авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 10 |

«УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСЫ ОБРАЗОВАНИЕ Беляков С.А. Модернизация образования в России: совершенствование управления ...»

-- [ Страница 5 ] --

Как видно из приведенных примеров, образовательная поли тика представляется как структурированный набор действий го сударства по постановке и решению актуальных проблем системы образования, включающих в себя:

• определение основных целей и главных задач;

• выделение приоритетов или основных направлений их ре шения;

• определение действий, реализуемых в рамках приоритетов или основных направлений политики;

• определение мероприятий, осуществляемых в рамках этих действий.

Приведенные определения позволяют также выделить состав ные части действий государства в рамках образовательной поли тики:

• определение целей, достижение которых должно обеспечи ваться деятельностью каждого субъекта политики;

• определение необходимых, допустимых и недопустимых из менений в процессе достижения поставленных целей;

• определение необходимых, допустимых и недопустимых действий каждого субъекта политики для достижения по ставленных целей;

• определение ресурсов, которые могут или не могут быть привлечены и использованы для достижения поставленных целей.

Таким образом, образовательная политика может рассматри ваться как своего рода план или программа, направленная на из менение состояния системы образования. Разумеется, речь идет о положительных изменениях, по крайней мере ожидаемых по ложительных изменениях. Если считать, что политика включает в себя также и деятельность по достижению целей и задач в за данных условиях, тогда можно считать политикой всякую дея тельность в системе образования (и даже за ее пределами), если она находится в указанных рамках.

Наверное, это не совсем верно, поскольку политика, скорее, относится в большей степени к определению целей, задач, по строению, формулированию правил, процедур и механизмов осу ществления деятельности в сфере образования, причем деятель ности целенаправленной. Этих правил, процедур и механизмов должны придерживаться все субъекты политики и образователь ной деятельности, включая государство. Проще говоря, полити ка это в первую очередь формулирование государством или иным субъектом принятых на себя обязательств о:

• решении определенных проблем в установленный времен ной период;

решение этих проблем не обязательно должно осуществляться непосредственно самим субъектом;

• приоритетности и последовательности их решения;

• применяемых при этом методах и способах решения;

• привлечении институтов общества к решению этих проблем;

• используемых ресурсах8.

Однако этим содержанием отношения, связанные с определе нием и реализацией политики в сфере образования, не исчерпы ваются. Развернутое определение политики должно, кроме того, учитывать ее многомерный характер, в частности определять на правления:

• которые соответствующие государственные органы обязу ются реализовывать, в т. ч. с установлением определенных временных рамок реализации;

• которые будут поддерживаться на определенном уровне материально, методически, нормативно и т. д.;

В данном случае речь идет о ресурсах в широком понимании, а не только финансовых и материальных.

• по отношению к которым государство будет сохранять ней тральную позицию, не поддерживая, но и не выражая от рицательного отношения;

• по отношению к которым соответствующие органы занима ют отрицательную позицию, всячески при этом ее выражая;

• которые будут свертываться, причем для этого, как и для других направлений, будут выделяться необходимые ресур сы, формироваться общественное мнение, в т. ч. в профес сиональном сообществе, и т. д.

Политика обязательно должна быть объявлена, носить от крытый характер, поскольку:

• система должна знать, как поведут себя государство и орган управления образованием в той или иной ситуации;

• действия в соответствии с объявленной политикой должны приводить к сокращению числа решаемых текущих вопро сов и ускорению их решения, так как правила принятия ре шений об осуществлении тех или иных действий в рамках объявленной политики будут известны;

• в результате объявления политики можно ожидать стаби лизации процессов в системе образования, так как действия государства в рамках образовательных отношений будут прогнозируемы.

Суммируя изложенное, можно представить политику как при нятые государством правила своего поведения по отношению к системе образования и ее элементам, взаимосвязям и взаимо действиям между ними, включая и само государство как элемент системы образования9, и осуществление действий в соответствии с этими правилами. Очевидно, речь может идти не о всеобъемлю щей регламентации, а об основных правилах. Правда, сейчас на практике реализуется разработка регламентов исполнения орга нами управления своих функций, что может рассматриваться как именно всеобъемлющая регламентация. Однако, с нашей точки зрения, такая трактовка не совсем верна, поскольку регламен В лице органов государственной власти и управления.

ты определяют порядок исполнения административных функ ций, т. е. только части управленческих функций. Политика же должна содержать более общее описание подходов государства к решению проблем той или иной сферы деятельности.

Как и всякая деятельность, осуществляемая двумя и более субъектами, образовательная политика должна управляться.

Учитывая содержание политики принятие правил и осуществ ление деятельности в соответствии с этими правилами управле ние должно обеспечивать реализацию обеих этих составляющих.

Соответственно перед управлением ставятся две группы целей, достижение которых оно должно обеспечивать.

1. Формирование образовательной политики разработка и принятие правил деятельности.

2. Реализация сформированной образовательной политики осуществление деятельности в соответствии с разработан ными правилами для достижения целей, сформулирован ных в сформированной образовательной политике.

Первая группа целей достигается в ходе формирования об разовательной политики посредством определения ее составляю щих. Управление должно обеспечить выполнение комплекса ра бот по разработке этих составляющих в соответствии с теми фор мальными требованиями, которые предъявляются к документам, определяющим содержание государственной политики.

Вторая группа целей достигается в ходе реализации образо вательной политики теми субъектами, которые участвуют в этой работе. Управление должно обеспечивать их деятельность и вза имодействие так, чтобы необходимые результаты были получены.

Таким образом, образовательная политика является источни ком определения целей не только для системы образования, но и для управления образованием. В результате управление осу ществляет два, если можно так выразиться, вида управления“:

” • управление формированием политики;

• управление реализацией политики.

Выделение двух видов управления может показаться ненуж ной формалистикой, однако в его основе лежит необходимость управления двумя разными процессами, в которые вовлечены различные субъекты. Процессы эти осуществляются по различ ным правилам и процедурам, по-разному оцениваются, имеют, точнее должны иметь различные результаты. К тому же ре зультаты первого процесса определяют условия, порядок, мас штабы и другие характеристики второго процесса (прямая связь).

В свою очередь, ход и результаты реализации образовательной политики оказывают влияние на процесс ее формирования в ча сти внесения в нее изменений и дополнений (обратная связь). Ре ализация этих связей также обеспечивается управленческой дея тельностью.

Следует отметить некоторые важные для управления особен ности разработки и реализации политики как вида деятель ности.

Разработка политики, как уже отмечалось выше, представля ет собой в итоге разработку плана действий, которые будут осу ществлены в дальнейшем в ходе реализации политики. На этом этапе все изменения в системе образования, на которые направле на политика, носят потенциальный характер, их наличие в плане не вносит каких-либо изменений в саму систему и учитывается только в планировании мероприятий. На этом этапе управление нацелено только на разработку политики во всем ее многообра зии. Разумеется, разработка политики должна учитывать раз личные факторы, определяющие в том числе и ее дальнейшую реализацию. В этом смысле управление разработкой политики, с нашей точки зрения, выглядит не сложнее разработки проекта и, по всей видимости, может быть организовано по аналогии с та кого рода разработкой с поправкой на сложность и комплексный характер необходимого результата.

В качестве результата, достижение которого должно обеспе чивать управление, выступает документ, в котором должны быть сформулированы положения образовательной политики. Общая схема процесса разработки образовательной политики представ лена на рис. 3.1.

USED AT: AUTHOR: Беляков С.А. DATE: 28.06.2008 W ORKING READER DA TE CONTEXT:

PROJECT: Politika REV: 28.06.2008 DRAFT TOP RECOMME NDED NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 PUBLICATION Ус ловия разработки Документ, определяющий Ис ход ные образовательную данные для Разработка политику разработки образовательной политики 0 р. Ресурс ы, необходимые для разработки Рис. 3.1. Общая схема разработки образовательной политики Схема указывает на необходимость выделения следующих важных требований к разработке политики:

• для разработки нужны исходные данные, причем эти дан ные должны Разработка образовательной политики NODE: TITLE: NUMBER:

быть привнесены в процесс извне, например A- из стратегии социально-экономического развития страны на перспективу до 2020 г.;

• должны быть определены условия осуществления самого процесса разработки политики, например установлены тре бования к выходному документу форма, основные разде лы, порядок согласования и утверждения;

• для разработки политики должны быть привлечены опре деленные ресурсы финансовые, материальные, интеллек туальные и пр.

