авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 8 |

«ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КИЧИГИН Н.В. МОНОГРАФИЯ ...»

-- [ Страница 3 ] --

5. исполнение решения, которое позволит устранить причины нарушений в будущем111.

Кроме того, в зависимости от логической последовательности контрольной деятельности выделяются следующие стадии:

1. установление фактических обстоятельств дела;

2. выбор и анализ нормы права;

3. решение дела, выраженное в акте применения права.

В зависимости от функционального назначения выделяют следующие стадии контрольной деятельности:

1. организационно-подготовительная;

2. установление фактических обстоятельств дела, анализ фактов;

3. выработка и принятие решения;

4. проверка исполнения решения. Таким образом, от идеи разграничения объектов публичного экологического контроля (надзора) по уровням публичной власти отказываться нецелесообразно только при условии, что объекты экологического контроля будут разграничиваться исключительно на уровне РФ и субъектов РФ и только при условии наделения этих уровней соответствующей компетенцией и делегировании полномочий.

Органы местного самоуправления в рамках проведения муниципального экологического контроля должны контролировать все субъекты хозяйственной и иной деятельности, расположенные на территории муниципального образования, на предмет соблюдения нормативных правовых актов муниципального образования в области охраны окружающей среды.

В соответствии с Законом Пермской области от 9 декабря 2002 г. «Об охране окружающей среды Пермской области» (ч. 1 ст. 12) предусмотрено, Горшенев В.М., Шахов И.Б. Указ. соч. С. 85.

Там же. С. 86.

что к объектам областного государственного экологического контроля относятся:

– объекты, находящиеся в собственности Пермской области или переданные ей в управление;

– объекты, расположенные на территориях двух или более муниципальных образований;

– объекты, оказывающие влияние на окружающую среду в пределах двух или более муниципальных образований;

– объекты, оказывающие негативное воздействие на особо охраняемые территории регионального значения;

– объекты добычи и обогащения полезных ископаемых, находящихся в ведении Пермской области;

– иные объекты областного значения.

Более терминологически правильным является определение объектов контроля в Постановлении администрации г. Волгоград от 17 января 2001 г.

№ 35 «О создании Департамента охраны окружающей среды и природных ресурсов администрации Волгограда», которым было утверждено положение об этом Департаменте, согласно п. 2.5 предусмотрено осуществление экологического контроля на территории муниципального образования – Волгоград за:

– соблюдением всеми юридическими, физическими лицами, лицами без гражданства и иностранными гражданами, частными предпринимателями требований природоохранного законодательства, нормативно-правовых актов, экологических норм и правил и других нормативно-правовых документов по охране окружающей среды;

– выявлением, предотвращением и пресечением нарушений природоохранного законодательства;

– выполнением природопользователями планов и мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей среды;

– соблюдением природопользователями нормативов качества окружающей среды, лимитов использования природных ресурсов, нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и других вредных воздействий на окружающую среду, норм и правил обращения с отходами производства и потребления.

В постановлении Правительства РФ от 29 октября 2002 г., посвященном разграничению объектов экологического контроля, речь идет только о хозяйствующих субъектах – предприятиях-загрязнителях. Интересным представляется Положение «О контроле в области охраны окружающей среды (муниципальном экологическом контроле) на территории города Ульяновска», утвержденное Решением Ульяновской городской Думы от 17.07.2002 г. № 138.

В данном нормативном акте впервые нормативно закреплены некоторые теоретические положения в области экологического контроля, которые до сих пор находили свое закрепление лишь в научных работах. Например, предусмотрено легальное определение таких понятий как субъекты, объекты, функции экологического контроля. С некоторыми из формулировок следует согласиться («функции экологического контроля – информационные, превентивные, функции пресечения», «система экологического контроля – совокупность взаимодействующих субъектов контроля в сфере охраны окружающей среды и механизма обеспечения их деятельности», «механизм экологического контроля – подсистема информационного, нормативно правового, финансового, материального обеспечения деятельности по осуществлению контроля в сфере охраны окружающей природной среды»).

С другими определениями можно поспорить. Так, положение устанавливает, что субъектами экологического контроля являются «физические и юридические лица, участвующие в отношениях по осуществлению экологического контроля». Но наряду с указанными лицами самое непосредственное участие в экологическом контроле принимают должностные лица специально уполномоченных природоохранных органов, сами эти органы, должностные лица юридических лиц, их органы.

Кроме того, спорным представляется определение объектов экологического контроля, под которыми в положении понимаются «антропогенные и природно-антропогенные объекты, обладающие способностью негативного воздействия на окружающую среду». Это определение основано на формулировках ст. 1 Федерального закона об охране окружающей среды, но если в отношении антропогенных объектов вопросов не возникает, то не совсем ясно, какие природно-антропогенные объекты предполагается контролировать. Если обратиться к перечню федеральных объектов экологического контроля, закрепленных в постановлении Правительства РФ от 29.10.2002 г., то в нем были предусмотрены лишь производственные, то есть антропогенные объекты.

Несмотря на спорность некоторых формулировок, представляется очень важным и достойным поддержания стремление к использованию научных разработок в нормотворчестве, теоретическому обоснованию контрольной деятельности. Другим важным аспектом этого положения следует признать попытку установить критерии отнесения объектов контроля к муниципальным объектам. Этот вопрос в Федеральном законе об охране окружающей среды так и не был решен. Так, по замыслу разработчиков положения критериями для отнесения источника (фактора) воздействия на окружающую среду к категории объектов муниципального экологического контроля являются:

способность оказывать негативное воздействие на окружающую среду:

– наличие на объекте источников, подлежащих обязательному нормированию (выбросов в атмосферу, сбросов сточных вод, удаления твёрдых отходов, электромагнитных и иных излучений);

– наличие разрешения (лицензии, устава, иного документа), позволяющего осуществлять деятельность, связанную с негативным воздействием на окружающую среду (разрешение на выбросы, сбросы, размещение отходов, на изъятие либо иное использование природных ресурсов).

принадлежность к муниципальным объектам, либо к объектам, созданным и/или функционирующим (осуществляющим свою деятельность) на основании решений (разрешений), принятых (выданных) органом местного самоуправления (включая предоставление земельного участка либо помещений, выдачу разрешений на производство работ, природопользование /включая вынужденное негативное воздействие: проведение массовых мероприятий, снос деревьев, удаление отходов и т.п./);

приуроченность к особо охраняемым природным территориям и объектам, землям природоохранного назначения, зонам экозащитного профиля (включая санитарно-защитные зоны, зоны экологической компенсации, зоны рекреации).

Думается, что первый критерий не может являться самостоятельным, а служит дополнительным критерием к остальным. Неясно понятие «приуроченность», употребляемое в отношении третьего критерия.

Юридически неопределенно также понятие «муниципальный объект». Если это подразумевает объект, находящийся в муниципальной собственности, то государственный контроль может осуществляться в отношении объектов всех форм собственности. Видимо, под муниципальным объектом понимается объект местного значения, что правильно.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что проблема определения объектов публичного экологического контроля (надзора) существует и очень актуальна. В законодательстве нет четкого ответа и на вопрос о понятии объекта экологического контроля (надзора). Нами предлагается понимать под объектами публичного экологического контроля (надзора) поведение (действия, бездействие) хозяйствующих субъектов (физических и юридических лиц), а также конкретные источники негативного воздействия на окружающую среду (установки, механизмы), а также природные объекты и их комплексы, подлежащие охране.

