авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 8 |
-- [ Страница 1 ] --

ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ

ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

КИЧИГИН Н.В.

МОНОГРАФИЯ

ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПУБЛИЧНОГО

ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА)

МОСКВА

2012

Кичигин Н. В. Правовые проблемы публичного экологического

контроля (надзора). Монография. М., 2012.

Рецензенты:

Заславская Н. М., ассистент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук Калмыкова А.В., старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Хлуденева Н.И., ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук Монография рекомендована к публикации на секции по частному праву Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Монография посвящена исследованию правовых проблем публичного экологического контроля (надзора). В работе представлен анализ юридической литературы и законодательства по вопросам проведения государственного и муниципального экологического контроля (надзора), выявлены актуальные проблемы контроля (надзора) в области охраны окружающей среды. Работа предназначена для ученых, занимающихся правовыми проблемами охраны окружающей среды, преподавателей ВУЗов, аспирантов и студентов, а также практических работников природоохранных органов государственной власти и местного самоуправления.

СОДЕРЖАНИЕ Введение........................................................................................................... Глава I. Правовая природа публичного экологического контроля (надзора)................................................................................................................... § 1. Экологический контроль в системе видов контроля (надзора) в области охраны окружающей среды................................................................................. § 2. Понятие публичного экологического контроля (надзора)...................... §3. Объекты публичного экологического контроля (надзора).....

................. §4. Место и значение муниципального экологического контроля в системе публичного экологического контроля (надзора)............................................ Глава II. Правовое регулирование публичного экологического контроля (надзора)............................................................................................................... § 1. Законодательство о публичном экологическом контроле (надзоре).. § 2. Обоснование системы видов публичного природоохранного контроля (надзора)............................................................................................................ § 3. Виды публичного природоохранного контроля (надзора).................. § 4. Публичный экологический контроль (надзор) на отдельных территориях и акваториях............................................................................... § 5. Направления совершенствования правового регулирования публичного экологического контроля (надзора)................................................................ § 6. Анализ законодательных предложений в сфере публичного экологического контроля (надзора)................................................................ Глава III. Направления совершенствования публичного экологического контроля (надзора).............................................................................................. § 1. Варианты разграничения объектов публичного природоохранного контроля (надзора)........................................................................................... § 2. Правовой статус органов и должностных лиц, осуществляющих муниципальный экологический контроль..................................................... § 3. Участие полиции в осуществлении публичного экологического контроля (надзора)........................................................................................... § 4. Требования экологической безопасности как предмет публичного экологического контроля (надзора)................................................................ Заключение.................................................................................................. Библиография.............................................................................................. Приложение................................................................................................. Введение Проблемам контрольной деятельности уделяется значительное внимание как в практической деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, общественности, так и в юридической науке1. Актуальность проблематики контроля находится вне национальных рамок, поскольку любое общество стремится к формированию желательного для него типа поведения и контролирует или карает нежелательные отклонения от него 2.

Однако одни сферы контрольной деятельности исследованы и разработаны лучше, другие – недостаточно. Например, основательно разработанными являются сферы налогового, финансового, бюджетного контроля3. В то же время менее исследованы современные правовые проблемы публичного экологического контроля (надзора), прежде всего муниципального, – специальные правовые исследования в данной области проводились в начале 90-х г.г. XX века4. В XXI веке правовые исследования также проводились5, однако они касались государственного экологического контроля.

Муниципальный экологический контроль до принятия Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»6 вообще не был объектом специальных правовых исследований7.

Между тем эффективная охрана окружающей среды, проведение природоохранных мероприятий невозможны без эффективной системы См., например, Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987;

Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974.;

Студеникина М.С.

Государственные инспекции в СССР. М., 1987.

Байтеева М.В. Система контроля в праве Европейского Союза. Автореф. дис.... канд. юрид. наук.

Казань, 2004. С. 3.

См.: Право и финансовый контроль / Н. М. Казанцев и др.;

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. – М.: Эксмо, 2009. – 336 с.

См. Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. М., 1991.

Заславская Н. М. Правовое регулирование государственного экологического контроля в Российской Федерации. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2010;

Ганюхина О.Ю. Правовое регулирование экологического контроля в Российской Федерации. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2007;

Енисейская Н.А. Государственный контроль в области обращения с отходами производства и потребления.

Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М, 2007;

СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

Кичигин Н.В. Правовые проблемы муниципального экологического контроля // Автореф. дис. ….

канд. юрид. наук. М., 2004.

публичного экологического контроля за их выполнением. К сожалению, в настоящее время не приходится рассчитывать на сознательность граждан, руководителей юридических лиц, предпринимателей в деле охраны природы от загрязнения и нерационального природопользования. Несмотря на провозглашенный Указом Президента РФ от 04.02.1994 № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития»8 принцип устойчивого развития, сбалансированного сочетания экономических и экологических интересов, на практике экономические интересы в России преобладают. За примерами далеко ходить не нужно, они общеизвестны. Так, в недостаточной степени задействованы возможности производственного экологического контроля. Хотя объективно производственный экологический контроль является наиболее эффективным и оперативным видом экологического контроля, поскольку является текущим и осуществляется постоянно, однако соответствующие службы, оборудование, приборы могут себе позволить только крупные природопользователи. В этих условиях особое значение приобретает эффективный публичный экологический контроль (надзор), позволяющий не только выявить факты загрязнения окружающей среды, но и предотвратить потенциальные экологические правонарушения.

В современных условиях перманентного реформирования контрольной деятельности важное значение приобретает решение теоретических и практических проблем оптимизации публичного (государственного и муниципального) контроля (надзора), что также обусловило выбор темы настоящего исследования.

Целью настоящего исследования является определение понятия «публичный экологический контроль (надзор)», исследование роли и места публичного экологического контроля (надзора) в современных условиях, его соотношения с иными видами экологического контроля, определение САПП РФ. 1994. № 6. Ст. 436.

направлений публичного экологического контроля (надзора), анализ полномочий осуществляющих его органов и должностных лиц.

Для достижения цели исследования автор ставит перед собой следующие задачи:

– проанализировать действующее федеральное и региональное законодательство, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие публичный экологический контроль, и дать рекомендации по их совершенствованию;

– дать научную оценку уже имеющимся теоретическим исследованиям по проблеме экологического контроля и обосновать выводы, имеющие практическое значение для совершенствования действующего законодательства;

– исследовать институциональные и функциональные аспекты публичного экологического контроля (надзора).

Предметом настоящего исследования являются система федерального и регионального законодательства, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих различные аспекты государственного и муниципального экологического контроля, юридическая литература, опыт организации природоохранительной деятельности на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Методологической основой исследования стали такие методы исследования как логический, системный, сравнительно-правовой, анализа и синтеза.