Все это должно быть установлено и определено до начала про цесса разработки политики. Управление разработкой политики может иметь конечный срок осуществления, если политика при нимается на длительное время и не корректируется по результа там реализации, но может выполняться и на постоянной основе.

Процесс реализации образовательной политики выглядит бо лее сложно, поскольку включает в себя некоторое число подпро цессов, в рамках которых осуществляются отдельные мероприя тия. Эти мероприятия могут быть реализованы последовательно, параллельно, согласованно по срокам исполнения, использовать результаты других мероприятий и т. п. Управление этим процес сом осуществляется также по обычной схеме управления с обрат ной связью с возможным разделением управления по подпроцес сам и даже отдельным мероприятиям.

Управление разработкой и реализацией образовательной по литики является достаточно сложным процессом, функциональ ная модель которого представлена на рис. 3.2. Модель показывает следующее:

• разработка и реализация образовательной политики пред ставлена двумя различными процессами, что требует раз личного управления ими;

• выходным параметром процесса разработки образователь ной политики и входным параметром для процесса ее реали зации являются документ, определяющий образовательную политику, и план (планы) мероприятий, которые необходи мо реализовать;

• условия разработки и реализации политики определяются в процессе управления ими;

• информация о ходе и результатах разработки и реализа ции образовательной политики поступает в качестве вход ных параметров в процессы управления (обратная связь) для их оценки, сопоставления с установленными условиями и внесения изменений в управляемые процессы;

• в качестве выходных параметров процесса представлены ре зультаты двух процессов:

– разработки образовательной политики документ, определяющий образовательную политику, в качестве которого, например, может выступать решение органа власти, или программа;

– результаты реализации образовательной политики, в качестве которых должны выступать изменения со стояния системы образования, соответствующие по своим параметрам (количественным и качественным) положениям образовательной политики, т. е. положе ниям документа, определяющего образовательную по литику.

USED AT: AUTHOR: Беляков С.А. DATE: 29.06.2008 W ORKING READER DATE CONTEXT:

PROJECT: Politika REV: 29.06.2008 DRAFT RECOMMENDED NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 PUBLICATION A- Ус ловия разработки и реализации образовательной политики Ис ходные Ус ловия разработки данные для образовательной политики Ус ловия реализации разработки План (планы) Управление образовательной Управление политики мероприятий по разработкой политики реализацией реализации образовательной образовательной образовательной политики Документ, политики политики 0 р.

1 определяющий 0 р. образовательную политику Разработка образовательной Информация о Исходные данные политики ходе и результатах Результаты для разработки разработки реализации 0 р. образовательной образовательной образовательной политики политики политики Реализация образовательной политики Ресурсы, Информация о Информация о необходимые д ля ходе и ходе и результатах 0 р. разработки результатах реализации образовательной реализации образовательной политики образовательной политики политики Ресурс ы, необходимые для реализации Ресурс ы, необходимые для разработки образовательной политики и реализации политики и управления этими процесс ами Рис. 3.2. Общая схема управления разработкой и реализацией образовательной политики NODE: TITLE: NUMBER:

Управление разработкой и реализацией A0 образовательной политики Модель отображает еще одну особенность процесса, связан ную с необходимостью определения ресурсного обеспечения раз работки и реализации образовательной политики.

Таким образом, образовательная политика является не просто источником определения целей управления образованием в ча сти реализации этой политики, но и объектом управления в ча сти разработки. Соответствующие функции управления, следо вательно, должны быть определены для органов управления, ко торые должны и будут заниматься этой работой.

3.2. Основные направления совершенствования управления в условиях модернизации образования Модернизация системы образования вызывает пристальное общественное внимание и дискуссии в прессе, в обществе и в профессиональной среде. При этом высказываются самые раз ные мнения о содержании и последовательности мероприятий по модернизации: от категорического неприятия необходимости мо дернизации наша система образования лучшая в мире, поэто ” му никакие изменения не нужны“ до практически безусловно го одобрения предложенного комплекса мероприятий образова ” ние переживает системный кризис, поэтому любые разумные дей ствия по его преодолению дадут положительный эффект“. Фор мирование и формулирование обоснованного отношения к проис ходящим процессам затруднено рядом факторов, среди которых можно выделить следующие:

• несистемное представление предлагаемой программы модернизации в опубликованных и принятых документах, в результате чего предложенные мероприятия воспринима ются как изолированные, не объединенные общей логикой и целостным подходом;

• изложение программы модернизации с основной ориентаци ей на организационно-экономические аспекты и использова ние соответствующей терминологии, не вполне адекватной собственной терминологии“ системы образования;

” • определенная односторонность и декларативность докумен тов и материалов о целях, задачах и механизмах модер низации, в которых отражается практически только точка зрения государства и меры, реализуемые непосредственно государством через органы управления образованием как основных действующих лиц, и другие министерства и ве ” домства, имеющие в своем ведении учебные заведения“.

Более подробно позиция по проблемам представления основ ных целей и задач модернизации образования отражена в работе автора [28].

Государственнический подход к модернизации образования является отражением того факта, что господствующая роль госу дарства в управлении образованием несмотря на декларируемое российским образовательным законодательством участие в этом процессе личности и общества де-факто сохраняется. Учитывая переходный характер современной социально-экономической си туации и отсутствие традиций гражданского общества, такая консервативность играет скорее положительную роль. Однако постепенное формирование общественно-государственных и об щественных институтов требует внесения в управление образова нием изменений, обеспечивающих расширение их участия в этом процессе.

С одной стороны, такая постановка проблемы верна, посколь ку система образования в России по преимуществу является госу дарственной, государство же является основным, хотя и не един ственным, источником ресурсов для образования. Государство представляется как побудительный мотив изменений, инициатор модернизационных процессов. Оснований для такого представле ния, с нашей точки зрения, вполне достаточно:

• за последние десять лет именно государство в лице орга нов управления было практически единственным источни ком предложений по реформированию образования;

• именно государство выступило разрешителем и инициато ром многочисленных экономических и не только экономиче ских свобод для системы образования и именно оно пошло по пути их последовательного ограничения вплоть до пол ной отмены некоторых из них;

• государство инициировало, поддерживало и поддерживает процессы развития рыночных отношений в образовании.

Было бы неверно рассматривать в качестве единственного инициатора изменений только государство в лице органа (орга нов) управления образованием или только с этих позиций оце нивать происходящие в системе образования процессы. Органы управления могут рассматриваться в качестве одного из элемен тов системы образования. И если они могут выступать и высту пают в качестве инициатора изменений, то такими же инициато рами могут выступать и другие элементы системы образования.

Особенность положения органов управления образованием со стоит в том, что они, с одной стороны, являются элементом си стемы образования и поэтому включены в отношения между все ми элементами, определяя наряду с другими состояние системы.

С другой стороны, органы управления, и в особенности Минобрнауки России, могут представляться в качестве так назы ваемых наблюдателей“, рассматривающих систему образования ” как объект, анализирующих состояние этого объекта и вводящих изменения, необходимым образом влияющие на состояние систе мы. С этой точки зрения министерство в некотором смысле не яв ляется элементом системы образования, поскольку осуществля ет по отношению к образовательным учреждениям полномочия вышестоящего административного органа, а также осуществляет функции управления всей системой.

Двойственность положения органа управления в системе об разования выражается, таким образом, двумя основными направ лениями его деятельности:

• непосредственное участие в движении системы образования в качестве ее элемента (движение изменение состояния во времени);

• осуществление управления системой образования как объектом.

Такая позиция заставляет министерство не только разраба тывать планы, программы, графики проведения мероприятий по изменению условий функционирования подведомственных орга низаций и учреждений, издавать нормативно-распорядительные документы, но и непосредственно участвовать в их выполнении наряду с учреждениями и организациями или даже без них. Фор мы такого участия могут быть самыми разными. В качестве при меров можно указать координационные советы, рабочие группы, подготовку необходимых документов непосредственно в мини стерстве и в иных органах.

Сложность такого положения органа управления может быть охарактеризована модифицированным перечнем последователь ности управленческих действий, которые должны выполняться.

• Разработка представления об идеальном состоянии систе мы, по сути дела определение целей движения и развития системы, в том числе и самого себя как элемента системы.

• Оценка положения системы, включая самого себя, относи тельно своих же представлений о некотором идеальном со стоянии системы.

