авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 8 |

«ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КИЧИГИН Н.В. МОНОГРАФИЯ ...»

-- [ Страница 2 ] --

Он заключается в проверке соблюдения поднадзорными субъектами законов и некоторых определенных в подзаконных актах правил (санитарно эпидемиологических, правил разрешительной, паспортной системы, правил техники безопасности и охраны труда и т. д.), то есть надзорная деятельность, по сути, охватывает лишь первый элемент контроля – проверку результата (соблюдается или нет закон или иное нормативно установленное правило без обсуждения и правовой оценки возможных причин его невыполнения). При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности.

Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного не допускается58.

В любом случае, по нашему мнению, во-первых, не следует выделять «экологический надзор» в качестве самостоятельного направления государственного экологического управления и, во-вторых, использовать термины «контроль» и «надзор» одновременно при наименовании одного направления контрольной деятельности. Перед публичным экологическим Филатова А.В. Регламенты и процедуры в сфере реализации государственного контроля (надзора) / под ред. Н.М. Конина. Саратов: Научная книга, 2009.

контролем стоят более важные и актуальные задачи, которые надлежит решить в ближайшей перспективе.

§ 2. Понятие публичного экологического контроля (надзора) Анализ действующего законодательства позволяет выделить по субъекту проведения контроля (надзора) государственный, муниципальный, производственный и общественный экологический контроль (надзор).

Вместе с тем в настоящее время приобретает важное значение выделение отдельных видов экологического контроля исходя из их правовой природы, целей проведения и полномочий контролирующих субъектов.

В связи с этим представляется целесообразным использовать такую категорию, обобщающую государственный и муниципальный экологический контроль (надзор), как «публичный экологический контроль (надзор)».

Публичный – значит, относящийся к государству и обществу как политико правовым явлениям и вследствие этого открытый, гласный, доступный для граждан. Понятия «публичное право», «публичная власть», несомненно, отражают как раз свое социально-политическое, а не информационно коммуникативное начало. Другой момент понятия публичного связан с противопоставлением ему понятия «частное», приватное, отмечает В.Д.

Мазаев59.

По нашему мнению, поскольку местное самоуправление является публичным институтом общественного строительства, постольку муниципальное управление вообще и муниципальный контроль в частности носят публичный характер. С таким подходом соглашается Делеева А.А., которая отмечает, что основной отличительный признак муниципального контроля, выделяющий его в качестве самостоятельного вида публичного контроля, состоит в том, что он осуществляется в сфере местного самоуправления, где решаются вопросы местного значения60.

Мазаев В.Д. Публичная собственность в России: конституционные основы. М., 2004. С. 45.

Делеева А.А. Муниципальный контроль и его сущность // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 8. С. 54 - 56.

По каким критериям автором предлагается выделять публичный контроль (надзор)? В данном случае критерием является не субъект контрольной деятельности, а ее правовая природа.

Правовая природа публичного контроля (надзора) проистекает от более широкого понятия «публичная власть». В предыдущие десятилетия публичная власть не являлась самостоятельным предметом научных поисков ни как явление объективной действительности, ни как понятие либо категория61. Исследованиям категории публичной власти в последнее время уделяется большое внимание. В частности, В.В. Рачинский определяет публичную власть как институционализированную легальную социальную власть, реализующую артикулированные общественные интересы определенного территориального сообщества и служащую цели сохранения и развития данного сообщества в качестве целостной системы в соответствии с господствующим в обществе мировоззрением62.

Муниципальная власть, по его мнению, – это разновидность публичной власти, имеющая своим непосредственным источником население муниципального образования и более мелких муниципальных единиц и обусловленная потребностями управления определенной территорией в интересах населения с учетом ее исторических и культурных особенностей63.

В юридической литературе выделяются следующие признаки публичной власти: а) реализация публичных интересов;

б) территориальный принцип организации;

в) безличный характер (всеобщность);

г) комплексный характер осуществляемой деятельности;

д) универсальность;

е) монополия нормотворчества;

ж) арбитражная роль;

з) легальность;

и) институционализированность. Сформулированы и принципы публичной власти: правозаконность, единство системы публичной власти, гласность, компетенционная самостоятельность и независимость, ответственность. Кроме того, в современных Рачинский В.В. Публичная власть как общеправовая категория: теоретико-прикладной характер.

Автореф. дис.... канд. юрид. Екатеринбург, 2003. С. 3.

Там же. С. 8.

Там же. С. 18.

демократических обществах публичная власть осуществляется также на основании принципа признания, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Публичная сфера «предполагает соединенность прав и обязанностей в формулу «полномочия» как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах»64.

Термин «публичный контроль» в последнее время широко используется в юридической литературе по самым различным правовым направлениям, при этом он рассматривается в контексте государственного контроля. В публикациях термин «публичный контроль» используется без раскрытия его содержательных характеристик, функций, указаний отличий его от контроля65.

государственного Можно предположить, что публичный экологический контроль (надзор) является разновидностью публичного контроля, реализуемым в сфере охраны окружающей среды.

Публичный экологический контроль (надзор) проистекает из публичного управления. Категория «публичное управление» является новым правовым и научным явлением для российского права и правовой науки66.

Ю.А. Тихомиров указывает на то, что в публичном управлении имеет существенное значение характер управляющего воздействия, оказываемого субъектом управления на объект управления. Если государственное управление выполняет задачи и цели, поставленные государством, то публичное управление направлено на достижение общественно значимого результата. Тем самым публичное управление возникает как результат своего рода общественного договора между государством и обществом, когда Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. С. 56.

См., например, Рассказова Н.Ю. Исполнение обязательства путем внесения долга в депозит нотариуса // Практика применения общих положений об обязательствах: сборник статей / рук. авт. кол. и отв. ред. М.А. Рожкова. М.: Статут, 2011. С. 109 – 132;

Шмаков В.Н., Кукушкин С.Н. Особенности прокурорского надзора в сфере экономических отношений // Российская юстиция. 2011. № 2. С. 68 – 71;

Зырянов С.М. Правовая природа и виды муниципального контроля // Журнал российского права. 2009. № 11. С. 26 – 35.

См., подробнее: Мартынов А.В. О некоторых важных теоретических характеристиках публичного управления в современном Российском государстве // История государства и права. 2010. № 2;

Майткевич М.С. Публичное управление в России: пути совершенствования // Журнал российского права. 2008. № 5;

Чиркин В.Е. Об изучении основ публичного управления // Конституционное и муниципальное право. 2005.

№ 3;

. Чиркин В.Е. Российская конституция и публичная власть // Государство и право. 2008. № 12. С. 25.

властными полномочиями наделяются соответствующие органы и должностные лица.

При этом основным носителем власти остается народ, население страны.

Поэтому публичное управление имеет более широкий профиль управляющего воздействия. Так, субъектами публичного управления являются также и органы местного самоуправления, общественные организации, предприятия и учреждения различных форм собственности. Им могут быть переданы отдельные государственно-управленческие полномочия, которые осуществляются в интересах общества67.

В юридической литературе термины «публичный экологический контроль» и тем более «публичный экологический надзор» почти не встречаются. Например, в комментарии к Федеральному закону об охране окружающей среды термин «публичный экологический контроль»

используется в целях периодизации публичного экологического контроля, причем в состав публичного экологического контроля включаются три вида публичного контроля: федеральный государственный, региональный и муниципальный68.

Таким образом, публичный экологический контроль (надзор) включает в себя государственный экологический контроль (надзор) и муниципальный экологический контроль. По каким же признакам государственный и муниципальный экологический контроль отнесены к публичному экологическому контролю (надзору)?

Иначе говоря, каковы признаки публичного экологического контроля (надзора)? Публичный экологический контроль (надзор), осуществляемый государственными и муниципальными органами, по нашему мнению, характеризуется следующими признаками:

1. Публичный экологический контроль (надзор) носит надведомственный характер, под публичный экологический контроль Тихомиров Ю.А. Современное публичное право: Монографический учебник. М., 2008. С. 27-28.

Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды»

(постатейный). Под ред. А.П. Анисимова. М., Деловой двор, 2010.

(надзор) подпадают объекты, не подведомственные органам публичного экологического контроля (надзору) или не принадлежащие им на праве собственности.

2. Публичный экологический контроль (надзор) осуществляется органами государственной власти и органами местного самоуправления.

3. Органы публичного экологического контроля (надзора) определены в нормативных правовых актах, наделены компетенцией, обладают возможностью применения средств административного принуждения или мер юридической ответственности.

4. Обязательность решений органов публичного экологического контроля (надзора).

5. Процедуры публичного экологического контроля (надзора) четко регламентированы, и их нарушение грозит признанием результатов публичного экологического контроля (надзора) недействительными.

6. При осуществлении публичного экологического контроля (надзора) действует принцип: «запрещено все, что не разрешено законом».

7. Финансирование публичного экологического контроля (надзора) за счет средств соответствующего бюджета, целевых бюджетных фондов, иных не запрещенных законодательством источников.

Вместе с тем не имеет смысла признавать публичный экологический контроль (надзор) только простой совокупностью государственного контроля (надзора) и муниципального экологического контроля. Автор исходит из того, что публичный экологический контроль (надзор) представляет собой систему, включающую две подсистемы: два вида экологического контроля (надзора), которые находятся в тесной взаимосвязи, не дублируют, а дополняют друг друга. Иное понимание публичного экологического контроля (надзора) не отвечало бы целям проводимой административной реформы, снижению административных барьеров, повышению эффективности экологического контроля.

Если выделять в доктрине экологического права публичный экологический контроль (надзор), то логично предположить, что наряду с публичным экологическим контролем (надзором), то, следовательно, следует выделять и частный экологический контроль.

В диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук автор обосновывал тезис о том, что в теории экологического контроля можно выделить в зависимости от их правовой природы и целей проведения публичный и частный экологический контроль. При этом государственный и муниципальный экологический контроль предлагалось относить к публичному экологическому контролю, а производственный экологический контроль, по мнению автора, являлся частным экологическим контролем.

Отмечалось, что общественный экологический контроль обладает двойственной правовой природой. Степень его приближенности к публичному или частному экологическому контролю может изменяться в зависимости от цели проведения и степени развитости самоорганизации граждан и гражданского общества в целом, стремления граждан защищать свои экологические права и выполнять экологические обязанности69.

Хотя термин «частный экологический контроль» не получил распространения в российской науке экологического права, однако в зарубежной юридической литературе схожие юридические конструкции используются. Так, в США в юридической литературе система для контроля за загрязнением окружающей среды подразделяется на частные и государственные механизмы контроля. Частные механизмы включают в себя судебные иски, возбужденные частными лицами (или компаниями, или штатами) против загрязнителей окружающей среды, основанием для которых являются правонарушения в рамках общего права, такие как небрежность со стороны загрязнителя или же создание помех с его стороны. Средства защиты против таких правонарушений могут быть предоставлены судебной системой, хотя никакими законами не запрещено конкретное действие или не Кичигин Н.В. Правовые проблемы муниципального экологического контроля // Автореф. дис. ….

канд. юрид. наук. М., 2004. С. 6.

правонарушений70.

предусмотрены средства защиты от таких Таким образом, проблематика применения частного права при защите права на благоприятную окружающую среду является очень интересным и перспективным объектом научных исследований.

Рассуждая о государственном экологическом надзоре и муниципальном экологическом контроле как разновидностях публичного контроля (надзора), нельзя не затронуть вопрос о природе и цели публичного контроля (надзора) в современных условиях. «Публичность», как неотъемлемое качество различных явлений объективной действительности, стала темой целого ряда научных правовых исследований, причем в самых различных сферах правовой науки71.

С одной стороны, в научных исследованиях утверждается, что «…экономические и социальные реформы, проводимые в последние годы в Российской Федерации, привели во многих сферах к ослаблению роли государства, вызвали многочисленные нарушения законодательства, другие правонарушения со стороны самостоятельных субъектов предпринимательской деятельности, что требует активизации мер административной ответственности и совершенствования механизма государственного принуждения»72.

С другой стороны, государство целенаправленно проводит политику, направленную на минимизацию административного давления на экономику, в первую очередь малый и средний бизнес. В этих условиях ответ на вопрос о месте, прежде всего, государственного, а также муниципального контроля приобретает важное значение для развития общества и государства.

Карательный контроль, направленный на принуждение и подчинение подконтрольных субъектов, по нашему мнению, во многом исчерпал и даже Файерстоун Дейвид Б. Введение в экологическое право / Дейвид Б. Файерстоун, Фрэнк С. Рид;

Пер.

с англ. под ред. А.Л. Резникова. – Петрозаводск: Verso, 2002. С. 87-95.

Алехин Д.Е. Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений // Автореф. дис.

…. канд. юрид. наук. Санкт-Петербург. 2004;

Багаутдинов Ф.Н. Публичные и личные интересы в российском уголовном судопроизводстве и гарантии их обеспечения на предварительном следствии // Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М. 2004;

Пышкин И.И. Публично-правовые образования как акционеры // Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М. 2004.

дискредитировал себя. Не случайно Федеральным законом от 01.10. г. № 129-ФЗ «О внесении изменения и дополнения в ст. 7 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и предпринимателей при силу) проведении государственного контроля (надзора)» (утратил предусматривалось, что субъекты малого предпринимательства освобождаются в течение трех лет с момента государственной регистрации от определенных видов государственного контроля (в том числе и экологического). Позднее данное прогрессивное правило было распространено на всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в современных условиях все-таки необходим переход от карательных мер к предупредительному, превентивному контролю. С.В. Шорина справедливо отмечает, что фиксирование нарушений – это не самоцель. Первоочередная задача государственных инспекций – оказать квалифицированную организационно-техническую помощь подконтрольным объектам, помочь наладить практическую работу по устранению и предупреждению нарушений. Для реализации этой задачи государственные инспекции часто используют свое право давать проверяемым организациям, учреждениям и предприятиям (в лице их руководителей) обязательные предписания по устранению в определенный срок вскрытых нарушений. В них указывается, какие меры необходимо предпринять для улучшения работы контролируемых объектов74.

В рамках проводимой административной реформы важное значение уделяется решению проблемы излишнего государственного контроля (надзора). Определенные шаги в этом направлении уже делаются. Например, как указывалось выше, применительно к публичному экологическому Березницкий А. Г. Административная ответственность юридических лиц. Автореф. дис.... канд.

юрид. наук. М., 2003. С. 3.

СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3820.

Шорина С.В. Указ. соч. С. 28-29.

контролю разграничены объекты контроля на объекты федерального государственного и муниципального экологического контроля.

Кроме того, сначала Федеральный закон от 08.08.2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»75, а позднее и пришедший ему на смену Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»

установили ограничения проведения отдельных видов государственного контроля (в том числе экологического) по срокам, основаниям, периодичности, порядку проведения.

Указанные федеральные законы, по нашему мнению, являются уникальным для российского законодательства явлением, потому что впервые государство сознательно пошло на прямое ограничение своих полномочий.

Вместе с тем в юридической литературе имеется и иная точка зрения. По мнению Н.А. Заславской, государственный экологический контроль должен быть выведен из-под действия Закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ либо должны быть установлены особенности проведения государственного экологического контроля76. Однако при этом Н.А. Заславская не указывает, в чем могут заключаться такие особенности. С таким подходом сложно согласиться.

По мнению Т.Д. Садовской, новая редакция Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не позволяет оперативно выявлять и пресекать нарушения экологического законодательства. Так, внеплановая выездная проверка юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, относящихся к СЗ РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3436.

