авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 8 |

«ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КИЧИГИН Н.В. МОНОГРАФИЯ ...»

-- [ Страница 4 ] --

В настоящее время объем полномочий органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды является очень незначительным и не учитывает возможности отдельных крупных муниципальных образований. Хотя формально в Федеральном законе об охране окружающей среды полномочия органов местного самоуправления и дифференцируются на несколько групп в зависимости от типа муниципального образования: муниципальный район, городской округ, городское или сельское поселение.

Но даже установленная в Законе дифференциация полномочий в области охраны окружающей среды не позволяет отразить все экологические отличия городов с населением порядка 1 000 000 человек от городов с населением 000 человек, а последних – от населенных пунктов с населением 100 человек, и так далее. Различаются территории, занимаемые указанными населенными пунктами, объем негативного воздействия, например, образования отходов. Дифференцируются также и финансовые возможности Бакирова Р.Т., Левахин В.Г. Муниципальный экологический контроль: проблема присутствия // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России:

Материалы «круглого стола» 9 апреля 2008 г., Москва / М. ИЗиСП – М.: ИД «Юриспруденция», 2008. С. 87.

муниципалитетов, количество муниципальных служащих, структуры администрации: в небольших муниципальных образованиях вопросами охраны окружающей среды занимаются один-два специалиста, очень часто – наряду с другими полномочиями (охрана труда, благоустройство территории и т. д.). В крупных муниципалитетах созданы отдельные управления и отделы по охране окружающей среды.

Данные различия отражаются и в статистических данных. Так, например, если проанализировать выбросы в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных источников по городам Российской Федерации с численностью постоянного населения 100 и более тысяч человек, то в Ангарске в 2007 было выброшено 165, 6 тысяч тонн, в Братске 124, 3 тысячи тонн, в Магнитогорске – 260 тысяч тонн, в Новокузнецке – 396, 9 тысяч тонн, а в Норильске – огромные 1 990, 5 тысяч тонн, то в Арзамасе всего лишь 1, тысячи тонн, а в Новошахтинске и того меньше – 0, 9 тысяч тонн152. На одного жителя Норильска приходилось в 2007 году 9 643, 8 кг загрязняющих выбросов в атмосферный воздух, в Череповце – 1139,5 кг, а в Сочи – 8, 5 кг, Ставрополе – 11, 4 кг153.

Если проанализировать сбросы загрязненных сточных вод в поверхностные водные объекты по городам Российской Федерации с численностью постоянного населения 100 и более тысяч человек, то в Москве в 2007 году сбрасывалось 1 725, 8 млн. куб. м, в Санкт-Петербурге – 1 187, 0 млн. куб. м, в Челябинске – 235, 1 млн. куб. м, в Самаре – 261, 1 млн.

куб. м, в Омске – 203, 4 млн. куб. м, а в Майкопе – 17, 0 млн. куб. м, Ростове на-Дону – 9, 7 млн. куб. м, Барнауле – 7, 0 млн. куб. м, Бийске – 1,4 млн. куб.

м154.

В настоящее время указанные отличия почти никак не отражены на уровне экологического законодательства. Установленное в Федеральном законе об охране окружающей среды полномочие органов местного Охрана окружающей среды в России: Стат. Сб. / Росстат. – М., 2008. С. 194-197.

Там же. С. 198-201.

Там же. С. 206-211.

самоуправления по проведению мероприятий в области охраны окружающей среды не конкретизировано, носит общий характер. С одной стороны, это позволяет им быть более самостоятельными в правовом регулировании проведения соответствующих мероприятий, с другой стороны, муниципалитеты находятся в правовом вакууме без четкой нормативной и методической поддержки федерального и регионального законодательства.

Ни Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, являющееся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, ни органы государственной власти субъектов Российской Федерации не наделены полномочиями по методическому обеспечению деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, в том числе в области обращения с отходами.

В результате складывается уникальная ситуация, когда крупным муниципалитетам не хватает полномочий в области муниципального экологического управления, а небольшие сельские и городские поселения не справляются с уже предоставленными полномочиями.

Считаем, что основным недостатком действующего законодательства в области охраны окружающей среды на местном уровне является именно отсутствие гибкости, полная унификация полномочий, хотя муниципальные образования отличаются друг от друга количеством жителей, территорией, финансовыми возможностями, экологической ситуацией (объем выбросов, сбросов, размещаемых отходов). Указанные различия обуславливают необходимость, с одной стороны, дифференциации полномочий, а с другой стороны – более гибкого подхода к наделению полномочиями органов местного самоуправления.

Необходимость гибкого подхода к наделению полномочиями органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды можно наглядно продемонстрировать на примере муниципального экологического контроля, в том числе за обращением с отходами.

В 2002 году все без исключения органы местного самоуправления были наделены полномочиями по осуществлению муниципального экологического контроля за объектами хозяйственной деятельности. Однако такое «всеобщее» наделение полномочиями оказалось во вред самому муниципальному экологическому контролю. Изначально верная идея была не реализована в тех муниципальных образованиях, которые не имели соответствующего материального и кадрового потенциала155.

В результате сначала в 2006 году полномочия по муниципальному экологическому контролю были исключены из Федерального закона об охране окружающей среды и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», а в 2008 году муниципальный экологический контроль был окончательно упразднен.

Возможно, именно уравнительное наделение муниципальных образований полномочиями по осуществлению муниципального экологического контроля без учета их кадровых, финансовых, технических возможностей является одной из причин упразднения муниципального экологического контроля.