Теоретической основой настоящего исследования являются труды ученых в области общей теории государства и права (С.С. Алексеева, В.Г.

Вишнякова, А.В. Мицкевича, А.С. Пиголкина), административного и конституционного права (В.И. Васильева, Б.М. Лазарева, Ю.А. Тихомирова, А.Ф. Ноздрачева, М.С. Студеникиной), экологического, земельного и природоресурсного права (С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, М.И.

Васильевой, Ю.Е. Винокурова, Г.А. Волкова, Е.А. Галиновской, А.К.

Голиченкова, Д.Б. Горохова, О.Л. Дубовик, Ю.Г. Жарикова, О.С. Колбасова, Н.И. Краснова, И.О. Красновой, О.И. Крассова, Е.Л. Мининой, И.Ф.

Панкратова, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Н.А. Сыродоева, Ю.С.

Шемшученко, А.С. Шестерюка).

Глава I. Правовая природа публичного экологического контроля (надзора) § 1. Экологический контроль в системе видов контроля (надзора) в области охраны окружающей среды Проблематика публичного экологического контроля (надзора) в современной юридической литературе является неразработанной. Поэтому, прежде чем перейти к характеристике публичного экологического контроля (надзора), нам представляется необходимым определить рассмотреть теоретические проблемы экологического контроля (надзора): подходы к его понятию, его соотношению с природоресурсным контролем, соотношению экологического контроля и надзора.

Несмотря на разработанность в научной литературе теоретических вопросов экологического контроля9, на современном этапе развития экологического законодательства остается не полностью решенной проблема определения понятия экологического контроля, рассмотрение которой имеет не только практическое, но и теоретическое значение.

Прежде чем перейти к анализу непосредственно экологического контроля (надзора), представляется необходимым обратиться к характеристике контроля как функции социального управления. Контроль – социальная функция, возникающая в процессе обобществления труда и обусловленная характером производства и распределения продуктов10.

В философской, социологической и юридической литературе одни авторы понимают под социальным контролем совокупность процессов в социальной системе (обществе, социальной группе, организации и т. п.), посредством которых обеспечивается следование определенным «образцам»

деятельности, а также соблюдение ограничений в поведении, нарушение См. Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. М., 1991.;

Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. Дис.... докт.

юрид. наук. М., 1992.

Горшенев В.М., Шахов И.Б. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 11.

которых отрицательно сказывается на функционировании системы. Другие – механизм, с помощью которого общество и его подразделения (группы, организации) обеспечивают соблюдение определенных ограничений, условий, нарушение которых наносит ущерб функционированию социальной системы. Третьи полагают, что социальный контроль – это целостная система всех социальных регуляторов (государственных и общественных институтов, права, морали, обычаев, традиций, установок). Наконец, специалисты в области социального управления исходят из того, что контроль – это система наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта с целью устранить его отклонения от заданных параметров11.

Управление, как самостоятельная социальная функция, ввиду сложности организационных отношений и связей, расчленяется при практической реализации на ряд управленческих функций. Согласно наиболее распространенной в теории права точке зрения под функцией управления понимается вид (отдельная часть) управленческой деятельности. Сущность контроля как относительно обособленной ее части и его социальное назначение, каким бы органом он ни осуществлялся, состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые он (объект) получает от управляющего звена (органа, должностного лица).

Из буквального смысла такого определения не следует, что контроль осуществляется только ради наблюдения и подчинен лишь цели сбора данных и сигнализации в компетентные органы о результатах проведенных наблюдений, функция контроля многогранна, поскольку в процессе такого наблюдения анализируется фактическое положение дел, сопоставляется истинное положение с намеченными целями, оценивается контролируемая деятельность и определяются пути устранения вскрытых недостатков12.

Там же. С. 17-18.

Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 6-7;

Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987. С. 5.

Кроме того, контроль понимается как правовая форма деятельности, юридическая природа которой определяется тем, что соответствующий контрольный орган или его должностное лицо ставятся в такие условия, когда они должны непосредственно использовать нормы права для разрешения конкретных задач13.

В юридической литературе выделяются специфические черты контрольной деятельности:

1) по стоящим задачам и целевому назначению контрольная деятельность призвана решать широкий круг вопросов (установление фактического исполнения заданного управленческого решения в организационной исполнительно-распорядительной деятельности подконтрольного объекта;

правильная (объективная) общественно политическая и специально-юридическая оценка;

принятие эффективного решения по совершенствованию деятельности подконтрольного объекта, а в случае обнаружения неправомерного поведения – приведение в действие соответствующих правоохранительных средств, принятие профилактических мер по предупреждению нарушений в будущем;

оперативное, наиболее полное и качественное исполнение принятого решения);

2) по своему объему и содержанию контрольная деятельность представляет собой систему контрольных производств (блок ординарных контрольных производств: исполнительно-распорядительное контрольное производство, правоохранительное производство;

блок специальных контрольных производств: учредительное контрольное производство, правотворческое контрольное производство;

блок особых контрольных производств: прокурорский надзор, судебный контроль, арбитражный контроль);

3) к числу отличительных признаков контрольной деятельности следует отнести и ее побудительные обстоятельства, коими является потребность в создании наиболее благоприятных условий для реализации нормативно Горшенев В.М., Шахов И.Б. Указ. соч. С. 48.

правовых предписаний в поведении, деятельности субъектов общественных отношений, обеспечение эффективности правового регулирования, восстановление состояния законности и правопорядка в случае их нарушения;

4) контрольная деятельность специфична многообразием субъектов, ее осуществляющих;

5) особенности контрольной деятельности состоят также и в содержании получаемых материально-правовых результатов. Объективированным последствием контроля является властный индивидуально-правовой акт обязательного значения, в котором наряду с оценкой деятельности подконтрольного объекта конкретизируются его полномочия по устранению ошибок и просчетов в управленческой деятельности, по внесению организационных начал в процесс управления, по пресечению неправомерной деятельности субъектов, по определению превентивных мероприятий;

6) по методу правового регулирования контрольная деятельность своеобразна тем, что она совмещает в себе некоторые черты как разрешительно - распорядительного, так и юрисдикционного способов, и может выступать в сфере регулятивных и охранительных отношений14.

В юридической литературе выделяются также функции контроля, к которым относятся функции корректировки, социальной превенции, правоохраны15.

Применительно к экологическому контролю А.К. Голиченков выделяет следующие функции, присущие именно данному виду контроля:

информационная;

предупредительная;

коррегирующая;

правоохранительная.

Информационная функция заключается в сборе, обобщении и анализе, оценке информации о состоянии подконтрольных объектов и передаче ее органам экологического управления для принятия, обеспечения реализации или корректировки управленческих решений, а также предприятиям, Там же. С. 55-56.