В проекте федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий)» предлагается ввести в законодательство понятие объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, под которым понимается источник или совокупность источников воздействия на окружающую среду, взаимосвязанных одной или несколькими технологиями и расположенных в пределах одной промышленной площадки, имеющие точные географические координаты своего размещения, в том числе объекты капитального строительства, имущественные комплексы, на которых производятся продукция (товары) и (или) выполняются работы и услуги.

Термины «объект публичного экологического контроля (надзора)» и «объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду» не совпадают по содержанию, вместе с тем объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, являются одними из основных объектов публичного экологического контроля (надзора).

При этом важно различать подконтрольные субъекты и объекты, а также предмет публичного экологического контроля (надзора). Подконтрольными субъектами являются сами физические и юридические лица, а предмет публичного экологического контроля (надзора), в том числе муниципального, составляет соблюдение норм экологического законодательства и экологических требований в деятельности (действии, бездействии) подконтрольных субъектов, а также состояние и функционирование устройств, механизмов, установок, например, очистных сооружений.

Помимо разграничения объектов публичного экологического контроля (надзора) возможен другой путь оптимизации государственного и муниципального экологического контроля, который заключается в отказе от разграничения объектов публичного экологического контроля (надзора) вообще и введении механизма разграничения властных полномочий по осуществлению экологического контроля между разными уровнями публичного экологического контроля (надзора).

Этот путь построения системы публичного экологического контроля (надзора), в том числе муниципального, заключается в осуществлении совместных контрольных мероприятий в отношении всех подконтрольных объектов, расположенных на территории муниципального образования, проводимых федеральными, региональными и муниципальными экологическими инспекторами (при условии воссоздания муниципального экологического контроля). При этом каждый уровень публичного экологического контроля (надзора) будет проверять подконтрольный объект в рамках своей компетенции или делегированных полномочий.

Как уже отмечалось, постановление Правительства РФ от 29 октября 2002 г., утвердившее критерии определения объектов федерального государственного экологического контроля, не содержало саму процедуру разграничения объектов. Поэтому к 2009 г. процедура разграничения не была произведена ни в одном субъекте Российской Федерации. Правда, в отдельных субъектах Федерации заключались соглашения между территориальными органами Ростехнадзора и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о разграничении объектов экологического контроля, но эти акты не были основаны на законе, а их законность и легитимность находятся под вопросом.

Постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному контролю» исправило этот пробел законодательства.

Определением перечня конкретных объектов федерального государственного экологического контроля поручено заниматься Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России), которое должно утверждать списки конкретных объектов хозяйственной и иной деятельности. В конце 2010 года Минприроды России утвердило списки объектов федерального государственного экологического контроля по каждому субъекту Российской Федерации.

Однако в постановлении Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 285 отсутствуют четкие критерии по масштабу негативного воздействия, как это было сделано в постановлении Правительства Российской Федерации от 29 октября 2002 г. № 777. Так, среди критериев в постановлении Правительства Российской Федерации от 29 октября 2002 г. № 777 был установлен критерий, связанный с определенным количеством размещаемых отходов: «объекты для размещения более 10 000 тонн в год отходов 1-го и 2-го класса опасности».

Новый перечень объектов федерального государственного экологического надзора существенно отличается от прежнего перечня объектов, утвержденного в постановлении Правительства Российской Федерации от 29 октября 2002 г. № 777. Впервые объекты природоресурсного (водного, лесного, земельного, геологического) контроля и надзора однозначно отнесены к объектам, подлежащим федеральному государственному экологическому надзору.

При анализе критериев нового перечня возникает ряд вопросов. Если в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от октября 2002 г. № 777 объекты государственного экологического контроля можно было достаточно четко разграничить на объекты федерального и регионального государственного экологического контроля (хотя и ранее установленные критерии вызывали критику113), то согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 31 марта 2009 г. № 285 один объект хозяйственной деятельности (предприятие) может фактически подлежать двум видам государственного экологического контроля. То есть тем самым не будет соблюдаться сам принцип разграничения объектов государственного экологического контроля, заложенный в Федеральном См.: Енисейская Н.А. Государственный контроль в области обращения с отходами производства и потребления // СПС Консультант Плюс, 2008;

Федеральный государственный экологический контроль:

пособие для правоприменителей / под ред. С.А. Боголюбова. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005.

законе об охране окружающей среды: один объект хозяйственной деятельности должен контролироваться одним уровнем государственного экологического контроля (федеральным или региональным).

Это обусловлено тем, что в соответствии с Правилами осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля), в состав государственного экологического контроля включены различные виды природоресурсного контроля, например, государственный земельный контроль, который осуществляется только федеральными органами исполнительной власти.

Аналогичная ситуация сложилась с государственным водным надзором. Большинство водопользователей контролируется именно Росприроднадзором, поскольку большая часть водных объектов подлежит федеральному государственному водному контролю. Таким образом, реализация законодательного принципа «один объект – один уровень контроля» может не быть реализован на практике.

В результате может сложиться ситуация, когда объект хозяйственной деятельности, формально являющийся объектом регионального государственного экологического надзора, будет контролироваться и федеральными органами исполнительной власти в части, как минимум, водопользования и землепользования.

Вместе с тем плюсы у нового перечня объектов федерального государственного экологического контроля по сравнению с прежним, несомненно, есть. Во-первых, установлена процедура определения объектов федерального государственного экологического надзора. Во-вторых, применительно к объектам федерального государственного экологического надзора единство государственного экологического контроля будет обеспечено в большей степени, и органы исполнительной власти субъектов Федерации будут ограничены в возможности их контролировать.

Хотя возможность такой проверки все равно сохраняется. Например, в отношении объектов федерального государственного экологического надзора, расположенных на землях лесного фонда. Органам исполнительной власти субъектов Федерации делегированы полномочия по федеральному государственному лесному надзору. В рамках этого контроля они смогут проверять объект федерального подчинения на предмет соблюдения лесного законодательства.

Анализ утвержденных Минприроды России перечней объектов федерального государственного экологического контроля свидетельствует, что процедура разграничения объектов государственного экологического контроля далека от завершения. Во-первых, в приказах Минприроды России в качестве объектов государственного экологического контроля федерального уровня указаны, в том числе, администрации муниципальных образований, больницы, детско-юношеские центры, средние школы, дома отдыха114.

Являются ли указанные объекты настолько экологически опасными, что государственный экологический надзор за их деятельностью необходимо осуществлять на федеральном уровне? Маловероятно. Как представляется, на федеральном уровне необходимо контролировать действительно экологически опасные производства и объекты, а не «распылять»

возможности немногочисленных федеральных природоохранных инспекторов на различные социальные и иные непроизводственные объекты.

Во-вторых, значительным недостатком указанных приказов является то, что в них поименованы не объекты хозяйственной деятельности (заводы, полигоны, фермы и т.д.), а указаны юридические лица различных организационно-правовых форм (ООО, ЗАО, ОАО, МУПы), видимо, владеющих соответствующими объектами.

При таком подходе разграничение объектов государственного экологического надзора теряет практический смысл, поскольку конкретный субъект хозяйственной деятельности, например, ООО «Ромашка», может См., напр.: Приказ Минприроды России от 6 декабря 2010 г. № 536 «Об утверждении списка конкретных объектов хозяйственной и иной деятельности по территории Архангельской области, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» // Документ опубликован не был. СПС Консультант Плюс.

продать имущественный комплекс, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду (котельную, завод, АЗС), в результате чего как объект федерального государственного экологического надзора данная компания перестанет быть объектом государственного экологического надзора федерального уровня. Однако в перечне Минприроды России компания останется, поскольку Минприроды России оперативно не получает информацию о переходе права собственности на экологически опасный объект.