Заславская Н.А. Проблемы построения современной функциональной организации государственного экологического контроля // Экологическое право. 2010. № 3. С. 21.

субъектам малого или среднего предпринимательства, может быть проведена только после согласования с прокуратурой. Однако пока проводится согласование, угроза причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угроза чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера может превратиться в реальную действительность77.

С таким аргументом также сложно согласиться, поскольку п. 12 ст. Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ предусмотрено, что если основанием для проведения внеплановой выездной проверки является причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обнаружение нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в момент совершения таких нарушений в связи с необходимостью принятия неотложных мер органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля вправе приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры о проведении мероприятий по контролю посредством направления документов в органы прокуратуры в течение двадцати четырех часов. В этом случае прокурор или его заместитель принимает решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки в день поступления соответствующих документов.

Еще одним аргументом против выведения государственного экологического надзора из-под регулирования Закона от 26.12.2008 г. № 294 ФЗ являются факты коррупционных скандалов в данной области. По сообщениям СМИ, против чиновников Росприроднадзора в феврале 2012 г.

было возбуждено уголовное дело о получении взятки в 90 тыс. евро за Императивы безопасного и устойчивого развития межсистемного комплекса «общество-человек природа»: монография / Под науч. ред. В.В. Зыкова. Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета, 2010. С. 274.

проверку деятельности горно- обогатительной фабрики «Святогор», а также 11,8 млн. руб. с нее за минимизацию обнаруженных нарушений.

Хамовнический суд Москвы санкционировал арест начальника управления экологического контроля Росприроднадзора Людмилы Плющ. В результате заказной проверки в 2010-2011 годах «Святогора» в ее производственной деятельности были обнаружены нарушения природоохранного законодательства, штрафные санкции за которые могли бы обойтись предприятию в сотни миллионов рублей78. Данные факты свидетельствуют, что установление «специальных» процедур при проведении государственного экологического надзора будет только способствовать коррупциогенной составляющей при проведении государственного экологического надзора.

Как представляется, принятие подобных нормативных актов, как Закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ, убедительно доказывают, что назрела необходимость упорядочивания контрольной деятельности. Для этого, на наш взгляд, необходимо как минимум два этапа: на первом этапе контрольная функция государства ограничивается (что и было сделано путем принятия вышеуказанных федеральных законов). На втором – должно произойти собственно упорядочивание, оптимизация контрольной деятельности. Если первый этап (пусть и частично, так как ограничены не все виды государственного контроля) уже выполнен, то второй этап еще предстоит реализовать.

Возникает вопрос, в какой форме должно произойти упорядочивание. В последнее время ведется научная дискуссия о возможности принятия отдельного федерального закона о государственном контроле, в котором, вероятно, были бы установлены общие процедуры, сроки проведения, полномочия, права и обязанности государственных контролеров, применимые при осуществлении всех видов государственного контроля79.

Сыщики вскрыли природу проверок // Коммерсантъ. 22 февраля 2012.

См.: Тихомиров Ю.А., Ноздрачев А.Ф. и др. Административное законодательство как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 469;

Тарасов А.М.

При всей заманчивости этого решения проблемы уменьшения давления на предпринимателей со стороны контролирующих органов, принятие такого закона представляется нецелесообразным. Дело в том, что государственный контроль подразделяется на множество видов:

парламентский, контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, судебный, президентский80. Каждый из них обладает своей спецификой методов проведения, процедурами.

Федеральный закон о государственном контроле должен регулировать, видимо, более узкую сферу общественных отношений – государственный контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, потому что именно этот элемент государственного контроля подвергается основной критике и является основным ввиду превалирования в современных условиях исполнительной ветви власти над законодательной и судебной.

В этом сегменте государственного контроля (надзора) законодательством предусмотрено несколько десятков видов контроля (надзора). Только в области охраны окружающей среды предусмотрены экологический, земельный, водный, лесной, геологический контроль (надзор). У каждого из указанных видов контроля (надзора) есть свой специальный объект, субъект, порядок проведения. Сможет ли федеральный закон обобщить эти составляющие и установить общие для всех видов контрольной деятельности полномочия, процедуры, станет ли он универсальным? Будет ли он распространяться на все виды исполнительного контроля или только на те, в отношении которых действует Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ? Кроме того, общие процедуры проведения государственного контроля уже предусмотрены указанным выше федеральным законом. Поэтому принятие отдельного федерального закона о государственном контроле нам представляется нецелесообразным.

Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права.

2002. № 1. С. 35.

Тихомиров Ю.А., Ноздрачев А.Ф. и др. Указ. соч. С. 464-465.

Существует и другой подход, который заключается в том, чтобы, не устанавливая общие положения, урегулировать отдельные, наиболее важные виды контроля. Так, проектом федерального закона «О государственном контроле за использованием и охраной природных ресурсов Российской Федерации» предполагалось упорядочить перечисленные выше виды контроля в области охраны окружающей среды. Этот подход также не идеален, но данный путь может детально урегулировать отношения в сфере государственного контроля (надзора) с учетом особенностей субъектов, объектов, методов проведения контроля.

Важным аспектом проблемы упорядочивания публичного экологического контроля (надзора) является определение соотношения государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Дискуссия об оптимизации контрольной деятельности распространяется только на государственный контроль, но наряду с ним законодательством предусмотрен и муниципальный контроль. В частности, в действующем законодательстве установлены муниципальный лесной и земельный контроль. Кроме того, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями РФ, в том числе и в сфере осуществления государственного экологического контроля (надзора).

Если действие Федерального закона от 08.08.2001 г. № 134-ФЗ не распространялось на муниципальный контроль, то Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ регулирует и осуществление муниципального контроля, что еще сильнее сближает правовую природу государственного контроля (надзора) и муниципального контроля как публичного контроля (надзора).

Если вернуться к рассмотренному выше вопросу о необходимости принятия специального федерального закона о государственном контроле, то, не отступая от нашей позиции о нецелесообразности его принятия, правильнее было бы говорить о законе не о государственном, а о публичном контроле, который установил бы правовые основы не только государственного, но и муниципального контроля.

Изложенное выше не означает, что устанавливать порядок в контрольной деятельности государства не нужно. Наоборот, эта необходимость давно подтверждена наукой и практикой.

Автором, с одной стороны, высказывается сомнение в необходимости разработки и принятии отдельного закона о государственном контроле из-за его возможной декларативности, расплывчатости. С другой стороны, если разработка проекта данного федерального закона будет начата, то, по нашему мнению, целесообразно распространить его действие как на муниципальный контроль, так и на государственный контроль, полномочиями на осуществление которого наделяются органы местного самоуправления, и рассмотреть возможность разработки федерального закона о публичном контроле.

Сущность публичного контроля (надзора) характеризует публичность как неотъемлемый признак этого вида общественных отношений.

Публичность означает обязательность исполнения решений публичного органа. Государственный контроль без сомнения должен быть отнесен к публичному контролю. А муниципальный контроль? Для ответа на этот вопрос обратимся к правовой природе местного самоуправления вообще и муниципального управления в частности.

Р.М. Усманова следующим образом раскрывает юридическую природу системы местного самоуправления: а) социальное образование с присущими системными качествами социальной системы;

б) деятельность социального управления;

в) особый род власти81. На протяжении всего периода существования в России института местного самоуправления решается вопрос: система местного самоуправления – это государственная власть;

власть особого рода или вообще не власть, а самоорганизация населения.

Р.М. Усманова приходит к выводу, что местное самоуправление – это форма Усманова Р.М. Системность в местном самоуправлении. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 7.

осуществления публичной власти, строящейся на принципах самоорганизации и саморегулирования.

