авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 10 |

«УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСЫ ОБРАЗОВАНИЕ Беляков С.А. Модернизация образования в России: совершенствование управления ...»

-- [ Страница 7 ] --

В системе образования отношения управления осуществляют ся между образовательными организациями и органами управ ления образованием, которые являются государственными или муниципальными, в определенной степени также относимые к го сударственным. Иных субъектов управления образованием в Рос сии нет, если только не считать таковыми различные обществен ные организации и объединения, оказывающие влияние на об разовательную деятельность. В дальнейшем будем считать, что их участие в управлении является опосредованным и выражает ся в том, что они оказывают содействие в формировании управ ленческих решений. Степень такого участия, с нашей точки зре ния, невысока, поэтому в моделировании образованием в качестве субъектов управления они не выделяются.

Модель управления системой образования должна дать ответ на вопрос о том, какие управленческие решения должны форми ровать органы управления образованием.

Вторым вопросом, ответ на который также следует получить с помощью моделирования, состоит в том, чтобы оценить доста точность полномочий органов управления для выполнения необ ходимых управленческих действий и определить, какие дополни тельные полномочия следует им предоставить.

Поскольку, как уже отмечено выше, управление представляет собой взаимодействие субъекта и объекта управления, а воздей ствие управления направлено на достижение целей, поставлен ных перед объектом управления при осуществлении им своей деятельности, то и моделирование процесса управления, с нашей точки зрения, следует осуществлять как моделирова ние взаимодействия двух процессов: функционирования субъекта управления и функционирования объекта управления. В данном случае процесса управления как основной деятельности орга на управления и образовательного процесса, как основной дея тельности объекта управления. Ограничение деятельности объ екта управления только осуществлением образовательной дея тельности является определенным допущением, поскольку объ ектом управления осуществляются и иные виды деятельности.

Модель процесса управления системой образования в общем виде может быть представлена как описание действий органа управления по отношению к структурным элементам системы и к самому себе как элементу системы. Как уже отмечалось вы ше, в соответствии с наиболее распространенным определением управление представляет собой обособленную деятельность, обес печивающую достижение управляемым объектом поставленных перед ним целей или одной цели. В качестве цели, на достиже ние которой направлена деятельность системы образования, мо жет выступать как достижение количественно или качественно определенного состояния за установленное время или обеспече ние функционирования системы образования в течение опреде ленного времени в количественно или качественно установлен ных параметрах. Возможен вариант, при котором обе эти цели объединяются и дополняются более детальными представления ми параметров целей.

Абстрактная модель процесса функционирования системы об разования изображена на рис. 4.5.

Модель основывается на следующих положениях:

• образовательный процесс представляет собой преобразова AUTHOR: Беляков С.А. гражданина, желающего или обязанного получить об ние USED AT: DATE: 17.01.2009 WORKING READER DATE CONTEXT:

PROJECT: Управ ление образованием гражданина,21.01. REV: DRAFT образование или разование, в получившего TOP RECOMMENDED обученного;

NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 PUBLICATION • цель функционирования системы образования представля ет собой некоторую совокупность количественных и каче ственных характеристик хода осуществления и результатов образовательного процесса.

Услов ия функциониров ания системы образования Гражданин, получив ший Гражданин, желающий образов ание получить образование Функ ционирование систем ы образ ования Цель функционирования Результат A системы образования ф нкционирования у системы образования (относительно цели) Ресу рсы и механизмы для ф нкционирования у системы образования Рис. 4.5. Абстрактная модель процесса функционирования системы образования (схема нулевого уровня) Основные характеристики процесса функционирования систе мы образования представлены в табл. 4.2.

Функционирование системы образования NODE: TITLE: NUMBER:

A- Таблица 4.2. Основные характеристики процесса функционирования системы образования Харак терис- Содержание тика Вход Гражданин, желающий или обязанный получить обра зование Цель (или несколько целей), поставленная перед систе мой образования Выход Гражданин, получивший образование Результат функционирования системы образования Условия Условия функционирования системы образования Ресурсы Ресурсы и механизмы для функционирования системы образования Приведенные в таблице характеристики могут показаться очевидными. Это неизбежно, поскольку на первом этапе модели рования требуется только обозначить их обязательное наличие, уделив главное внимание определению входа и выхода процес са. В данном случае особенностью процесса функционирования системы образования является наличие двух входов и двух вы ходов. В принципе, можно было бы ограничиться и одним вхо дом Цель“ и одним выходом Результат“. Но это не позволило ” ” бы выделить особенность системы образования, которая должна в любом случае обучать людей и обеспечивать достижение обще системных целей. Следует отметить также, что как входы, так и выходы модели принципиально различаются между собой: с од ной стороны это проходящий обучение гражданин, с другой ин формация, характеризующая цели и состояние системы образова ния. Соответственно, преобразование входов в выходы должно существенным образом различаться, что необходимо учитывать при декомпозиции процесса.

Общие условия функционирования системы образования устанавливаются надсистемой, в которую система образования входит как подсистема. Условия устанавливаются для всех видов деятельности, которые осуществляются в системе образования.

Содержание установленных условий определяется действующим законодательством и сложившейся хозяйственной практикой. Ре сурсы в систему образования также поступают“ извне. В их со ” став включаются материальные, нематериальные, человеческие и финансовые ресурсы.

Декомпозиция модели функционирования системы образова USED AT:

ния AUTHOR: Беляковление образованием (рис. Управ С.А. DATE: 17.01.2009 WORKING READER DATE CONTEXT:

PROJECT: 4.6) произведена на основе тех же основных положений, REV: 22.01.2009 DRAFT что были использованы при построении абстрактной модели.

RECOMMENDED NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 PUBLICATION A- Услов ия Услов ия функциониров ания Услов ия ф нкционирования у образов ательной организации ф нкционирования у системы образования органа управ ления системой образования Результат Услов ия осуществления ф нкционирования у Цель образов ательного процесса системы образования ф нкционирования у системы образования Функ ционирование органа управления систем ой образования A1 Цели и задачи Гражданин, Гражданин, получивший желающий образов ание Функ ционирование полу чить образователь ной образов ание организ ации A Инф ормация о Ресу рсы и механизмы для ходе и результатах Дополнительные ресу рсы и Распределенные ресу рсы и ф нкционирования системы у образов ательного механизмы для механизмы для образов ания процесса образов ательного процесса образов ательного процесса Рис. 4.6. Модель процесса функционирования системы образования: управление и образовательная деятельность Функционирование системы образования NODE: TITLE: NUMBER:

При этом в модели сделаны некоторые дополнения. В систе A ме образования представлены только два процесса: образователь ный процесс и процесс управления;

иные допустимые процессы, например научная деятельность, в модели не представляют ся, хотя методология функционального моделирования позволяет это сделать, что будет проиллюстрировано ниже. Система обра зования представлена двумя элементами: образовательной орга низацией, осуществляющей образовательный процесс, и органом управления образованием субъектом управления, в ведении ко торого эта организация находится и который может принимать решения, обязательные для исполнения.

Взаимодействие двух элементов системы образования, осу ществляющих различные процессы, порождает дополнительные связи между ними по направлениям:

• определения условий и ресурсного обеспечения функциони рования образовательной организации;

• обмена информацией о выполнении условий и ресурсном обеспечении функционирования образовательной органи зации;

• обмена информацией о входных и выходных параметрах и о содержании процесса функционирования образователь ной организации.

Характеристики процесса функционирования системы обра зования по сравнению с приведенными в табл. 4.2 существенно дополняются (табл. 4.3).

Таблица 4.3. Характеристики процесса функционирования системы образования: управление и образовательная деятельность Характе Процесс Содержание ристика Вход Управление Цель функционирования системы обра зования Информация о ходе и результатах обра зовательного процесса Образование Гражданин, желающий получить обра зование Цели и задачи Продолжение табл. 4. Характе Процесс Содержание ристика Выход Управление Результат функционирования системы образования Условия осуществления образовательно го процесса Цели и задачи (образовательного про цесса) Распределенные ресурсы и механизмы для образовательного процесса Образование Гражданин, получивший образование Информация о ходе и результатах обра зовательного процесса Условия Управление Условия функционирования органа управления системой образования Образование Условия функционирования образова тельной организации Условия осуществления образовательно го процесса Ресурсы Управление Ресурсы и механизмы для функциониро вания системы образования Образование Распределенные ресурсы и механизмы для образовательного процесса Дополнительные ресурсы и механизмы для образовательного процесса Из результатов моделирования следует, что каждый элемент системы образования должен осуществлять комплекс действий для получения необходимых результатов функционирования всей системы. Например, орган управления образованием должен:

• разрабатывать цели и задачи функционирования образова тельной организации (для условий системы образования всех ее элементов);

• выделять образовательной организации необходимые для достижения поставленных целей и задач ресурсы и опреде лять механизмы их использования (распределять выделен ные надсистемой ресурсы между организациями и органом управления);

• устанавливать для образовательной организации условия (требования) достижения поставленных целей и задач в осу ществлении образовательного процесса в дополнение к уста новленным надсистемой условиям функционирования обра зовательной организации;

• формировать для надсистемы информацию о результатах функционирования системы образования.