Правда, законодательством предусмотрен механизм наделения субъектами Российской Федерации органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению части полномочий. В нашем случае – по осуществлению государственного экологического надзора субъектов Российской Федерации за объектами хозяйственной деятельности, не подлежащими федеральному государственному экологическому надзору.

Однако с 2006 года всего три субъекта Российской Федерации (Вологодская область, Калужская и Челябинская области) приняли соответствующие Вообще, следует признать, что распространение правовых средств охраны окружающей среды на «всё и всех» в целях ее усиления зачастую приводит к обратным результатам: так произошло, например, с государственной экологической экспертизой, которая изначально распространялась на все виды хозяйственной деятельности, но в результате была ограничена конкретным узким перечнем объектов.

региональные законы о делегировании контрольных полномочий органам местного самоуправления.

Поэтому, к сожалению, не реализовывается на практике идея председателя Комитета Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию Федерального Собрания Российской Федерации Н.В.

Комаровой о том, чтобы в качестве замены муниципального экологического контроля органы местного самоуправления обращались к органам государственной власти субъекта Российской Федерации с просьбой о наделении их полномочиями по экологическому контролю. При этом она признает, что муниципальный экологический контроль является перспективным инструментом охраны окружающей среды на местном уровне156.

Каким же способом можно оптимизировать полномочия органов местного самоуправления, в том числе по муниципальному экологическому контролю в области обращения с отходами, чтобы сделать их эффективными, учитывающими существующие различия муниципалитетов?

Одним из путей решения проблемы может стать разработка механизма, при котором органы местного самоуправления смогут получать дополнительные полномочия в области охраны окружающей среды. Смысл предлагаемого механизма заключается в следующем.

На основании федерального закона все муниципалитеты наделяются минимально необходимым унифицированным набором полномочий: в области обращения с отходами и проведения минимального перечня природоохранных полномочий. Если крупный муниципалитет хочет получить дополнительные полномочия, например, по экологическому мониторингу, экологическому контролю и учету негативного воздействия, экологической паспортизации, то он обращается к субъекту Российской Комарова Н.В. Правовое обеспечение организации и проведения экологического контроля в России / Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: Материалы «круглого стола» 9 апреля 2008 г., Москва / М. ИЗиСП – М.: ИД «Юриспруденция», 2008. С. 10-13.

Федерации и по установленной процедуре доказывает возможность исполнения соответствующих полномочий.

Субъект Российской Федерации, рассмотрев представленные материалы и согласившись с имеющейся у муниципалитета возможностью реализации дополнительных полномочий в области охраны окружающей среды, принимает решение о возможности осуществления муниципалитетом дополнительных полномочий. Важно отметить, что в данном случае речь идет не о делегировании осуществления части полномочий субъектами Российской Федерации муниципальным образованиям, которое осуществляется на основе финансирования из бюджета субъекта Российской Федерации. Муниципалитеты будут осуществлять дополнительные полномочия за счет средств местного бюджета.

Если же муниципалитет в дальнейшем не сможет эффективно реализовывать новые полномочия, то субъект Российской Федерации сможет аннулировать свое решение о возможности осуществления муниципалитетом дополнительных полномочий.

Реализация предложенного механизма потребует внесения изменений не только в экологическое законодательство, но и в законодательство об общих принципах организации местного самоуправления. Тем не менее, как представляется, он позволит, с одной стороны, дать дополнительные полномочия в экологической сфере тем муниципалитетам, которые стремятся улучшить экологическую ситуацию на своей территории и имеют для этого необходимые ресурсы и возможности, а с другой стороны, не взвалит на все без исключения муниципальные образования непосильные для реализации полномочия.

Вместе с тем отдельные субъекты Российской Федерации (Вологодская область, Челябинская область, Калужская область) видят неэффективность экологического управления без участия муниципальных образований, в том числе в части осуществления государственного экологического контроля субъектов Российской Федерации только собственными силами, без привлечения общественности и органов местного самоуправления.

Законодательство Российской Федерации позволяет наделять органы местного самоуправления полномочиями в сфере охраны окружающей среды, в том числе государственного экологического контроля субъектов Российской Федерации.

В соответствии со ст. 19 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»157 органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации на основании закона субъекта Российской Федерации. При этом наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

Есть мнение, что передача осуществления части полномочий по проведению государственного экологического контроля субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления противоречит федеральному законодательству, в частности Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. С этим утверждением можно согласиться лишь в части того, что муниципальным инспекторам действительно не может быть передано полномочие по привлечению виновных лиц к административной ответственности. Однако это не исключает возможности проверять соблюдение природоохранного законодательства, составлять акты о выявленных нарушениях экологического законодательства и передавать их для рассмотрения органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченному в области государственного экологического контроля.

СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

Поэтому можно сделать вывод, что передача осуществления части полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ по проведению государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю (абз. 7 ст. 6 Федерального закона об охране окружающей среды).

В защиту указанного вывода можно привести следующие аргументы.

1. В соответствии с Федеральным законом от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О Федерации» государственной гражданской службе Российской государственная гражданская служба Российской Федерации – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).

Указанным Законом не запрещено исполнение переданных полномочий органов государственной власти должностными лицами органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 02.03. г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусмотрена взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации, которая обеспечивается посредством:

СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.

1) единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы;

2) единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы;

3) единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих;

6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

Таким образом, федеральное законодательство не только не запрещает передачу осуществления части полномочий органам местного самоуправления, но и устанавливает взаимосвязь государственной и муниципальной службы.

2. Статьей 65 Федерального закона об охране окружающей среды установлено, что перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации), определяется в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. При этом прямо запрещено только совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

При этом указание Закона на то, что утверждается перечень должностных лиц органов государственной власти субъекта РФ, приобретающих статус государственных инспекторов, не означает запрета на передачу соответствующих полномочий органам местного самоуправления.

При передаче осуществления части полномочий по осуществлению государственного экологического контроля должностные лица органов местного самоуправления приобретают статус государственных инспекторов по охране природы, не становясь при этом государственными служащими, что не запрещено федеральным законодательством.

При этом указанные инспектора, являясь муниципальными служащими, осуществляют функции государственных инспекторов по охране природы:

по проведению проверок и составлению актов проверок природоохранного законодательства. Такая правовая конструкция не противоречит ни Федеральному закону об охране окружающей среды, ни Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях.

3. В ряде субъектов РФ приняты региональные законы о наделении органов местного самоуправления полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля субъекта РФ. Указанные законы соответствуют федеральному законодательству и проводимой государственной экологической политике.

В соответствии с Законом Вологодской области от 28.06.2006 г. № 1465 ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере охраны окружающей среды»

органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Вологодской области наделены отдельными государственными полномочиями Вологодской области в сфере охраны окружающей среды (ст.

1).

Статьей 2 указанного Закона установлено, что органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов, контроль которых осуществляется уполномоченным органом в сфере охраны окружающей среды области, в том числе имеют право:

1) вести учет объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду;

2) обращаться в суд с требованием об ограничении, приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;

3) предъявлять иски о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

4) обеспечивать население информацией о состоянии окружающей среды на территории муниципального образования.

В целях обеспечения выполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления наделяются правом утверждать перечни должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды). Перечень объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих контролю уполномоченным органом в сфере охраны окружающей среды области и органами местного самоуправления, устанавливается Правительством области. Органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок.

Законом Челябинской области от 30.11.2006 г. № 76-ЗО «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области охраны окружающей среды» установлено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области охраны окружающей среды осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами об охране окружающей среды, «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации», Уставом (Основным Законом) Челябинской области и данным Законом.

Органы местного самоуправления наделены следующими государственными полномочиями в области охраны окружающей среды:

1) ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, государственный экологический контроль которых осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти Челябинской области;

2) контроль в установленном федеральным законодательством порядке платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

3) обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;

4) предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

Согласно ст. 4 указанного Закона органы местного самоуправления при осуществлении переданных государственных полномочий в области охраны окружающей среды имеют право:

1) получать финансовые средства из областного фонда компенсаций, предназначенные для осуществления переданных им государственных полномочий;

2) дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования;

3) получать разъяснения и рекомендации по вопросам осуществления переданных государственных полномочий;

4) запрашивать и получать у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей документы, необходимые для проверки правильности начисления ими платы за негативное воздействие на окружающую среду;

5) обжаловать в судебном порядке предписания уполномоченных государственных органов Челябинской области об устранении нарушений настоящего Закона;

6) осуществлять иные права, необходимые для осуществления переданных государственных полномочий.

Должностные лица местного самоуправления при осуществлении переданных государственных полномочий в области охраны окружающей среды имеют право:

1) для обеспечения достоверности учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, расположенные на территории муниципального образования, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления переданных государственных полномочий материалами;

2) проводить проверки с целью выявления нарушений законодательства в области охраны окружающей среды;

3) осуществлять иные права, необходимые для осуществления переданных государственных полномочий.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления при осуществлении переданных государственных полномочий в области охраны окружающей среды обязаны:

1) осуществлять переданные государственные полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации и Челябинской области;

2) обеспечивать использование по целевому назначению финансовых средств, предназначенных для осуществления переданных государственных полномочий;

3) исполнять письменные предписания уполномоченных государственных органов Челябинской области по устранению нарушений, допущенных при осуществлении переданных государственных полномочий;

4) представлять в установленные сроки уполномоченным государственным органам Челябинской области документы, а также другую информацию об осуществлении переданных государственных полномочий и целевом использовании финансовых средств, предоставленных в виде субвенций из областного фонда компенсаций;

5) представлять отчеты о выполнении переданных государственных полномочий и целевом использовании финансовых средств, предоставленных в виде субвенций из областного фонда компенсаций;

6) обеспечивать условия для беспрепятственного проведения уполномоченными государственными органами Челябинской области проверок выполнения переданных государственных полномочий и проверок деятельности органов местного самоуправления в части расходования выделенных для осуществления переданных государственных полномочий финансовых средств;

7) устранять нарушения, выявленные при проведении контроля за осуществлением переданных государственных полномочий, либо принимать меры к их предупреждению;

8) исполнять иные обязанности, необходимые для осуществления переданных государственных полномочий.

В соответствии с Законом Калужской области от 26.09.2005 г. № 120-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Калужской области отдельными государственными полномочиями» органам местного самоуправления делегировано полномочие по осуществлению государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.

В качестве приложения к Закону утверждена соответствующая Методика определения общего объема и распределения субвенции местным бюджетам из областного бюджета на осуществление государственного экологического контроля.