Оно, как власть особого рода, обладает следующими признаками:

«публичностью», то есть объединением населения помимо его желания, самим фактом совместного проживания людей на ограниченной территории;

… наличием собственной компетенции, то есть собственного круга дел, не совпадающих с государственными делами и связанных с организацией местной жизни сообщества;

хозяйственной самостоятельностью в решении вопросов – наличие самостоятельных материальных и финансовых источников средств для решения местных проблем, отнесенных законом к компетенции местного самоуправления, ответственного перед населением82.

За последние десять лет система контроля радикально изменилась, стала более сложной. На проблемы размытости полномочий по экологическому контролю обращал в начале 90 г.г. внимание А.К. Голиченков, видя в этом прямую причину низкой эффективности контрольной деятельности. В настоящее время ситуация, с одной стороны, улучшилась – практически все контрольные полномочия перешли в компетенцию федеральных органов исполнительной власти.

С другой стороны, в субъектах РФ созданы собственные управления (отделы) по охране природы и природопользованию83. Данная ситуация приводит к тому, что в настоящее время отсутствуют единые организационные подходы к осуществлению экологического управления в конкретных муниципальных образованиях. В силу этого обстоятельства зачастую параллельно действуют несколько природоохранных органов различного уровня на одной территории (например, города), контролируя одни и те же субъекты хозяйственной и иной деятельности. При этом координация деятельности между ними отсутствует. Анализ их полномочий в юридической литературе показывает, что часто их функции дублируются, а Там же. С. 11.

См., например: Постановление Правительства Москвы от 19 ноября 2002 г. № 939-ПП «Об утверждении положения о Департаменте природопользования и охраны окружающей среды города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 56. 2002.

деятельность в практическом отношении несогласованна, а порой и противоречива84.

Реалиями сегодняшнего дня является существование не только вертикальной структуры федеральных органов управления в указанной области отношений, но и учреждение параллельных с федеральными региональных, а в некоторых субъектах Федерации и муниципальных органов экологического управления. Система этих органов только формируется, поэтому исследование начального «опыта» представляется своевременным и актуальным85.

При этом субординационная вертикаль исполнительной власти существует лишь в отношении органов, созданных РФ. Субъекты Федерации и органы местного самоуправления создают собственные органы экологического управления, не подчиненные соответственно органам исполнительной власти РФ и субъектам РФ (муниципальные органы управления), что позволяет говорить об отсутствии единой системы органов государственного и муниципального экологического управления86.

Городские (районные) комитеты по охране окружающей среды были переданы в подчинение органам местного самоуправления. Так, в Письме МПР России от 31.01.2001 г. № АП-42/719 «О создании муниципальных комитетов (отделов) природных ресурсов» содержится Примерное соглашение между комитетом природных ресурсов и администрацией муниципального образования, Примерное положение о комитете природных ресурсов муниципального образования. В письме, в частности, указывается, что в целях повышения роли и ответственности органов местного самоуправления в решении вопросов обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей природной среды на территории муниципальных образований МПР России рекомендует для исполнения функций управления и контроля в области охраны окружающей среды, по Анисимов А.П., Алексеев А.П. Указ. соч. С. 147.

Навасардова Э.С. Указ. соч. С. 4.

Там же. С. 10.

вопросам, отнесенным к компетенции муниципальных образований, создавать муниципальные Комитеты (отделы) природных ресурсов.

Таким образом, можно говорить о том, что наряду с уменьшением на федеральном уровне общего количества ведомств, осуществляющих, в том числе, государственный экологический контроль (надзор), происходит одновременное их увеличение за счет усложнения их иерархии – уменьшение структур по горизонтали параллельно с увеличением их по вертикали.

Возникает закономерный вопрос – нужен ли в таких условиях муниципальный экологический контроль, так как его осуществление логично приводит к формированию дополнительной структуры, параллельно с государственными органами, осуществляющими публичный экологический контроль (надзор). Однозначный ответ дать невозможно. Да, муниципальный экологический контроль имеет право на существование, если он будет эффективным и сможет позитивно воздействовать на процессы охраны окружающей среды. В противном случае, если он станет одним из способов «набивания карманов», «кормушкой», то в таком виде муниципальный экологический контроль не только не принесет пользу, но и будет вреден.

На современном этапе развития общества остро стоит проблема снятия административных барьеров для развития малого и среднего бизнеса. Такая задача ставится перед проводимой в настоящее время административной реформой. Специально был принят Федеральный закон от 08.08.2001 г. № «О защите прав юридических лиц и индивидуальных 134-ФЗ предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»

(утратил силу). Указом Президента РФ от 23.07.2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах»87 в числе приоритетных направлений административной реформы в 2003-2004 годах установлены: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования Российская газета. № 148. 25.07.2003.

функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

В юридической литературе постоянно поднимается проблема обеспечения единства контрольной деятельности, устранения параллельных проверок по одним и тем же вопросам, одновременных проверок одного и того же объекта по разным вопросам. Контроль не должен быть ни недостаточным, ни чрезмерным. Поэтому остро встает проблема отраслевой и общей координации в контрольной деятельности в целом и контрольной деятельности государственных инспекций в первую очередь, отмечает С.В.

Шорина88. М.С. Студеникина также считает важным условием правильного функционирования государственных инспекций разграничение компетенции между смежными инспекциями, а также между различными звеньями самой инспекции89.

Создав еще одну неэффективную структуру, мы пойдем, фактически, против политики государства в сфере контрольной деятельности. Однако создание законодательной и организационной базы муниципального экологического контроля нам кажется необходимым шагом именно в современных условиях, когда государственный экологический контроль значительно ослаблен в результате многочисленных преобразований природоохранительных органов, недостаточного бюджетного финансирования и кадрового обеспечения.

Шорина С.В. Указ. соч. С 104-105.

Студеникина М.С. Указ. соч. С. 124.

Так, в отчете о результатах проверки деятельности МПР России и органов исполнительной власти ряда субъектов РФ по выполнению положений законодательства об охране окружающей среды и по эффективному использованию финансовых средств, выделяемых на эти цели, проведенной Главным контрольным управлением Президента РФ, указывается на то, что «МПР России как специально уполномоченный федеральный орган государственного управления в области охраны окружающей среды не уделяет должного внимания обеспечению эффективности государственного экологического контроля». Кроме того, в отчете отмечается, что «в стране не в полной мере реализуется конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и другие нормативные акты по данному вопросу федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации выполняются неудовлетворительно»90.

Эти факты находят подтверждение и в юридической литературе, в которой отмечается, что характерной негативной особенностью на современном этапе становления Российской государственности является наличие в контрольных функциях органов исполнительной власти: а) совмещения властных функций и полномочий с функциями хозяйствующих субъектов конкурентного характера;

б) дублирования контрольных функций различными элементами системы исполнительной власти;

в) наличия в органах исполнительной власти излишних контрольных функций и полномочий;

г) не достаточное нормативно правовое регулирование и стимулирование процесса передачи части функций и полномочий от органов исполнительной власти в ведение хозяйствующих субъектов, посредством включения в систему контроля института саморегулирования;

д) отсутствия механизма бюджетного финансирования контролирующих органов исполнительной власти, Закон об охране есть, а охраны – нет // Президентский контроль. Информационный бюллетень, 2003, № 1. С. 17.

ориентированного на цели контрольной деятельности (на исполнение конституционных прав граждан), а не на сам процесс контроля (на количество выявленных нарушений и вынесенных штрафных санкций)91.

С целью устранения указанных недостатков предлагается, например, создание единых федеральных институтов контроля, пересмотр ряда функций федеральных органов исполнительной власти РФ и передача части полномочий и функций контроля на другие публичные уровни власти. В частности, обосновывается необходимость и целесообразность создания единого государственного института контроля в виде федерального органа исполнительной власти – «Федеральной контрольной палаты». Этот институт должен находиться в юрисдикции Президента Российской Федерации и Совета Безопасности Российской Федерации92.