Соответственно, обязанности имеются и у образовательной организации, что видно на модели (рис. 4.6).

Управление образовательной организацией, таким образом, сводится к заданию целей и задач ее деятельности, определе нию условий осуществления образовательного процесса в допол нение к установленным надсистемой условиям функционирова ния, обеспечению ее деятельности ресурсами и необходимыми ме ханизмами их получения и использования.

Необходимо отметить, что в своей деятельности образователь ная организация может использовать ресурсы и механизмы, не определяемые органом управления образованием. Это касается, например, обучения граждан за счет их собственных средств, по лучения благотворительной помощи и др. Модель, следователь но, должна учитывать эту возможность.

Следует отметить некоторые недостатки модели в части опре деления результата функционирования органа управления обра зованием. На схеме он обозначен как Результат функциониро ” вания системы образования“, что является несколько туманным определением. Вероятнее всего, деятельность органа управления образованием сама по себе результата не имеет, поскольку управ ленческая деятельность носит обеспечивающий характер, а ее ре зультат заключен в результатах деятельности управляемого объ екта. Однако и это будет не совсем верно, поскольку результат деятельности системы определяется деятельностью всех ее эле ментов и представляется органом управления в виде информации о состоянии системы относительно поставленной перед ней цели.

В модели результат отнесен к выходу управленческой дея тельности еще и для того, чтобы подчеркнуть именно управлен ческий аспект моделируемых процессов. В схеме также не отра жена степень достижения стратегической цели как еще одного входного параметра для управления, в соответствии с которым может осуществляться изменение как функционирования управ ляемого объекта, так и самого субъекта управления.

Дальнейшая декомпозиция модели позволяет еще более точно определить действия органа управления образованием по отношению к образовательной организации в части осуществляе мого ею образовательного процесса. Для этого необходимо пред ставить деятельность образовательной организации в виде ком плекса процессов, преобразующих соответствующие входы в тре буемые выходы. Следует учесть приведенное выше положение о том, что процесс функционирования образовательной органи зации формирует два разных выхода: гражданина, получивше го образование (результат образовательного процесса), и инфор мацию о ходе и результатах образовательного процесса, которая также должна формироваться внутри образовательной органи зации. Модель процесса функционирования образовательной ор ганизации, таким образом, принимает вид, представленный на рис. 4.7.

Модель построена исходя из представления образовательного процесса как последовательности трех действий: приема граж данина на обучение, собственно обучения и выпуска обученного гражданина. Эти действия должны быть осуществлены в любом учебном заведении. В частности, прием на обучение является обя зательным элементом образовательного процесса независимо от формы его (процесса) организации и проведения, поскольку яв ляется процедурой, завершающейся официальным зачислением желающего получить образование гражданина в учебное заведе ние и превращением его из абитуриента в обучающегося. Обу чение в обязательном порядке завершается либо переводом на следующий временной период обучения либо процедурой завер шения учебы и выпуском гражданина, получившего образование.

USED AT: AUTHOR: Беляков С.А. DATE: 22.01.2009 WORKING READER DATE CONTEXT:

PROJECT: Управ ление образованием REV: 23.01.2009 DRAFT RECOMMENDED NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 PUBLICATION A Услов ия осуществления Услов ия функциониров ания Услов ия образов ательного процесса образов ательной организации проведения выпуска Услов ия Инф ормация о проведения Услов ия ходе и результатах приема Гражданин, Инф ормация о проведения образов ательного желающий получить ходе и результатах обучения процесса образов ание приема Прием на обучение Обучающийся Инф ормация о ходе A2.1 и результатах Цели и Цели и обучения задачи задачи приема Инф ормация о Обучение Гражданин, ходе и прош ий курс едш резу льтатах A2.2 обучения выпуска Цели и задачи Ресу рсы для обучения осуществ ления приема Выпуск Ресу рсы для Ресу рсы для Цели и A2. осуществ ления осуществ ления задачи Гражданин, обучения выпуска выпуска получивший образов ание Распределенные Дополнительные ресурсы и ресурсы и механизмы механизмы для для образов ательного образов ательного процесса процесса Рис. 4.7. Модель процесса функционирования образовательной организации NODE: TITLE: NUMBER:

Функционирование образовательной A2 организации Модель показывает, что для образовательного процесса тре буется расщепление общих целей и задач на более детальные и, главное, отдельные цели и задачи составляющих его процессов:

приема, обучения, выпуска. Связано это с тем, что эти процессы хотя и являются составными частями единого образовательно го процесса, но при этом могут осуществляться независимо друг от друга, соответственно различаясь по своим характеристикам.

Аналогичное расщепление требуется для условий осуществления указанных процессов, ресурсов и механизмов их обеспечения.

В качестве примеров определения отдельных целей и задач для указанных процессов можно привести:

• установление контрольных цифр приема на обучение в вузы за счет средств бюджета [70];

• Федеральный базисный учебный план для образовательных учреждений Российской Федерации нормативный право вой акт, устанавливающий перечень учебных предметов и объем учебного времени, отводимого на их изучение по сту пеням общего образования и учебным годам [172].

Модель указывает также на необходимость формирования ин формации о ходе и результатах реализуемых процессов как исход ной для осуществления управления ими. Более того, несколько относительно независимых процессов могут порождать соответ ственно несопряженную информацию о ходе и результатах сво ей реализации, последствия чего могут выражаться в неверных управленческих решениях. Следовательно, субъекту управления необходимо формировать определенные требования и к такой ин формации. Сведние нескольких информационных потоков в еди е ную информацию о ходе и результатах реализации образователь ного процесса, что указано в модели на рис. 4.6, должно осу ществляться либо органом управления образованием, либо, что на практике и осуществляется, не только этим органом, но и аппа ратом управления образовательной организации. Соответственно управление системой образования может быть представлено как управление и этими процессами.

Все эти характеристики должны быть определены субъектом управления образованием. Степень их детализации при опреде лении может быть различной. Ее выявление является предметом дальнейшей декомпозиции.

Анализ полученных с помощью модели характеристик пока зывает еще одну интересную особенность образовательного про цесса: входы составляющих его процессов являются одновремен но выходами для других. В частности, обучающийся является выходом процесса приема и входом процесса обучения, а граж данин, прошедший обучение, является выходом процесса обуче ния и входом процесса выпуска. Такие, казалось бы, очевидные характеристики выражают весьма серьезные требования к управ лению процессами в части сопряжения входов и выходов.

Модель не отображает некоторые возможности образователь ного процесса. В частности, она не учитывает возможное непо ступление на обучение по результатам приема, не отражает вы бытия обучающихся по различным причинам (не прошедших ат тестацию, прервавших учебу и др.), аттестация и выпуск пред ставлены как один процесс, в то время как проведение промежу точной аттестации с последующим переводом обучающегося на следующий этап обучения включено в процесс обучения.

Декомпозиция процесса управления, проведенная в соответ ствии с входящими в него действиями, позволяет разработать его модель, представленную на рис. 4.8. Модель показывает после довательность действий в процессе управления по преобразова нию цели функционирования системы образования и информа ции о ходе и результатах образовательного процесса в управлен ческие решения.

В процессе управления формируются шесть отдельных выхо дов, два из которых не выходят за рамки процесса, а используют ся внутри него в качестве сигналов для корректировки действий (см. обратные связи на схеме). Формируемые цели и задачи для объектов управления должны учитывать содержание осуществ ляемых в них процессов и, в случае необходимости, определять цели и задачи для каждого из них.