Таким образом, муниципальный экологический контроль является самостоятельным видом публичного экологического контроля (надзора) наряду с государственным экологическим контролем (надзором). Поскольку возможности органов местного самоуправления различны, постольку необходимо ввести дифференцированный механизм наделения органов местного самоуправления экологическими полномочиями, в том числе полномочиями по муниципальному экологическому контролю. Кроме того органы местного самоуправления могут наделяться полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля (надзора).

Глава II. Правовое регулирование публичного экологического контроля (надзора) § 1. Законодательство о публичном экологическом контроле (надзоре) Законодательство о публичном экологическом контроле (надзоре) достаточно обширно, имеет тенденцию к постоянному изменению. К данному сегменту законодательства могут быть отнесены различные отрасли: экологическое, земельное, водное, лесное, законодательство о недрах, законодательство о животном мире. В рамках указанных отраслей законодательства предусматривается осуществление соответствующих видов государственного и муниципального контроля (надзора): экологического, земельного, водного, лесного, геологического, государственного контроля за охраной и использованием объектов животного мира.

Как было показано в главе I настоящей работы, до настоящего времени четко не установлено соотношение экологического контроля (надзора) и природоресурсного контроля (надзора). Согласно нашей классификации природоохранный контроль (надзор) является составной частью контроля в области охраны окружающей среды наряду с контролем (надзором) за использованием и охраной природных ресурсов (природоресурсным контролем (надзором)) и контролем (надзором) на отдельных территориях и акваториях. Соответственно данную классификацию можно применить и к публичному экологическому контролю (надзору) и сделать вывод о том, что публичный экологический контроль (надзор) включает в себя публичный природоохранный контроль (надзор), публичный природоресурсный контроль (надзор) и публичный контроль (надзор) на отдельных территориях и акваториях.

Исходя из данной классификации считаем необходимым рассмотреть в рамках данного параграфа отдельные виды публичного природоресурсного контроля (надзора), а виды публичного природоохранного контроля (надзора) проанализировать в параграфе 2 настоящей главы.

Тенденцией современного законодательства является появление административных регламентов осуществления функций по государственному и муниципальному контролю (надзору) в области охраны окружающей среды. Главное, чтобы при этом детально регламентировались уже установленные процедуры на уровне постановлений Правительства РФ или ведомственных нормативных правовых актов без добавления новых условий, процедур и требований.

Публичный земельный контроль (надзор) Публичный земельный контроль (надзор) включает в себя государственный земельный надзор и муниципальный земельный контроль.

Земельный контроль регулируется главой 12 Земельного кодекса РФ, в которой предусмотрен государственный, муниципальный, общественный, производственный земельный контроль (ст.ст.71-73 ЗК РФ). Впервые федеральным законодательством предусмотрен муниципальный земельный контроль.

В соответствии со ст. 71 ЗК РФ государственный земельный (надзор) за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами осуществляется специально уполномоченными государственными органами. В настоящее время государственный земельный надзор осуществляется федеральными органами исполнительной власти в соответствии с постановлением Правительства РФ от 15.11.2006 г.

№ 689 «О государственном земельном контроле»160.

Положением устанавливается порядок осуществления государственного земельного надзора Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр), Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральной службой по СЗ РФ. 2006. № 47. Ст. 4919.

ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) и их территориальными органами.

Задачей государственного земельного надзора является обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель.

Полномочия федеральных органов исполнительной власти по проведению государственного земельного надзора дифференцируются по двум критериям: в зависимости от объекта контроля, зависящего от категории земель) и от предмета государственного земельного надзора.

Россельхознадзор осуществляет государственный земельный надзор на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов.

Росреестр и Росоприроднадзор осуществляют государственный земельный надзор на землях остальных шести категорий. Применительно к таким землям государственный земельный надзор осуществляется в отношении единого объекта, который проблематично разделить на отдельные составляющие. Поэтому государственный земельный надзор, осуществляемый Росреестром и Росприроднадзором, дифференцируется в зависимости от предмета государственного земельного надзора.

Росреестр осуществляет надзор за соблюдением:

а) выполнения требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, самовольного обмена земельными участками и использования земельных участков без оформленных на них в установленном порядке правоустанавливающих документов, а также без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;

б) порядка переуступки права пользования землей;

в) выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению в соответствии с принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием, а также о выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

г) выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;

д) порядка предоставления сведений о состоянии земель;

е) исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений;

ж) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

Росприроднадзор осуществляет надзор за соблюдением:

а) выполнения обязанностей по рекультивации земель после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей;

б) выполнения требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;

в) выполнения требований законодательства Российской Федерации о недопущении использования участков лесного фонда для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков;

г) режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;

д) выполнения иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

Приказом Минюста России от 27 декабря 2007 г. № 254 утвержден административный регламент исполнения государственной функции по государственному земельному контролю. Приказом Минсельхоза России от сентября 2009 г. № 411 утвержден административный регламент исполнения Россельхознадзором государственной функции по осуществлению государственного земельного контроля.

В соответствии со ст. 72 ЗК РФ муниципальный земельный контроль на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления. Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством РФ и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

К сожалению, в соответствии с земельным законодательством не определен предмет муниципального земельного контроля. Поэтому в границах муниципального образования муниципальный земельный контроль дублирует государственный. Для исправления данной ситуации следует более четко определить предмет муниципального земельного контроля.