• Постоянное отслеживание (оценка) состояния и движения системы с точки зрения ее возможного развития при сохра нении сложившихся соотношений между ее элементами.

• Разработка стратегии и тактики движения системы к иде альному состоянию, понимая при этом двойственность сво ей роли как основного инициатора изменений и одновремен но элемента, участвующего наряду с другими в изменении системы;

• Инициирование участия других элементов системы в ее из менении таким образом, чтобы результат этой деятельно сти был рационален и эффективен, и привлечение для этого необходимых ресурсов.

• Восприятие инициативы других элементов системы, прило жение их к движению системы, адекватное реагирование на них и использование в осуществляемой деятельности.

• Постоянное соотнесение своего участия в движении систе мы с ее состоянием для того, чтобы изменение соотношения элементов системы не приводило к нежелательным измене ниям ее состояния.

Модифицирующее влияние на выполнение этих функций ока зывает и то обстоятельство, что орган управления определяет:

• правила отношений между элементами системы образова ния, пределы самостоятельности элементов, что иногда от носят к регулированию;

• собственные правила деятельности или собственные реак ции на взаимоотношения между элементами системы, что может быть отнесено к политике, реализуемой органом управления.

Важно еще раз отметить, что система образования принципи ально является системой с запаздыванием“ принятое сегодня ” решение о введении специальности или специализации даст ре зультат только через определенное время от двух до пяти лет.

Следовательно, необходимо либо обеспечивать достаточно высо кую точность прогноза будущих потребностей как в части содер жания образования, так и в части количественной оценки потреб ности в специалистах, либо строить подготовку так, чтобы опе ративно реагировать на возникающие изменения соответствую щими коррективами в учебных планах и программах. И одновре менно заранее планировать направления повышения квалифика ции и профессиональной переподготовки специалистов, измене ние материально-технической базы системы образования и др.

Существенным фактором функционирования системы обра зования является ее консервативность, которая обеспечивает ста бильность ее существования, и в силу этого любой механизм вне сения изменений должен предусматривать специальные меры, на правленные на поддержание стабильности системы и эволюцион ность нововведений.

Система образования в идеальном варианте должна обеспе чивать:

• отдельной личности условия самореализации как через получение образования, заказанного государством или об ществом, так и через формирование собственной образова тельной траектории (естественно, результат получения та кого индивидуального образования не должен накладывать никаких обязательств на государство и общество;

соответ ственно, финансирование получения такого образования яв ляется личным делом каждого, при возможном привлече нии образовательного кредита);

• экономике возможность подготовки специалистов с необ ходимым уровнем квалификации, включая повышение ква лификации и переподготовку кадров, в том числе с исполь зованием предоставляемых работодателями на эти цели ре сурсов;

• государству возможность подготовки специалистов опре деленных квалификаций в количестве, обеспечивающем по требности государства для исполнения возложенных на него обществом обязанностей.

Соответственно, управление должно обеспечивать такие усло вия функционирования системы образования, в которых она в со стоянии выполнить возлагаемые на нее ожидания разных субъ ектов. Достижение условий осуществляется путем:

• формирования и совершенствования нормативно-правовой базы и организационно-экономических механизмов функци онирования системы образования;

• контроля за деятельностью учебных заведений в рамках су ществующей нормативно-правовой базы;

• выделения необходимых ресурсов и контроля за их исполь зованием;

• контроля качества образования, который может рассматри ваться не в качестве отдельного направления, а как состав ная часть контроля за деятельностью учебных заведений.

В современных условиях основным источником финансирова ния образования являются государственный бюджет и бюджеты муниципальных образований. Наряду с этим средства в систему образования поступают и по другим каналам: плата за обуче ние, оплата дополнительных образовательных услуг, спонсорские средства, научно-исследовательские работы, доходы от иной дея тельности и т. п. Не обсуждая достоинства и недостатки существующей системы10, отметим, что количественный и каче ственный анализ источников финансирования не позволяет судить о степени соответствия финансирования организации об разовательной деятельности. Указанная выше множественность образовательных траекторий, индивидуализация образования могут быть обеспечены различными вариантами построения дви жения финансовых и материальных ресурсов.

Определяющими моментами в построении этого множества являются следующие.

• Сохранение действующей модели преимущественно бюд жетного финансирования образовательных учреждений.

В условиях достаточности финансирования возможна вари ативность построения образовательных траекторий вплоть до индивидуальных. Принцип государство оплачивает все образовательные потребности личности при условии сопря жения этих потребностей с некими государственными пред ставлениями о них через полнообъемное обеспечение дея тельности образовательных учреждений. В условиях дефи цита ресурсов эта модель может быть реализована лишь частично, что в конечном итоге приводит к сметному по рядку финансирования.

• Переход на индивидуализированное финансирование, при котором средства бюджета в той или иной форме переда ются обучающемуся. В пределах этих средств обучающийся вступает в договорные (переходящие в коммерческие) отно шения с обучающим и выстраивает свою образовательную траекторию, что повышает адаптивность системы образования к потребностям личности и, в конечном итоге, Более подробно проблемы финансирования образования рассматривают ся в работе автора [20].

общества. Заметим, что при этом возникает опасность нару шения целостности содержания образования и, возможно, потери качества. Степень адаптивности во многом опреде ляется размерами финансирования.

• Вариант сочетания передачи ресурсов и обучающему, и обучающемуся.

В этих условиях можно обеспечить определенное сочетание удовлетворения индивидуальных, общественных и государствен ных потребностей, изменяя соотношение долей распределения ре сурсов. Фактически в настоящее время именно этот вариант и на чинает формироваться, например, через систему дополнитель ных платных образовательных услуг, оплачиваемых учащимися, в сочетании с бесплатным обучением по государственным про граммам.

Таким образом, модернизация образования должна удовле творять многочисленным требованиям и ограничениям, пред ставляя собой сложный и многогранный процесс. Основная на грузка по модернизации образования приходилась и приходит ся на государство, поскольку российская система образования формировалась главным образом как государственная. Государ ство устанавливало для образовательных учреждений условия их функционирования, определяло требования к кадровому составу работников, условия оплаты их труда и материального обеспече ния образовательной и иной деятельности. Соответственно оно же и вносило изменения в эти установки, руководствуясь пред ставлениями, современными этим изменениям.

В качестве примера можно привести создание и изменение университетских уставов в XIX в., которые наряду с предостав лением университетам автономии подробно регламентировали де ятельность университета, его структурных подразделений, долж ностных лиц, порядок формирования и деятельности органов управления университетом, а также иные специфические стороны организации его функционирования [40]. Показатель но то, что уставы представляли собой единые для всех высших учебных заведений документы, не предоставляющие за редким исключением каких-либо преференций индивидуального харак тера и не отражающие специфических особенностей каких-либо отдельных университетов.

Государство осуществляло формирование образования и как сферы деятельности в масштабах всей страны путем построения и развития сети образовательных учреждений различных уров ней образования. В этом смысле весьма показателен процесс со здания в XIX в. школьных уставов и формирования на этой ос нове образования как единой государственной системы, обеспе чивающей доступность получения образования для различных сословий и групп населения России. Например, школьный устав 1828 г. основывался на следующих исходных положениях: макси мальная доступность школы для широких кругов населения;

бес сословность, привлечение к первоначальному обучению по воз можности всех детей (обеспечивая это даже посредством некото рого принуждения), свобода частной и общественной инициати вы в организации школ, обеспечение более тесной связи школы с населением и устранение бюрократизма и административного произвола в управлении учебными заведениями [154, с. 25]. Эти же положения используются и в наше время.

Реформа начального и общего образования 1860-х годов [42, 154], вызванная переменами в общественной жизни России, бы ла направлена на создание новой структуры образования, обес печивающей повышение его доступности и предоставляющей по замыслам реформаторов возможность для людей из разных со словий последовательного получения образования вплоть до выс шего. К этому времени в России по неточным данным насчитыва лось около 30 тыс. начальных школ различных ведомств. Из них не более 1 тыс. в ведении Министерства народного просвеще ния. Управление образованием было разделено на два основных функциональных блока: в учебном отношении образовательные учреждения подчинялись Министерству народного просвещения, в хозяйственном тем ведомствам, на средства которых они со держались. Но до принятия устава такое подчинение формально зафиксировано не было.