USED AT: AUTHOR: Беляков С.А. DATE: 24.01.2009 WORKING READER DATE CONTEXT:

PROJECT: Управ ление образованием REV: 24.01.2009 DRAFT RECOMMENDED NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 PUBLICATION A Услов ия функциониров ания органа управ ления системой образования Услов ия определения целей и задач объектов Услов ия управ ления Услов ия определения пу тей Цели и задачи позиционирования Цель приведения объектов в объектов состояния объектов ф нкционирования у требу емое состояние Цели и задачи управ ления системы образования П остановка целей Результат и задач Состояние ф нкционирования у объектов П оз иционирование A1.1 системы образования относительно Уточнение состояния объек тов целей и задач целей и задач управления Предложения по относительно Услов ия осуществления управ ленческим поставленной цели образов ательного Определение путей действ иям A1. Инф ормация о ходе процесса приведения состояния и результатах объ ек тов управления в образов ательного Формирование соответствие процесса управленческих поставленной цели Ресу рсы и механизмы решений A1. Уточнение для постанов ки целей предложений A1. и задач Ресу рсы и механизмы для Ресу рсы и механизмы для Ресу рсы и механизмы Ресу рсы и механизмы для формиров ания управленческих определения путей прив едения для позиционирования Распределенные ф нкционирования системы у решений состояния объектов состояния объектов ресу рсы и механизмы образов ания для образов ательного процесса Рис. 4.8. Модель процесса управления образованием NODE: TITLE: NUMBER:

Функционирование органа управления A1 системой образования Модель содержит две обратные связи по уточнению:

• целей и задач объектов управления, если сформированное решение не может быть исполнено;

• путей приведения состояния объектов управления в соот ветствие поставленной цели, если эти пути не могут быть ре ализованы посредством принятия управленческих решений.

Так, образовательный процесс включает три вида деятельно сти, для каждого из которых могут (при необходимости долж ны) определяться самостоятельные цели и задачи. Условия осу ществления и ресурсное обеспечение образовательного процесса также должны определяться для каждого процесса, осуществ ляемого объектом управления. Результат функционирования си стемы образования, производимый в рамках управления и пред ставляемый надсистеме“, должен обобщать информацию о ходе ” и результатах всех процессов, осуществляемых объектом управ ления.

Представленная модель применима к управлению любым объ ектом, что видно хотя бы из указанных особенностей:

• цели и задачи не учитывают процессы, осуществляемые объектом управления;

необходимость их детализации толь ко подразумевается;

• условия осуществления управляемого процесса и необходи мые для него ресурсы также не специфицированы;

• формирование результата функционирования системы об разования также только подразумевает объединение ин формации о ходе и результатах образовательной деятель ности.

Поэтому приведенная модель хотя и правильно, с нашей точ ки зрения, отображает содержание основных действий по управ лению, но для повышения наглядности требует несколько иного представления, в качестве которого можно применить разделение управленческих действий по управляемым процессам: приему на обучение, обучению и выпуску. Тогда модель управления примет вид, представленный на рис. 4.9.

USED AT: AUTHOR: Беляков С.А. DATE: 25.01.2009 WORKING READER DATE CONTEXT:

PROJECT: Управ ление по процессам REV: 25.01.2009 DRAFT RECOMMENDED NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 PUBLICATION A- Услов ия осуществления Цель образов ательного процесса и ф нкционирования у управ ления им системы Результат Цель приема образов ания Результат ф нкционирования у приема системы образования Управление приемом на обучение A Инф ормация о Услов ия и приеме Результат ресурсы по Цель обучения обучения Управление приему обучением A Информация об Результат Услов ия и выпуска обучении Цель выпу ска ресурсы по Управление обучению вы пуском A Информация о Услов ия и выпуске ресурсы по выпу ску Механизмы и ресурсы для управ ления образованием Рис. 4.9. Модель процесса управления образованием NODE: TITLE: NUMBER:

Управление образовательным процессом A Выделенные в управлении процессы имеют своими результа тами управленческие решения по видам деятельности, осуществ ляемой в образовательном процессе. Каждый из них получает и использует информацию о ходе и результатах образовательного процесса также по видам деятельности. Тем не менее и эта модель не свободна от недостатков. Для раскрытия содержания управ ленческой деятельности требуется ее дальнейшая декомпозиция, которая приведет к тому, что каждый из трех видов управле ния будет представлен так же, как это изображено на рис. 4.8.

Аналогичный результат будет получен, если провести декомпо зицию модели на рис. 4.8 в разрезе видов действий в рамках управляемого образовательного процесса. Моделирование пока зывает, что управлению образованием потребуется осуществлять для трех видов деятельности приема, обучения и выпуска осуществлять все необходимые виды управленческих действий:

• определение целей и задач;

• позиционирование состояния относительно целей и задач;

• определение путей приведения в необходимое состояние;

• формирование управленческого решения.

Объединение двух представлений управления образованием позволяет определить поле управленческих действий и указать на возможные подходы к организации управления. Как видно из приведенной в таблице информации, управленческие действия могут быть организованы тремя основными способами:

• осуществление всей последовательности управленческих действий от постановки целей и задач до формирования управленческих решений в отдельности по каждому виду деятельности, осуществляемому объектом управления (на пример для приема на обучение);

• осуществление каждого вида управленческих действий по всем видам деятельности, осуществляемым объектом управления (например определение целей и задач для приема, обучения и выпуска);

• комбинирование управленческих действий для управления различными видами деятельности объекта управления (на пример определение целей и задач для приема и выпуска, но отдельно для обучения).

Следовательно, приведенные выше модели дополняют друг друга и могут использоваться для характеристики управления образованием по осуществляемым действиям, но и рассматривать варианты его организации, т. е. формировать варианты структу ры управления на основе структирования и комбинирования ре ализуемых им функций.

Таким образом, предложенная теоретическая модель управле ния образованием, разработанная с использованием методологии функционального моделирования, позволила определить:

• направления взаимодействия органа управления образова нием и образовательной организации в процессе функцио нирования системы образования;

• круг вопросов, которые должны решаться при осуществле нии управления образованием установление условий осу ществления различных видов деятельности, механизмы их ресурсного обеспечения, постановка для них целей и задач;

• подходы к формированию организационной структуры управления образованием.

4.3. Определение требований к управлению образованием и их отражение в модели процесса функционирования и управления образованием Анализу современного состояния, проблем и требований к управлению образованием посвящено большое число публика ций [67,69,71,72,78,82,95,97,114,117,164,166–168, и др.]). Исследо вания этих проблем осуществляются по традиционной схеме, со держащей выявление недостатков действующей системы образо вания и определение в той или иной степени обоснованных пред ложений по их устранению. Предложения по совершенствованию управления предлагаются по нескольким направлениям.

В частности, отмечается, что действующая линейно-функцио нальная структура управления не создает условий для проявле ния самостоятельности и активности участниками образователь ного процесса. Для устранения этого недостатка предлагается:

• создание центров ответственности по направлениям работы и горизонтально-сетевая структура управления;

• получение программных эффектов от новой структуры: от кооперации (разделения труда), типизации (использования банка готовых решений), взаимоувязанных программ;

• модификация образовательных программ по всем дисци плинам [164].

Адекватное модернизации образования изменение системы управления рассматривается как адаптация к проводимым изме нениям и создание благоприятных условий для дальнейшего раз вития. Адаптация должна включать изменение управления для:

• создания новых форм образовательных организаций предлагается создать управление в Рособразовании по над зору за финансово-экономическим состоянием образова тельных организаций;

• возникновения нового объекта управления образователь ной программы необходимость структуры по контролю качества образования;

• расширения проектного регулирования сферы высшего об разования создание департамента программ и проектов в Рособразовании;

• введения ЕГЭ в рабочую стадию создание в Рособрнадзо ре управления по сопровождению ЕГЭ [78]3.

С одной стороны, такой подход выглядит обоснованно: созда ние новых элементов системы образования и усложнение процес сов взаимодействия порождает множество проблем, требующих решения. Однако остается все же неясным, какие именно пробле мы возникнут, и позволит ли создание дополнительных подраз делений в управленческой иерархии их решить.

В настоящее время ЕГЭ перешел из эксперимента в рабочую стадию.

Предлагается оценивать качество образовательного процес са на основе анкетных опросов студентов, ориентируясь на дей ствующие стандарты качества. При этом предполагается, что ес ли оценки показывают ход процесса в соответствии с заданны ми нормами качества, то с большой вероятностью можно утвер ждать, что результат (в виде соответствия нормам) будет достигнут [153].

Совершенствование должно касаться и управленческого уче та в части уточнения его целей, к которым отнесены оценка эф фективности деятельности, контроль затрат и финансовый кон троль, представление и интерпретация результатов, планирова ние и управление бюджетом. Причем предлагается осуществлять эти действия в рамках создания и развития системы стратегиче ского менеджмента, предусматривающей:

• выработку миссии, стратегических целей и стратегии;

• широкое информирование вузовского сообщества о выбран ном стратегическом направлении;

• определение целевых нормативов;

• определение показателей степени достижения целей;

• разработку системы управленческого учета;

• создание системы информационных потоков;

• разработку и внедрение методов контроля и мониторинга;

• организацию поощрения и оценки результатов деятель ности [83].