Н.А. Духно выдвинул концепцию передачи части контрольных функций государственных органов муниципальным образованиям, органам местного самоуправления: «до настоящего времени не изжит нигилистский подход к полномочиям муниципальных образований. Но и там, где органы местного самоуправления функционируют в пределах закона, их полномочия в области формирования благоприятной окружающей среды можно значительно расширить»93.

Чтобы муниципальный экологический контроль в системе публичного экологического контроля (надзора) не стал еще одним административным барьером, не привел к созданию неэффективных контролирующих структур, необходимо, прежде всего, четко разграничить полномочия и ответственность между федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в части осуществления экологического контроля.

Экологические контрольные полномочия органов местного Калюжный Н.Н. Конституционно-правовое регулирование контрольных функций в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 10.

Там же. С. 11.

самоуправления должны вытекать из перечня полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, перечень которых в Федеральном законе об охране окружающей среды недостаточен.

Проект федерального закона «О государственном контроле за использованием и охраной природных ресурсов Российской Федерации»

предусматривал контрольные полномочия органов местного самоуправления, но только в области государственного контроля за использованием и охраной природных ресурсов: разработка предложений по совершенствованию законодательства;

рассмотрение и принятие решений в пределах компетенции по выявленным нарушениям требований законодательства;

выработка совместных мер с соответствующими территориальными органами федеральных органов исполнительной власти;

создание службы контроля и утверждение положения о муниципальной службе контроля за использованием и охраной природных ресурсов;

обеспечение деятельности муниципальной службы контроля за использованием и охраной природных ресурсов.

Таким образом, пришло время к рассмотрению государственного экологического контроля (надзора) и муниципального экологического контроля через призму публичного экологического контроля (надзора), что помогло бы, во-первых, комплексно рассматривать проблематику данных видов контроля (надзора), во-вторых, позволило увязать между собой государственный и муниципальный экологический контроль (надзор), устранив дублирование между ними и повысив их эффективность.

§3. Объекты публичного экологического контроля (надзора) Публичный экологический контроль (надзор) можно рассматривать в нескольких аспектах. Во-первых, как правовой институт общей части экологического права, совокупность норм, устанавливающих правовой Духно Н.А. Теоретические проблемы обеспечения экологического правопорядка. Автореф. дис....

докт. юрид. наук. Уфа, 2000. С. 26.

режим публичного экологического контроля (надзора), компетенцию осуществляющих его органов. Такое понимание публичного экологического контроля (надзора) условно можно назвать статическим. Во-вторых, можно анализировать публичный экологический контроль (надзор) через призму правоотношения, в динамике. Это позволяет нам увидеть механизм, установленный нормами права, в действии, оценить его достоинства и недостатки.

Юридическая природа правоотношений достаточно изучена в теории права. К правоотношениям, возникающим в сфере реализации муниципального экологического контроля, применимы общие положения теории правоотношения. В юридической литературе специально выделяется контрольное правоотношение, которое признается исходным, определяющим элементом в составе контрольного производства.

Контрольное правоотношение представляет собой правовую связь между контролирующим и контролируемым субъектами в целях создания наиболее благоприятных условий для реализации нормативно-правовых предписаний в поведении, деятельности подконтрольных субъектов, обеспечения эффективности правового регулирования, восстановления состояния законности и правопорядка в случаях их нарушения. Контрольные правоотношения имеют государственно-властный характер, то есть представляют собой «властеотношения». Всякий социальный контроль, любой из его видов, есть атрибут власти, важнейшее его проявление94.

В контрольном отношении, возникающем между контрольными органами и подконтрольными объектами, четко просматриваются наиболее типичные для управленческих отношений черты: 1) социальный характер;

2) волевой характер;

3) облеченность в административно-правовую форму, соответствующую их правовой природе;

4) наличие обязанного субъекта (отношение «власть-подчинение») 95.

См. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Указ. соч. С. 116-117.

Студеникина М.С. Указ. соч. С. 20.

Данная научная теория может быть использована в рамках настоящего исследования, так как она позволяет проанализировать правоотношение в сфере осуществления контрольной деятельности как самостоятельное, обособленное (условно) от других видов правоотношений.

Элементами любого правоотношения (в том числе и контрольного) являются субъект, объект, содержание правоотношения (права и обязанности его участников). Все эти составляющие требуют своего отдельного анализа.

Наша же задача в данном исследовании заключается в том, чтобы проанализировать такой элемент контрольного правоотношения как объект.

Это не означает, что он (объект) будет рассматриваться нами обособленно от иных элементов правоотношения. Наоборот, проблема определения объектов публичного экологического контроля не может быть решена в отрыве от субъектов контрольной деятельности.

В научной литературе субъекты контрольного правоотношения подразделяются на субъекты контроля (в данном случае ими будут являться органы местного самоуправления или уполномоченные ими органы) и подконтрольные субъекты (применительно к экологическому контролю ими являются субъекты хозяйственной и иной деятельности, оказывающей какое либо воздействие на окружающую среду) 96.

В федеральном законодательстве впервые появилось определение экологического контроля, закрепленное в Федеральном законе об охране окружающей среды (ст.1) Определение объекта экологического контроля, субъекта хозяйственной или иной деятельности в данном Законе отсутствует.

Исследование объекта правоотношения оставалось и остается актуальным на сегодняшний день, так как отсутствие единого представления об объекте правоотношения порождает множество проблем97. Следует согласиться с мнением Е.В. Ермолаевой о том, что объектом правоотношения могут признаваться в юридическом смысле только правовые характеристики См., например, Горшенев В.М., Шахов И.Б. Указ. соч. С. 117.

Ермолаева Е.В. Объект правоотношения: историко-теоретическое исследование. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Казань. 2004. С. 3.

предмета или явления объективной действительности, так как только они способны реагировать на правовое воздействие98.

В юридической литературе предлагается понимать объекты экологического контроля в двух аспектах: применительно к «лидирующим»

субъектам и «ординарным» участникам процесса. Объект в контрольном правоотношении, способный удовлетворять интерес подконтрольных субъектов, непосредственно заинтересованных в результатах процесса, можно условно обозначить как внешний объект – «то, по поводу чего складывается данное правоотношение»: фактически он соответствует объекту материального правового отношения.

Другая сторона проблемы возникает, когда речь идет о «лидирующих»

субъектах, наделенных властными полномочиями в контрольном процессе. В данном случае можно говорить о непосредственном объекте в контрольном правоотношении, то есть «том, на что направлено правоотношение». В качестве этого непосредственного объекта выступает само правовое воздействие контролирующего субъекта на подконтрольный субъект.

Непосредственным объектом контрольного правоотношения выступает субъективная деятельность контролируемых, различаемая применительно к трем сферам общественной деятельности: политико-административной, хозяйственной и социально-культурной99.

Позволим себе не во всем согласиться с изложенной выше точкой зрения. Для определения объекта публичного экологического контроля следует установить его соотношение с предметом и субъектом экологического контроля. Предмет экологического контроля в законодательстве специально не выделяется, однако, по нашему мнению, его стоит обозначить для определения самого объекта контроля. Исходя из этого, предметом экологического контроля является соблюдение соответствующих нормативов, экологических требований, действующего законодательства, Там же. С. 10.

Горшенев В.М., Шахов И.Б. Указ. соч. С. 117-118.

выполнение определенных мероприятий (например, ранее выданных предписаний об устранении выявленных нарушений).

В таком случае объектом экологического контроля будет являться деятельность (действие или бездействие), оказывающая какое-либо воздействие на окружающую среду. Причем сюда входят как отношения между людьми, так и воздействие человека на механизмы. Каким критериям должна отвечать деятельность, чтобы быть предметом экологического контроля? По нашему мнению, таким критерием должна стать возможность ее воздействия на окружающую среду. Должна ли быть такая деятельность только негативной?