По нашему мнению, объектами публичного экологического контроля (надзора) должны признаваться не юридические лица, а сами имущественные комплексы, которые находятся на праве собственности или ином праве у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В таком случае перечень объектов публичного экологического контроля (надзора) будет достаточно статичным, стабильным и не будет зависеть от смены собственника соответствующих объектов.

Следует отметить, что проблема адекватного разграничения объектов государственного экологического надзора стоит не только перед Российской Федерацией, она актуальна и для иных федеративных государств. Анализ зарубежного опыта позволяет сделать вывод, что в странах, близких России по масштабам, видам природных ресурсов и федеративному устройству, в основном используется многоуровневая система контроля с четким распределением объектов контроля как между уровнями власти, так и между уполномоченными органами115.

Так, в США контролирующие органы штатов проводят проверки находящихся на их территории предприятий – источников загрязнения окружающей среды, за исключением источников, относящихся к ведению федеральных властей. При этом контролирующие органы штатов и федеральное Агентство по охране окружающей среды обычно проводят См., напр.: Мисник Г.А., Мисник Н.Н., Набережная Е.В. Экологическое право: учебник для высших учебных заведений. Ростов н/Д.: Феникс, 2006. С. 504-509.

инспекционные проверки независимо друг от друга, и при выявлении нарушений законодательства и те и другие применяют правовые санкции.

Сложившаяся практика двойного контроля подвергается критике со стороны штатов и представителей промышленности. Находясь под двойным контролем, промышленные предприятия и другие источники загрязнения не торопятся разрешать конфликты и судебные споры с контролирующими органами штатов путем мирного соглашения, поскольку опасаются, что на этом дело не кончится и в результате последующих проверок со стороны Агентства по охране окружающей среды к ним будут применены дополнительные санкции и они будут нести еще большую ответственность.

В связи с этим возникают вопросы процессуального характера, и нет единой судебной практики. Так, при рассмотрении конкретного дела (Harmond Industies, Inc. V. Browner, 191 F. 3d 894 8th Cir. 1999) суд пришел к выводу, что одобренное судом штата Миссури соглашение между промышленной компанией и штатом о разрешении спора без судебного разбирательства означает, что Агентство по охране окружающей среды теперь не вправе предъявить иск к компании – источнику загрязнения за то же нарушение. Другие суды не поддержали эту позицию, допуская предъявление исков за то же нарушение как контролирующими органами штатов, так и Агентства116.

Можно констатировать, что к 2011 году требования Федерального закона об охране окружающей среды в части разграничения объектов государственного экологического надзора формально были выполнены. Но вполне возможно, что через некоторое время в законодательстве будут установлены новые критерии для разграничения объектов государственного экологического надзора.

Эти ожидания связаны с разработкой Минприроды России проекта Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части совершенствования нормирования в Брославский Л.И. Государственный экологический контроль в США // Журнал российского права.

2010. № 4. С. 105 - 113.

области охраны окружающей среды и введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий)», который стал причиной споров между Минприроды России и Минфином России на уровне Правительства Российской Федерации117.

В указанном законопроекте предлагается установить новую классификацию объектов федерального и регионального государственного экологического контроля. Объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, подразделяются на три категории: первая категория – экологически особо опасные объекты, вторая категория – объекты с умеренным уровнем воздействия на окружающую среду и третья категория – объекты с незначительным уровнем воздействия на окружающую среду.

Возможно, в итоговом варианте Закона будут введены и иные категории объектов негативного воздействия.

Критериями отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к категориям являются:

уровни и (или) объемы воздействия на окружающую среду видов хозяйственной и иной деятельности (отрасль, сектор отрасли, производство);

классы опасности используемых в процессе производства и/или содержащихся в выбросах, сбросах, отходах производства и потребления химических веществ;

объемы производства продукции для данного вида хозяйственной и иной деятельности.

В отношении экологически особо опасных объектов меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль, государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, государственная экологическая экспертиза) осуществляются федеральными органами исполнительной власти.

Не стоит ждать милостей от Минприроды // Коммерсантъ. 31 марта 2011.

В отношении объектов хозяйственной деятельности с умеренным уровнем воздействия на окружающую среду и объектов с незначительным уровнем воздействия на окружающую среду государственный экологический надзор должен осуществляться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

§4. Место и значение муниципального экологического контроля в системе публичного экологического контроля (надзора) Муниципальный экологический контроль понимается нами как вид публичного экологического контроля (надзора). Если признать муниципальный экологический контроль публичным контролем, возникает вопрос: каково соотношение государственного и муниципального экологического контроля? Являясь публичными видами контроля (надзора), эти виды контроля не тождественны друг другу, а различаются по уровню проведения, полномочиям уполномоченных контрольных органов.

И.Е. Миняев впервые комплексно рассмотрел правовые вопросы организации и функционирования Службы обеспечения экологической безопасности окружающей среды города, разработал модель такой Службы118. Но в условиях отсутствия института местного самоуправления как такового Служба имела государственную подчиненность и представляла собой нижний уровень государственного управления охраной окружающей среды. Выделяя контрольную деятельность экослужбы города в отдельную функцию, он рассматривает контроль, осуществляемый экослужбой, исключительно как государственный.

И.Е. Миняев выделяет две стороны экологического контроля экослужбы: первая имеет перед собой цели чисто информационного порядка и носит технический характер (техническая форма контроля). Вторая сторона экологического контроля имеет комплексный характер и состоит из нескольких направлений: а) контроль за экологически значимыми Миняев И.Е. Организационно-правовые основы экологической службы города. Автореф. дис....

канд. юрид. наук. М., 1991.

результатами производственной деятельности, включая деятельность инженерных и коммунальных служб города и б) контроль за соблюдением и выполнением установленных природоохранительных, технических и технологических норм и правил, а также осуществлением комплекса мер и мероприятий, предусмотренных для обеспечения желаемого качества окружающей среды (социальная форма контроля) 119.

Указать место и роль муниципального экологического контроля среди иных видов экологического контроля могло бы федеральное законодательство, которое в настоящий момент в полной мере не отвечает на данный вопрос. Региональное законодательство в части регулирования муниципального экологического контроля в основном дублирует федеральное законодательство.

По нашему мнению, задачи и роль муниципального экологического контроля вытекают из правовой природы и задач самой местной власти, которая ответственна на своей территории за решение дел местного значения. Охрана окружающей среды является одним из направлений деятельности органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления осуществляют публичную власть, поэтому муниципальный экологический контроль не тождествен общественному экологическому контролю по своей правовой природе. «Публично-правовая защита экологического правопорядка выступает важнейшей функцией российского государства, его субъектов, органов местного самоуправления и специально уполномоченных государственных органов, ответственных за сбережение природных объектов, экологических систем, охрану окружающей среды», отмечает Н.А. Духно120.

Местное самоуправление составляет специфическое подразделение единой публичной власти, а его органы действуют в русле политики, проводимой государством в различных сферах и отраслях экономического и социального развития. «Хотя, согласно ст. 12 Конституции РФ органы Там же. С. Духно Н.А. Указ. соч. С. 34.

местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, это разграничение касается только сферы формирования органов местного самоуправления и организационных отношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Функционально те и другие связаны тесно», справедливо отмечает В.И. Васильев121. В своем содержании управленческая деятельность местного самоуправления характеризуется такими функциями, как функция управления и комплексного планирования;

функция организации;

функция регулирования;

контролирующая функция;

функция охраны общественного порядка и прав местного самоуправления122.