Интересно отметить увлечение в последнее время проблемами стратегического управления в сфере прежде всего высшего про фессионального образования как направлением совершенствова ния управления [31, 44, 68, 69, 72, 82, 90, 123, 125, и др.]. Наличие стратегии дает ряд преимуществ университету в части определе ния направления развития, уверенности в условиях неопределен ного будущего. Большинство авторов придерживаются той пози ции, что стратегическое планирование и управление предполага ет более тщательный анализ внешней среды, оценку роли и места университета в региональном сообществе, выработку адекватных внешней и внутренней среде стратегических целей, формирова ние понимания и поддержки новаций и изменений сотрудниками.

Разделяя обоснованность этого подхода, считаем, тем не менее, уместным напомнить, что модель стратегического управления, основанная на подходах У. Кинга и Д. Клиланда [66], применяет ся в системах образования зарубежных стран. Ограничения по ее применению представляются очевидными.

• Зависимость системы образования и отдельной образова тельной организации от внешних условий, особенно в части ресурсного обеспечения, велика, что ограничивает ее воз можности по определению своего места в условиях неопре деленности будущего.

• Тщательный анализ внешней среды, оценка роли и места университета в региональном сообществе, выработка стра тегических целей, адекватных внешней и внутренней среде, формирование понимания и поддержки новаций и измене ний сотрудниками являются необходимыми элементами лю бого управления, а не только стратегического.

• До настоящего времени не сформулировано общепринято го и непротиворечивого определения стратегии для систе мы образования, а все отличия от управления по целям“ ” сводятся к попыткам представить стратегические цели как более значимые и долгосрочные.

• Термин миссия“, применяемый в значении некоей деятель ” ности, которую образовательная организация должна осу ществлять при любых условиях“, является своего рода ” стратегической целью, но в дальнейших построениях не ис пользуется, поскольку не разворачивается в конкретные це ли, задачи и виды деятельности по ее достижению, что де лает его, по сути дела, избыточным.

• Реализация стратегического планирования и управления сводится, главным образом, к разработке и реализации про грамм развития, что является реализацией другой модели управления программно-целевого подхода.

В качестве одного из направлений совершенствования управ ления предлагается возвращение государства в образование в ви де принятия государственных образовательных стандартов, но вой модели бюджетного финансирования, контроля качества и условий школьного образования, оптимизации всей норматив но-правовой базы функционирования и развития российской школы [117]. Этот подход, с нашей точки зрения, не содержит ни чего нового, поскольку именно в указанных направлениях госу дарство и не уходило из системы образования: разрабатываются государственные образовательные стандарты нового поколения, включающие требования к условиям реализации и ресурсному обеспечению образовательного процесса [159], регулярно совер шенствуется нормативно-правовая база образования.

Обобщение опыта вузов по совершенствованию управления, проведенное, например, по итогам реализации Инновационного проекта развития образования [167, с. 32–35], показало, что ак туальность создания системы эффективного управления в сфе ре высшего профессионального образования обусловлена рядом факторов, к числу которых отнесены:

• соответствие деятельности университетов потребностям го сударства;

• соответствие запросам граждан и работодателей;

• относительное снижение государственных расходов на об разование;

• рост конкуренции между вузами за бюджетные средства;

• рост конкуренции на рынке образовательных услуг;

• изменения в правовом статусе вузов;

• необходимость создания систем управления качеством выс шего образования;

• необходимость использования информационно-коммуника ционных технологий;

• развитие непрерывного образования;

• интеграционные процессы в образовании.

Эти факторы, безусловно, важны для управления, поскольку они являются отражением процессов, развивающихся в системе образования в ходе ее модернизации. Тем не менее и в этом случае остаются нерешенными достаточно важные вопросы:

• все ли эти факторы равнозначны для совершенствования управления;

• все ли эти факторы действительно важны для управления;

• является ли этот перечень исчерпывающим.

Кроме того, практически все перечисленные факторы суще ствовали и раньше, следовательно, в той или иной степени долж ны были учитываться и учитывались при формировании управ ления образованием.

Приведенные примеры показывают, что предложения по со вершенствованию управления образованием охватывают практи чески все его проблемы, выдвигая многочисленные требования к его организации и осуществлению. Формируя широкое поле де ятельности, они, тем не менее, оставляют открытым вопрос о том, какие именно проблемы управления надо решать в условиях мо дернизации образования.

Несмотря на различия в подходах к управлению, применяв шихся еще с начала XX в. и включавших научное управление, административный, поведенческий, системный, ситуационный, подход к управлению как процессу и ряд других, общее их со держание оставалось, с нашей точки зрения, постоянным и за ключалось в нахождении способа воздействия на объект управле ния для получения необходимых результатов. В способ при этом включались различные средства, ресурсы, методы и механизмы.

Например, системный подход основывается на знании влия ния каждого элемента системы на достижение цели ее функцио нирования и изменении состояния системы посредством необхо димого изменения соотношения и взаимодействия ее элементов.

Процессный подход рассматривает управление как непрерывную серию взаимосвязанных управленческих функций, под которыми понимаются типизированные действия, направленные на объект управления. Ситуационный подход в управлении пытается увя зать конкретные приемы и концепции с определенными конкрет ными ситуациями для того, чтобы достичь целей организации наиболее эффективно. Все подходы в большей степени относятся к выбору средств и способов воздействия, а также точек их при ложения, что никак не отменяет представления управления как процесса воздействия субъекта на объект [88].

В подтверждение этому можно отметить, что управляемость экономики представляется как ее интегральная характеристика, сочетающая в себе способность и возможность государства фор мулировать осуществляемые цели и адекватные управляющие сигналы, обеспечивающие движение экономики к этим целям, а также уровень исполняемости принятых решений внутри са мой системы государственного управления экономикой и уровень исполняемости решений, совместно принятых экономическими агентами [163, с. 59].

Основываясь на этих положениях, основным требованием к управлению образованием можно считать обеспечение приема управляющих сигналов государства (надсистемы), формулирова ние на их основе осуществимых целей деятельности и адекватных управляющих сигналов для объектов управления, в качестве ко торых выступают элементы системы образования, в том числе и органы управления образованием, а также обеспечение испол нения управляющих сигналов элементами системы образования.

Как показывает моделирование, управление образованием осуществляется путем воздействия на те процессы, которые в нем осуществляются. В первую очередь это относится к образователь ному процессу, осуществляемому образовательными организаци ями. Но в равной мере это относимо и к иным процессам, осу ществляемым в системе образования, причем не только образо вательными организациями.

Воздействие может осуществляться, как уже отмечалось вы ше, в виде изменения условий осуществления процессов, их ре сурсного обеспечения и требований к входам и выходам. Введе ние в действие таких изменений осуществляется путем принятия в определенном порядке решений органами управления образо ванием, обязательных для исполнения организациями системы образования. Эти решения могут быть направлены в том числе на процессы, осуществляемые органами управления [22].

Действия органа управления принято рассматривать в разре зе выполняемых им функций. Следует отметить, что общепри нятого определения функции управления до настоящего времени не разработано. Согласно большинству определений, к функци ям управления относятся те типовые или элементарные (в смыс ле первичные) действия, которые осуществляет орган управле ния для формирования управленческого воздействия. В качестве функций А. Файолем [88] были определены следующие действия:

• предсказывать и планировать;

• организовывать;

• распоряжаться;

• координировать;

• контролировать.

Разумеется, эти действия могут быть достаточно сложными сами по себе, употребление для их обозначения термина пер вичные или элементарные означает только то, что эти действия являются составными частями управления. В дальнейшем этот перечень неоднократно уточнялся. По некоторым оценкам [88] каждый автор, пишущий о проблемах менеджмента, выделяет свои“ функции управления. В частности, в состав управленче ” ских действий включаются целеполагание и позиционирование положения объекта управления относительно поставленной це ли, мотивирование работников и др. Однако в таком представ лении управления как процесса выполнения определенного набо ра функций теряется результат воздействие на объект управ ления для достижения определенной цели. Возможно, именно вследствие такого представления отдельные функции управле ния превращены в самодостаточные действия, не имеющие ви димых управленческих последствий в виде изменения состояния объекта управления.

Органы управления должны осуществлять не просто отдель ные функции, а действия, итогом которых должны быть реше ния, направленные на изменение или сохранение условий осу ществления управляемых процессов, их ресурсного обеспечения, требований к предмету труда, на который воздействует управля емый процесс, и получаемому при этом результату. Именно сово купность действий субъекта управления, завершающихся приня тием решения об изменении или сохранении одной из характери стик процесса функционирования объекта управления, следует назвать функцией управления.