Естественно, такой ответ подразумевается, но он не совсем точен. Дело в том, что объектом публичного экологического контроля (надзора) может стать деятельность по выполнению хозяйствующим субъектом природоохранных мероприятий и программ. В результате такой деятельности состояние окружающей среды, наоборот, должно улучшиться, однако, этот процесс также должен контролироваться, так как в этом случае законодательством предусмотрена возможность снижения платы за загрязнение окружающей среды. «Контроль не должен ограничиваться проверкой формального соответствия закону экологически значимой деятельности, а охватывать и проверку результативности экологических мероприятий»100.


Возникает закономерный вопрос – какое место занимает в контрольном правоотношении субъект хозяйственной и иной деятельности? Будет ли он объектом контроля, либо будет иметь другой правовой статус. По нашему мнению, субъект хозяйственной и иной деятельности является подконтрольным субъектом, но не объектом контроля, так как экологическому контролю подлежит не весь субъект, а определенное направление его деятельности. Данный подход находит подтверждение в юридической литературе: по мнению А.А. Делеевой, объектом Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. Автореф.

дис.... докт. юрид. наук. М., 1992. С. 118.

муниципального контроля является деятельность органов местного самоуправления и их должностных лиц по решению вопросов местного значения и принимаемые ими муниципальные правовые акты, а также деятельность муниципальных унитарных предприятий и учреждений101.

Как отмечает А.С. Кормилицын, исходя из традиционного понимания, в качестве объекта контроля надлежит рассматривать прежде всего то, на что можно оказать непосредственное воздействие, иначе понятие объекта утрачивает какой-либо смысл. Поэтому если рассматривать налоговый контроль как деятельность уполномоченных государственных органов, направленную на обеспечение надлежащего поведения лиц по уплате налогов и сборов, то непосредственным объектом налогового контроля будут являться именно действия (бездействие) налогоплательщиков, налоговых агентов, плательщиков сборов и иных лиц по уплате (удержанию) налогов и сборов, а также по исполнению ими иных обязанностей, предусмотренных налоговым законодательством, которые оцениваются с точки зрения их законности, достоверности и своевременности102.

Однако действующее экологическое законодательство исходит из того, что объект контроля есть «субъект хозяйственной и иной деятельности». Что понимать под этим «субъектом»? Конкретное предприятие как производственный комплекс, отдельный механизм, устройство? Либо это юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, физическое лицо или должностное лицо? Однозначно экологическое законодательство на эти вопросы не отвечает.

Как представляется, исходить в решении задачи определения объектов необходимо из следующего. Поскольку объектом публичного экологического контроля (надзора) является определенная деятельность, то она присуща только юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, должностным лицам и гражданам, поэтому субъектами хозяйственной и Делеева А.А. Муниципальный контроль и его сущность // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 8. С. 54 - 56.

Кормилицын А.С. Объект и предмет налогового контроля // Административное и муниципальное право. 2008. № 5.

иной деятельности являются именно они. Но в таком случае сами устройства, вещества, механизмы, которые при ненадлежащем обращении с ними могут оказать негативное воздействие на окружающую среду, выпадают из перечня объектов экологического контроля.

По нашему мнению, это неправильно, так как разграничение объектов контроля на федеральный и региональный уровень идет именно в зависимости от степени негативного воздействия, а не от вида юридического лица или статуса индивидуального предпринимателя. Поэтому необходимо определить устройства, вещества, механизмы, а также природные объекты, на которые происходит негативное воздействие в качестве непосредственных объектов публичного экологического контроля (надзора).

В данном случае автор не соглашается с монистической теорией правоотношений, согласно которой единым и единственным объектом правоотношения можно считать человеческое поведение, деятельность или действия людей. Что же касается вещей, то они, не являясь объектами прав, выступают объектами действия103.

Общим признаком объектов муниципального экологического контроля (субъектов хозяйственной и иной деятельности) являлось то, что они должны были располагаться или осуществляли свою деятельность на определенной территории муниципального образования. При этом они могли, хотя это и не предусмотрено действующим законодательством, относиться к объектам федерального экологического контроля. Тем самым, органы местного самоуправления могли контролировать любые объекты экологического контроля, расположенные на территории муниципального образования, наряду с федеральными инспекторами в рамках предоставленных полномочий.

Позднее полномочия органов местного самоуправления при осуществлении муниципального экологического контроля были ограничены Ермолаева Е.В. Указ. соч. С. 15.

объектами хозяйственной и иной деятельности, не подлежащими федеральному государственному экологическому контролю.

В ст. 5 Федерального закона об охране окружающей среды предусмотрены полномочия органов государственной власти РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, среди которых предусмотрено определение порядка организации и осуществления государственного экологического надзора.

Тем самым, законодатель при перечислении полномочий РФ фактически дал определение федерального государственного экологического надзора, из которого можно выделить критерии объектов федерального государственного экологического надзора.

До внесения в ст. 6 Федерального закона от 10 января 2002 г. изменений Федеральным законом от 22 августа 2004 г. в ней устанавливались полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. Среди полномочий было предусмотрено осуществление государственного экологического контроля за объектами хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящимися на территориях субъектов РФ, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.

Таким образом, предусматривалось отграничение государственного экологического контроля субъектов РФ от федерального по остаточному принципу: объекты, не подлежащие федеральному государственному экологическому контролю, относились к экологическому контролю субъектов РФ. При этом не было установлено отграничение государственного экологического контроля субъектов РФ от муниципального экологического контроля. Более того, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. объекты муниципального экологического контроля совпадали с объектами государственного экологического контроля субъектов РФ.

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. упразднил государственный экологический контроль на уровне субъектов РФ. Однако проблема разграничения объектов экологического контроля, теперь между федеральным государственным экологическим контролем и муниципальным экологическим контролем, не была решена, что, возможно, и привело к упразднению муниципального экологического контроля в Федеральном законе об охране окружающей среды и восстановлению объектов государственного экологического контроля субъектов Российской Федерации.

В связи с чем представляется необходимым проанализировать вопросы разграничения объектов государственного и муниципального экологического контроля. В соответствии с Федеральным законом от 10.01.2002 г. об охране окружающей среды было принято постановление Правительства РФ от октября 2002 г. № 777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному силу)104.

государственному экологическому контролю» (утратило Постановление Правительства РФ от 29 октября 2002 г. устанавливало перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.

В ст. 5 Федерального закона об охране окружающей среды до середины 2011 года были предусмотрены два типа критериев отнесения объектов хозяйственной и иной деятельности к объектам федерального государственного экологического контроля:

1) объект хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности должен находиться в ведении РФ;

2) объект хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности должен способствовать трансграничному загрязнению окружающей среды.

Перечисленные типы критериев не были связаны между собой и могли применяться как совокупно, так и по отдельности для определения объектов СЗ РФ. 2002. № 44. Ст. 4390.

федерального государственного экологического контроля. Пункт постановления Правительства РФ от 29 октября 2002 г. перечислял объекты, соответствующие первому критерию (нахождение в ведении РФ). К ним, например, были отнесены объекты, относящиеся к федеральным энергетическим системам, ядерной энергетике, федеральным транспорту, путям сообщения, информации и связи;

объекты, связанные с обеспечением обороны и безопасности, относящиеся к оборонному производству, производству ядовитых веществ и наркотических средств;

объекты, расположенные на землях, находящихся в федеральной собственности, в том числе землях лесного фонда РФ;

объекты, расположенные в пределах внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ.

Пункт 2 постановления Правительства РФ от 29 октября 2002 г.

перечислял объекты хозяйственной и иной деятельности, соответствующие типу критериев: способность к трансграничному загрязнению 2-му окружающей среды. К ним были отнесены, например, следующие объекты:


объекты для размещения более 10 000 тонн в год отходов 1-го и 2-го класса опасности;

объекты, имеющие более 15 млн. куб. метров годовых сбросов сточных вод или относительно меньшие валовые, но более токсичные сбросы;

объекты, имеющие более 500 тонн годовых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;

объекты, расположенные на территории водосборных площадей трансграничных водных объектов, производящие сброс или удаление иным способом вредных (загрязняющих) веществ в поверхностные или подземные водные объекты.