Государственное и муниципальное управление достаточно близки по своей природе и до недавнего времени рассматривались в единстве.

Отделение органов местного самоуправления от системы государственной власти в настоящее время носит скорее декларативный характер, поскольку, во-первых, и то и другое по праву можно объединить понятием публичного управления (властного, действующего в интересах большинства населения, проживающего на определенной территории) и, во-вторых, органам местного самоуправления передан ряд функций государственного управления, что само по себе не позволяет противопоставлять эти два вида управления123.

Вместе с тем, хотя муниципальный экологический контроль и сходен с государственным экологическим контролем, он имеет ряд отличий от него:

по уровню осуществления, по территории, по полномочиям и правовому статусу должностных лиц. Поэтому необходимость разграничения государственного и муниципального контроля необходима не только с теоретической, но и с практической точки зрения: каким образом разграничиваются полномочия по осуществлению государственного и муниципального экологического контроля? Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. № 3. 2003.

С. 13.

Усманова Р.М. Системность в местном самоуправлении. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 10.

Навасардова Э.С. Указ. соч. С. 15.

Анисимов А.П., Алексеев А.П. Указ. соч. С. 98.

Принятие на федеральном уровне нормы о муниципальном экологическом контроле не создало принципиально новых отношений.

Данная норма признала существование самостоятельной экологической контрольной деятельности на уровне местного самоуправления. Более того, возникла парадоксальная ситуация – до принятия Федерального закона об охране окружающей среды органы местного самоуправления, осуществляющие экологический контроль, обладали более широкими полномочиями.

Это связано, в том числе, с принятием и вступлением в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г.125 Ранее в соответствии со ст. 194 Кодекса РСФСР об правонарушениях административных при выявлении нарушений нормативов в области охраны окружающей среды дела об административных правонарушениях могли рассматриваться административными комиссиями при районных, городских и иных администрациях, то есть на уровне органов местного самоуправления. К примеру, они рассматривали дела о выбросе загрязняющих веществ в атмосферу (ст. 77 КоАП РСФСР), вводе в эксплуатацию предприятий без соблюдения требований по охране атмосферного воздуха (ст. 78 КоАП РСФСР).

КоАП РФ предусмотрено функционирование только комиссий по делам несовершеннолетних. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, могут рассматриваться административными комиссиями, образованными законами субъектов РФ (ст.22.1). Следовательно, с 1 июля 2002 г. административные комиссии органов местного самоуправления не могут привлекать к административной ответственности лиц на основании составов правонарушений, предусмотренных новым КоАП РФ.

Более того, в соответствии с ч.1 ст. 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

Ведомости ВС РСФСР. 1984. № 27. Ст. 909.

составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, и инспектора муниципального экологического контроля смогут лишь информировать соответствующие государственные органы о выявленных нарушениях.

Согласно ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, составляются только должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами РФ.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что муниципальный экологический контроль должен быть самостоятельным видом экологического контроля в перечне видов экологического контроля, перечисленных в Федеральном законе об охране окружающей среды, и одновременно видом публичного экологического контроля (надзора) наравне с государственным экологическим контролем (надзором).

Экологический контроль (надзор) вообще и муниципальный экологический контроль, в частности, не должны восприниматься как панацея от всех экологических проблем. Самый эффективный контроль позволит пресечь и выявить нарушение, привлечь к ответственности виновных лиц. Однако при этом не всегда компенсируется причиненный вред, не всегда виновные лица несут ответственность в полном объеме.

Муниципальный экологический контроль включает в себя три составляющие. «Муниципальный» определяет внешнюю форму: порядок организации органов, их правовой статус, подчиненность, структуру, правовой статус муниципальных служащих, их юридическую ответственность;

«экологический» определяет содержание деятельности – охрана окружающей среды;

«контроль» – опосредует функциональное назначение этого вида деятельности, общие принципы, формы, методы его осуществления. При этом экологический компонент является определяющим, основным в данной системе, он придает специфику иным компонентам системы, отграничивает муниципальный экологический контроль от иных видов контроля: бюджетного, финансового.

В теории и практике муниципального строительства наблюдаются прямо противоположные, взаимоисключающие подходы. Первый содержит положение об отделении местного самоуправления от государства, исключающее всякое влияние органов государственной власти на организацию и деятельность местного самоуправления. Однако есть и иная позиция, согласно которой местное самоуправление является продолжением государственной власти на местах, входит в общую вертикаль власти и выполняет часть функций государственного управления127.

Не вдаваясь в дискуссию о проблеме понимания правовой природы местного самоуправления, его месте и соотношении с государством, нельзя не согласиться с Васильевым В.И., который пишет: «Что касается утверждений о несостоятельности конституционной модели местного самоуправления в силу ее преждевременности, неподготовленности населения к ее восприятию и т.д., то это не что иное, как попытка оправдать сложившееся на практике положение, когда нормы Конституции РФ о местном самоуправлении не выполняются из-за отсутствия политической воли государственных деятелей разного ранга и уровня, слабости организационных усилий, без которых невозможно утверждение нового демократического института, недостатков законодательства, которое должно раскрыть и конкретизировать рамки конституционных норм, в том числе из за ненайденного оптимального соотношения федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении»128.

По истечении 10 лет со дня принятия Конституции РФ можно констатировать, что местное самоуправление сформировалось как самостоятельный уровень власти. Конечно, рано говорить о том, что оно идеально «вписалось» в существующую систему общественных отношений, Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России: проблемы взаимоотношений и разграничения полномочий. Автореф. дис.... докт. юрид. наук. М., 2003. С. 3.

Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. № 3. 2003.

С. 9.

полностью заменив собой низовой уровень государственной власти в лице местных Советов народных депутатов. Нельзя отрицать одного – местное самоуправление является динамично развивающимся институтом общества. Подтверждением этому является принятие новой редакции Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления»129. Федеральный закон от 06.10. г. продолжает развитие идей Конституции РФ, посвященных институту местного самоуправления в РФ. Таких статей в Конституции РФ довольно много: 3, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 46, 68, 72, 97. Местному самоуправлению посвящена отдельная Глава 8 Конституции РФ (ст. 130-133).

Широко обсуждается один из принципов построения органов местного самоуправления, закрепленный в ст. 12 Конституции РФ: местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Ряд исследователей считают, что местное самоуправление не может быть отделено от государства, так как является его низовым уровнем и проводит в жизнь государственную политику на местах. Однако действующее законодательство не пошло по этому пути и развивает идею различной социальной и правовой природы государства и местного самоуправления. При этом правовое регулирование должно исходить из объективной необходимости взаимодействия указанных публичных уровней власти, но никак не из их противопоставления.

Указанные выше нормы Конституции РФ свидетельствуют о том, что местное самоуправление является разновидностью особой публичной власти.

Поэтому в правоотношении, возникающем на основании ст. 42 Конституции РФ, согласно которой каждому гарантируется право на благоприятную окружающую среду, в качестве стороны правоотношения, обязанной гарантировать это право и обеспечить такую среду, выступает не только СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

государство, но и органы местного самоуправления в пределах их компетенции.

Конституция РФ обеспечила становление и дальнейшее развитие российского законодательства о местном самоуправлении. Однако первым специальным законом федерального уровня стал не Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»130, принятый в соответствии с Конституцией РФ, а Закон РСФСР от 06.07.1991 г. «О местном самоуправлении»131.