Там же. С. 31-33.

учреждениям, организациям, общественным объединениям и гражданам для обеспечения соблюдения их законных прав и интересов.

Предупредительная функция – в проверке соблюдения экологических норм, правил и нормативов на тех стадиях хозяйственной деятельности (планирование, проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию объектов и т. п.), где может быть заложена потенциальная опасность причинения вреда природной среде, а через вредное влияние ее факторов – социального, экономического и иного вреда с целью недопущения, предотвращения такого вреда.

Коррегирующая функция заключается в выявлении и фиксации нарушений действующего законодательства, отклонений от требований управленческих решений с последующим принятием мер по корректировке деятельности (состояния) подконтрольного объекта или способов воздействия на него либо отвечающих за его за его деятельность (состояние) лиц с целью приведения их в соответствие с требованиями законодательства или управленческого решения.

Правоохранительная функция экологического контроля состоит в применении за экологические правонарушения мер административного пресечения (приостановление эксплуатации объектов, видов деятельности или работ), административной ответственности (предупреждение, штраф), административно-процессуальных мер (постановка вопроса о привлечении к уголовной или административной ответственности, возмещение вреда)16.

При этом если информационная и предупредительная функции присущи всем видам экологического контроля, то коррегирующая и правоохранительная функции свойственны, по мнению А.К. Голиченкова, исключительно государственному экологическому контролю.

По нашему мнению, наличие коррегирующей и правоохранительной функций вытекает и из правовой природы публичного экологического контроля как публичного контроля, они присущи как государственному, так Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. Автореф.

дис.... докт. юрид. наук М., 1992. С. 109-110.

и муниципальному экологическому контролю.

Как правильно указывает А.К. Голиченков, «цель общественного контроля (в том виде, как она определена в действующем законодательстве) – оказать содействие государственным органам в проведении мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов»17.

В настоящее время законодательство установило другую цель общественному экологическому контролю. Он необходим прежде всего для независимой проверки правомерности действий и решений государственных и муниципальных органов со стороны граждан и общественных объединений, а также для информирования указанных органов о выявленных нарушениях экологического законодательства. Цель государственного и муниципального экологического контроля (надзора) несколько иная – самостоятельно осуществлять экологическую контрольную деятельность.

Сведение функций муниципального экологического контроля лишь к «содействию» нивелирует его публичный характер, отождествляет с общественным экологическим контролем.

Экологический контроль является разновидностью социального контроля, одним из проявлений экологической функции государства и входит в систему экологического управления. Кроме того, он является составной частью механизма реализации эколого-правовых предписаний не только на уровне государства, но и юридических лиц и выражается в проверке соблюдения экологических требований по охране окружающей природной среды и обеспечению экологической безопасности18.

А.К. Голиченков понимает экологический контроль в нескольких аспектах, как: систему видов контроля;

функцию экологического управления;

гарантию;

правовую форму экологической деятельности. Экологический контроль как система представляет собой совокупность видов контроля:

государственного, производственного, общественного, ведомственного, а Голиченков А.К. Экологический контроль в СССР. М. 1992 С. 52.

Кадочников В., Кудрина И. Наша безопасность – в реальной экологии // Президентский контроль.

Информационный бюллетень, 2003, № 5. С. 39.

также законодательного, исполнительного, судебного.

Экологический контроль как функция управления экологической деятельностью есть система действий по сбору информации о подконтрольных объектах, ее обработке, оценке и передаче для принятия управленческих решений в заранее определенных целях.

Экологический контроль как гарантия представляет собой способ обеспечения реализации всех других функций экологического управления, элемент экономического механизма решения экологических проблем.

Экологический контроль как правовая форма экологической деятельности является системой действий по обеспечению соблюдения законодательства об экологической безопасности, об охране окружающей природной среды, об использовании природных ресурсов, применение предусмотренных им мер государственного принуждения, а также формирование законодательства, адекватного происходящим в этой области изменениям19.

По нашему мнению, проблема эффективного функционирования экологического контроля связана не только с проблемой разграничения объектов контроля или компетенции осуществляющих его органов, но и с самим понятием экологического контроля. Казалось бы, какие здесь могут быть «подводные камни»? Проблема заключается в том, какую именно контрольную деятельность включать в содержание экологического контроля.

А.К. Голиченков рассматривает экологический контроль как контроль за использованием природных ресурсов и охраной окружающей природной среды20. М.М. Бринчук определяет экологический контроль как деятельность уполномоченных субъектов по проверке соблюдения и исполнения законодательства21.

требований экологического Аналогичным образом экологический контроль рассматривается в ряде иных работ22.

Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. Автореф.

дис.... докт. юрид. наук. М., 1992. - С. 14-15.

Голиченков А.К. Указ. соч. С. 4.

Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 335.

См., например, Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. М., 2003;

Экологическое право. Курс лекций и практикум / Под ред. д.ю.н., проф. Ю.Е. Винокурова. М., 2003;

Комментарий к Закону Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды». М.:, 1999.

В статье 1 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Федеральный закон об охране окружающей среды) впервые на уровне федерального закона закреплено определение экологического контроля как системы мер, направленной на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.

Если проанализировать определение «охраны окружающей среды», также установленное в Федеральном законе об охране окружающей среды, под которой понимается «деятельность … направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий», – то можно сделать вывод о том, что законодатель рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов включил в понятие охраны окружающей среды.

Следовательно, объектом контроля в области охраны окружающей среды (или экологического контроля) является помимо хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, также деятельность по рациональному природопользованию, сохранению и восстановлению природной среды.

Данный подход реализован в настоящее время в Федеральном законе об охране окружающей среды, в котором в 2011 году были впервые на законодательном уровне установлены виды государственного экологического надзора, который включает в себя: государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

государственный земельный надзор;

государственный надзор в области обращения с отходами;

государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха;

государственный надзор в области использования и охраны водных объектов;

государственный экологический надзор на континентальном шельфе Российской Федерации;

государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации;

государственный экологический надзор в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

государственный экологический надзор в области охраны озера Байкал;

федеральный государственный лесной надзор;

федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания;

федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов;

федеральный государственный охотничий надзор;

государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий.

В постановлении Правительства Российской Федерации от 27.01.2009 г.

№ 53 «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)»23 в состав государственного экологического контроля включены следующие виды контроля: государственный контроль за охраной атмосферного воздуха;

государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов);

государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов;

государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

государственный земельный контроль;

государственный контроль в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания;

государственный контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий;

государственный экологический контроль во внутренних морских водах Российской Федерации и в территориальном море Российской Федерации;

государственный СЗ РФ. 2009. № 5. Ст. 625.