При этом спорным являлось расширительное толкование пункта постановления Правительства РФ от 29 октября 2002 г. в части того, что для определения объекта федерального государственного экологического контроля объект хозяйственной и иной деятельности обязательно был должен:

1. способствовать трансграничному загрязнению окружающей среды;

2. отвечать требованиям подпунктов а) – д) пункта постановления Правительства РФ от 29 октября 2002 г.

С таким подходом трудно было согласиться, в частности, по той причине, что фраза «способствовать трансграничному загрязнению» является юридически сложно определимой.

Из анализа Федерального закона об охране окружающей среды и постановления Правительства РФ от 29 октября 2002 г. можно было сделать вывод, что объекты хозяйственной и иной деятельности, не подпадающие под критерии, указанные в подпунктах постановления Правительства РФ от 29 октября 2002 г., подлежали муниципальному экологическому контролю.

При этом следует учитывать, что под объектами экологического контроля в смысле Федерального закона об охране окружающей среды и постановления Правительства РФ от 29 октября 2002 г. понимались исключительно объекты хозяйственной и иной деятельности, но не природные объекты и не юридические лица и индивидуальные предприниматели. Природные объекты выступали в постановлении Правительства РФ от 29 октября 2002 г. не в качестве объектов экологического контроля, а как критерии отнесения объектов хозяйственной и иной деятельности к объектам федерального государственного экологического контроля.

Если проанализировать критерии, предусмотренные в постановлении Правительства РФ от 29 октября 2002 г., то можно сделать вывод о том, что большинство из них предусмотрено в федеральном законодательстве. Так, подпункты а), б) пункта 1 постановления Правительства РФ от 29 октября 2002 г. базируются на нормах ст. 71 Конституции РФ;

подпункта д) пункта – на положениях Федерального закона об охране окружающей среды.

Отдельные критерии прямо не предусмотрены законодательством РФ, но потенциально должны способствовать трансграничному загрязнению окружающей среды: подпункты а), б), в) пункта 2 постановления Правительства РФ от 29 октября 2002.

Можно предположить, что целью законодателя являлось разграничение сфер федерального государственного и муниципального экологического контроля, что должно привести к снижению административного давления на субъектов хозяйственной и иной деятельности. Однако концептуальная идея о том, что каждый уровень публичной власти контролирует «свои» объекты по всем предусмотренным в законодательстве направлениям, при всей ее прогрессивности имеет ряд недостатков правового и организационного характера. Критерии отнесения объектов к тому или иному уровню публичного экологического контроля различны по степени своей способности однозначной идентификации объекта федерального государственного экологического контроля.

Все критерии, используемые в постановлении Правительства РФ от октября 2002 г., можно было разбить на три условных группы:

1. Критерии, однозначно идентифицирующие объект хозяйственной и иной деятельности как подлежащий федеральному государственному экологическому контролю. Таким единственным критерием можно признать подпункт г) пункта 1 (объекты, расположенные в пределах внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ).

2. Критерии, с достаточной степенью определенности способные идентифицировать объект контроля. К таким критериям относятся подпункты а), б), в) пункта 1, подпункты а) – д) пункта постановления Правительства РФ от 29 октября 2002 г.

3. Критерии, для применения которых требуются специальные исследования и (или) процедуры, в том числе сбор сведений из уполномоченных органов государственного учета. Таким критерием является подпункт д) пункта 1 постановления Правительства РФ от 29 октября 2002 г. При этом сложность применения данного подпункта усиливалась тем, что в федеральном законодательстве отсутствует четкое понятие, например, «иных природных комплексов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение», отсутствует специальное законодательство об охране почв и Красная книга почв.

Из проблемы реализации на практике постановления Правительства РФ от 29 октября 2002 г. в части разграничения объектов экологического контроля вытекала проблема, связанная с взаимоотношениями органов исполнительной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления, уполномоченных в области охраны окружающей среды.

Практика такого сотрудничества наработана не во всех субъектах РФ, более того, часто возникают разногласия между указанными органами по причине отстаивания ведомственных интересов.

На наш взгляд, возможным выходом из данной ситуации могло бы стать определение уровня публичного экологического контроля (надзора) (федерального, регионального экологического надзора или муниципального экологического контроля) на этапе планирования хозяйственной и иной деятельности (в результате процедуры экологической оценки) или на этапе функционирования соответствующего объекта (в рамках механизма экологического аудита).

Экологическая оценка включает в себя две составляющие – оценку воздействия на окружающую среду и экологическую экспертизу. Если включить в перечень выясняемых вопросов в процессе ОВОСа также вопрос о территории воздействия (и соответственно об уровне экологического контроля за планируемым объектом), то уже при реализации проекта будет известно – кто осуществляет экологический контроль за конкретным субъектом хозяйственной и иной деятельности.

Экологическая экспертиза также служит правовым средством проведения экологического контроля за обеспечением учета и выполнения экологических требований при подготовке и принятии экологически значимых решений. Это основная форма предупредительного контроля105.

Что касается действующих объектов, то здесь придется использовать критерии, аналогичные тем, которые были установлены в постановлении Правительства РФ от 29 октября 2002 г., а теперь в постановлении Правительства РФ от 31 марта 2009 г. № 285, так как возможность проведения экологической экспертизы в отношении действующих объектов законодательством не предусмотрена. Правда, может быть предусмотрен другой путь – проведение экологического аудита, на основании которого эксперты могут определить и уровень экологического контроля. Такая возможность пока не установлена действующим федеральным законодательством.

За рамками постановления Правительства РФ от 29 октября 2002 г.

остался вопрос о том, кто и в каком порядке определяет, какие объекты хозяйственной деятельности подконтрольны органам федерального государственного экологического контроля, а какие – муниципальному экологическому контролю. Можно констатировать, что отсутствие механизма разграничения объектов федерального государственного и муниципального экологического контроля являлось одной из основных проблем механизма реализации положений Федерального закона от января 2002 г. в части правового регулирования публичного экологического контроля (надзора), в том числе муниципального экологического контроля.

Данный пробел законодательства преодолевался с помощью решений арбитражных судов, которые самостоятельно соотносили конкретный объект хозяйственной деятельности с критериями, установленными в постановлении Правительства РФ от 29 октября 2002 г.

Так, в постановлении Федерального арбитражного суда Западно Сибирского округа от 11 марта 2010 г. по делу N А75-11364/ установлено, что на момент рассмотрения дела об административном Бринчук М.М., Новикова Е.В. Новеллы в экологическом законодательстве (на примере Республики Казахстан) // Журнал российского права, 2001. № 2. С. 120.

правонарушении перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, был утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 29 октября № 777, в соответствии с пунктом 2 которого таковыми признавались объекты, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов.

В число данных объектов в силу подпункта «д» пункта 2 указанного Постановления Правительства Российской Федерации были включены объекты, отнесенные законодательством Российской Федерации к категории опасных производственных объектов, на которых производятся, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, представляющие опасность для окружающей среды. Исследовав материалы дела, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о том, что данный объект подлежит федеральному государственному экологическому контролю.

Представим ситуацию, когда объект хозяйственной или иной деятельности, формально являясь объектом федерального государственного экологического контроля (например, расположен на земельном участке, находящемся в федеральной собственности), оказывал негативное воздействие, например, на особо охраняемую природную территорию местного значения либо на земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования. Возникал вопрос, мог ли контрольный орган муниципального образования в таком случае провести проверки и привлечь к ответственности указанный объект без участия федеральных органов исполнительной власти?