При анализе Закона РСФСР от 06.07.1991 г. можно сделать вывод о том, что многие его нормы устанавливали экологические полномочия органов местного самоуправления различного уровня. В качестве примера можно назвать следующие нормы: ст. 49 к полномочиям поселкового, сельского Совета относила определение в соответствии с законодательством правил пользования природными ресурсами, вынесение решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм на подведомственной Совету территории, запрещение на основании заключения санитарно эпидемиологической и экологической служб проведения на подведомственной Совету территории мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменения демографической ситуации или другие негативные последствия.

Статья 51 Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. к полномочиям поселковой, сельской администрации в области охраны природы относила: контроль на своей территории за соблюдением природоохранительного законодательства, соблюдением правил охоты, рыбной ловли, сбора дикорастущих растений, плодов, ягод и другого;

информирование населения об экологической обстановке, принятие в случае стихийных бедствий и аварий меры по обеспечению безопасности населения;

сообщение в соответствующие органы СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

о действиях предприятий, учреждений, организаций, представляющих угрозу окружающей среде, нарушающих законодательство о природопользовании;

принятие в соответствии с законодательством решения о наложении штрафов за ущерб, причиненный природной среде.

Еще более широкие полномочия были представлены Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. районному Совету (ст. 55), его исполнительному комитету, районной администрации (например, ей было предоставлено право на осуществление в соответствии с законодательством управления и контроля в области использования и охраны вод, лесов и недр, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, других природных ресурсов на территории района) (ст. 60), городскому Совету (ст. 66), городской администрации (например, ей было представлено право на организацию проведения экологической экспертизы проектов и строящихся объектов, а также предприятий и хозяйственных организаций, загрязняющих воздушный и водный бассейны и не обеспечивающих функционирование очистных сооружений) (ст. 68, 71).

Принятый в 1995 г. Федеральный закон от 28.08.1995 г. существенно сузил экологические полномочия органов местного самоуправления по сравнению Законом РСФСР от 06.07.1991 г. При перечислении вопросов местного значения (п. 2 ст.6 Федерального закона от 28.08.1995 г.) законодатель ограничился наделением органов местного самоуправления следующими полномочиями в сфере охраны окружающей среды:

регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

организация утилизации и переработки бытовых отходов;

участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования.

Как можно объяснить, что Закон РСФСР от 06.07.1991 г. наделял органы местного самоуправления более широким кругом экологических полномочий, чем Федеральный закон от 28.08.1995 г.? Одна из причин, по нашему мнению, может заключаться в том, что после долгого периода жесткой централизации «маятник общественного сознания» максимально качнулся в сторону полной децентрализации государственного управления.

Со временем, когда эйфория от ощущения свободы прошла, и оказалось, что без четкого государственного механизма общество не сможет преодолеть системный кризис, который охватил страну, «маятник» выровнялся. При этом, как отмечает Э.С. Навасардова, тематические (отраслевые) законы, принятые после введения в действие Конституции РФ, существенно сузили экологические полномочия органов местного самоуправления, ранее предоставленные им, в частности, Законом РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации»132.

На настоящем этапе развития законодательства об экологическом контроле снова формируется тенденция к перераспределению полномочий в области охраны окружающей среды из компетенции РФ и особенно субъектов РФ в компетенцию муниципальных образований. В научной среде сформировалось двойственное отношение к данному процессу: С.А.

Боголюбов отмечает, что государственный экологический контроль и надзор не только рассредоточиваются по нескольким федеральным министерствам и иным федеральным органам исполнительной власти, не только совмещаются с функциями хозяйственного использования природных ресурсов и их управлением, но и передаются постепенно и целенаправленно исполнительным органам субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Это, с одной стороны, децентрализует и демократизирует исполнение глобальных требований, а с другой – замедляет, оттягивает их доведение до Навасардова Э.С. Теоретические проблемы регулирования экологического управления на региональном уровне. Автореф. дис.... докт. юрид. наук. М. 2002. С. 33.

сведения исполнителей, рассредоточивает, замедляет управление охраной окружающей среды. Вместе с тем, С.А. Боголюбов признает, что природный фактор жизнедеятельности человека носит конкретный региональный, бассейновый, местный характер, привязан к соответствующей территории проживания и трудовой деятельности народов.

Это обусловливает необходимость учета местных природных обстоятельств при регулировании водных, лесных, горных, фаунистических, земельных и иных природоресурсных отношений. Осуществление экологического контроля и надзора на региональном и местном уровне способствует вовлечению в него населения, конкретизации целей и методов133.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ внес ряд существенных новелл в институт местного самоуправления. Например, он установил двухуровневую структуру муниципальных образований:

городские и сельские поселения как низший уровень организации публичной власти, муниципальные районы и городские округа, обладающие более широким кругом полномочий, дал нормативное определение вопросов местного значения, которые составляют предметы ведения органов местного самоуправления.

Под вопросами местного значения Федеральный закон от 06.10.2003 г.

понимает вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. только муниципальные районы и городские округа наделяются правом на осуществление отдельных государственных полномочий. Помимо этого они наделены экологическими полномочиями, которыми не наделены городские и сельские поселения, такими как организация мероприятий по охране окружающей среды в муниципальном районе и городском округе.

Боголюбов С.А Соотношение федерального и регионального законодательства в области охраны окружающей среды // Журнал российского права, № 2, 2003. С. 7-8;

Боголюбов С.А. Глава VII.

Глобализация и развитие экологического законодательства // Глобализация и развитие законодательства:

Очерки / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, А.С. Пиголкин. М., 2004. С. 275.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что Федеральный закон от 06.10.2003 г. не предусматривает новых экологических полномочий органов местного самоуправления, но он установил возможность «организации мероприятий по охране окружающей среды». Наполнить это полномочие конкретным содержанием следует с помощью экологического законодательства.

Закон РСФСР от 19.12.1991 г. «Об охране окружающей природной среды»134 в ст. 10 не только выделял компетенцию органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды, но и содержал ряд их полномочий (более 10). В частности, в Закон РСФСР от 19.12.1991 г. были включены некоторые экологические полномочия, предусмотренные Законом РСФСР от 06.07.1991 г.

Федеральный закон об охране окружающей среды до принятия Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» не устанавливал конкретный перечень экологических полномочий органов местного самоуправления, а содержал в ст. 7 отсылку к другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, законам и иным нормативным правовым актам субъектов РФ, уставам муниципальных образований и нормативным правовым актам органов местного самоуправления.

«К сожалению, федеральный законодатель не установил перечень полномочий органов, осуществляющих муниципальный экологический контроль, отнеся этот вопрос к ведению соответствующих структур ВСНД и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457.

муниципального уровня. В то же время в ряде случаев допускается передача органам местного самоуправления отдельных государственных РФ»135, полномочий в порядке, установленном законодательством совершенно верно отмечает А.Ю. Винокуров.

Федеральный закон от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ дополнил ст. Федерального закона об охране окружающей среды перечнем полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды.

Однако указанный перечень, по нашему мнению, относится скорее к вопросам местного значения, чем к полномочиям. В связи с чем представляется целесообразным его доработать, расширив и конкретизировав указанные полномочия.

Например, в юридической литературе применительно к полномочиям органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды отмечается, что деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, в соответствии с федеральными законами, заключается в осуществлении муниципального контроля, участии в экологической экспертизе, создании особо охраняемых территорий местного значения, информировании населения по вопросам состояния окружающей среды, учете экологических требований в ходе осуществления градостроительной и иной деятельности136.

Путем анализа норм действующего федерального и регионального законодательства можно вычленить разрозненные экологические полномочия органов местного самоуправления в экологической сфере. Такие нормы содержат, в частности, Федеральные законы «Об особо охраняемых природных территориях», «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления» и ряд других.