До школьных реформ 1860-х годов управление и руководство учебными заведениями и народными школами осуществлялось различными ведомствами: Министерством народного просвеще ния, Министерством государственных имуществ, Министерством уделов, Министерством внутренних дел и др. Каждое ведомство управляло своими школами независимо от другого. Высшие учеб ные заведения подчинялись при этом Министерству народного просвещения. Объединяющего центра, регулирующего и направ ляющего управление и руководство всеми учебными заведения ми, в стране в тот период времени не было.

Непосредственно управление образовательными учреждени ями было организовано преимущественно по территориальному принципу. Всеми училищами в уезде11 заведовал уездный смот ритель, решавший текущие проблемы их деятельности. Руковод ство уездными смотрителями осуществлял губернский директор училищ, ведавший делами всех училищ в губернии12 и осуществ лявший в рамках своих полномочий следующие функции:

• определение числа и местоположения училищ;

• подыскивание и содержание учителей и учительниц;

• увольнение неспособных;

• награждение достойных;

• назначение инспекторов;

• проведение ревизий и т. д.

Образовательная реформа 1860-х годов была направлена в первую очередь на создание определенных типов начальных и средних учебных заведений, дающих возможность последова тельного получения образования более высокого уровня. В разра батываемых в то время проектах уставов низших и средних учи лищ предполагалось создание доступных для выходцев из низ ших сословий школ трех типов:

• школы грамотности;

Уезд административная единица, соответствующая современному району.

Губерния администратиная единица, соответствующая современной области.

• низшие народные училища;

• высшие народные училища.

Особенностью школ грамотности и низших народных училищ являлось то, что они учреждались обществом и частными лица ми. Правительство не несло за них материальной ответственно сти. Высшие народные училища были казенными заведениями и содержались в основном за счет государства. Для частичного покрытия расходов взималась плата за обучение.

Активно обсуждалась идея создавать крупные школы в круп ных селениях, где обучать детей на условиях пансиона (интерна та). Однако эта мера, хотя и признаваемая хорошей, оценивалась как дорогая и малодоступная для бедного населения. В проектах уставов предусматривалась поддержка учителя: повышение за работной платы, снабжение продуктами, предоставление кварти ры с отоплением и освещением, участка для огорода, повышение оклада за выслугу лет, награждения и проч. [154, с. 62]. Пред полагалось, что эти блага должны были обеспечиваться за счет сельского населения13.

Разработанный Министерством народного просвещения про ект устава в качестве цели народных училищ предусматривал нравственное и умственное образование народа в такой степени, ” чтобы каждый мог понимать свои права и исполнять свои обя занности разумно, как следует человеку“ [154, с. 63]. Одной из задач школы считалось наиболее правильное понимание челове ком своих прав и обязанностей в новых условиях.

Предложения по улучшению положения учителя базирова лись на следующих тезисах:

• учитель не должен лишать себя предметов первой необхо димости;

• положение его должно постоянно улучшаться с тем, чтобы он не искал перехода к другим занятиям;

В современном представлении за счет средств бюджета муниципально го образования.

• учителю должны быть предоставлены права, соответству ющие его быту и приносящие существенную пользу.

Развернувшаяся в то время дискуссия по реформе образова ния касалась, как и сейчас, следующих основных направлений:

• структуры образования, сети образовательных учреждений и ее рационализации, новых форм обучения и др.

• предоставления возможности для представителей различ ных сословий получения образования более высокого уров ня, доступности образования;

• оплаты труда и улучшения материального положения учи телей.

Итоги дискуссии о месте и роли центрального органа управ ления образованием были подведены в 1862 г., когда на Мини стерство народного просвещения была возложена функция учре ждать по соглашению с надлежащими ведомствами в своем ве дении народные училища.

В 1864 г. был принят школьный Устав, по которому управле ние образованием в России закреплялось за Министерством на родного просвещения, а общее наблюдение и руководство учеб ными заведениями было возложено на губернские училищные советы, ограничив их функции следующими основными видами деятельности:

• рассмотрение годовых отчетов и сообщение попечителю сво их заключений по ним;

• рассмотрение смет по народному образованию и изыска ние источников для получения потребных дополнительных средств;

• рассмотрение вопроса о размещении училищ в губернии;

• рассмотрение вопроса о структуре учебного года и учебного дня с учетом местных условий;

• необходимость школьной формы;

• учебные планы, содержание и продолжительность обучения и пр.

Для привлечения общественности к участию в устройстве на родных училищ и принятия коллегиальных, более объективных решений по вопросам школьной жизни предусматривалось созда ние советов. Предлагалось также выбирать попечителя из мест ных достойных людей.

Система образовательных учреждений, закрепленная Уста вом 1864 г., представлена на рис. 3.3 [154, с. 258].

Как видно из приведенных примеров, совершенствование управления образованием было сосредоточено на следующих ос новных направлениях:

• централизация управления образованием в рамках одного органа государственного управления;

• повышение общественной составляющей в управлении об разованием;

• определение условий и ресурсного обеспечения функциони рования образовательных учреждений;

• определение содержания образовательного процесса;

• распределение функций управления по уровням образо вания.

Высшие Университеты специальные учебные заведения Прогимназия Гимназия Гимназия Прогимназия классическая классическая реальная реальная 4 класса 7 классов 7 классов 4 класса Начальные народные училища Рис. 3.3. Структура системы образовательных учреждений по Уставу 1864 г.

Анализ успешности выполнения основных положений рефор мирования системы образования в XIX в. не является предме том настоящей монографии. В данном случае важно показать, что проблемы совершенствования управления образованием, да и всей системы образования, представляют собой величину посто янную и решаются в разное время хотя и по-разному, но в целом направлены на приведение системы в соответствие актуальным требованиям и (или) запросам, главным образом, государства.

Обращаясь к более поздним историческим примерам, нетруд но видеть, что в разное время в области управления образованием решались практически те же самые задачи.

В 1917 г. управление народным образованием в России пре терпело существенные изменения: старая система была практи чески полностью ликвидирована, а новая создавалась постепен но, главным образом методом проб и ошибок. Для управления образованием наряду с Народным комиссариатом просвещения (Наркомпросом) была создана Государственная комиссия по про свещению. В нее входили представители всех учреждений и ор ганизаций, занимавшихся просветительской деятельностью. Это был не орган управления, а орган, координирующий и направля ющий деятельность созданных до 1917 г. учреждений. На засе дании Госкомиссии было принято решение о создании отделов в Наркомпросе: внешкольного образования, дошкольного воспита ния, школьно-санитарного и других. Наркомпрос к концу 1917 г.

cложился как рабочий орган этой комиссии [185, с. 26]. Решения в отделах Наркомпроса принимались коллегиями (заседаниями руководителей отдела и подотделов), для мелких“ дел была со ” здана Малая государственная комиссия по просвещению. Были созданы территориальные органы управления просвещением, со хранены образовательные округа и их попечители, которым было предписано продолжать работу по делу народного просвещения.

В январе 1918 г. все старые должности были упразднены и на чали формироваться Советы народного образования при отделах народного образования. Было принято решение об организации дела народного образования в Российской республике, по которо му на Наркомпрос было возложено заведование научными и учеб ными учреждениями, имеющими общегосударственное значение, и окончательное разрешение спорных вопросов и конфликтов, возникающих между отдельными органами просвещения.

Руководить народным просвещением на местах должны были исполкомы местных советов через свои отделы народного про свещения. Отделы действовали совместно с Советом народного образования, являвшимся контрольно-совещательным органом.

В него, кстати, входили представители учащихся старше четыр надцати лет в количестве не более одной трети от числа членов Совета.

Таким образом, в составе системы управления государством была восстановлена система управления образованием, органи зованная по территориальному принципу. Следует отметить, что территориальная организация управления образованием все-таки претерпевала определенные изменения. Наряду с уездными в со ставе губернских управлений создавались окружные управления образованием. Они представляли собой выделенные территори альные органы управления, объединявшие несколько образова тельных учреждений в рамках одного или нескольких уездов, и занимались вопросами:

• проведения мер по отделению школы от церкви;

• ликвидации безграмотности;

• снабжения учащихся пособиями;

• наблюдения за правильной постановкой преподавания;

• поддержки школьных зданий и т. п.

С другой стороны, до революции в системе образования су ществовали университетские округа, т. е. своего рода дополни тельные территориальные объединения образовательных учре ждений под руководством местного университета.

В 1930–1931-е годы округа окружные отделы народного об разования были ликвидированы, структура органов управления была приведена в соответствие с административно-территориаль ным делением страны.