экологический контроль в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

государственный экологический контроль на континентальном шельфе Российской Федерации;

государственный лесной контроль и надзор;

государственный экологический контроль в области охраны озера Байкал.

Таким образом, государственный экологический контроль (надзор) объединяет как контроль за охраной окружающей среды, так и контроль за природопользованием. Хотя данный подход соответствует предложениям таких ученых, как С.А. Боголюбов, А.К. Голиченков, однако на практике данный вариант реализуется с трудом. Это обусловлено различными причинами.

Во-первых, почти по всем отдельным направлениям государственного экологического контроля например, по государственному (надзора), земельному надзору, государственному водному надзору, государственному лесному надзору приняты отдельные положения, которые не коррелируются с положением о порядке осуществления государственного экологического контроля.

Во-вторых, стремление определить объекты федерального государственного экологического контроля (надзора) в соответствии с Федеральным законом об охране окружающей среды и постановлением Правительства Российской Федерации от 27.01.2009 г. № 53 представляется нам не вполне удачной.

В-третьих, широкое понимание экологического контроля применительно к государственному экологическому контролю (надзору) не согласуется с компетенцией органов государственной власти по осуществлению различных видов экологического контроля (надзора), поскольку, например, полномочиями по осуществлению государственного земельного надзора обладают только федеральные органы исполнительной власти (Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии).

Поэтому, по нашему мнению, дискуссия по определению содержания понятия «экологический контроль (надзор)» сохраняет свою актуальность, несмотря на внесение изменений в ст. 65 Федерального закона об охране окружающей среды и принятие постановления Правительства Российской Федерации от 27.01.2009 г. № 53.

В связи с этим следует отметить, что существует точка зрения, согласно которой экологический контроль (надзор) и природоресурсный контроль (надзор) должны разграничиваться. Так, в проекте федерального закона «О государственном контроле за использованием и охраной природных ресурсов Российской Федерации», разработанном в рамках Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2000-2001 годы24, предлагалось законодательно разграничить экологический и природоресурсный контроль.

Данный законопроект предусматривал следующие виды контроля:

государственный контроль за использованием и охраной водных объектов – государственный водный контроль;

государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр – государственный геологический контроль;

государственный контроль за использованием и охраной земель – государственный земельный контроль;

государственный контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда, лесов и древесно-кустарниковой растительности, государственный лесной контроль;

государственный контроль за охраной объектов животного мира и среды их обитания;

государственный контроль за охраной атмосферного воздуха;

государственный контроль за соблюдением природоохранных требований при обращении с отходами (за исключением радиоактивных);

государственный экологический контроль.

При этом в состав государственного экологического контроля согласно См.: Постановление Правительства РФ от 17.07.2002 г. № 535 «О реализации Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2000-2001 годы» // СЗ РФ. 2000. № 30. Ст. 3152.

законопроекта предлагалось включить контроль за соблюдением экологических требований в процессе хозяйственной деятельности;

выполнением заключений государственной экологической экспертизы;

охраной природных объектов и особо охраняемых природных территорий;

соблюдением экологических требований при обращении с отходами производства и потребления;

соблюдением экологических требований при использовании в отраслях экономики и захоронении радиоактивных материалов, химических и иных вредных веществ;

соблюдением установленных нормативов предельно допустимых уровней радиационного воздействия;

соблюдением установленных нормативов предельно допустимых уровней биологического воздействия на окружающую природную среду;

производством и использованием запрещенных химических веществ и отходов производства, вредно воздействующих на озоновый слой Земли;

предоставлением своевременной, полной, достоверной информации о состоянии природной среды и радиационной обстановки.

В природоресурсном блоке экологического законодательства в отличие от Федерального закона об охране окружающей среды и постановления Правительства Российской Федерации от 27.01.2009 г. № 53 экологический контроль (надзор) и контроль (надзор) за рациональным природопользованием не отождествляются.

Наряду с экологическим выделяется природоресурсный контроль (контроль за охраной и использованием отдельных природных ресурсов), который регулируется природоресурсным законодательством (Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ25, Водный кодекс РФ от 03.06.2006 г.

, Лесной кодекс РФ от 04.12.2006 г. № 200-ФЗ27, Федеральный №74-ФЗ закон от 24.04.1995 г. №52-ФЗ «О животном мире»28, Закон РФ от 21.02. г. № 2395-1 «О недрах»29, Федеральный закон от 24.07.2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

СЗ РФ. 2006, № 23. Ст. 2381.

СЗ РФ. 2006, № 50. Ст. 5278.

СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.

акты Российской Федерации)»30.

отдельные законодательные Рассмотрим подробнее соотношение экологического и природоресурсного контроля (надзора) по действующему законодательству.

Земельный контроль (надзор) регулируется главой 12 Земельного кодекса РФ, в которой предусмотрен государственный, муниципальный, общественный, производственный земельный контроль (надзор) (ст. ст. 71 Впервые федеральным законодательством был предусмотрен 73).

муниципальный земельный контроль.

В соответствии со ст. 72 ЗК РФ муниципальный земельный контроль на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления. Муниципальный земельный контроль на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством РФ и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Лица, использующие земельный участок, обязаны предоставить сведения об организации производственного земельного контроля в уполномоченный орган государственного земельного надзора или уполномоченный орган муниципального земельного контроля в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В Законе РФ от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации» установлено, что уполномоченные органы местного самоуправления на земельных участках, предоставленных для нужд защиты Государственной границы, осуществляют муниципальный земельный контроль.

В соответствии с Земельным кодексом РФ принято постановление Правительства РФ от 15.11.2006 г. № 689 «О государственном земельном контроле»31, которым предусматривается, что государственный земельный контроль осуществляется, в том числе, Федеральной службой по надзору в СЗ РФ. 2006. № 47. Ст. 4919.

СЗ РФ. 2009. № 30. Ст. 3735.

СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4685.

сфере природопользования (Росприроднадзором России).

Росприроднадзор России осуществляет государственный земельный контроль, который не отнесен в указанном нормативном правовом акте к государственному экологическому контролю.

Федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) предусмотрен в ст. 96 Лесного кодекса Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.06.2007 г. № 394 «Об утверждении положения об осуществлении государственного надзора» лесного контроля и утвержден порядок осуществления государственного лесного контроля и надзора, при этом данный вид контроля не именуется экологическим контролем.

Проведение государственного надзора в области использования и охраны водных объектов регулируется ст. 36 Водного кодекса РФ, в соответствии с которой задачей государственного надзора в области использования и охраны водных объектов является предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, Водным кодексом РФ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов.

В соответствии с Водным кодексом РФ приняты постановление Правительства Российской Федерации от 25.12.2006 г. № 801 «Об утверждении положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов»33, постановление СЗ РФ. 2007. № 27. Ст. 3282.