Таким образом, к управлению предъявляются следующие об щие требования:

• принимать решения, направленные на изменение или сохра нение характеристик объекта управления;

• осуществлять действия, необходимые для формирования принимаемых решений.

USED AT:

В модели управления этиDATE: 17.01.2009 WORKING AUTHOR: Беляков С.А.

требования отображаются в видеDATE READER CONTEXT:

PROJECT: Управ ление образованием REV: 01.02.2009 DRAFT связей субъекта и объекта управления (рис. 4.10). RECOMMENDED NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 PUBLICATION A- Услов ия Услов ия осуществления ф нкционирования у образов ательного процесса системы образования Услов ия осуществ ления процесса управления Решения, определяющие условия Результат Цель осуществ ления образовательного ф нкционирования у ф нкционирования у процесса, требов ания к приему на системы образования системы образования обучение и результатам обу чения Процесс управления Решения, устанавливающие цели и A1 Гражданин, задачи образовательного получивший процесса образов ание Гражданин, желающий получить Образователь ный образов ание процесс A Дополнительные Инф ормация об у ловиях, Ресу рсы и механизмы для ресурсы и механизмы ходе и результатах Решения по распределению ф нкционирования системы у для образов ательного образов ательного ресурсов и механизмам образов ания процесса процесса обеспечения ими Рис. 4.10. Отображение в модели общих требований к управлению образованием В процессе управления образованием образования Функционирование системы NODE: TITLE: NUMBER:

должны приниматься A решения, определяющие:

• условия осуществления образовательного процесса, требо вания к приему на обучение и результатам обучения;

• цели и задачи образовательного процесса;

• распределение ресурсов, выделяемых образовательному процессу, и механизмы ресурсного обеспечения образова тельного процесса.

Указанные решения, как уже отмечалось выше, формируют ся как результаты процесса управления путем преобразования устанавливаемых надсистемой:

• целей и задач функционирования системы образования;

• условий осуществления процесса управления;

• ресурсов и механизмов ресурсного обеспечения функциони рования системы образования.

Следует обратить внимание на три требования к управлению образованием, вытекающих из модели.

1. Условия осуществления образовательного процесса как од ного из процессов, реализуемых в рамках определенной формы организации, устанавливаются в общем случае над системой. Кроме того определенные условия устанавлива ются процессом управления. Следовательно, условия, уста навливаемые процессом управления, не должны противоре чить условиям, устанавливаемым надсистемой.

2. Механизмы ресурсного обеспечения, устанавливаемые для образовательного процесса управлением, по аналогичным обстоятельствам не должны противоречить механизмам, устанавливаемым надсистемой.

3. Кроме того, распределенные процессом управления ресур сы для образовательного процесса не должны превышать ресурсов, выделяемых системе образования.

Рассмотрим эти требования более детально на примере мо дели реализации образовательного процесса, представленной на рис. 4.7. В результате процесса управления должны быть приня ты решения, примерное содержание которых для уровня высшего профессионального образования приведено в табл. 4.4.

Сопоставив приведенный пример требований с полномочия ми Минобрнауки России, установленные положением [131], мож но отметить, что в сфере образования министерство принима ет решения в соответствии с большинством указанных требова ний. В качестве примеров можно привести полномочия, связан ные с приемом на обучение (табл. 4.5).

Таблица 4.4. Примерное содержание требований к составу решений, принимаемых управлением образованием Процесс Прием Обучение Выпуск Цели Сколько Уровни Как оценивать и задачи принять обучения Требования Кого Кого допускать Кого допускать к входу принимать к обучению к выпуску Требования Кого Кого считать Кого выпускать к выходу зачислять обученным Условия осу- Порядок Порядок обу- Порядок ществления приема чения, условия выпуска обучения Выделяемые Требования Требования Требования ресурсы к составу к ресурсам, к ресурсам, комиссии, источник фи- источник фи источник фи- нансирования, нансирования, нансирования, объем средств объем средств объем средств Механизм Порядок Порядок рас- Порядок расхо выделения расходования ходования дования средств ресурсов средств средств В полномочиях специально не выделены вопросы, связанные с ресурсным обеспечением системы образования и приема на обу чение, в частности. В принципе это вполне допустимо, если эти вопросы решаются министерством в рамках имеющихся полно мочий либо передаются на решение иных уровней управления, о чем также должны быть приняты соответствующие решения министерством, или условиями осуществления образовательного процесса, устанавливаемыми для всех образовательных органи заций надсистемой. Иными словами, требования к управлению в части принятия необходимых решений в любом случае должны быть выполнены. Даже если министерство не сформирует необ ходимых решений об условиях, требованиях и ресурсном обеспе чении объектов управления и такие решения будут приняты по факту самими объектами управления, это все равно иницииру ет процесс принятия таких же решений субъектом управления, поскольку изменит состояние системы образования.

Таблица 4.5. Документы, принимаемые Минобрнауки России для определения характеристик образовательного процесса Документ Характеристика Перечень профессий (специальностей), по кото- На какие специ рым осуществляются профессиональное обра- альности подго зование и профессиональная подготовка в об- товки принимать разовательных учреждениях Порядок приема всех категорий обучающих- Как и кого при ся, порядок перевода обучающегося из одного нимать учебного заведения в другое Порядок установления контрольных цифр при- Количественные ема граждан, обучающихся за счет средств фе- характеристики дерального бюджета приема Для более детального представления содержания принимае мых решений необходимо промоделировать процессы, которыми нужно управлять. В качестве примера рассмотрим более деталь но процесс приема на обучение в вуз в условиях ЕГЭ (рис. 4.11).

Модель показывает, что для проведения приема в вуз в условиях действия ЕГЭ и возможности проведения вузом дополнительных приемных испытаний, органом управления образованием долж ны быть приняты решения, определяющие порядок проведения определенного набора действий и их ресурсное обеспечение. Усло вия приема расщепляются на более частные, определяющие усло вия и порядок осуществления реализуемых процессов.

USED AT: AUTHOR: Беляков С.А. DATE: 02.02.2009 WORKING READER DATE CONTEXT:

PROJECT: Управ ление образованием REV: 02.02.2009 DRAFT RECOMMENDED NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 PUBLICATION A Услов ия пров едения приема Порядок приема Порядок зачисления доку ментов Инф ормация о ходе и Порядок проведения Порядок проведения Порядок в ерификации Гражданин, резу льтатах приема Инф ормация о ходе и конкурса приемных испытаний резу льтатов ЕГЭ желающий доку ментов резу льтатах приема полу чить образов ание П рием Результаты Инф ормация о ходе и док ументов ЕГЭ резу льтатах Резу льтаты ЕГЭ A2.1. верификации ЕГЭ верифициров анные Верификация Инф ормация о ходе и рез уль татов ЕГЭ резу льтатах приемных A2.1. испытаний П риемные Инф ормация о испытания резу льтатах A2.1. Инф ормация о конкурса Число мест для резу льтатах Конк урс зачисления зачисления A2.1. Ресу рсы для Ресу рсы для Ресу рсы для Результаты приемных Результаты Зачисление Обучающийся верификации приема приемных испытаний конкурса резу льтатов ЕГЭ доку ментов испытаний A2.1. Ресу рсы для проведения конкурса Ресу рсы для Ресу рсы для проведения осуществ ления зачисления приема Дополнительные ресурсы и механизмы для Рис. 4.11. Модель процесса приема на обучение в вуз с применением ЕГЭ образов ательного процесса NODE: TITLE: NUMBER:

Прием на обучение A2. Такими процессами являются следующие:

• прием документов от гражданина, желающего пройти обу чение;

условия включают, в частности, обязательный пере чень документов, сроки представления, место приема и т. д.;

• верификация результатов ЕГЭ, представленных абитури ентом, через обращение, например, к федеральным базам данных и базам данных субъектов Российской Федерации, в которые вводятся данные об участниках Единого государ ственного экзамена и о результатах Единого государствен ного экзамена [140, ст. 15, п. 5.1];

• проведение приемных испытаний (в данном случае термин неважен), если вузу предоставлено это право или если такие испытания установлены в качестве обязательных;

по каким учебным предметам, порядок проведения, формы проведе ния, требования к составу комиссии, оценивание результа тов и пр.;

• проведение конкурса абитуриентов по результатам ЕГЭ и приемных испытаний;


• зачисление в вуз;

сроки, порядок подготовки приказа, воз можность дополнительного зачисления и т. д.