Разграничить государственный и муниципальный земельный контроль (надзор) можно по предмету или объекту публичного земельного контроля (надзора). Если разграничивать публичный земельный контроль (надзор) по предмету, то в таком случае предметом муниципального земельного контроля может быть соблюдение правил землепользования и застройки, иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления в сфере землепользования и застройки.

Если исходить из разграничения публичного земельного контроля по объекту, то в таком случае органы местного самоуправления могли бы, например, контролировать соблюдение земельного законодательства физическими лицами, а органы государственной власти – юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

осуществление земельного контроля относится к вопросам местного значения поселений и городских округов, что порождает одну из многочисленных проблем муниципального земельного контроля, поскольку поселения, особенно сельские, не обладают достаточными кадровыми и материальными ресурсами для осуществления эффективного муниципального контроля.

Положения о муниципальном земельном контроле приняты в большинстве муниципалитетов. Так, решением Совета депутатов городского поселения Жилево Ступинского муниципального района Московской области от 18 августа 2010 г. № 70/10 «О принятии муниципального правового акта «Положение о муниципальном земельном контроле на территории городского поселения Жилево Ступинского муниципального района Московской области».

Объектом муниципального земельного контроля являются земли, находящиеся в границах городского поселения Жилево, независимо от ведомственной принадлежности и формы собственности, в том числе земли, находящиеся в федеральной собственности и собственности Московской области.

Положением устанавливаются 1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и физических лиц органами, уполномоченными на осуществление муниципального земельного контроля на территории городского поселения Жилево;

2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля в сфере землепользования, при организации и проведении проверок;

3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок.

Предметом муниципального земельного контроля является:

– соблюдение требований законодательства по использованию земель.

– соблюдение порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке документов, удостоверяющих право на землю.

– использование земель по целевому назначению.

Органом местного самоуправления, уполномоченным на осуществление муниципального земельного контроля, является администрация городского поселения Жилево Ступинского муниципального района. Муниципальный земельный контроль осуществляется должностными лицами, уполномоченными постановлением главы городского поселения Жилево Ступинского муниципального района. Указанные должностные лица являются муниципальными земельными инспекторами.

Муниципальный земельный контроль на территории поселения осуществляется за:

– соблюдением должностными и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, а также гражданами требований по рациональному использованию и охране земель (кроме земель сельскохозяйственного назначения), установленных земельным, природоохранным, градостроительным и иным законодательством Российской Федерации и Московской области, нормативными правовыми актами городского поселения Жилево Ступинского муниципального района;

– предотвращением использования земель без оформленных в установленном порядке документов о правах на землю, а в необходимых случаях без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности на земельных участках;

– предотвращением самовольной переуступки права пользования земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;

– достоверностью предоставляемых сведений об использовании земель (кроме земель сельскохозяйственного назначения) и наличии свободного земельного фонда;

– своевременной рекультивацией нарушенных земель, восстановлением плодородия и других полезных свойств земли, снятием, использованием и сохранением плодородного слоя почвы при проведении работ, связанных с нарушением земель;

– своевременным и качественным выполнением при использовании земель обязательных мероприятий по их улучшению и охране, предотвращению и ликвидации последствий эрозии почвы, засоления, заболачивания, подтопления, переуплотнения, захламления, загрязнения и других процессов, вызывающих деградацию земель;

– использованием земель, находящихся в муниципальной собственности, по целевому назначению и принадлежности к соответствующей категории земель;

– соблюдением разрешенного использования земель в соответствии с зонированием территорий;

– предотвращением самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы;

– своевременным освоением земельных участков;

– исполнением выданных должностными лицами, осуществляющими муниципальный земельный контроль, указаний по вопросам соблюдения установленных требований по использованию земель и устранению нарушений в использовании земель;

– установлением и сохранностью межевых знаков границ земельных участков, находящихся в муниципальной собственности;

– соблюдением природоохранных требований при использовании земельных участков;

– соблюдением особых режимов и ограничений в использовании земель, установленных в целях охраны окружающей среды и природных ресурсов нормативными правовыми актами Российской Федерации, Московской области, городского поселения Жилево Ступинского муниципального района, а также утвержденных в установленном порядке проектными документами;

– своевременным выполнением при использовании земель обязательных мероприятий по предотвращению негативного воздействия на состояние окружающей среды и природных ресурсов;

– предотвращением самовольной вырубки зеленых насаждений общего пользования в поселениях;

В отношении земель, на которых расположены объекты, отнесенные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления городского поселения Жилево Ступинского муниципального района к особо охраняемым природным территориям, и земель природоохранного назначения, муниципальный земельный контроль осуществляется за:

– предотвращением использования земельных участков без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в необходимых случаях без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности;

– предотвращением самовольного занятия земель;

– достоверностью сведений об использовании и состоянии земель;

– выполнением обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, после завершения разработки месторождений полезных ископаемых, строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, связанных с использованием земель, соблюдением установленного режима использования земель;

– использованием земель по целевому назначению;

– соблюдением установленного порядка изменения целевого использования земель.

– соблюдением требований земельного законодательства в части сохранения и воспроизводства плодородия почв при использовании земель сельскохозяйственного назначения;

– использованием земель по целевому назначению сельскохозяйственными организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами и гражданами;

– использованием мелиорированных земель;

– соблюдением осуществления всех видов градостроительной деятельности в соответствии с утвержденной градостроительной документацией, федеральными и территориальными градостроительными нормативами и правилами, правилами землепользования и застройки поселений;

– соблюдением установленного порядка использования территорий с особым режимом градостроительной деятельности;

– предотвращением самовольного строительства, сноса зданий и сооружений, осуществляемых с нарушением земельного законодательства;

– предоставлением земельных участков в поселениях в соответствии с градостроительной документацией.