В рамках Федерального закона об охране окружающей среды, Федерального закона от 6 октября 2003 г. и постановления Правительства РФ от 29 октября 2002 г. органы местного самоуправления не могли провести контрольные мероприятия в случае, если объект хозяйственной и иной деятельности прямо отнесен к объектам федерального государственного экологического контроля (допустим, территориальное подразделение соответствующей Федеральной службы уведомило муниципальный природоохранительный орган о принадлежности конкретного объекта хозяйственной и иной деятельности к объектам федерального экологического контроля), и соответствующие полномочия не делегированы природоохранному органу муниципального образования федеральным законом).

Однако, если соответствующий объект хозяйственной и иной деятельности по своим характеристикам не подпадал под критерии, указанные в подпунктах пунктов 1 и 2 постановления Правительства РФ от 29 октября 2002 г., то природоохранительный орган муниципального образования вполне мог провести проверку и выяснить принадлежность соответствующего объекта хозяйственной и иной деятельности федеральному уровню государственного экологического контроля.

В анализируемой ситуации муниципальный природоохранительный орган в любом случае имел право на предъявление иска о возмещении причиненного ущерба окружающей среде независимо от отнесения объекта хозяйственной и иной деятельности к федеральному уровню государственного экологического контроля и мог ходатайствовать перед территориальным подразделением соответствующей Федеральной службы о проведении внеплановой проверки соответствующего объекта хозяйственной и иной деятельности с участием представителей природоохранительного органа местного самоуправления.

Постановление Правительства РФ от 29 октября 2002 г. не содержало поименного перечня объектов федерального государственного экологического контроля. Из его содержания не вытекала обязанность утверждения соответствующими органами государственной власти федерального уровня и органами местного самоуправления подобного поименного перечня. Следовательно, отсутствие поименных утвержденных перечней объектов, относящихся к объектам федерального государственного и муниципального экологического контроля не должно становиться преградой для осуществления контрольных мероприятий.

Таким образом, можно констатировать, что объекты исключительно муниципального экологического контроля законодательно не были определены. Применительно к объектам муниципального экологического контроля – субъектам хозяйственной и иной деятельности, по нашему мнению, необходимо отказаться вообще от определения объектов муниципального экологического контроля. Однако целесообразно законодательно закрепить основные направления его осуществления.

Возможным шагом по оптимизации публичного экологического контроля (надзора) представляется также отказ от любого разграничения объектов экологического контроля и проведение в необходимых случаях совместных проверок экологических органов различного уровня:

федерального, регионального, местного (при условии его воссоздания).

Такие предложения уже высказываются, причем на уровне федеральных органов исполнительной власти. Так, заместитель министра природных ресурсов К.В. Янков, выступая на конференции106, указывал на то, что совместное ведение РФ и субъектов РФ в сфере охраны окружающей среды должно проявляться не в механическом разъединении объектов контроля, а в разных полномочиях как на федеральном уровне, так и на уровнях субъектов Федерации. Системой контрольных органов наиболее отвечающей поставленным задачам охраны окружающей среды являются совместные контрольные органы, которые по определенной процедуре выполняют как федеральные функции, так и функции субъектов РФ.

Экологический контроль (надзор) является самостоятельным институтом общей части экологического права, однако это не означает его обособленности от других инструментов охраны окружающей среды и Научно-практическая конференция «Правовые проблемы охраны окружающей среды» была организована в мае 2003 г. Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Межведомственной комиссией Совета Безопасности РФ по экологической безопасности, Московским университетом потребительской кооперации.

обеспечения экологической безопасности. В юридической литературе содержится точка зрения о том, что экологический контроль понимается как один из элементов организационно-управленческого механизма гарантий экологических прав наряду с экологическим нормированием, ОВОС, экологической экспертизой, лицензированием и сертификацией107.

Закрепление за органами местного самоуправления конкретных объектов хозяйственной и иной деятельности в настоящее время не представляется возможным. Причина этого заключается в том, что собственных экологических полномочий в области охраны окружающей среды, таких как выдача разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов производства и потребления, органы местного самоуправления не имеют.

Таким образом, идея разграничения объектов публичного экологического контроля (надзора), по нашему мнению, заслуживает поддержки, но в настоящее время она на практике не может быть реализована. Почему? По мнению автора, в федеральном законодательстве, регулирующем публичный экологический контроль (надзор), содержится принципиальное внутреннее противоречие. Федеральное законодательство разграничивает объекты государственного экологического надзора на федеральные и региональные.

Тем самым подразумевается, что в отношении конкретного субъекта хозяйственной деятельности – объекта федерального государственного экологического надзора экологический контроль (надзор) осуществляется исключительно федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями, осуществляющими экологическое управление, а в отношении субъекта хозяйственной деятельности – объекта регионального государственного экологического надзора – исключительно органами государственной власти субъектов РФ.

М.М. Бринчук, Е.В. Новикова Указ. соч. С. 118.

Для этого контролирующие органы соответствующего уровня должны обладать всей полнотой контрольных полномочий. При осуществлении контрольно-надзорной деятельности большую роль играют так называемые разрешительные полномочия государственных инспекций, когда предприятия, учреждения и организации на совершение определенных конкретных действий должны получать предварительное разрешение инспекции. Юридическая сила выдаваемых госинспекциями разрешений такова, что без них не может быть осуществлено то действие, по поводу которого разрешение испрашивалось. Реализация на практике всех разновидностей разрешительных полномочий есть форма предварительного контроля государственных инспекций, имеющих целью не допустить отступлений от установленных предписаний и добиться максимального эффекта в управленческой и производственной деятельности108.

Естественно, применительно к федеральному экологическому надзору правовых проблем не возникает, скорее его осуществление сдерживает недостаток финансовых и кадровых ресурсов. Сложнее с органами государственной власти субъектов РФ, также органами местного самоуправления, которые не наделены всем комплексом экологических полномочий. Например, органы местного самоуправления не имеют полномочий по привлечению к административной ответственности за экологические правонарушения.

Между тем, С.В. Шорина справедливо утверждает, что государственно властные полномочия, которыми обладают госинспекции, можно условно разделить на полномочия:

1) по разработке и утверждению норм и правил, выполнение которых призвана контролировать инспекция, по методическому руководству и координации деятельности подконтрольных объектов;

2) по организации и проведению контроля;

3) по применению мер государственного принуждения109.

Шорина С.В. Указ. соч. С. 29-30.;

Студеникина М.С. Указ. соч. С. 101.

Шорина С.В. Указ. соч. С. 12.

При этом полномочия государственных инспекций по применению мер административного принуждения по способу защиты правопорядка делятся на:

а) административно - предупредительные меры (при необходимости предупредить правонарушение, обеспечить общественную безопасность при нарушениях обычного порядка течения жизни);

б) меры административного пресечения (при необходимости прекратить правонарушение);

в) меры взыскания (при необходимости привлечь виновное лицо к административной ответственности110.

Кроме того, следствием концепции разграничения объектов государственного экологического контроля между РФ и субъектами РФ является то, что природоохранные инспектора субъектов РФ не смогут проверять подконтрольные объекты федерального государственного экологического надзора на предмет соблюдения нормативных правовых актов регионального уровня в области охраны окружающей среды.

Отсутствие полномочий по осуществлению экологического контроля на уровне муниципальных образований также не позволяет обеспечить реализацию всех стадий контрольной деятельности. В юридической литературе существует, например, следующая классификация стадий контрольной деятельности, предложенная Н.В. Селивоном:

1. выбор объекта контроля и способов его осуществления;

2. наблюдение и проверка с целью выявления фактического состояния дел;

3. анализ, т. е. сопоставление фактического исполнения с намеченными целями и заданной программой деятельности и оценка допущенных несоответствий и нарушений;

4. выработка и принятие решений, рекомендаций по улучшению положения дела или же информирование компетентных органов о своих Студеникина М.С. Указ. соч. С. 106.

выводах и предложениях по улучшению ситуации деятельности данного подконтрольного объекта;



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.