Для решения задач индустриализации страны в части под готовки квалифицированных кадров в 1930 г. приказом Высше го совета народного хозяйства была создана система дополни тельного рабочего образования: краткосрочные курсы и школы, а в 1931 г. Совет народных комиссаров СССР утвердил единую систему подготовки кадров без отрыва от производства:

• курсы, производственно-политехнические курсы и рабочие технические школы;

• техникумы, высшие технические учебные заведения.

Но уже в 1932 г. система курсов и рабочих школ сменилась кружками технического минимума, стахановскими школами, школами мастеров социалистического труда, целевыми курсами и т. д. Эти процессы очень живо напоминают практическую ре ализацию дискуссий XIX в. о структуре системы образования, хотя в большей степени ориентированную на подготовку квали фицированных рабочих.

В этот же период высшие учебные заведения, за исключени ем педагогических, стали передаваться из ведения Наркомпроса в отраслевые наркоматы14 и ведомства с одновременным создани ем новых вузов, ориентированных на подготовку кадров высшей квалификации для соответствующих отраслей народного хозяй ства. При этом менялось и содержание высшего профессиональ ного образования в направлении приближения к потребностям конкретных отраслей народного хозяйства.

Оценка итогов этих процессов и состояния и развития систе мы образования в 1930-е годы (главным образом общего) бы ла сделана в 1941 г. Всероссийским совещанием заведующих об ластными (краевыми) отделами народного образования и нар комов просвещения автономных республик [112]. Главной зада чей, целью развития системы образования в тот период времени считалось повышение степени обеспеченности народного хозяй ства квалифицированными кадрами на основе повышения обще го уровня образованности общества. Существовавшая в то время сеть общеобразовательных школ с этой задачей, как можно су дить из материалов, не справлялась в силу присущих ей недостат ков. В качестве оценки состояния сети образовательных учрежде ний совещание отметило ряд существенных недостатков процес Народные комиссариаты, впоследствии министерства и ведомства.

са и масштаба ее формирования, среди которых были выделены следующие:

• отсутствие плана развития;

• отсутствие надлежащего учета потребностей местного насе ления;

• отсутствие учета наличия контингента школьного возраста;

• несоответствие местным экономическим, бытовым, транс портным предпосылкам;

• наличие некоторой самочинности и стихийности в создании образовательных учреждений.

Показательно, что в ходе проверки сети, проводимой непо средственно перед совещанием, были закрыты 1,5 тыс. малоком плектных школ, ликвидированы 14,5 тыс. класс-комплектов, вы свобождены и направлены для более целесообразного использо вания 22 тыс. учителей. Составлены карты школ по районам.

Только экономия по фонду заработной платы при этом составила 97 млн. руб.

Совершенствование системы образования предусматривалось осуществлять по следующим основным направлениям:

• провести в 1940/41 учебном году инвентаризацию школьной сети, используя для этого разработанный в 1940 г. проект паспорта школы;

• разработать списки типового оборудования школ по всем дисциплинам (для приобретения типового физкультурного оборудования каждой школе было ассигновано в тот период до 1,5 тыс. руб.);

• пересмотреть к 1 марта 1941 г. учебные планы и программы начальной и средней школы, устранив при этом перегрузку учащихся, недостаточную увязку различных учебных про грамм между собой, упрощенчество и др., имея в виду, что школа должна давать навыки для жизни;

• увеличить охват учащихся вернуть в школу выбывших;

обучать слепых, глухих, немых и других детей с отклоне ниями в развитии;

• завершить строительство школьных зданий;

обеспечить возврат школьных зданий, используемых не по назначению;

• улучшить расстановку кадров, осуществлять борьбу с их текучестью;

решить проблемы с материальной обеспечен ностью учителей, задержками выплаты заработной платы;

проводить обучение учителей;

улучшить комплектование учительских институтов научно-педагогическими кадрами;

• укреплять единоначалие, режим, порядок в школе;

обучать и повышать квалификацию директоров;

прекратить прак тику перемещения и увольнения директоров школ без соот ветствующего утверждения Наркомпросом РСФСР;

• бороться с формализмом в преподавании;

повышать объек тивность оценки знаний учащихся;

• повышать плановость в работе аппарата управления;

уси лить проверку исполнения;

привлекать учителей в качестве инспекторов.

Как видно из содержания решений совещания, проблемы перед образованием стояли практически такие же, как и в насто ящее время, а направления их решения касались, главным обра зом, определения условий функционирования, ресурсного обеспе чения и оптимизации сети образовательных учреждений. Основ ным методом решения поставленных задач признавался админи стративно-командный (улучшить, повысить, укрепить и т. п.), что было естественно в условиях директивной экономики для госу дарственного сектора.

В конце 1950-х годов система образования снова стала объек том пристального изучения и перестройки. Анализ ее состояния показал, что общеобразовательная школа не решала тех задач, которые на нее формально или неформально возлагало государ ство. В документах и материалах по перестройке школы [52] от мечалось, что школа-десятилетка готовит молодежь только для поступления в вузы. При этом большинство молодых людей, про учившись десять лет в школе, по окончании ее, не выдержав экза менов в вузы, оказываются не подготовленными к практической жизни. Для устранения недостатков предусматривалось:

• повысить требования при осуществлении конкурсного отбо ра абитуриентов в вузы, в том числе усилить обществен ную составляющую в части оценки их деятельности профсо юзом, комсомолом, а также увеличить долю детей рабочих и колхозников среди студентов;

• развивать в приоритетном порядке вечернее и заочное обу чение, т. е. учебу в свободное от основной работы время, включая развитие новых форм образовательных учрежде ний заводов-втузов, школ фабрично-заводского обучения, позволяющих сочетать учебное и рабочее время при совме щении работы и учебы. Соединение обучения с производ ственной деятельностью рассматривалось в качестве обяза тельного условия осуществления процесса получения выс шего профессионального образования.

В числе мер, реализуемых для решения указанных задач в об щем образовании, предусматривалось разделение обучения на два этапа:

• 7–8 лет обязательного для всех обучения основам наук, по литехнической подготовки и т. д.;

в качестве дополнитель ного требования ставилась необходимость недопущения пе регрузки школьников;

• 2–3 года специального профессионального образования (обучения ремеслу).

Серьезность указанных проблем подтверждается и тем, что для их решения был принят специальный Закон Об укреплении ” связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии системы народ ного образования в СССР“ [52, с. 86–102]15. Основные положения закона соответствовали намеченным мерам по совершенствова нию системы образования:

• введение обязательного восьмилетнего образования;

• представление восьмилетней школы как неполной средней общеобразовательной трудовой политехнической школы;

Аналогичный закон был принят и в РСФСР см. там же, с. 103–124.

• сочетание изучения основ наук, политехнического обучения и трудового воспитания, широкого вовлечения школьников в доступные в их возрасте формы общественно полезного труда.

В законе были сформулированы и другие требования и усло вия функционирования системы образования.

Следует отметить, что были законодательно определены глав ные задачи и высшей школы (ст. 27 указанного Закона):

• подготовка высококвалифицированных специалистов;

• выполнение научно-исследовательских работ;

• подготовка научно-педагогических кадров;

• повышение квалификации трудящихся;

• распространение научных и политических знаний среди трудящихся.

В 1984 г. государство вновь поставило задачу реформирова ния образования в направлении большей связи с производством, хотя уже и не столь категорично в части развития безотрывных форм обучения [98, 111]. Совершенствование системы образова ния рассматривалось как средство (точнее одно из средств) со вершенствования управления народным хозяйством в части до стижения оптимального соотношения численности работников, занятых на производстве и в управлении. Реформу образования предусматривалось проводить по следующим направлениям:

• создать для организации производительного труда старше классников несколько миллионов рабочих мест, оснащен ных современным оборудованием;

• создать условия для сопряженного развития всей системы народного образования.

Если первое направление можно рассматривать в качестве до статочно конкретно поставленной задачи, которая может быть решена столь же конкретными мерами, то относительно второго направления следует высказать некоторые соображения.