При осуществлении муниципального земельного контроля муниципальный инспектор имеет право при предъявлении служебного удостоверения:

– беспрепятственного доступа для проведения проверок на территорию юридических и физических лиц и индивидуальных предпринимателей;

– детального осмотра земельных участков предприятий, учреждений, индивидуальных предпринимателей и частных лиц;

– получения от заинтересованных лиц необходимой информации;

– привлечения специалистов для проведения необходимых экспертиз, дачи заключений.

В отдельных муниципальных образованиях помимо положения о муниципальном земельном контроле принимаются и соответствующие административные регламенты. Так, на территории городского округа Лосино-Петровский Московской области действует утвержденный постановлением от 11 ноября 2010 г. № 336 администрации городского округа Лосино-Петровский Московской области административный регламент исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального земельного контроля.

Важной практической задачей публичного земельного контроля является обеспечение взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления при его осуществлении. Ориентиром в этом вопросе может быть письмо Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от июля 2005 г. ММ/0644 «О взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля».

Роснедвижимостью были подготовлены Методические рекомендации по порядку взаимодействия органа, осуществляющего муниципальный земельный контроль, и управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по субъекту Российской Федерации.

В рамках такого взаимодействия значительно усилится муниципальный и государственный контроль за использованием и охраной земель на территории Российской Федерации. Информация, полученная органами местного самоуправления, может эффективно использоваться органами государственного земельного контроля в целях выявления и пресечения земельных правонарушений землепользователями. Такое взаимодействие позволит более эффективно использовать земельные ресурсы Российской Федерации, сделать прозрачным учет и контроль землепользования.

Указанные Методические рекомендации могут быть применены и при выстраивании взаимодействия территориальных органов Росреестра и органов муниципального земельного контроля. Муниципальные инспектора осуществляют свою деятельность во взаимодействии с Управлением, органами исполнительной власти, организациями и общественными объединениями, а также гражданами.

Муниципальные инспектора на территории муниципального образования осуществляют контроль за:

а) соблюдением требований по использованию земель;

б) соблюдением порядка, исключающего самовольное занятие земельных участков или использование их без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов;

в) соблюдением порядка переуступки права пользования землей;

г) предоставлением достоверных сведений о состоянии земель;

д) своевременным выполнением обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых (включая общераспространенные полезные ископаемые), строительных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, ведущихся с нарушением почвенного слоя, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных и собственных надобностей;

е) использованием земельных участков по целевому назначению;

ж) своевременным и качественным выполнением обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от водной эрозии, заболачивания, подтопления, переуплотнения, захламления, загрязнения и по предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель и вызывающих их деградацию;

з) выполнением требований по предотвращению уничтожения, самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и употребления;

и) исполнением предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений, вынесенных государственными инспекторами;

к) наличием и сохранностью межевых знаков границ земельных участков;

л) выполнением иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель.

Муниципальные инспектора имеют право:

а) осуществлять муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;

б) составлять по результатам проверок акты проверок соблюдения земельного законодательства (далее – акт) с обязательным ознакомлением с ними собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земельных участков.

В случае обнаружения достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, вместе с актом вручается уведомление о необходимости прибыть в управление для проведения мероприятий по осуществлению государственного земельного контроля (порядок установления дат прибытия определяется соглашением между управлением и органом муниципального земельного контроля), которое вручается под роспись землепользователю или его законному представителю.

При поступлении материалов проверки из органа муниципального земельного контроля государственный инспектор в присутствии лица, в отношении которого была проведена проверка соблюдения земельного законодательства, рассматривает материалы проверки и в случае выявления достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, составляет протокол об административном правонарушении.

В случае отсутствия необходимых данных для рассмотрения материалов проверки государственным инспектором выносится определение о возвращении материалов проверки соблюдения земельного законодательства при осуществлении муниципального земельного контроля на доработку. В случае отсутствия состава административного правонарушения в соответствии со ст. 24.5 КоАП РФ государственным инспектором выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении административного дела.


Если в результате рассмотрения материалов проверки, полученных от органа муниципального земельного контроля, государственным инспектором обнаруживается нарушение земельного законодательства, ответственность за которое не предусмотрена КоАП РФ, государственный инспектор выдает нарушителю предписание об устранении нарушений земельного законодательства (предписание).

По результатам рассмотрения направленных материалов определение о возвращении материалов проверки соблюдения земельного законодательства при осуществлении муниципального земельного контроля, определение об отказе в возбуждении административного дела, копии постановления о назначении административного наказания и предписания, полученные в результате рассмотрения дела об административном правонарушении, направляются в орган муниципального земельного контроля.

Орган муниципального земельного контроля осуществляет проверки исполнения предписаний, вынесенных на основании материалов проверок, проведенных муниципальными инспекторами. В течение 15 дней с момента истечения срока устранения нарушения земельного законодательства, установленного предписанием, органом муниципального земельного контроля проводится повторная (внеплановая) проверка устранения нарушения земельного законодательства.