СЗ РФ. 2007. № 1 (2 ч.). Ст. 259.

Правительства Российской Федерации от 04.11.2006 г. № 640 «О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов», приказ Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 18.12.2006 г. № 288 «Об утверждении перечня объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов». В указанных нормативных правовых актах, как и в Водном кодексе РФ, термин «экологический контроль (надзор)» не используется.

Государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр регулируется ст. 37 Закона РФ «О недрах», в соответствии с которой задачами государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений пользователями недр требований международных договоров Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о недрах и утвержденных в установленном законодательством Российской Федерации порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, рационального использования и охраны недр.

Государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный надзор) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Порядок проведения государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр регулируется постановлением Правительства Российской Федерации от 12.05. г. № 293 «Об утверждении положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр»34.

Федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания регулируется ст. 16 Федерального закона «О животном мире».

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.11.2008 г. № 843 «Об утверждении положения о государственном контроле в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды обитания» их определен порядок осуществления данного вида государственного контроля. При этом термин «экологический контроль (надзор)» не применяется как в Законе о животном мире, так и в положении о государственном контроле в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания.

В ст. 40 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрен федеральный государственный охотничий надзор, задачами которого являются выявление, предупреждение и пресечение нарушений требований в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, установленных указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Тезис о разграничении экологического и природоресурсного контроля (надзора) находит свое отражение и при анализе структуры федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды, уполномоченных на осуществление отдельных видов государственного экологического надзора. Вопросами осуществления экологического и природоресурсного контроля в структуре Министерства природных ресурсов СЗ РФ. 2005. № 20. Ст. 1885.

СЗ РФ. 2008. № 46. Ст. 5358.

РФ до реформирования системы федеральных органов исполнительной власти занималась специальная служба: государственная служба контроля в сфере природопользования и экологической безопасности (Росприродконтроль), положение о которой было утверждено Приказом МПР России от 10.06.2002 г. № 354.

В соответствии с указанным положением Росприродконтроль осуществлял следующие виды государственного контроля: государственный геологический контроль;

государственный водный контроль;

государственный контроль в области охраны окружающей среды (федеральный государственный экологический контроль);

государственный контроль за охраной атмосферного воздуха;

государственный контроль за охраной объектов животного мира;

государственный контроль за использованием и охраной земель;

государственный контроль в области обращения с отходами производства и потребления (за исключением радиоактивных);

государственный лесной контроль;

аналитический лабораторный контроль на объектах, подлежащих федеральному государственному контролю за природопользованием и охраной окружающей среды.

Помимо Росприродконтроля в осуществлении государственного природоресурсного контроля участвовали:

государственная лесная служба, положение о которой было утверждено Приказом МПР России № 353 от 10.06.2002 г.36 (в части государственного лесного контроля);

государственная водная служба, положение о которой было утверждено Приказом МПР России № 351 от 10.06.2002 г. (в части контроля за соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности гидротехнических сооружений).

Экологический вестник России, 2002, №12.

Государственный экологический контроль помимо Росприродконтроля осуществляла и государственная служба охраны окружающей среды, положение о которой было утверждено Приказом Министерства природных ресурсов № 352 от 10.06.2002 г. (в части контроля за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий;

государственного контроля в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения).

В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»37 и Указом Президента РФ от 20.05.2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»38 была утверждена новая система федеральных органов исполнительной власти. В систему федеральных органов исполнительной власти вошли федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. Федеральная служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных СЗ РФ. № 11. 2004. Ст. 945.

СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.

конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту РФ или находиться в ведении Правительства РФ.

При этом функциями по контролю и надзору понимаются:

– осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

– выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

– регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, а федеральная служба по надзору – также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

В соответствии с Указом Президента РФ от 20.05.2004 г. (с послед.

дополнениями и изменениями) в ведении Минприроды России находятся:

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;

Федеральное агентство водных ресурсов;

Федеральное агентство по недропользованию.

Согласно положению о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. № 40039, указанная Федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (федеральный государственный экологический контроль).

Помимо этого, в соответствии с п. 5.1. положения Росприроднадзор России осуществляет контроль и надзор:

– в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также среды их обитания;

– в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения;

– за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

– за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов);

– за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе;


– за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе;

– государственный земельный контроль в пределах своих полномочий;

СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3347.

– за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов);

– за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения;

При этом исходя из анализа положения о Росприроднадзоре России остается непонятным, как соотносятся полномочия по контролю и надзору за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и полномочия по лесному, геологическому, водному, земельному контролю и надзору. Согласно положению указанные разновидности контрольной деятельности являются самостоятельными, что не согласуется с Федеральным законом об охране окружающей среды и постановлением Правительства Российской Федерации от 27.01.2009 г. № 53, которые включают все виды природоресурсного контроля (надзора) в состав государственного экологического контроля (надзора).

Таким образом, можно сделать вывод о том, что государственный экологический контроль (надзор) в различных нормативных правовых актах понимается двояко. Во-первых, в узком смысле: как контроль (надзор) за деятельностью субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Во-вторых, в широком смысле: как контроль (надзор) в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. При этом указанное двоякое понимание не устраняется и способствует появлению юридических рисков для органов государственного экологического контроля (надзора) и природопользователей.

По нашему мнению, указанное противоречие может быть разрешено путем уточнения понятия экологического контроля (надзора), выделения в его составе природоохранного контроля (надзора) и природоресурсного контроля (надзора), а также экологического контроля на отдельных территориях и акваториях (на особо охраняемых природных территориях, в исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе, внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне).

Вывод о несовпадении понятий экологического контроля (надзора) и контроля (надзора) в сфере природопользования находит косвенное подтверждение и в юридической литературе. Так, О.И. Крассов при характеристике отдельных видов государственного контроля в сфере природопользования (контроля за рациональным использованием и охраной недр, объектов животного мира, водных объектов, лесного фонда) не называет эти виды контроля экологическими40.

Таким образом, можно говорить о существующем противоречии между легальным определением экологического контроля, закрепленным в Федеральном законе об охране окружающей среды, и его содержанием, предусмотренным действующим законодательством. Отмеченное противоречие на федеральном уровне не устраняется и было даже усилено после включения в ст. 65 Федерального закона об охране окружающей среды видов государственного экологического надзора, принятия постановления Правительства Российской Федерации от 27.01.2009 г. № 53 и постановления Правительства Российской Федерации от 31.03.2009 г. № 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю»41. Коллизию между легальным определением экологического контроля в Федеральном законе об охране окружающей среды и его содержанием можно преодолеть, по нашему мнению, двумя способами:

– привести иное экологическое законодательство Российской Федерации Крассов О.И. Природные ресурсы России. Комментарий законодательства. М., 2002. С. 55-63, 344 347, 496-500, 713-714.

