыре назначенных губернаторами этих штатов бенефициария. Причем один из бенефициариев обя зательно должен быть юристом, а один преподавателем. Юж ный региональный совет по образованию финансируется за счет денежных ассигнований штатов-участников, а также из средств различных фондов, федеральных и местных агентств [217].

SREB предоставляет консультационные услуги руководству штатов, уделяя внимание ключевым вопросам в сфере образо вания, собирает, проводит обобщение и сравнительный анализ данных о системе образования, распространяет результаты своих исследований, что, в свою очередь, содействует администрации и образовательным организациям в решении задач построения долгосрочных планов и формирования образовательной и иной политики.

Советом SREB разработан документ под названием Выбор ” главных целей для образования“ (Challenge to Lead Goals for Education), в котором приводится список из двенадцати амбици озных целей в сфере совершенствования системы образования, в числе которых, например, определены следующие:

• все дети должны быть готовы к обучению в первом классе;

• на постоянной основе должна проводиться оценка качества работы колледжей и университетов;

• финансирование должно осуществляться в соответствии с качеством и эффективностью работы учебных заведений, а также потребностями штатов;

• все студенты должны обучаться у квалифицированных пре подавателей и т. д. [217].

Если говорить о постановке целей перед всей системой обра зования на государственном уровне, то нельзя обойти вниманием широко известный правительственный доклад Нация в опасно ” сти“ (США, 1983 г.) [230,237]. Написанный ярко и эмоционально, этот новый на тот момент идеологический манифест, над кото рым на протяжении двух лет работала специальная комиссия, назначенная президентом США, предсказывал гиперболически быструю потерю США роли мирового индустриального лидера в случае, если национальная система образования не будет под вергнута существенной модернизации. Основной смысл доклада заключается не столько в констатации опасных тенденций в обра зовании и обозначении путей и средств их преодоления, сколько в положениях, согласно которым образование должно стать пер вым национальным приоритетом, и все слои населения, все орга низации, промышленники, военные, работники средств массовой информации должны интеллектуально, морально, материально помочь образованию выйти на высокий уровень качества. Острая необходимость всестороннего реформирования системы образо вания усиливалась и в ходе многочисленных дискуссий о новой“ ” глобальной экономике, возрастающей экономической конкурен тоспособности стран азиатского региона, возникновении нового ” мирового заказа“, основывающегося не на благосостоянии на ” ций“, а на трудоспособности наций“ [237].

” Политические круги США приняли во внимание этот аргу мент, и в 1991 г. на национальном уровне в рамках документа America 2000“ был утвержден ряд целей, который был расши ” рен в рамках другого всеобъемлющего документа Goals 2000“, ” в основу которого также был положен немаловажный в исто рии реформирования системы образования в США документ Национальные образовательные цели“ (The National Education ” Goals), которые были разработаны на посвященном реформиро ванию образования саммите Education Reform Summit“, прохо ” дившем в 1989 г. Вниманию общественности были предложены шесть целей для... направления усилий нации по формирова ” нию пула учащихся с высоким общемировым уровнем знаний“.

Позднее Конгресс США добавил к этим целям еще две, в резуль тате чего был сформирован список приоритетов, которых система образования страны должна была достигнуть к 2000 г., среди них можно отметить следующие:

• все дети должны поступать в школу, будучи готовы к обу чению;

• доля выпускников, окончивших высшие учебные заведения (от числа поступивших на обучение), увеличится как мини мум до 90%;

• американские студенты станут первыми в мире по знаниям в области математики и точных наук;

• ни в одном учебном заведении США не будет наркотиков, насилия и др. [237].

Другой вопрос, насколько достижение этих целей обеспечено управлением системой образования. В данном случае речь идет не о результатах, а о формулировании целей перед системой об разования. Следует отметить важные содержательные характе ристики поставленных целей:

• количественная и качественная определенность заданы значения количественных и качественных параметров до стижения цели: все дети, поступающие в школу, доля вы пускников (т. е. определенная часть от известной численно сти студентов) и т. д.;

• измеримость степень достижения целей может быть под тверждена, например, данными статистического наблю дения;

• достижимость представимое конкретное состояние систе мы образования, которого следует достичь.

Разумеется, в таком обобщении есть неточности, поскольку заданные в целях параметры обладают некоторой неопределен ностью, которая сама по себе является задачей, требующей ре шения. Например, термин будучи готовыми к обучению“ по от ” ношению к поступающим в школу детям требует дополнительно го разъяснения, хотя и понятен на интуитивном уровне. Однако для решения управленческих задач интуитивного представления, с нашей точки зрения, недостаточно, поэтому должны быть до полнительно определены операциональные (которые можно ис пользовать для получения количественных оценок) показатели, характеризующие степень такой готовности. Тем не менее поста новка таких целей дает возможности осуществлять управление ” по целям“ применительно к системе образования.