Конкретные задачи реформирования образования на том эта пе были, в общем, дежурными“ и предусматривали реализацию ” мер, актуальных практически в любое время:


• повысить качество образования и воспитания;

обеспечить более высокий научный уровень преподавания;

усовершен ствовать учебные планы и программы, учебники и учебные пособия, методы обучения и воспитания;

устранить пере грузку учащихся, чрезмерную усложненность учебного ма териала;

• усилить ответственность учащегося за качество учебы, со блюдение дисциплины;

• поднять общественный престиж учителя и мастера произ водственного обучения, их теоретическую и практическую подготовку, полностью обеспечить потребности системы на родного образования в педагогических кадрах;

повысить за работную плату и улучшить материально-бытовые условия педагогических работников;

• укрепить материально-техническую базу учебных заведе ний, дошкольных и внешкольных учреждений;

• усовершенствовать структуру общеобразовательной и про фессиональной школы и управление народным образова нием:

– проводить единую государственную политику в обла сти образования и воспитания;

– обеспечить глубокий анализ состояния образования, совершенствование учебных планов и программ, учеб ников и методической литературы;

– улучшить условия работы сельских школ.

Конкретные меры были направлены, в основном, на улучше ние материального положения образовательных учреждений и их работников.

Для повышения уровня финансирования образования была установлена предельная наполняемость классов в общеобразова тельных школах:

• 30 человек для 1–9-х классов;

• 25 человек для 10–11-х классов, а также установлена предельная учебная нагрузка для учащихся (в неделю) в соответствии с новым типовым учебным планом:

• 1 класс 20 час.;

• 2 класс 22 час.;

• 3–4 класс 24 час.;

• 5–8 класс 30 час.;

• 9–11 (12) класс 31 час.

Были определены решения и некоторых других проблем обра зования16, поставлены задачи в области совершенствования выс шего и среднего специального образования [110]:

• утвердить новую номенклатуру специальностей и обеспе чить ее постоянное обновление в соответствии с потребно стями отраслей народного хозяйства и основными тенден циями науки и техники;

разработать новые учебные планы и программы;

• дифференцировать содержание и сроки подготовки специ алистов в зависимости от характера их будущей професси ональной деятельности;

• предоставить право учебным заведениям до 15% учебного времени использовать для оперативного отражения в учеб ных планах и программах новейших достижений науки и техники, а также характера будущей работы специа листа;

• обеспечить переход к целевой подготовке специалистов на основе договоров с министерствами и ведомствами и т. д.

Важно указать, что именно в этот период были определены конкретные условия функционирования образовательных учре ждений, направленные на улучшение их финансового положения:

• изменен порядок расчета контингента студентов для опре деления численности профессорско-преподавательского со става вузов (численность студентов дневной формы обуче ния определяется по планам приема без учета отсева для дневной формы обучения и по фактической численности для других форм обучения);

В частности, были установлены, например, новые должностные оклады работникам системы образования.

• установлены сниженные расчетные соотношения числа сту дентов на одного преподавателя вуза по формам обучения (соответственно 8, 15 и 35 студентов дневной, вечерней и за очной форм обучения);

• введен порядок частичного возмещения министерствами и ведомствами из своих централизованных фондов затрат на подготовку специалистов для этих отраслей в размере 3,0 тыс. руб. и др.

В экономической литературе управление образованием в этот период времени рассматривалось в контексте общих проблем управления отраслями народного хозяйства СССР и описыва лось, в общем, довольно стандартно: сеть образовательных учре ждений и ее размещение, структура органов управления образо ванием, их основные функции, пределы компетенции образова тельных учреждений различных уровней образования [55, 191, 192, и др.].

Управление образованием описывалось как система, решаю щая или способствующая решению задач, которые ставились пе ред народным образованием партией и государством. Управление представлялось как руководство народным образованием, осу ществляемое государственными органами по следующим направ лениям:

• утверждение годовых и перспективных народнохозяйствен ных планов;

• определение численности учителей и преподавателей;

• определение фонда заработной платы работников народно го образования и реализация других функций.

Существенно более подробно описывалось планирование и прогнозирование образования в части определения континген тов учащихся и на этой основе подходы к расчету потребности в средствах в соответствии с действовавшим в то время поряд ком бюджетного финансирования сферы образования [175, 176].

В качестве проблемной области указывалось на необходимость определения отдачи (экономического эффекта) от образования исходя из того, что оно является производством“ квалифициро ” ванных кадров для отраслей народного хозяйства.

Структура управления представлялась в виде описания орга нов управления образованием различных уровней и их основных функций [55, 191].

Проблемные области управления образованием представля лись в ключе принимаемых решений. К таким областям относи лись:

• расширение сети учебных заведений и увеличение числа мест в них;

• углубление специализации учебных заведений;

• расширение доступа к образованию (вечерние школы, про дленный день и др.);

• совершенствование учебных планов и программ;

• развитие трудового обучения;

• повышение эффективности труда учителей;

• учебное оборудование;

• строительство новых школьных зданий;

• подвоз учащихся в школу и обратно [56, с. 43].

Собственно, этой же схемы придерживаются авторы и в на стоящее время [21, 92, 186, 189, и др.].

Сейчас сложно сказать, насколько реализация этих направле ний и задач позволила решить проблемы, стоящие перед систе мой образования. Оценки их последствий были сосредоточены, главным образом, на перспективах развития элементов хозрасче та в функционировании образовательных учреждений [38,39,80, 160, 190, и др.], а не на оценке результатов их реализации. С дру гой стороны, очень важные последствия имело решение об уста новлении порядка расчета контингента студентов высших учеб ных заведений путем суммирования показателей приема на пер вый курс за пять (шесть) лет. Это позволило стабилизировать бюджетное финансирование вузов, снять некоторое напряжение в вопросе об отчислении неуспевающих студентов (поскольку при отчислении снижался расчетный контингент и, как следствие, со кращалось бюджетное финансирование).

Справедливости ради нужно отметить, что времени для реа лизации принятых решений, в общем, не было. Инициированный в конце 1980-х годов переход на новые условия хозяйствования“ ” вновь потребовал модернизационных изменений в системе обра зования, связанных с предоставлением образовательным учре ждениям большей самостоятельности, в первую очередь в финан совой сфере. Однако распространение эти новые условия получили, в основном, в сфере высшего профессионального об разования, причем масштабы распространения были невелики и просуществовали сравнительно недолго. Более подробно про блемы реализации новых условий хозяйствования в образовании описаны в [20, 37, 86, 121, 184].

Кардинальное изменение социально-экономических условий в начале 1990-х годов сказалось, естественно, и на сфере образо вания. Закон Российской Федерации Об образовании“ [141] из ” менил условия функционирования образовательных учреждений всех уровней образования, хотя, строго говоря, в области управ ления эти изменения не были принципиальными за исключением, пожалуй, нескольких моментов:

• создания сектора негосударственного (частного) образова ния и соответственно необходимости в той или иной степени управлять им;

• предоставления образовательным учреждениям права са мостоятельного распоряжения бюджетными и внебюджет ными средствами, что несколько сужало возможности управления этой составной частью деятельности образова тельных учреждений;

• создания собственности образовательного учреждения и необходимости регулирования этих отношений со стороны органов управления;

• предоставление образовательным учреждениям права осу ществлять платное обучение, в т. ч. в рамках государствен ных образовательных стандартов и необходимость управле ния и этими отношениями.

Остальные изменения могут быть отнесены к категории рас ” ширение самостоятельности и автономии образовательных учре ждений в осуществлении своей деятельности“ и многократно опи саны и проанализированы [50,101,151,168,169,186–188, и др.]. Как показала практика, ничего нового это расширение в себе не содер жит, поскольку представляет собой законодательное закрепление уже сложившихся отношений.

Управленческие последствия этих изменений получили отра жение в литературе [21, 187, 188, и др.], но сделано это, скорее, в описательном плане, по аналогии с ранее упоминавшимися ра ботами [55, 186, 191, 192] по схеме: структура органов управления, основные функции управления, планирование и финансирование образования как основные функции управления.

Конкретная реализация структуры управления в разное вре мя определялась условиями, часто скрывавшимися за стандарт ными формулировками в целях совершенствования...“ Для ха ” рактеристики происходивших структурных изменений больше всего подходит понятие субъективный фактор“, поскольку ” масштабы системы образования росли постоянно, задачи, судя по формулировкам в официальных документах, постоянно усложня лись. С нашей точки зрения, особенного усложнения управленческих задач не происходило, они просто менялись и ме нялись не существенно. Процесс же изменения структуры управ ления больше напоминал колебания. Изменения в органах управ ления образованием происходили и происходят достаточно регу лярно, причем эти изменения все время воспроизводят все ту же линейно-функциональную структуру. В качестве примера обра тимся к сравнительно недавней истории (табл. 3.1).