С одной стороны, выделенные на основе модели требования к результатам управления, в общем, известны. Это обусловлено многолетней практикой проведения приема в вузы по сложив шейся и, в основном, не меняющейся процедуре. С другой сторо ны, введение в процесс приема фактора ЕГЭ изменяет последо вательность действий, что обязательно должно найти отражение (и находит, естественно) в принимаемых управленческих реше ниях относительно порядка организации и осуществления при ема. Чтобы убедиться в этом, достаточно представить процесс в виде последовательности действий без учета результатов ЕГЭ (рис. 4.12). В модели сохранена нумерация процессов как и на рис. 4.11.

USED AT: AUTHOR: Беляков С.А. DATE: 02.02.2009 WORKING READER DATE CONTEXT:

PROJECT: Управ ление образованием REV: 06.02.2009 DRAFT RECOMMENDED NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 PUBLI CATION A Услов ия пров едения приема Порядок приема Порядок зачисления доку ментов Порядок проведения Инф ормация о ходе и Порядок проведения Гражданин, приемных испытаний резу льтатах приема Инф ормация о ходе и конкурса желающий доку ментов резу льтатах приема получить образов ание Прием док ументов Гражданин, A2.1. 1 получивший Инф ормация о ходе и экзаменационный резу льтатах приемных лист испытаний Приемные испытания A2.1. 3 Инф ормация о резу льтатах Результаты приемных конкурса Инф ормация о испытаний Число мест для резу льтатах Конк урс зачисления зачисления A2.1. Ресу рсы для Ресу рсы для Результаты Зачисление Обучающийся приема приемных конкурса доку ментов испытаний A2.1. Ресу рсы для проведения конкурса Ресу рсы для Ресу рсы для проведения осуществ ления зачисления приема Рис. 4.12. Модель процесса приема на обучение в вузДополнительные ресурсы и без учета ЕГЭ механизмы для образов ательного процесса NODE: TITLE: NUMBER:

Прием на обучение A2. Исключение одного процесса, как видно из модели, потенци ально сокращает трудоемкость всей процедуры приема. Однако это представляется не совсем очевидным, поскольку отсутствие системы ЕГЭ требует ее замещения принятием соответствующих приемных испытаний в вузе (что, собственно, и было и что ча стично сохраняется в условиях ЕГЭ).

Безусловно, снижается нагрузка на управление образованием, поскольку не нужно определять процесс верификации результа тов ЕГЭ: обращения с запросами (причем официальными) к ба зам данных, получения оттуда официальной информации, рас смотрения возможных расхождений и принятия по ним решений.

Моделирование, таким образом, позволяет определить дей ствия, которые необходимо осуществлять в случае изменения условий образовательного процесса и порядок выполнения и ре сурсного обеспечения которых необходимо установить соответ ствующими управленческими решениями.

Дальнейшая декомпозиция процессов в рамках приема позво ляет детализировать требования к содержанию соответствующих управленческих решений. Разумеется, модель не позволяет опре делить, что конкретно можно и нужно сделать, но указывает на те решения, без которых нельзя обойтись.

На основе модели можно также определить, какие ресурсы необходимы для осуществления указанных процессов в рамках приема на обучение. Понятно, что для приема документов, пред ставляемых абитуриентами, нужны иные ресурсы, нежели для проведения приемных испытаний или конкурса. Требования к ре сурсам могут быть определены на основе анализа действий, ко торые необходимо осуществлять в рамках того или иного процес са. Причем выделены эти действия могут быть на основе деком позиции процесса, представления его в виде последовательности понятных действий, требования к которым могут быть определе ны, например, экспертным путем или на основе опыта проведения различных мероприятий. В качестве примера можно рассмотреть отдельно процесс приема документов (рис. 4.13).

USED AT: AUTHOR: Беляков С.А. DATE: 02.02.2009 WORKING READER DATE CONTEXT:

PROJECT: Управ ление образованием REV: 03.02.2009 DRAFT RECOMMENDED NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 PUBLICATION A2. Инстру кция по Инструкция Образец заполнения Инструкция по выдаче регистрации по проверке экзаменационного экзаменационного доку ментов доку ментов листа листа Гражданин, желающий Справка выдана Доку менты полу чить Зарегистриров ать и предъяв лена требов аниям образов ание доку менты и в ыдать Гражданин, соотв етству ют справку о приеме допущенный к доку ментов приемным Проверить испытаниям A2.1.1.1. представ ленные Оформить доку менты Выдать экзаменационный на соотв етствие & экзаменационный лист требов аниям O лист A2.1.1.1. A2.1.1.1.1 J J1 A2.1.1.1. Экзаменационный Гражданин, не лист оформлен допу щенный к приемным Доку менты испытаниям Верну ть требов аниям не доку менты соотв етству ют A2.1.1.1. Образцы доку ментов Журнал выдачи Секретарь Секретарь Лицо, Бланки Жу рнал Секретарь экзаменационных Бланки принимающее экзаменационного регистрации листов справки решение листа доку ментов Рис. 4.13. Схема процесса приема документов NODE: TITLE: NUMBER:

Прием документов A2.1.1. Процесс представлен в виде алгоритма, дополняющего и дета лизирующего модель процесса приема. Схема выполнена в фор мате IDEF3, позволяющем более детально представлять последо вательность выполнения работ в исследуемом процессе и участ ников этих работ. Даже в самом простом варианте алгоритм по казывает, что действия по приему документов характеризуются двумя узлами принятия решений, а также предъявляют к управ лению требования по определению условий осуществления четы рех операций, требующих соответствующего ресурсного обеспе чения.

В процессе приема принимается решение о соответствии уста новленным требованиям документов, представленных желаю щим получить образование гражданином. Сами документы мо жет принять работник с квалификацией секретаря. Но оценить документы с точки зрения соответствия предъявляемым к ним требованиям может только лицо, облеченное соответствующи ми полномочиями, поскольку именно оно должно будет в случае необходимости принять ответственное решение об отклонении до кументов и их возврате заявителю. В результате документы либо признаны соответствующими установленным требованиям, либо отклонены (блок O“ на схеме). В случае признания документов ” процесс их приема и оформления продолжается. При отклонении документов гражданин исключается из последующих действий по приему на обучение.

Вторым узлом принятия решения является выдача экзамена ционного листа, которая может осуществляться только при вы полнении двух условий (блок &“): наличие у лица, получающе ” го экзаменационный лист, справки о сданных документах и го товность самого экзаменационного листа в виде оформленного документа. Содержание решения заключается в том, чтобы вы дать готовый экзаменационный лист только лицу, предъявивше му справку о сданных им документах.

Важность этих решений достаточно подчеркнуть тем, что несоблюдение установленных условий выполнения указанных действий может иметь серьезные юридические последствия.

Необходимость принятия решений об установлении условий осуществления каждого вида действия также понятна исходя из возможных последствий неверного оформления документов.

Процесс приема документов доведен, практически, до уров ня отдельных операций, ресурсное обеспечение которых понятно из схемы и, с нашей точки зрения, дополнительных обоснований уже не требует. Достаточно определить время проведения опе раций и спланировать объем проводимой работы. На основе этих данных и с учетом условий конкретного учебного заведения мож но определять расход ресурсов.

Таким образом, моделирование позволило определить:

• основное содержание реализуемых процессов;

• требования к управлению в части принятия решений от носительно условий реализации процессов и их ресурсного обеспечения;

• управленческие последствия внесения изменений в процес сы приема;

• подходы к оценке количественных и качественных парамет ров ресурсного обеспечения.

Следует еще раз подчеркнуть, что представленные модели отображают основные черты управляемых процессов. Для прак тического использования необходимо более тщательно, с приме нением экспертных оценок, представить содержание этих процес сов и уже на этой основе делать выводы, предложения и форми ровать необходимые управленческие решения.