СЗ РФ. 2009. № 14. Ст. 1668.

в соответствие с Федеральным законом об охране окружающей среды. Этот путь нам представляется неперспективным, потому что он не решает проблему дублирования различных видов государственного контроля (надзора), не позволяет адекватно определить объекты государственного экологического надзора. Поэтому целесообразным нам представляется второй вариант.

Между тем, в 2009 и 2011 годах были предприняты шаги именно в первом направлении, когда были внесены поправки в ст. 65 Федерального закона об охране окружающей среды и Правительством Российской Федерации было принято два постановления: от 27.01.2009 г. № 53 «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)» и от 31.03.2009 г. № «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю», объединив в составе государственного экологического контроля (надзора) различные виды природоохранного и природоресурсного контроля (надзора);

– разграничить экологический и природоресурсный контроль (надзор).

По нашему мнению, эти понятия соотносятся как общее и частное, то есть экологический контроль (надзор) должен включать в себя природоресурсный контроль (надзор). Помимо природоресурсного контроля (надзора) (контроля и надзора за использованием и охраной отдельных природных ресурсов) в понятие экологического контроля (надзора) должен входить природоохранный контроль (надзор), направленный на предотвращение негативного воздействия на окружающую среду, а также экологический контроль (надзор) на отдельных территориях и акваториях (на особо охраняемых природных территориях, в исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе, внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне).

При реализации этого варианта потребуется внести изменения в статьи и 65 Федерального закона об охране окружающей среды, разграничив экологический контроль (надзор) и природоресурсный контроль (надзор). В связи с изложенным предлагается определение экологического контроля (надзора) как системы мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды путем осуществления природоохранного и природоресурсного контроля (надзора), а также экологического контроля (надзора) на отдельных территориях и акваториях.

По нашему мнению, предпочтительным является именно данный вариант, поскольку он предлагает логичное решение важной теоретической и практической проблемы без внесения многочисленных изменений в действующее законодательство и дополнительного реформирования государственных и муниципальных органов, контролирующих охрану природы.

Проведенный анализ федерального законодательства свидетельствует о том, что имеется необходимость в формализации предмета государственного экологического контроля (надзора), разграничения государственного экологического контроля (надзора) и государственного контроля (надзора) в сфере природопользования. В Приложении к настоящей работе приводится проект концепции федерального закона, направленного на разграничение государственного экологического и природоресурсного надзора.

При таком построении системы экологического контроля (надзора) возникает закономерный вопрос: является ли экологический контроль системой, и если да, то какие элементы он в себя включает. Как указывалось выше, экологический контроль (надзор) включает в себя природоохранный контроль (надзор), природоресурсный контроль (надзор) и контроль (надзор) на отдельных территориях и акваториях.

По нашему мнению, природоохранный контроль (надзор) как разновидность экологического контроля (надзора) является системой и его можно классифицировать по различным основаниям. В рамках настоящего исследования наиболее важной, на наш взгляд, представляется классификация в зависимости от объекта контроля (надзора):

– природоохранный контроль (надзор) за сбросами загрязняющих веществ в водные объекты субъектами хозяйственной и иной деятельности;

– природоохранный контроль (надзор) в области обращения с отходами производства и потребления (за исключением радиоактивных отходов);

– природоохранный контроль (надзор) за выбросами загрязняющих веществ субъектами хозяйственной и иной деятельности атмосферный воздух;

– природоохранный контроль (надзор) за соблюдением иных экологических требований (выполнение природоохранных мероприятий, внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду).

Критерием разграничения указанных видов контроля является деятельность физических и юридических лиц, оказывающая какое-либо воздействие на окружающую среду.

В зависимости от вида негативного воздействия можно выделить:

–природоохранный контроль (надзор) в области охраны окружающей среды от негативного физического воздействия;

– природоохранный контроль (надзор) в области охраны окружающей среды от негативного химического загрязнения воздействия;

– природоохранный контроль (надзор) в области охраны окружающей среды от негативного биологического воздействия.

В юридической литературе выделяются виды экологического контроля (надзора) в зависимости от стадии контрольной деятельности, на которой проводится проверка:

– предупредительный экологический контроль (надзор), который заключается в контроле на стадии, предшествующей хозяйственной или иной деятельности. Предупредительный экологический контроль (надзор) осуществляется через согласование проектной документации, через отвод земельных участков под строительство, через механизм выдачи разрешения на строительство.


При оформлении заключения на проект, при выдаче разрешения, при подписи в акте приемной комиссии государственная инспекция осуществляет проверку законности действий, по поводу которых запрашивается разрешение, а также проверку того, удовлетворяет ли вводимый в эксплуатацию объект всем установленным в нормативном порядке показателям, и соблюдены ли сами правила приемки42;

- текущий экологический контроль (надзор), суть которого состоит в контроле текущей хозяйственной и иной деятельности. Такой контроль (надзор), как правило, осуществляется в процессе производственного экологического контроля. Однако, текущий экологический контроль (надзор) может осуществляться контролирующими субъектами в процессе инспекционного контроля (надзора);

- последующий экологический контроль (надзор), который заключается в контроле (надзоре), проводимом по результатам, итогам хозяйственной и иной деятельности. Осуществляется путем анализа отчетов, статистических данных, ответов на запросы и других данных, содержащих информацию о фактах совершения экологических правонарушений43.

В зависимости от компетенции органов, осуществляющих экологический контроль, выделяются:

– экологический контроль (надзор), осуществляемый органами общей компетенции. Данный вид экологического контроля (надзора) осуществляется Федеральным Собранием Российской Федерации, Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 106.

Шорина С.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981.

С. 8.

Федерации, представительными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, местного самоуправления;

– экологический контроль (надзор), осуществляемый органами специальной компетенции. Этот вид экологического контроля (надзора) проводится уполномоченными (государственными, муниципальными) органами в области охраны окружающей среды.

В зависимости от субъекта контрольной деятельности, осуществляющего экологический контроль, выделяются:

– государственный экологический контроль (надзор);

– ведомственный экологический контроль (надзор);

– муниципальный экологический контроль44;

– общественный экологический контроль;

– производственный экологический контроль.

В зависимости от формы экологического контроля выделяют:

– информационный экологический контроль, который осуществляется через систему экологического мониторинга и государственного статистического наблюдения. Постоянный сбор и анализ экологической информации, необходимой для принятия соответствующих решений в области природопользования и охраны окружающей среды, позволяют сформировать объективную картину состояния окружающей среды в целом и ее отдельных компонентов45. С помощью контроля осуществляется поиск и сбор информации о подконтрольных объектах, ее сопоставление, выявление причин противоречий между реальной деятельностью и ее заданной моделью, отмечает М.С. Студеникина46.