Как видно из приведенных данных, изменения в структуре управления образованием осуществлялись регулярно. Разумеет ся, изменения происходили также и в период между 1954 и годами. В данном случае задача построения непрерывного хро нологического ряда не ставилась, а приведенные данные носят иллюстративный характер.

Таблица 3.1. Изменения в структуре органов управления образованием Что изменено в структуре управления образованием Год Преобразование Комитета по делам высшей школы в союзно-республиканское Министерство высшего образова ния СССР Объединение Министерства высшего образования СССР, Министерства кинематографии СССР, Комитета по делам искусств, Комитета радиоинформации, Главполиграфизда та и Министерства трудовых резервов СССР в одно мини стерство Министерство культуры СССР Образование на базе учреждений, организаций и предпри ятий Главного управления высшего образования и Управ ления средних специальных учебных заведений Министер ства культуры СССР общесоюзного Министерства высше го образования. Передача Министерству высшего образова ния учебных заведений, учреждений, организаций и пред приятий согласно списку, установленному Советом Мини стров СССР Преобразование общесоюзного Министерства высшего об разования в союзно-республиканское Министерство высше го образования СССР *** Ликвидация Минвуза РСФСР и создание в составе Мини стерства по делам науки, высшей школы и технической по литики РСФСР Комитета по делам высшей школы Выделение из состава Министерства по делам науки, выс шей школы и технической политики РСФСР Комитета по делам высшей школы и его преобразование в Государствен ный комитет Российской Федерации по высшей школе Госкомвуз России Объединение Госкомвуза России и Министерства образова ния России в Министерство общего и профессионального образования Российской Федерации Преобразование Министерства общего и профессионально го образования Российской Федерации в Министерство об разования Российской Федерации (присоединение ВАК) Продолжение табл. 3. Что изменено в структуре управления образованием Год Создание Министерства образования и науки Российской Федерации, федеральных агентств по науке и образованию и Службы по надзору в сфере образования и науки (слия ние Миннауки России и Минобразования России) На уровне регионов и муниципальных образований структур ные изменения носили, главным образом, количественный харак тер, связанный с изменением границ территорий и сети образова тельных учреждений, при сохранении территориально-ведомст венного принципа, заложенного еще в XIX в.

Распределение функций управления в условиях меняющейся структуры изменялось менее заметно, за исключением 2004 г., когда в высшем уровне управления образованием был выделен подуровень Рособрнадзора и Рособразования, на котором были сосредоточены контрольно-исполнительные функции. В резуль тате основные функции управления были распределены следую щим образом:

• высший уровень определение условий функционирова ния образовательных учреждений (принятие документов, определяющих условия);

• промежуточный уровень осуществление ресурсного обес печения функционирования образовательных учреждений, контроля за соблюдением установленных условий функци онирования и результатами деятельности образовательных учреждений.

Концепцией модернизации российского образования на пери од до 2010 года, принятой в 2002 г. [129], предусматривалось осу ществлять совершенствование управления развитием образова ния на основе распределения ответственности между субъектами образовательной политики по двум основным направлениям:

• обеспечить открытость образования как государственно-об щественной системы;

• обеспечить переход от патерналистской модели к модели взаимной ответственности в сфере образования, к усиле нию роли всех субъектов образовательной политики и их взаимодействия, расширить участие общества в выработке, принятии и реализации правовых и управленческих реше ний в образовании.

Формой реализации этих направлений предполагалось сде лать попечительский совет, принимающий участие в • формировании перечня платных образовательных услуг, оказываемых учреждением сверх соответствующих образо вательных программ и государственных образовательных стандартов;

• определении направлений профориентационной деятель ности;

• решении кадровых вопросов;

• организации общественного контроля за расходованием вне бюджетных средств учреждения и др.

Важнейшей задачей и одним из приоритетных направлений модернизации системы образования считалась модернизация са мой модели управления этой системой, преобразование его в управление процессом развития системы образования по сле дующим направлениям:

• создать единую систему образовательной статистики и по казателей качества образования, сопоставимую с мировой практикой;

• создать систему мониторинга образования.

Ближайшая цель формирование оптимальной модели управления, в которой будут четко распределены и согласова ны компетенция и полномочия, функции и ответственность всех субъектов образовательной политики, прежде всего образова тельных учреждений и органов местного самоуправления, регио нальных и федеральных управленческих структур. Должна быть обеспечена гласность и прозрачность обсуждения и принятия ре шений.

Предполагалось осуществить меры, направленные на разви тие образования как открытой и единой государственно-общест венной системы:

• введение государственных минимальных требований норма тивной обеспеченности образовательных учреждений (ме тодической, кадровой, информационной, материально-тех нической), за исполнение которых несут ответственность учредители и несоблюдение которых может служить осно ванием для прекращения деятельности соответствующих учреждений;

• создание нормативно-правовой базы для обеспечения широ кого развития многообразных договорных отношений в сфе ре образования (между гражданами и образовательным учреждением, образовательным учреждением и его учре дителями, образовательными учреждениями и работодате лями);

• отработка правовых и экономических механизмов соучре дительства и софинансирования образовательных учрежде ний органами государственной власти федерального и реги онального уровня и органами местного самоуправления;

• расширение публичности деятельности образовательных учреждений и органов управления образованием, в том чис ле и в части использования бюджетных и внебюджетных средств;

• поддержка инновационной деятельности образовательных учреждений путем финансирования и софинансирования наиболее значимых образовательных проектов;

• развитие негосударственных образовательных организаций при одновременном усилении контроля за качеством реали зации ими образовательных программ;

• повышение ответственности образовательного учреждения за невыполнение своих функций, определенных уставом, нормативных условий образовательного процесса, государ ственного образовательного стандарта и др.

Обобщая эти концептуальные положения, можно выделить три основных направления совершенствования управления.

1) Разделение ответственности за функционирование и раз витие системы образования между несколькими субъекта ми договорные отношения, попечительские советы, повы шение ответственности образовательных учреждений, со учредительство и софинансирование.

2) Дальнейшая регламентация деятельности образовательных учреждений, введение требований минимальной норматив ной обеспеченности.

3) Смещение ответственности за деятельность системы обра зования от учредителя к образовательному учреждению, ответственность за невыполнение нормативных условий об разовательного процесса, возможность закрытия образова тельного учреждения, учредители которого не выполняют государственные минимальные требования нормативной обеспеченности их деятельности.

Учитывая, что в Российской Федерации образование в своем подавляющем большинстве является государственным и муници пальным, такое изменение управления можно рассматривать как постепенный уход государства из этой системы с перемещением обязательств на других субъектов и в первую очередь на обра зовательные учреждения. В этом смысле весьма показательным является введение нормативных условий осуществления образо вательного процесса, за обеспечение которых, с одной стороны, отвечает учредитель, но, одновременно, за их исполнение повы шается ответственность образовательного учреждения вплоть до его закрытия.

Принятая в 2005 г. Федеральная целевая программа развития образования на 2006–2010 годы (ФЦПРО) [133] поставила страте гическую задачу повышения эффективности управления в сфере образования. Ее решение предусматривалось в виде осуществле ния действий по изменению (усложнению) системы образования за счет создания:

• элементов системы, существенно отличающихся по своим свойствам от обычных образовательных учреждений;

• новых связей и взаимодействия между элементами системы образования;

• дополнительных механизмов взаимодействия элементов си стемы образования с внешней средой.

Соответственно, перед управлением образованием были по ставлены задачи, связанные с:

• реализацией мероприятий, направленных на усложнение системы образования в соответствии с указанными направ лениями;

• осуществлением возложенных на него функций в усложнив шейся системе образования.

Совершенствование управления образованием, таким обра зом, становится обязательным элементом модернизации образо вания вследствие ее усложнения.

Как уже отмечалось выше, мероприятия по модернизации об разования, представленные в указанных документах, не сопро вождаются системой оценки результативности их реализации с точки зрения достижения основной цели повышения доступ ности, качества и эффективности образования. Для решения этой проблемы предлагается использовать показатели оценки доступ ности и эффективности образования.

Доступность образования, характеризующая возможность для гражданина занять место в соответствующем образователь ном учреждении, может быть определена как отношение числа мест в образовательных учреждениях к числу лиц, желающих и имеющих право эти места занять17. Расчет значений показа теля доступности для каждого уровня образования имеет свои особенности.

Доступность дошкольного образования характеризуется воз можностью для ребенка дошкольного возраста быть принятым Более подробно оценка доступности высшего образования и определяю щие ее факторы изложены в статье [14].