В рассмотренном выше муниципальном правовом акте о порядке осуществления муниципального земельного контроля определено взаимодействие органов государственного и муниципального земельного контроля при осуществлении публичного земельного контроля (надзора) по следующим вопросам:

– информирование о нормативных правовых актах и методических документах по вопросам организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

– определение целей, объема, сроков проведения плановых проверок;

– информирование о результатах проводимых проверок, состоянии соблюдения законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности и об эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

– подготовка в установленном порядке предложений о совершенствовании законодательства Российской Федерации в части организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

– принятие административных регламентов взаимодействия органов муниципального контроля, органов государственного контроля (надзора) при осуществлении муниципального земельного контроля;

– повышение квалификации специалистов, осуществляющих муниципальный земельный контроль.

Порядок взаимодействия администрации городского поселения Жилево Ступинского муниципального района с государственными органами, осуществляющими земельный контроль, определяется соглашениями.

Рассмотренные выше положения о публичном земельном контроле (надзоре) свидетельствуют о том, что государственный и муниципальный земельный контроль на территории муниципальных образований дублируют друг друга, так как осуществляются в отношении одних и тех же объектов и по тем же самым вопросам, что является административным барьером.

Данную проблему можно решить за счет разграничения публичного земельного контроля (надзора), осуществляемого органами государственной власти и местного самоуправления в зависимости от предмета или объекта контроля.

Например, муниципальный земельный контроль мог бы осуществляться только в границах населенных пунктов и на землях сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения дачного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, огородничества.

Публичный лесной контроль (надзор) Публичный лесной контроль (надзор), как и публичный земельный контроль (надзор), включает в себя государственную и муниципальную компоненту. Федеральный государственный лесной надзор (лесная охрана) регулируется в ст. 96 Лесного кодекса РФ, в соответствии с которой его целью является обеспечение соблюдения лесного законодательства.

Постановлением Правительства РФ от 22.06.2007 г. № 394 утверждено Положение об осуществлении государственного лесного контроля и надзора161.

Федеральный государственный лесной надзор осуществляют Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), Росприроднадзор и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Полномочия по федеральному государственному лесному надзору разграничиваются по объекту: Росприроднадзор осуществляет государственный лесной надзор в отношении лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, в отношении иных лесов государственный лесной контроль и надзор осуществляются Рослесхозом или органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Особенностью федерального государственного лесного надзора является то, что его могут осуществлять не только органы государственной власти, но и государственные учреждения, подведомственные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии с частью 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации.

СЗ РФ. 2007. № 27. Ст. 3282.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют федеральный государственный лесной надзор в отношении лесничеств и лесопарков, находящихся на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, за исключением случаев, когда данные полномочия осуществляет Рослесхоз.

Рослесхоз осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы федеральный государственный лесной надзор на землях лесного фонда в отношении лесничеств и лесопарков, указанных в части 2 статьи Лесного кодекса Российской Федерации, и (или) в случаях, когда соответствующие полномочия изъяты в установленном порядке у органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Государственные лесные инспектора при осуществлении государственного лесного надзора имеют право:

а) пресекать и предотвращать нарушения лесного законодательства в установленном порядке;

б) осуществлять проверки соблюдения лесного законодательства;

в) составлять по результатам проверок акты и предоставлять их для ознакомления гражданам, в том числе индивидуальным предпринимателям, а также юридическим лицам, осуществляющим использование лесных участков;

г) давать обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в результате проверок нарушений лесного законодательства и контролировать исполнение указанных предписаний в установленные сроки;

д) осуществлять в установленном порядке досмотр транспортных средств и, при необходимости, их задержание;

е) уведомлять в письменной форме граждан, юридических лиц, осуществляющих использование, охрану, защиту, воспроизводство лесов и лесоразведение, о результатах проверок соблюдения лесного законодательства и выявленных нарушениях;

ж) предъявлять гражданам и юридическим лицам требования об устранении выявленных в результате проверок нарушений;

з) осуществлять иные предусмотренные федеральными законами права.

Главный государственный лесной инспектор Российской Федерации, его заместители, главные государственные лесные инспектора в субъектах Российской Федерации и их заместители помимо указанных выше прав имеют право:

а) предъявлять иски в суды в пределах своей компетенции;

б) привлекать в установленном порядке научно-исследовательские, проектно-изыскательские и другие организации для проведения соответствующих анализов, проб, осмотров и подготовки заключений, связанных с предметом проводимой проверки.

Юридические лица и граждане, в отношении которых проводятся мероприятия по федеральному государственному лесному надзору, обязаны обеспечивать государственным лесным инспекторам доступ на объекты, подлежащие такому контролю, и предоставить документацию, необходимую для проведения проверки.

Методическое руководство по вопросам обеспечения федерального государственного лесного надзора осуществляется Федеральным агентством лесного хозяйства и Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.

Муниципальный лесной контроль регламентируется в ст. 84 и Лесного кодекса Российской Федерации. Причем в указанных статьях содержится внутреннее противоречие. В соответствии со ст. 84 ЛК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, относится осуществление муниципального лесного контроля в отношении таких лесных участков.

Согласно ст. 98 ЛК РФ «Муниципальный лесной контроль» на территории муниципального образования органами местного самоуправления осуществляется муниципальный лесной контроль в соответствии со статьей 84 настоящего Кодекса и с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Таким образом, в одной статье Кодекса полномочия органов местного самоуправления по осуществлению муниципального лесного контроля ставятся в зависимость от права муниципальной собственности на лесные участки. В другой статье требование о проведении муниципального лесного контроля распространяется на всю территорию муниципального образования. Данное противоречие лесного законодательства не устраняется, несмотря на многочисленные изменения Лесного кодекса РФ.