Глава 5. Моделирование изменения системы управления образованием 5.1. Моделирование управления процессом функционирования новых форм образовательных учреждений Одной из стратегических задач развития образования, поставленных ФЦПРО [133], является повышение эффективно сти управления в сфере образования. Для ее решения преду смотрена реализация мероприятий по следующим основным направлениям:

• внедрение моделей интегрированных образовательных учреждений, реализующих образовательные программы различных уровней образования, для обеспечения адекват ной реакции системы образования на динамично изменяю щиеся потребности личности, общества и государства;

• внедрение механизмов взаимодействия учреждений профес сионального образования и работодателей, обеспечивающих привлечение в сферу образования дополнительных матери альных, интеллектуальных и иных ресурсов;

• выделение в системе высшего профессионального образо вания общенациональных университетов и системообразу ющих вузов для повышения эффективности использования интеллектуального потенциала высшей школы и концентра ции материально-технических и финансовых ресурсов на ключевых направлениях развития российского образования в интересах государства, общества и личности;

• внедрение моделей государственно-общественного управле ния образовательными учреждениями в целях развития ин ститутов общественного участия в образовательной дея тельности и повышения открытости и инвестиционной при влекательности сферы образования;


• повышение эффективности институционального управле ния при изменении организационно-правовых форм дея тельности учебных заведений в целях обеспечения развития экономической самостоятельности образовательных учреж дений, усиления их ответственности за конечные результа ты деятельности, повышения результативности и прозрач ности финансирования сферы образования;

• организация сетевого взаимодействия образовательных учреждений для развития мобильности в сфере образова ния, совершенствования информационного обмена и рас пространения эффективных решений;

• совершенствование системы управления образованием на основе эффективного использования информационно-ком муникационных технологий в рамках единого образователь ного пространства.

Следует заметить, что данные направления относятся глав ным образом к развитию системы образования за счет создания в ней новых элементов, расширению взаимодействия и взаимо связей между ними. Управление должно развиваться по этим же направлениям для обеспечения их согласованной реализации и достижения целей, поставленных перед системой образования.

Наибольшее развитие получили направления, связанные с:

• выделением в системе высшего профессионального образо вания общенациональных университетов и системообразу ющих вузов;

• повышением эффективности институционального управле ния при изменении организационно-правовых форм дея тельности учебных заведений;

• организацией сетевого взаимодействия образовательных учреждений.

В рамках этих направлений формируются федеральные уни верситеты, создана и развивается новая организационно-право вая форма образовательной организации автономное учрежде ние, решаются проблемы организации сетевого взаимодействия учебных заведений при осуществлении образовательной деятель ности.

Создание новых форм образовательных организаций и выде ление вузов, характеризующихся иным статусом, требуют соот ветствующих изменений в системе управления образованием. То же можно сказать и в отношении сетевого взаимодействия обра зовательных учреждений, но о нем речь пойдет ниже.

Расширение набора организационно-правовых форм органи заций, которым законодательно разрешается осуществление об разовательной деятельности, обсуждается довольно давно [8, 16, 29, и др.] применительно к развитию отношений собственности, главным образом, в сфере высшего профессионального образова ния. До недавнего времени образовательную деятельность могли осуществлять только учреждения и, в части профессиональной подготовки, предприятия. Изменение Закона Об образовании“ ” существенно расширило этот круг, распространив разрешение“ ” на все виды некоммерческих организаций.

Определение статуса образовательной организации является одним из основных направлений государственного регулирования системы образования. Статус образовательного учреждения и его противоречивость достаточно подробно рассмотрены в ряде ра бот [15, 18, 21, 146, 147, и др.]. Статус образовательной организа ции законодательством определен существенно менее подробно, в основном путем отсылок к Закону О некоммерческих органи ” зациях“ [137], который, в свою очередь, во многом повторяет по ложения Гражданского кодекса Российской Федерации. В зако нодательных актах определены следующие основные черты, при сущие образовательной организации:

• образовательная организация должна быть создана и функ ционировать как некоммерческая;

• образовательная деятельность этой организации должна осуществляться в соответствии с требованиями законода тельства, как и образовательного учреждения;

• имущество может находиться в собственности образова тельной организации;

• собственник/учредитель образовательной организации не несет ответственности по ее обязательствам;

• негосударственная образовательная организация может быть признана банкротом на общих основаниях;

• образовательная организация не имеет ограничений по осу ществляемой деятельности;

• образовательная организация не финансируется собствен ником.

На основании приведенного перечня можно сделать вывод о том, что образовательная организация практически не отлича ется по основным признакам от коммерческой организации и представляет собой ее вариант с незаявленной целью извлече ния прибыли. Данный вывод является промежуточным и в даль нейшем не используется.

В рамках процессов модернизации образования разрабатыва лись новые формы некоммерческих организаций, таких как авто номное учреждение и автономная некоммерческая организация.

Эти формы, по мысли разработчиков соответствующих предло жений, должны были при сохранении государственной собствен ности в образовании или без таковой решить ряд проблем раз вития автономии образовательных организаций, расширения их самостоятельности в распоряжении имуществом и получаемыми доходами от самостоятельной деятельности. Речь шла, в част ности, об отмене для них сметного бюджетного финансирования и расширении их прав в распоряжении объектами собственности и денежными средствами при одновременном исключении субси диарной ответственности учредителя по их обязательствам. Эти изменения, безусловно, должны были отразиться и на системе управления и регулирования образования. Однако форма авто номной некоммерческой организации развития не получила, ста тус же автономного учреждения был установлен законода тельно [139].

Дополнение перечня форм организаций, которые могут осу ществлять образовательную деятельность, автономным (государ ственным, муниципальным) учреждением может рассматривать ся как создание иных организационно-правовых форм реализа ции прав на переданное им имущество, нежели в учреждении и в действующих формах некоммерческих организаций. Как следствие, в этих новых формах должны измениться взаимоот ношения с учредителями государственными и муниципальны ми органами и требования к организации управления внутри этих организаций. Эти вопросы также являются предметом при стального изучения [67]. Следует, тем не менее, отметить, что ав тономное учреждение не является единственно возможной новой формой образовательной организации.

Основные характеристики автономного учреждения могут быть представлены в сопоставлении с характеристиками обра зовательного учреждения (табл. 5.1).

Таблица 5.1. Основные характеристики двух форм образовательных организаций Характе- Автономное Учреждение ристика учреждение Собственник Государство, в лице уполномоченного органа имущества Пределы рас- 1. Не имеет права 1. С согласия собствен поряжения распоряжаться закреп- ника распоряжается имуществом ленным за ним имуще- недвижимым и особо ством и имуществом, ценным движимым иму приобретенным за счет ществом, закрепленным средств, выделенных за ним собственником ему по смете или приобретенным за счет средств, выделен ных ему собственником Продолжение табл. 5. Характе- Автономное Учреждение ристика учреждение Пределы рас- 2. Самостоятельно рас- 2. Самостоятельно рас поряжения поряжается доходами и поряжается остальным имуществом имуществом, получен- имуществом ными за счет внебюд жетных источников Орган, при- 1. Уполномоченный 1. Руководитель учре нимающий орган государственной ждения самостоятельно решение власти по управлению либо с согласия учреди о распо- имуществом теля ряжении 2. Руководитель учре- 2. Наблюдательный со имуществом ждения вет учреждения при со вершении крупной сдел ки 3. Исполнительный орган в соответствии с планом финансово хозяйственной дея тельности и порядком расходования средств, утверждаемых управля ющим советом организа ции Различия между двумя формами образовательных учрежде ний наблюдаются в части пределов распоряжения имуществом и денежными средствами, порядка этого распоряжения и ответ ственности по обязательствам. Государственное учреждение не имеет права распоряжаться закрепленным за ним имуществом.

Права автономного учреждения в этой части расширены, по скольку оно имеет право с согласия собственника распоряжать ся закрепленным за ним или приобретенным за счет целевых средств недвижимым и особо ценным движимым имуществом, т. е. имуществом собственника, учредителя, а также самостоя тельно распоряжаться всем остальным своим имуществом.

Возможности осуществления некоторых действий требуют со блюдения установленных условий. В частности, требуется нали чие согласия собственника для:

• распоряжения недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или при обретенным за счет целевых средств, выделенных ему соб ственником;

• внесения денежных средств или иного имущества в устав ный (складочный) капитал других юридических лиц;

• передачи имущества иным юридическим лицам, для кото рых автономное учреждение выступает в качестве учредителя.

Еще более наглядно распределение прав распоряжения объ ектами собственности по двум формам учреждений можно пред ставить в виде табл. 5.2.

Таблица 5.2. Возможности самостоятельного распоряжения собственностью по формам учреждений Государственное Автономное Право распоряжения учреждение учреждение Закрепленным имуще- Нет Возможно ством Денежными средствами Нет Возможно по смете Приобретенным по смете Нет Возможно имуществом Средствами от внебюд- Да Да жетной деятельности Приобретенным на вне- Нет Да бюджетные средства имуществом Примечание к табл. 5.2: Возможно“ означает с согласия собствен ” ника, т. е. при наличии такого согласия распорядиться имуществом можно, при отсутствии согласия нет.

Распоряжается имуществом само учреждение, а собственник может принять только решение о согласии или несогласии на рас поряжение им.