Однако экологическими полномочиями общего характера, закрепленными ранее в Законе РСФСР от 19.12.19991 г., такими как:


Винокуров А.Ю. Экологическое право. Краткий курс лекций. Учебное пособие. М., 2004. С. 125.

Анисимов А.П., Алексеев А.П. Деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды Российской Федерации. Волгоград, 2002. С. 89.

определение основных направлений охраны окружающей среды муниципального образования, разработка экологических программ;

учет и оценка состояния окружающей среды и природных ресурсов на территории муниципального образования;

планирование и финансирование природоохранных мероприятий;

координация деятельности экологических служб хозяйствующих субъектов независимо от их форм собственности и подчинения;

экологическое воспитание, образование, просвещение целесообразно дополнить ст. 7 Федерального закона об охране окружающей среды.

Таким образом, в ст. 7 Федерального закона об охране окружающей среды должен быть закреплен закрытый перечень полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Это, по нашему мнению, не только обеспечит стабильную правоприменительную практику, позволит восполнить ряд пробелов в законодательстве, но, в конечном счете, станет одной из гарантий реализации права каждого на благоприятную окружающую среду, предусмотренного ст. 42 Конституции РФ.

Данная точка зрения поддержана в юридической литературе: «во первых, необходимо внести изменения в ст. 7 Федерального закона «Об охране окружающей среды», предусмотрев соответствующие обязательные полномочия органов местного самоуправления и полномочия, которые могут быть переданы дополнительно в порядке наделения отдельными государственными полномочиями. Во-вторых, данная задача может решаться посредством упоминания полномочий органов местного самоуправления по конкретным экологическим вопросам (отдельным сферам охраны окружающей среды) посредством выделения в соответствующих федеральных законах отдельных статей. Именно по этому пути ранее развивалось экологическое законодательство в части упоминания полномочий органов местного самоуправления. Представляется наиболее перспективным вариант с комбинированием обоих из указанных подходов»137.

Законом РСФСР от 19.12.1991 г. были предусмотрены государственный, производственный, общественный виды экологического контроля. Кроме того, отдельные министерства и ведомства, в частности Министерство обороны РФ, осуществляют не предусмотренный в законодательстве ведомственный экологический контроль138.

Федеральный закон об охране окружающей среды в ст. 68 впервые на федеральном уровне предусмотрел новый вид экологического контроля:

муниципальный экологический контроль. Можно ли признать норму о муниципальном экологическом контроле новеллой экологического законодательства? Да, на уровне РФ и субъектов РФ такой нормы ранее не было, однако в отдельных муниципальных образованиях (г. Тюмень, г.

Ульяновск, г. Киров и др.) до принятия Федерального закона об охране окружающей среды были созданы и действовали экологические службы местных администраций, которые в том числе осуществляли и контрольные функции. Таким образом, теперь деятельность указанных органов местного самоуправления регулируется не только нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, но и федеральным законодательством.

Закон РСФСР от 19.12.1991 г. не мог предусмотреть муниципальный экологический контроль, так как на момент его принятия местное самоуправление как разновидность публичной власти в России еще не сложилось, и местные органы являлись низшим уровнем государственной власти. «Полная, доходящая до уровня местного самоуправления, и реальная децентрализация экологического управления и контроля существовала лишь как инициатива снизу, вырастала из формулы «так жить нельзя».

Характерные тому примеры – явочное введение платежей за пользование природными ресурсами и загрязнение природной среды по решениям Там же. С. 90.

См. Кичигин Н.В. Экологическая безопасность: обзор парламентских слушаний // Журнал российского права, 2002, № 5. С. 128.

местных Советов народных депутатов в 1988-1990 гг. Или предпринятая ими же и в таком же порядке «советизация» земли в 1990 г. – провозглашение местными Советами, вопреки действующему в то время законодательству, своих имущественных прав на пользование, владение и распоряжение землей», отмечает А.К. Голиченков139.

При принятии нового экологического закона законодатель, естественно, не смог проигнорировать факт функционирования местного самоуправления.

Помимо муниципального экологического контроля, изначально предусмотренного в ст. 68 Федерального закона об охране окружающей среды, в ст. 72 Земельного кодекса РФ предусмотрен муниципальный земельный контроль, а в ст. 98 Лесного кодекса РФ – муниципальный лесной контроль.

Причем, если сравнить правовое регулирование экологической функции органов местного самоуправления до принятия Федерального закона об охране окружающей среды и после, то можно сделать следующие выводы. В период, когда органы местного самоуправления не были наделены правом осуществления муниципального экологического контроля, они на основании ст. 10 Закона РСФСР от 19.12.1991 г. были наделены рядом полномочий в области охраны окружающей среды, в том числе обладали полномочиями по организации экологической экспертизы проектов, государственного экологического контроля за состоянием окружающей природной среды.

Статьей 68 Федерального закона об охране окружающей среды до принятия Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ было предусмотрено, что муниципальный экологический контроль осуществляется в порядке, устанавливаемом органами местного самоуправления, но в соответствии с законодательством РФ.

Данная формулировка, по нашему мнению, была не вполне удачной, так как указание на необходимость осуществления муниципального экологического контроля исключительно в соответствии с федеральным Голиченков А.К. Указ. соч. С. 75.

законодательством не вполне соответствует п. «к» ч. 1 статьи Конституции РФ, согласно которой законодательство об охране окружающей среды находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Тем более, что на федеральном уровне отсутствовало подробное регулирование муниципального экологического контроля.

Возникал закономерный вопрос: не включает ли термин «законодательство РФ», используемый в Федеральном законе об охране окружающей среды в себя федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ? Если проанализировать ст. 2 Федерального закона об охране окружающей среды, которая посвящена законодательству в области охраны окружающей среды, то можно сделать вывод о том, что в данной статье употребляются термины «федеральный закон», «иные нормативные правовые акты РФ» и «законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ». Термин «законодательство РФ» в данной статье не используется. Однако, исходя из анализа других статей Федерального закона об охране окружающей среды (например, статей 22 и 63) можно сделать вывод о том, что законодатель под законодательством РФ понимает исключительно федеральное законодательство.

Кроме ст. 68 Федерального закона об охране окружающей среды и Федерального закона от 06.10.2003 г. нормы, посвященные муниципальному экологическому контролю, на уровне отсутствовали. М.И. Васильева предлагала в этой связи принять отдельное постановление Правительства РФ о муниципальном экологическом контроле140. В юридической литературе предлагалось принять Федеральный закон «Об экологическом контроле», который должен, в том числе, установить организационно-правовые процедуры осуществления, в том числе, муниципального экологического контроля141. Соответствующий законопроект был разработан в Комитете См. Васильева М.И. Новое в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Комментарий.

М., 2002.

Навасардова Э.С. Указ. соч. С. 14.

Государственной Думы по экологии Федерального Собрания РФ, но так и не был принят.

Недостаточно было предусмотреть муниципальный экологический контроль как вид экологического контроля. Необходимо обеспечить его проведение путем установления правовых, организационных основ;

обеспечения материально-техническими средствами;

подготовленными кадрами. Правовые основы муниципального экологического контроля должны были быть установлены не только на уровне местного самоуправления, но и на уровне федерального или регионального законодательства.