– карательный контроль. Данная форма экологического контроля выражается в применении мер государственного принуждения к Понятие «муниципальный экологический контроль» в настоящее время исключено из экологического законодательства. В настоящей работе он используется как термин, объединяющий муниципальный лесной контроль и муниципальный земельный контроль.

Кадочников В., Кудрина И. Указ. соч. С. 41.

Студеникина М.С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987. С. 3.

юридическим, должностным и физическим лицам, нарушившим экологическое законодательство47.

Исходя из организационной взаимосвязи контролируемого и подконтрольного объектов выделяются:

– внутренний (ведомственный) контроль (надзор);

– внешний (надведомственный) контроль (надзор).

Внутренний контроль (надзор) ведется за органом одной системы, внешний – осуществляется в отношении организационно неподчиненных объектов. Система внешнего контроля (надзора) часто образуется как узкоспециализированная, касающаяся только определенной функции или звена48.

отдельной стороны деятельности подконтрольного Внешний контроль (надзор) распространяется на объекты, организационно не подчиненные субъекту контрольной (надзорной) деятельности. Он носит функционально направленный характер и не распространяется на всю деятельность подконтрольного объекта.

Следовательно, при отсутствии общей организационной подчиненности здесь осуществляется функциональная подчиненность. Такой контроль (надзор) называется надведомственным и осуществляется либо органами, обеспечивающими координацию деятельности всей системы органов управления по определенным функциям, либо органами, специально созданными для контрольной деятельности (государственные инспекции)49.

В Российской Федерации на законодательном уровне ведомственный экологический контроль не установлен, хотя потенциал такой разновидности экологического контроля (надзора) является очень высоким и не реализованным в должной степени на практике.

В зависимости от методов производства контрольных мероприятий выделяются:

Кадочников В., Кудрина И. Указ. соч. С. 41.

Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 15.

Горшенев В.М., Шахов И.Б. Указ. соч. С. 144-145.

– инспекционный экологический контроль (надзор), который заключается в посещении субъектов хозяйственной и иной деятельности независимо от организационно-правовой формы собственности, ознакомлении с состоянием охраны окружающей среды на подконтрольном объекте, обследовании механизмов, изучением технической и нормативной документации;

– аналитический экологический контроль, суть которого состоит в анализе полученных данных, например, в ходе инспекционного контроля, отчетности, предоставляемой субъектами хозяйственной и иной деятельности;

– инструментальный (лабораторный) экологический контроль, который, как следует из названия, заключается в отборе проб, проведении анализов, сравнении полученных результатов с нормативными показателями.

Методы деятельности представляют собой специфические способы, с помощью которых осуществляется государственное руководство различными сферами общественной жизни и которые являются общими средствами перенесения воли управляющего на волю (поведение) управляемых50.

Последняя классификация имеет в первую очередь практическую направленность, включается в состав нормативных правовых актов, регулирующих, проведение государственного и муниципального экологического контроля (надзора), а также обуславливает организационную структуру органов, осуществляющих экологический контроль (надзор), в которых создаются соответствующие подразделения.

Для проведения эффективного экологического контроля (надзора) указанные методы должны присутствовать в совокупности, обеспечивая комплексный подход к осуществлению экологического контроля, однако на практике обеспечение полноценного инструментального контроля является затруднительным, поскольку соответствующие контрольные, измерительные Горшенев В.М., Шахов И.Б. Указ. соч. С. 19.

устройства (не говоря уже о целых лабораториях) может позволить себе приобрести не каждый субъект экологического контроля. Особенно это касается муниципальных образований.

Естественно, все перечисленные выше виды, формы и методы экологического контроля (надзора) могут быть отнесены к публичному экологическому контролю (надзору). Особого внимания, по нашему мнению, заслуживает классификация в зависимости от объекта контроля (надзора), предложенная нами. Именно на эту классификацию мы будем опираться, характеризуя отдельные направления публичного экологического контроля.

Причинами этого выбора являются несколько обстоятельств: во-первых, относительная новизна и спорность самой классификации, так как в юридической литературе указанная классификация не использовалась;

во вторых, практическая направленность классификации, так как на ее основе возможна разработка нормативно-правовых актов, регулирующих те или иные направления муниципального экологического контроля.

Следует отметить, что контроль в области охраны окружающей среды в России и за рубежом понимается в различных аспектах. Если в России – это формализованная процедура по проверке соблюдения выполнения экологических требований, то в США, странах Европейского союза понятием контроля охватывается в целом комплекс процедур, направленных на минимизацию негативного воздействия.

Так, в США в состав государственного контроля за загрязнением окружающей среды, в том числе, включаются мероприятия по охране атмосферного воздуха, предупреждению загрязнения вод. Например, главные инструменты контроля за загрязнением воздуха предоставляет Закон о чистом воздухе. Закон выделяет автомобили и самолеты в группу «движущиеся источники» загрязнения воздуха и требует, чтобы были опубликованы и исполнялись нормы выбросов в атмосферу для этих источников. Также Закон устанавливает нормы для окружающего воздуха (предельно допустимые концентрации) и ограничения на выбросы от недвижущихся или «стационарных» источников. Таким образом, процесс экологического нормирования американскими исследователями рассматривается в рамках контроля загрязнений. Аналогично понимается и контроль за загрязнением водных объектов. Закон США о чистой воде в основном закрепляет методы контроля за загрязнением посредством ограничений объемов выбросов их источниками, то есть, опять-таки, посредством установления экологических стандартов51.

В Европейском Союзе действует Директива Совета Европейского союза 96/61/EC от 24 сентября 1996 г. о комплексном предотвращении и контроле загрязнений (Integrated pollution prevention and control – IPPC), которая устанавливает общие принципы комплексного предотвращения и контроля загрязнения;

она определяет меры, необходимые для его осуществления.

Целью данной Директивы является обеспечение комплексного подхода к контролю за загрязнением, который состоит в предотвращении выбросов в атмосферу, водную среду или почву там, где это практически возможно, с учетом реутилизации отходов, а там, где это невозможно, – в сокращении таких выбросов для обеспечения высокого уровня охраны окружающей среды в целом, поскольку раздельное применение различных подходов к контролю за выбросами в атмосферу, водную среду или почву может скорее способствовать перемещению загрязнения между разными природными средами, чем защите окружающей среды от загрязнений в целом. Директива устанавливает общие принципы комплексного предотвращения и контроля загрязнения;

она определяет меры, необходимые для его осуществления52.