При решении вопросов об участии автономного учреждения в других юридических лицах и совершении сделок с имуществом, которым автономное учреждение не вправе распоряжаться без согласия собственника, требуется учет мнения наблюдательного совета. Утверждение плана финансово-хозяйственной деятельно сти и порядка расходования средств, а также одобрение пред ложений исполнительного органа о совершении крупных сделок требует решения Управляющего совета. Более детально эти во просы изложены в работе автора [19].

Таким образом, статус автономного учреждения имеет ряд особенностей, связанных с действиями с объектами собственно сти, принятием решений в финансово-экономической сфере и на личием общественных органов управления. В этих условиях мо делирование функционирования и управления данным видом учреждения позволяет выделить основные характеристики управления им. Поскольку автономное учреждение имеет суще ственные отличия от обычного учреждения только в части рас поряжения объектами собственности, то и управление им будет иметь особенности также в части именно соответствующих видов деятельности, для выделения которых следует построить иерар хию моделей процесса функционирования и управления автоном ным учреждением.

Модель процесса не отличается от аналогичной для функци онирования системы образования и представлена на рис. 5.1.

Для декомпозиции модели использованы следующие допу щения:

• автономное учреждение осуществляет три вида деятельно сти: образовательную, научную и прочую;

• действия автономного учреждения, связанные с распоря жением имуществом и объектами собственности отнесены к прочей деятельности;

• для упрощения прочая деятельность представляется двумя видами действий: приобретением и реализацией объектов собственности.

Для выделения особенностей управления автономным учре ждением следует выделить уровень реализации прочей деятель USED AT: AUTHOR: Беляков С.А. DATE: 27.01.2009 WORKING READER DATE CONTEXT:

ности и определить на основе его моделирования те вопросы, на PROJECT: Автономное учреждение REV: 27.01.2009 DRAFT которые должно отвечать управление. RECOMMENDED NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 PUBLICATION A- Услов ия ф нкционирования у системы Услов ия Услов ия управ ления ф нкционирования у автономным Услов ия автономного учреждением ф нкционирования, у учреждения устанавливаемые Цель органом у правления ф нкционирования у Управление системы автоном ны м Результат учреждением ф нкционирования у Цели A1 системы ф нкционирования у автономного учреждения Результат ф нкционирования у автономного Функ ционирование учреждения Предмет труда автоном ного учреждения A Дополнительные ресурсы и Ресу рсы и механизмы механизмы для системы Ресу рсы и механизмы ф нкционирования у для ф нкционирования у автономного у чреждения автономного у чреждения Рис. 5.1. Модель процесса функционирования и управления автономным учреждением Модель процесса осуществления прочей деятельности в раз резе двух ее видов представлена на рис. 5.2. автономным Функционирование и управление NODE: TITLE: NUMBER:

A0 учреждением Модель показывает, что управление автономным учреждени ем в части прочей деятельности должно решать следующие во просы:

• определять, какие объекты собственности в автономном учреждении могут быть объектом купли–продажи;

• определять цели прочей деятельности: что следует продать и (или) приобрести;

применительно к предмету исследова ния это следует представлять как определение возможно стей автономного учреждения по реализации и (или) при обретению тех или иных объектов собственности;

• устанавливать условия осуществления прочей деятельности и, в частности, условия приобретения и (или) продажи объ ектов собственности, которые не противоречили бы общим условиям осуществления прочей деятельности системой об разования, устанавливаемым надсистемой, например, поло жениям законодательства о закупках товаров, работ и услуг для государственных нужд;

• определять ресурсы и механизмы, которые использует авто номное учреждение для осуществления приобретения и (или) продажи объектов собственности;

• определять дополнительные ресурсы, которые использует автономное учреждение, и WORKING механизмы их использования USED AT: AUTHOR: Беляков С.А. DATE: 27.01.2009 READER DATE CONTEXT:

PROJECT: Автономное учреждение REV: 27.01.2009 DRAFT для приобретения и (или) продажи объектов собственности.

RECOMMENDED NOTES: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 PUBLICATION A Услов ия продажи объекта Услов ия осуществления собств енности, Услов ия прочей деятельности, прочей деятельности у станавливаемые органом устанавливаемые органом автономного у чреждения у прав ления управ ления Услов ия приобретения Услов ия приобретения объекта объекта собственности собств енности, у станавлив аемые Цели прочей органом у правления деятельности Результат прочей автономного Приобретенный Что нужно деятельности учреждения объект приобрести автономного П риобретение собств енности учреждения объ ек та собственности A2.3. Предмет труда прочей деятельности автономного Реализация учреждения (продаж а) Что нужно объ ек та продать собственности Доход от A2.3. продажи объекта Дополнительные ресурсы и механизмы для собств енности приобретения объекта собственности Ресу рсы и механизмы для Дополнительные ресурсы и механизмы для продажи объекта собственности продажи объекта собственности Ресу рсы и механизмы для приобретения объекта Дополнительные ресурсы и механизмы для Ресу рсы и механизмы для собств енности прочей деятельности автономного прочей деятельности учреждения автономного у чреждения Рис. 5.2. Модель процесса функционирования автономного учреждения Прочая деятельность NODE: TITLE: NUMBER:

A2. В качестве цели осуществления прочей деятельности можно рассматривать необходимость получения доходов от продажи из лишних или неиспользуемых в основной деятельности объектов собственности или приобретение имущества, необходимого для осуществления основной деятельности. Однако для практической реализации такого подхода требуется установление критериев вы бора таких объектов, разработки методологии обоснования их ненужности или необходимости для основной деятельности.

Продолжение декомпозиции процессов позволяет определить вопросы, которые дополнительно должно решать управление ав тономным учреждением как новым элементом системы образо вания.

Включение в систему образования национальных (федераль ных) университетов также может и должно вызвать определен ные изменения в управлении образованием. На стадии разработ ки идеи национального университета основной содержательной его характеристикой предусматривались более высокие по срав нению с другими вузами показатели качества осуществляемой образовательной и научной деятельности. Поэтому его взаимо связи и взаимоотношения с органами управления образованием в рамках системы образования не должны были отличаться от взаимосвязей и взаимоотношений обычных вузов. В то же время национальный университет как вуз, осуществляющий образова тельную деятельность признанного высшего качества, мог полу чить в качестве элемента своего статуса ряд функций по управле нию образовательной деятельностью в других вузах с целью по вышения качества их деятельности путем распространения в них результатов и опыта своей образовательной и научной деятель ности. Таким образом, национальный университет мог стать для этих вузов своего рода органом функционального управления.

Эти возможности должны были сформировать новые взаи мосвязи и взаимоотношения в системе образования, что можно наглядно представить в виде модели процесса такого взаимодей ствия (рис. 5.3).

Рис. 5.3. Модель процесса функционирования и управления системой образования с включением в нее национального университета Как показывает схема, введение в систему образования допол нительного элемента, обладающего специфическими свойствами (в данном случае возможностью формировать ресурсы для осу ществления образовательными учреждениями образовательной деятельности), усложняет взаимодействие между элементами си стемы. Взаимоотношения между органом управления образова нием и образовательным учреждением остались прежними, что вполне естественно, если национальным университетам не пере даются от органа управления образованием отдельные функции.

Взаимосвязи и взаимоотношения национального университета в системе образования несколько изменились.

Образовательное учреждение взаимодействует с националь ным университетом посредством получения от него ресурсов для осуществления образовательной деятельности, если такая функ ция национальному университету предоставлена. Причем не про сто их получает, что возможно и в рамках взаимодействия меж ду образовательными учреждениями (например, обмен учебны ми материалами), но получает в виде ресурса, обязательного для использования.

В принципе, такое отношение предполагает дополнительную связь в виде установления национальным университетом условий для осуществления образовательной деятельности образователь ного учреждения, но на схеме эта связь не показана. В определе нии, данном национальному университету, возможность установ ления для образовательных учреждений условий осуществления ими образовательной деятельности хотя бы по отдельным обра зовательным программам не предусматривалась. Национальный университет кроме обычных для образовательных учреждений результатов должен создавать и передавать для использования другими вузами ресурсы для осуществления образовательной де ятельности в виде, например, образовательных стандартов, обра зовательных программ и иных материалов.

Орган управления образованием определяет условия функци онирования национального университета, включая определение специфических условий его взаимоотношений с другими образо вательными учреждениями, такого статуса не имеющими. К тому же и ресурсное обеспечение этого университета осуществляется в ином порядке, нежели остальных учебных заведений.

Перечень связей, возникающих в управлении системой обра зования в связи с включением в нее национальных университе тов, и основное содержание этих связей представлены в табл. 5.3.



Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 10 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.