Как правило, объективная необходимость экологического контроля существует в крупных населенных пунктах – городах. В юридической литературе в зависимости от степени трансформации природных условий и реально сложившейся экологической обстановки выделяются три основных типа зон окружающей среды: зона незначительных антропогенных изменений (малоосвоенные районы страны, особо охраняемые территории);

зона существенных изменений природной среды (с/х угодья, небольшие населенные пункты);

зона сильно измененной природной среды. В третьей зоне преобладают искусственно созданные условия с высоким в ряде мест уровнем загрязнения почвы, воды и воздуха. Здесь наблюдаются существенное обеднение или полное отсутствие дикой флоры и фауны, скопление промышленных и бытовых отходов, повышенный уровень шума, вибрации и электромагнитных излучений. Эпицентрами экологических противоречий третьей зоны выступают города142. В городах проводятся все виды экологического контроля (надзора), поэтому разграничение объектов контроля и полномочий между разными экологическими службами имеет важное практическое значение.

Как указывалось выше, в ст. 10 Закона РСФСР от 19.12.1991 г. были предусмотрены полномочия органов местного самоуправления в области Охрана окружающей среды в городах (организационно-правовые вопросы) // под. ред. Ю.С.

Шемшученко. Киев, 1981. С. 14-15.

охраны окружающей среды. В перечне не было полномочий по осуществлению муниципального экологического контроля, но предусмотренные в данной статье полномочия требовали проведения контроля за их исполнением. Например, это выдача разрешений на отдельные виды природопользования, выбросы и сбросы вредных веществ, захоронение токсичных отходов;


принятие решений об ограничении, приостановлении, прекращении экологически вредной деятельности;

организация охраны памятников природы и иных особо охраняемых природных территорий. Кроме того, за органами местного самоуправления закреплялось полномочие по осуществлению государственного экологического контроля.

Эффективность механизма экологического контроля вообще и муниципального экологического контроля в частности обеспечивается только через взаимодействие с иными экологическими механизмами, такими как экологический мониторинг, экологическое нормирование, юридическая ответственность за совершение экологических правонарушений. Рассмотрим соотношение муниципального экологического контроля, экологического мониторинга и экологического нормирования.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона об охране окружающей среды дается определение государственного экологического мониторинга, под которым понимаются комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды.

Следует отметить, что ранее законодатель устанавливал и понятие экологического мониторинга. Тем самым, законодатель допускал функционирование наряду с государственным иных систем экологического мониторинга. На наш взгляд, подобными системами, хотя и не предусмотренными Федеральным законом об охране окружающей среды, могли бы стать муниципальный и локальный экологический мониторинг.

Муниципальный экологический мониторинг дополнил бы муниципальный экологический контроль, повысив его эффективность.

В юридической литературе экологический мониторинг понимается не только как система наблюдений, но и как контроль за состоянием окружающей среды. По нашему мнению, экологический контроль и контроль за состоянием окружающей среды (экологический мониторинг) являются самостоятельными институтами экологического права. Однако они не могут эффективно функционировать обособленно, и только их сочетание может обеспечить полноценную охрану окружающей среды и экологическую безопасность.

Очень тесно с институтом экологического контроля связано экологическое нормирование. Возможно ли муниципальное экологическое нормирование? Контроль неотделим от установления определенных стандартов. Действительно, для осуществления любого вида контроля, необязательно экологического, необходимо сравнивать полученные данные с уже установленными нормами, стандартами.

Федеральный закон об охране окружающей среды до внесения в него изменений Федеральным законом от 22.08.2004 г. впервые предоставлял субъектам РФ право на разработку и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, содержащих соответствующие требования, нормы и правила, не ниже установленных на федеральном уровне. Наделение аналогичным полномочием органов местного самоуправления сделано не было, в том числе Федеральным законом от 22.08.2004 г., что совершенно правильно. В современных условиях нельзя призывать к установлению муниципального нормирования, так как это приведет к усугублению проблем в сфере экологического нормирования, ситуации, когда каждое муниципальное образование будет устанавливать и контролировать соблюдение собственных экологических нормативов.

Федеральный закон об охране окружающей среды регулировал муниципальный экологический контроль в п. 2 ст. 67 и п. 1 ст. 68. При этом п. 2 ст. 68 регулируется общественный экологический контроль. В связи с этим возникал закономерный вопрос о соотношении этих видов экологического контроля. Ответ на него представляется очень важным для определения места и задач муниципального экологического контроля.

Законодатель, поместив норму о муниципальном экологическом контроле в одну статью с общественным экологическим контролем, возможно, хотел сказать, что эти виды экологического имеют одинаковую правовую природу, задачи, функции, содержание.

В этом случае муниципальный экологический контроль сводится к информированию специально уполномоченных государственных органов о выявленных нарушениях законодательства. Этот тезис подтверждался еще и тем, что в Федеральном законе об охране окружающей среды изначально не были установлены полномочия должностных лиц органов местного самоуправления при проведении муниципального экологического контроля, как это предусмотрено применительно к федеральному государственному экологическому контролю.

Правовые проблемы общественного экологического контроля рассматривались в ряде исследований143. Г.А. Ларионов отмечает, что общественный экологический контроль не имеет законодательного ограничения прав, и отсутствуют указания четких полномочий, как у государственного экологического контроля. Поэтому для выполнения задач общественного экологического контроля, что, по своей сути, является основой деятельности общественности, целесообразно использовать принцип: «разрешено все, что не запрещено».

Под общественным экологическим контролем Г.А. Ларионов предлагает понимать не только упреждающие, превентивные меры, которые имеют целью недопущение экологического правонарушения, но и действия, См. например, Ларионов Г.А. Правовое регулирование земельного контроля в РФ. Дис.... канд.

юрид. наук. М. 1997.

предпринятые с целью пресечения экологически вредной деятельности и исправления ее последствий. Осуществляя действия, направленные на пресечение экологически вредной деятельности и исправление ее последствий (обращения в различные органы власти, через средства массовой информации), граждане и общественные объединения создают условия, в которых экологически вредная деятельность не проходит мимо внимания экологической общественности, следовательно, контролируется ею144.

На наш взгляд, муниципальный экологический контроль в отличие от общественного экологического контроля является публичным видом экологического контроля (надзора). Несмотря на то, что публичный характер муниципального экологического контроля позволяет отграничить его от общественного экологического контроля, их нельзя противопоставлять друг другу, либо смешивать друг с другом. Наоборот, они должны функционировать в тесном взаимодействии. Формы такого взаимодействия могут быть самыми различными: обмен экологически значимой информацией, участие представителей общественных объединений и отдельных граждан в контрольных мероприятиях, проводимых муниципальными инспекторами в области охраны окружающей среды.

Конкретные формы и процедуры такого сотрудничества должны быть предусмотрены в нормативных правовых актах муниципальных образований.

На основании изложенного можно дать определение муниципального экологического контроля как деятельности органов местного самоуправления или уполномоченных ими органов по проверке соблюдения нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, осуществляемой в рамках собственной компетенции от имени муниципального образования, за счет средств местного бюджета и иных разрешенных источников финансирования.

Там же. С. 89.

В отличие от муниципального экологического контроля государственный экологический контроль (надзор), осуществляемый органами местного самоуправления, понимается нами как деятельность уполномоченных органов и должностных лиц местного самоуправления по проверке соблюдения экологических требований, нормативов, стандартов, законодательства РФ об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности, осуществляемой от имени государства, за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ в рамках полномочий, делегированных государственными органами в установленном порядке.

Особенностью органов местного самоуправления является их приближенность к населению, способность тесно взаимодействовать как непосредственно с гражданами, так и с различными организационными формами объединений граждан – органами территориального общественного самоуправления, различными общественными и иными некоммерческими объединениями145.

Органы местного самоуправления действуют на уровне, непосредственно приближенном к населению, и призваны решать вопросы обеспечения жизнедеятельности населения. Это предполагает создание всех условий для нормального функционирования и гармоничного развития человека, включая благоприятную среду обитания в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях146.