Еще одним примером деятельности именно государственных органов власти в сфере постановки целей для системы образо вания может служить опыт провинции Британская Колумбия (Канада). Правительство провинции поставило задачу, начиная с июня 2001 г. предпринять ряд мер по реализации плана Но ” вая эра“ (New Era vision) по возрождению экономики, восста новлению эффективного финансового менеджмента и приданию первостепенного значения состоянию дел студентов учебных за ведений и пациентов клиник. Данный план является одной из составляющих общей программы развития региона в преддверии подготовки к проведению Олимпийских игр в Ванкувере в 2010 г.

и Зимних Параолимпийских игр [200, 223, 247, 255–258].

Цели и задачи Министерства образования провинции Бри танская Колумбия представляют собой ряд многолетних обяза тельств перед системой послешкольного образования. Эти цели согласуются с полномочиями и идеологией самого Министерства образования, отражают его ответственность в сфере обеспечения руководства и формирования политики в системе послешкольно го образования.

Целями Министерства образования провинции Британская Колумбия являются:

• первоклассная система послешкольного образования;

• экономическое и социальное развитие;

• оперативный и эффективный менеджмент.

Причем цели в сфере образования были согласованы с основ ными положениями Стратегического плана правительства про винции Британская Колумбия (табл. 2.4) [247].

Таблица 2.4. Цели и задачи Правительства и Министерства образования провинции Британская Колумбия на 2004/05–2006/07 учебные годы Правительство Министерство цели задачи цели задачи Сильная Провинция Британ- Экономическое Система послешкольного образова и развитая ская Колумбия будет и социальное ния, допускающая развитие позна экономика обладать квалифи- развитие ния, инновации и исследования.

региона цированной рабочей Релевантная и быстро реагирующая силой на изменения система послешкольно го образования Правительство будет Эффективное и Меры, предпринимаемые Министер обладать финансовы- быстрое реаги- ством, действенны и эффективны.

ми возможностями и рующее на из- Министерство выполняет руководя будет нести финансо- менения управ- щую роль по отношению к систе вую ответственность ление ме послешкольного образования и га рантирует прозрачность Благоприят- Жители провин- Превосходная Доступность и возможность выбора ная социаль- ции Британская система по- послешкольного образования студен ная структура Колумбия получат слешкольного тами провинции.

образование образования Более эффективная и интегрирован ная система послешкольного образо вания Увеличивать возмож- Качественная система послешкольно ности индивидуумов го образования и сообществ Для выявления прогресса в достижении указанных целей и выполнения поставленных задач были выбраны 25 рабочих ха рактеристик, показателей качества. Для каждой такой характе ристики в установленном порядке были определены на трехлет ний период минимальные требования и годовые функциональные цели. Таким образом, проведенная в части целеполагания работа представляет собой декомпозицию целей более высокого поряд ка в конкретные цели, задачи и характеризующие их достиже ние и решение показатели и индикаторы. В результате проде ланную работу можно охарактеризовать как разработку целевой программы развития системы образования провинции как состав ной части Стратегического плана развития региона.

В сферу целеполагания помимо государственных органов вла сти и общественных организаций вовлечены непосредственно и сами учебные заведения [196, 203–205, 240, 263, 267].

Например, Университет штата Висконсин (США) поддержал стремление нации повысить качество образования и его дивер сификацию посредством увеличения образовательных возмож ностей. Университет был первым вузом, который в 1988 г. при нял долгосрочный план по адаптации долгосрочных мер по ра совой и этнической диверсификации [199]. Данный план, кото рый получил название Творчество ради разнообразия“ (Design ” for Diversity, D4D), основывался на идее о том, что обществен ные университеты должны в равной мере предоставлять услуги всем гражданам государства и встать на путь расширения обра зовательных возможностей для определенных целевых расовых и (или) этнических групп, например афро-американцев, выход цев из Латинской Америки, индейцев и американцев азиатского, особенно юго-восточного, происхождения [229, 265].

По прошествии десятилетия, основываясь на приобретенном в ходе работы с планом D4D опыте, был разработан новый до кумент План 2008“. Данный план разрабатывался посредством ” проведения по всей стране ста десяти слушаний, в которых при нимали участие студенты, представители профессорско-препода вательского состава и администрации университетов, обществен ных организаций и попечительских советов вузов, членов зако нодательных органов, а также Департамента национального об разования и системы технических колледжей штата Висконсин и др. По результатам был подготовлен отчет, представлен на за седании Попечительского совета Университета штата Висконсин и размщен в открытом доступе в Интернете. В апреле 1998 г.

отчет был принят, и пятнадцати институтам, входящим в со став университета, было рекомендовано составить свои локаль ные планы на его основе. Некоторые детали реализации плана D4D за период 1988–1997 годов представлены в табл. 2.5 [229,265].



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 10 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.