в детское дошкольное учреждение. Источниками информации выступают формы государственного статистического наблюде ния (форма 78-рик и форма 85-к). Используемые показатели:

• Форма 78-рик Сведения о численности детей, стоящих на учете для определения в дошкольные учреждения:

– 01 численность детей, стоящих на учете для опреде ления в дошкольные учреждения на конец отчетного года обозначение [01];

– 02 численность детей, получивших путевки в до школьные учреждения за отчетный год обозначе ние [02];

• Форма 85-к Сведения о деятельности дошкольного обра зовательного учреждения раздел 2.1, строка (номер стро ки) 05, кол. 4 (число мест для всех групп) обозначение [Ns ]. Для расчета доступности используются сводные зна чения показателя по муниципальным образованиям, пред ставляющим отчет по форме 78-рик.

Расчет доступности производится по формуле:

Ns Д=, N s + [01] + 0, 5 [02] где Д доступность дошкольного образования;

0,5 показатель пересчета численности воспитанников, получивших путевки в детские дошкольные учреждения в текущем году. Значение до ступности приводится в относительных величинах.

Пример расчета доступности дошкольного образования пред ставлен в табл. 3.218.

Расчеты показателей доступности проведены по данным статисти ки [103].

Таблица 3.2. Оценка доступности дошкольного образования в Российской Федерации Численность Численность Число мест детей, детей, Оценка во всех Год состоящих на получивших доступ группах учете путевки ности (тыс.человек) (тыс.человек) (тыс.человек) 2003 597,0 0 4321,3 0, 2004 805,0 0 4422,6 0, 2005 966,3 0 4530,4 0, 2006 1237,9 0 4713,2 0, Примечание: отсутствуют статистические данные о численности детей, получивших путевки в детские дошкольные учреждения.

Доступность общего образования характеризует возможность для обучающегося учиться в первую смену, т. е. в удобных усло виях, и для ребенка в возрасте 7–15 лет вообще посещать обще образовательное учреждение. Источниками информации высту пают форма 76-РИК, форма 1-НД.

Показатели формы 76-РИК Сведения о дневных общеобра ” зовательных учреждениях“, раздел 1, строки:

• 17 всего учащихся обозначение [17];

• 37 численность обучающихся, занимающихся во вторую смену обозначение [37];

• 38 численность обучающихся, занимающихся в третью смену обозначение [38].

Показатели формы 1-НД Сведения о численности детей ” и подростков в возрасте 7 15 лет, не обучающихся в образова тельных учреждениях“:

• раздел 1, строка (код строки) 01, кол. 3 численность детей в возрасте 7 15 лет обозначение [01.3];

• раздел 2, строка (код строки) 13, кол. 12 численность де тей в возрасте 7 15 лет, не обучающихся в образовательных учреждениях обозначение [02.12].

Расчет доступности производится по формуле:

[37] K1 + [38] K2 [02.12] K Д=1, [17] [01.3] где Д доступность общего образования;

K1, K2, K3 коэффи циенты приведения. Значения коэффициентов выбираются в за висимости от оценки значимости факторов обучения во вторую и третью смены, а также фактора непосещения школы вообще.

Для расчетов можно принять K1 = 2, K2 = 2, K3 = 10.

Пример оценки доступности общего образования представлен в табл. 3.3.

Таблица 3.3. Оценка доступности общего образования в Российской Федерации Доля детей, Численность не Численность Оценка обучающихся обучающихся учащихся Год доступ в 2–3 смены в общеобразо- всего ности (тыс.человек) вательных (тыс.человек) учреждениях 2003 2930,2 0,00176 17797,7 0, 2004 2512,0 0,00156 16630,6 0, 2005 2191,2 0,00141 15630,9 0, 2006 1950,1 0,00133 14787,6 0, Доступность высшего профессионального образования харак теризуется вероятностью для абитуриента занять место в вузе (бесплатное или по договору с полным возмещением затрат).

Доступность бесплатного образования характеризуется вероят ностью для абитуриента занять бюджетное место. Величина ве роятности определяется отношением числа лиц, принятых на обу чение, к числу подавших заявления о зачислении в вуз.

Источником информации для расчета доступности высшего профессионального образования выступает форма 3-нк Сведе ” ния о государственном и муниципальном высшем учебном заве дении“. В расчетах используются показатели раздела 1, строки (коды) 01, 02 и 03 (зачисленные на обучение по направлению, специальности или всего зачисленных в зависимости от того, до ступность какого именно варианта получения высшего образова ния оценивается):

• подано заявлений на зачисление (кол. 1);

• зачислено всего (кол. 2);

• из них по договорам о полном возмещении затрат на обуче ние (ПВЗ) (кол. 3).

Расчет доступности высшего профессионального образования производится по формуле:

Зв Д=, Пз где Зв численность зачисленных в вуз (всего);

Пз число по данных заявлений о зачислении в вуз (всего). Для определения доступности бесплатного высшего образования с числом подан ных заявлений о зачислении сопоставляется число бюджетных мест, а для определения доступности образования с полным воз мещением затрат число мест для зачисления на платной осно ве соотносится с числом поданных заявлений за минусом числа бюджетных мест. Необходимо отметить существенный недоста ток предложенного подхода двойной (и больше) счет в части заявлений, поданных абитуриентами в несколько учебных заве дений, что представляется как положительная характеристика системы Единого государственного экзамена, но требует соответ ствующего отражения в статистике образования.

Для повышения точности оценки расчет следует производить в разрезе каждого отдельного вуза. Но для общих оценок мож но использовать сводные данные. Затем данные могут агрегиро ваться по отдельным регионам и по России в целом. Сводные показатели доступности бесплатного высшего профессионально го образования в Российской Федерации приведены в табл. 3.4.

Приведенные расчеты показывают, что в процессе модерни зации оценка одной из важнейших характеристик системы об разования доступность росла только в общем образовании, а в детском дошкольном и высшем профессиональном последо вательно снижалась. Приведенные результаты показывают, что проводимые мероприятия не приводят к достижению поставлен ной цели, что может рассматриваться как низкая результатив ность их реализации.

Таблица 3.4. Оценка доступности бесплатного высшего образования в Российской Федерации Зачислено в Подано Зачислено в вузы на Оценка заявлений в Год вузы (тыс. платной доступ вузы человек) основе ности (тыс.ед.) (тыс.человек) 2001 4722,5 2599,0 1411,5 0, 2002 4786,8 2500,4 1307,5 0, 2003 5317,1 2710,4 1490,3 0, 2004 5481,0 2671,1 1439,0 0, 2005 2055,9 992,6 559,1 0, Примечание. Снижение исходных показателей 2005 г. объясняется изменением круга образовательных учреждений, представленных в итоговых расчетах.

Следует отметить, что такая оценка является неполной, поскольку не отражает степени достижения или недостижения иных целей модернизации качества образования и эффектив ности использования ресурсов. До настоящего времени подходы к оценке достижений по этим направлениям разработаны недо статочно и использованы быть не могут.

Тем не менее, эффективность профессионального образова ния можно в какой-то степени оценить по его связи с рынком труда. Справедливости ради следует отметить, что аналогичные оценки давались в нашей стране и значительно раньше, напри мер в 1960 г. при разработке материалов по перестройке образо вания и ориентации его на практическую деятельность выпуск ников [52]. Как отмечается в ряде документов и работ, систе ма профессионального образования не полностью соответству ет структуре потребностей рынка труда [92, 133, 179, и др.], хотя при этом сами оценки и порядок их определения не приводят ся. Оценка связи образования с рынком труда может служить также оценкой результатов совершенствования управления обра зованием, которые должны отражаться в росте такой связи. Для ее определения предлагается показатель, основанный на расчете уровня трудоустройства выпускников, поступивших на обучение в эти учреждения и выпущенных в соответствующем году. Пока затель оценки рассчитывается по формуле:

Nнр Sрт =, Nn где Sрт оценка связи образования с рынком труда;

Nнр чис ленность выпускников образовательных учреждений соответ ствующего уровня образования, получивших направления на ра боту;

Nn число граждан, принятых на обучение в образова тельные учреждения соответствующего уровня образования, вы пуск которых проведен в оцениваемом году;

n число лет обуче ния в образовательных учреждениях соответствующего уровня образования. Для оценки принимаются следующие значения n:

• 2 для начального профессионального образования;

• 3 для среднего профессионального образования;



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 10 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.