Таким образом, за рубежом контроль за загрязнениями окружающей среды понимается более широко, чем в Российской Федерации: не только как формализованная стадия проверки соблюдения экологических требований, но и как весь комплекс мероприятий по минимизации негативного воздействия на окружающую среду, включая нормирование и выдачу Файерстоун Дейвид Б. Введение в экологическое право / Дейвид Б. Файерстоун, Фрэнк С. Рид;

Пер.

с англ. под ред. А.Л. Резникова. – Петрозаводск: Verso, 2002. С. 97-98.

специальных разрешений. Впрочем, это не означает, что в США и в странах Европы не проводятся собственно контрольные мероприятия в рамках проверки природопользователей.

В российской правовой науке не теряет своей актуальности проблема соотношения понятий «контроль» и «надзор», которая является предметом научных дискуссий на протяжении длительного времени53. Однако данная, по большей части, теоретическая дискуссия приобрела особую актуальность и практическую значимость именно в настоящее время, в период проведения административной реформы, направленной на оптимизацию функций органов государственного управления, снятие административных барьеров.

В рамках настоящей работы особый интерес представляет проблема соотношения публичного экологического контроля и надзора. Термин «экологический надзор» не имеет своего содержания, функционального наполнения, однако это не помешало включить слова «экологический надзор» в название Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору. При этом Ростехнадзор осуществлял не государственный экологический надзор, а государственный экологический контроль. То есть наименование Службы не соответствовало ее компетенции.

Данный случай не заслуживал бы своего детального рассмотрения, если бы в природоресурсном законодательстве не возникло новое смешение терминов «контроль» и надзор». Так, в Водном кодексе РФ на протяжении определенного периода (с 2006 г. по 2011 г.) предусматривалось осуществление федерального и регионального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов. В Лесном кодексе РФ с 2006 по 2011 годы был установлен контроль и надзор за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор), а также муниципальный См. подробнее: Бринчук М.М., Редникова Т.В. Кодекс окружающей среды Швеции // Экологическое право. 2010. № 6.;

Редникова Т.В. Понятие «наилучшая существующая технология» в праве зарубежных стран // Экологическое право. 2009. № 4.

лесной контроль и надзор в отношении таких лесных участков.

Особенно сильные замечания вызывал именно термин «муниципальный лесной контроль и надзор».

Если обратиться к анализу современных публикаций на тему разграничения контроля и надзора, то можно увидеть преемственность подхода, предложенного советскими учеными, который заключается в том, что контроль и надзор являются разными направлениями юрисдикционной деятельности государственных органов. Тем более функциями по надзору не могут быть наделены органы местного самоуправления.

Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»54 были внесены изменения в природоохранное и природоресурсное законодательство в части замены термина «контроль» в наименовании соответствующих видов государственного природоохранного и природоресурсного контроля термином «надзор».

Применительно к различным видам природоохранного и природоресурсного контроля были выделены федеральный государственный надзор и региональный государственный надзор. Поскольку с таким подходом сложно согласиться по причине того, что законодателем при этом не были разграничены между собой сами термины «контроль» и «надзор», а также потому, что в научной литературе используется термин «государственный экологический контроль», автор будет использовать термины «контроль», «надзор» и «контроль (надзор)» применительно к различным видам экологического контроля как равнозначные.

А.Ю. Андреева отмечает, что отсутствие достаточно четкого разграничения сущности понятий «контроль» и «надзор» на законодательном уровне обусловливает наличие различных подходов в определении данных Андреева Ю.А. К вопросу о соотношении понятий «контроль» и «надзор» // Административное право и процесс. 2009. № 2.

СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4590.

терминов с научной точки зрения. Причем точки зрения некоторых ученых существенно различаются, нередко один и тот же вид деятельности может называться как контролем, так и надзором. Единства в понимании правовой сущности данных понятий, их форм и методов на данный момент нет.

Вместе с тем, несмотря на то, что ряд ученых, занимающихся проблемами административного права, в своих работах предприняли попытки проанализировать сущность надзора и его соотношение с контролем, полагаем, что надзор все же недостаточно исследован относительно контроля. До сих пор в юридической литературе и нормативно правовых актах отсутствуют четкие определения контроля и надзора и критерии их отличия55.

В Федеральном законе от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля» государственного контроля (надзора) и муниципального термины государственный контроль (надзор), включающий федеральный и региональный государственный контроль (надзор), рассматриваются как синонимы. Но это не означает, что законодатель имел ввиду тождественные понятия. Совсем нет. Это означает, во-первых, стремление законодателя распространить действие Закона в равной степени на контроль и надзор. Во вторых, отсутствие понимания содержательных различий между указанными терминами.

Поэтому представляется в принципе неправильным наименование одного направления контрольной деятельности, скажем, государственного контроля за охраной и использованием водных объектов одновременно контролем и надзором. Такая законодательная практика только запутывает и правоприменителей и природопользователей. Следует также отметить, что в указанном Законе вообще не предусмотрена возможность осуществления муниципального надзора.

Андреева А.Ю. Указ соч.

СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

Необходимо ли специальное правовое регулирование экологического надзора? Представляется, что в настоящее время более насущной необходимостью является задача упорядочивания и оптимизации существующей системы экологического контроля (надзора). По нашему мнению, настало время использования накопленного научного потенциала по вопросу разграничения понятий государственного контроля и государственного надзора.

Так, в юридической литературе отмечается, что имеются все основания, чтобы провести грань между контрольной и надзорной деятельностью, «развести» эти понятия, не отождествлять их, а определить особенности, назначение и место в системе способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.

Под административным надзором понимается особый вид государственной управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно не подчиненных им органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления установленного порядка и привлечения виновных к административной ответственности57.

Следует отметить, что при анализе данного определения возникают сомнения в возможности адекватного отделения административного надзора от государственного контроля, поскольку государственный контроль также носит надведомственный характер, осуществляется специальными органами исполнительной власти, его предмет составляет соблюдение и исполнение обязательных требований, в процессе контроля могут применяться меры государственного принуждения. Таким образом, в указанном определении на термин «административный надзор» вполне может быть заменен термином Административное право: Учебник. (2-е издание, переработанное и дополненное) (под ред. Л.Л.

Попова). М.: Юристъ, 2005.

«государственный надзор». Можно предположить, что, употребляя термины «экологический контроль», «рыбнадзор», «пожарный надзор», «санэпиднадзор», мы исходим из схожих понятий, которые сложились исторически, но при этом не обладают принципиальными содержательными различиями.

В юридической литературе предлагается и иной подход к разграничению государственного контроля и надзора. Надзор рассматривается как особая специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов, также направленная на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за деятельностью субъектов управленческих административно правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий нормам действующего законодательства.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.