Органы местного самоуправления в рамках собственной компетенции в области охраны окружающей среды имеют право контролировать только исполнение собственных решений, выраженных путем принятия нормативных правовых актов. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления распространяются на всю территорию муниципального образования и на всех субъектов, которые расположены или осуществляют деятельность на территории муниципального образования.

Анисимов А.П., Алексеев А.П. Указ. соч. С. 53.

Там же С. 4.

Можно даже высказать смелое предположение о том, что муниципальный экологический контроль был ликвидирован, в том числе, потому, что не смог дополнить и усилить государственный экологический контроль, а начал в отдельных случаях его даже дублировать. Этому способствовала и судебная практика, запрещавшая разграничение объектов государственного и муниципального экологического контроля на региональном уровне.

26 мая 2003 г. решением судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ были признаны недействующими положения абзаца пункта 1 статьи 9 Закона Пермской области «Об охране окружающей среды Пермской области» от 9 декабря 2002 г. № 502-94, которые, раскрывая полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, в том числе наделили их правом осуществлять муниципальный экологический контроль на объектах хозяйственной деятельности, не отнесенных к объектам федерального государственного экологического контроля и государственного экологического контроля Пермской области.

В обоснование своей позиции суд указал на несколько обстоятельств:

1. Федеральный закон об охране окружающей среды, установивший в ст.

68 право органов местного самоуправления на осуществление муниципального экологического контроля, не содержит ограничений в отношении объектов экологического контроля.

2. Возможность осуществления каждого из предусмотренных Федеральным законом об охране окружающей среды видов экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности обусловлена, в частности, пределами компетенции субъекта контроля, порядком его проведения и не может зависеть исключительно от степени загрязнения и негативного воздействия этих объектов на окружающую среду или их ведомственной принадлежности.

3. Критерии, установленные статьями 5 и 6 Федерального закона об охране окружающей среды, положены в основу разграничения полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов в рамках одного вида экологического контроля – государственного. Подобного разграничения полномочий между указанными органами государственной власти и органами местного самоуправления в области муниципального экологического контроля Федеральный закон об охране окружающей среды не содержит. При осуществлении муниципального экологического контроля на объектах, подлежащих государственному экологическому контролю, не происходит подмена органов государственной власти органами местного самоуправления, поскольку виды осуществляемых ими функций контроля не совпадают ни по объему предоставленных им полномочий, ни по порядку их реализации.

4. Ошибочно считать, что наделение органов государственной власти полномочиями на осуществление государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности лишает органы местного самоуправления полномочий на осуществление на тех же объектах, находящихся на территории муниципального образования, муниципального экологического контроля.

При этом следует специально отметить, что органы местного самоуправления в рамках публичного экологического контроля могут как самостоятельно осуществлять муниципальный экологический контроль, так и участвовать в проведении государственного экологического контроля посредством процедуры делегирования осуществления части полномочий в сфере государственного экологического контроля.

Между тем, в природоохранной практике возникают сомнения в возможности наделения органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля. Данная позиция представляется необоснованной по следующим основаниям.

Участие органов местного самоуправления в деятельности по охране окружающей установлено в Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе об охране окружающей среды, согласно которому охрана окружающей среды – это деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

В настоящее время в сфере проведения экологического контроля органы местного самоуправления не наделены соответствующими полномочиями147, хотя отвечают за организацию мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды и организацию утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (муниципальные районы), организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа и организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (городские округа), организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора (городские и сельские поселения). С формально юридической точки зрения органы местного самоуправления не могут осуществлять муниципальный контроль за реализацией собственных полномочий.

В 2006 г. полномочия органов местного самоуправления по проведению муниципального экологического контроля были упразднены, а в 2008 г.

после принятия Федерального закона от 24 июня 2008 № 93-ФЗ «О внесении изменения в статью 64 Федерального закона об охране окружающей среды муниципальный экологический контроль и вовсе был исключен из перечня Органы местного самоуправления наделены полномочиями по осуществлению муниципального земельного контроля и муниципального лесного контроля, однако полномочия по проведению муниципального экологического контроля, ранее установленные в ст. 68 Федерального закона об охране окружающей среды, в настоящее время упразднены.

видов экологического контроля. Упразднение муниципального экологического контроля вызывает справедливую критику как со стороны ученых, так и практических работников.

По мнению С.А. Боголюбова, несмотря на то, что муниципальный экологический контроль оправдал далеко не везде, многие муниципальные образования создали надлежащую материально-техническую базу и накопили достаточный кадровый потенциал, который позволяет им осуществлять экологический контроль весьма эффективно. Более того, органы местного самоуправления фактически находятся ближе к населению, что позволяет им более оперативно реагировать и решать экологические проблемы. Указанные факторы свидетельствуют об особом месте муниципального экологического контроля в системе видов экологического контроля.

Фактическое упразднение муниципального экологического контроля было оценено профессором Васильевой неоднозначно. По ее мнению, правовая природа муниципального экологического контроля до сих пор должным образом не исследована, и окончательного мнения о его целесообразности в практических кругах не сформировалось148.

По мнению А.Б. Уджуху, природоохранные полномочия органов местного самоуправления – это их право и обязанность решать вопросы местного значения в сфере охраны окружающей среды, а также осуществлять передаваемые им в установленном законом порядке отдельные государственные полномочия в этой сфере. Реализация таких полномочий направлена на сохранение и восстановление окружающей среды, благоприятной для проживания населения, на предотвращение и уменьшение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на Пономарев М.В. Круглый стол «Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля» // Экологическое право. 2008. № 4.

окружающую среду и обеспечение компенсации причиняемого экологического вреда149.

Муниципальный экологический контроль, уверена Н.И. Хлуденева, дополнял федеральный государственный экологический контроль и государственный экологический контроль субъектов Российской Федерации, позволял органам государственной власти сконцентрироваться на контроле за крупными объектами, оказывающими серьезное негативное воздействие на окружающую среду. Упразднение муниципального экологического контроля затруднит реализацию принципа участия граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды, закрепленного в ст. 3 Федерального закона об охране окружающей среды150.

Рядом авторов предлагается внесение соответствующих изменений в федеральное законодательство с целью восстановления муниципального экологического контроля. Это позволит упорядочить отношения по осуществлению экологического контроля и предоставит дополнительные возможности органам местного самоуправления не только следить за экологической обстановкой на территории муниципального образования, но и образовать реальную строку доходов местного бюджета151.

Действительно, охрана окружающей среды не является задачей только одного государства. Это также обязанность общества, каждого из нас. Не случайно в ст. 58 Конституции Российской Федерации установлено, что каждый обязан охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Данное понимание имеется и у законодателя. В ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 № 7-ФЗ установлено, что охрана окружающей Уджуху А.Б. Правовые проблемы муниципального экологического контроля и мониторинга // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России:

Материалы «круглого стола» 9 апреля 2008 г., Москва / М. ИЗиСП – М.: ИД «Юриспруденция», 2008. С.88.

Хлуденева Н.И. Роль муниципального контроля в области охраны окружающей среды // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: Материалы «круглого стола» 9 апреля 2008 г., Москва / М. ИЗиСП – М.: ИД «Юриспруденция», 2008. С. 84.

среды является деятельностью органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц.

Вряд ли подлежит сомнению, что без согласованного участия государства и муниципальных образований в природоохранной деятельности достичь целей сбалансированного решения социально-экономических задач, сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, как установлено в Федеральном законе об охране окружающей среды, не получится.



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.