В этих условиях правовой неопределенности одни муниципальные образования принимают нормативные правовые акты по муниципальному контролю в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, а другие – о проведении муниципального лесного контроля на территории муниципального образования в целом.


Так, первый путь был использован в городе Энгельс Саратовской области. Согласно решению Энгельсского городского совета депутатов муниципального образования город Энгельс Энгельсского муниципального района Саратовской области от 26 февраля 2010 г. № 257/02 муниципальный лесной контроль направлен на обеспечение соблюдения обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, организациями, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, индивидуальными предпринимателями, а также иными гражданами, не осуществляющими коммерческую деятельность (физические лица), обеспечение соблюдения лесного законодательства по использованию, охране, защите, воспроизводству лесов.

Муниципальный лесной контроль осуществляется в форме проверок выполнения юридическими лицами, физическими лицами обязательных требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами.

Объектом муниципального лесного контроля являются лесные участки, находящиеся в муниципальной собственности муниципального образования город Энгельс, расположенные на территории муниципального образования город Энгельс.

Муниципальный лесной контроль на территории муниципального образования город Энгельс осуществляется администрацией муниципального образования город Энгельс. Орган муниципального контроля осуществляет свою деятельность во взаимодействии со специальными уполномоченными государственными органами, осуществляющими государственный лесной контроль и надзор, организациями, общественными объединениями, а также гражданами.

Взаимодействие органа муниципального контроля со специальными уполномоченными государственными органами, осуществляющими государственный лесной контроль и надзор на территории муниципального образования город Энгельс, может регламентироваться соглашением между ними.

Лица, осуществляющие муниципальный лесной контроль, осуществляют контроль за соблюдением:

а) порядка использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, в т.ч. порядка использования лесных участков для выполнения работ по недропользованию;

б) требований по сохранению лесных участков от уничтожения, повреждения, ослабления, загрязнения и иных негативных воздействий;

в) требований по ведению лесного хозяйства и обеспечению качества выполняемых лесохозяйственных мероприятий в соответствии с лесным законодательством Российской Федерации;

г) требований по целевому использованию лесных участков и лесоразведению;

д) правил пожарной безопасности в лесах, требований по своевременному принятию мер для ликвидации лесных пожаров и их последствий, по учету участков лесов, пострадавших от пожаров;

е) требований по обеспечению сохранности лесоустроительных и лесохозяйственных знаков;

ж) требований лесохозяйственного регламента по использованию лесных участков, в том числе для рекреационной деятельности, предоставленных в установленном порядке юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, физическим лицам;

з) иных требований лесного законодательства по вопросам использования, охраны и воспроизводства лесов.

Лица, осуществляющие муниципальный лесной контроль, имеют право:

а) посещать в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, при предъявлении служебного удостоверения объекты для осуществления муниципального лесного контроля;

б) привлекать в установленном порядке специалистов для проведения обследования (экспертиз) лесных участков;

в) безвозмездно получать сведения и материалы о состоянии, использовании лесных участков, необходимые для осуществления муниципального контроля в срок, установленный законом;

г) обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих законной деятельности лиц, осуществляющих муниципальный лесной контроль, а также в установлении личности граждан, виновных в нарушении лесного законодательства;

д) направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях лесного законодательства для рассмотрения вопроса о привлечении виновных лиц к ответственности.

В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическими и физическими лицами обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, лица, осуществляющие муниципальный лесной контроль, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны:

а) выдать предписание юридическим или физическим лицам об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения;

б) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

Примером второго подхода является решение Совета депутатов городского округа Лосино-Петровский Московской области от 24 сентября 2009 г. № 42/7. Объектом муниципального лесного контроля являются городские леса и леса особо охраняемых природных территорий, находящиеся на территории городского округа Лосино-Петровский, за исключением объектов, лесной контроль деятельности которых отнесен к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти Московской области.

Основными задачами муниципального лесного контроля являются:

1) соблюдение установленного режима использования лесных участков в соответствии с их целевым назначением;

2) соблюдение порядка, сроков освоения лесных участков, если таковые сроки установлены законодательством Российской Федерации;

3) сохранение и воспроизводство лесов;

4) выполнение мероприятий, направленных на предотвращение порчи лесов;

5) защита муниципальных и общественных интересов, а также прав граждан и юридических лиц в области использования лесов.

Органом местного самоуправления, уполномоченным на осуществление муниципального лесного контроля, является администрация городского округа Лосино-Петровский.

К полномочиям администрации городского округа Лосино-Петровский в области муниципального лесного контроля относятся:

1) организация и осуществление муниципального лесного контроля на территории городского округа Лосино-Петровский;

2) организация и проведение мониторинга эффективности муниципального лесного контроля, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации;

3) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами Московской области полномочий.

Главный лесной инспектор городского округа Лосино-Петровский, лесные инспекторы городского округа Лосино-Петровский осуществляют муниципальный лесной контроль за:

1) соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами установленного режима использования лесных участков в соответствии с их целевым назначением;

2) недопущением самовольного занятия и использования лесных участков;

3) соблюдением сроков освоения лесных участков;

4) оформлением прав на лесной участок;

5) своевременным и качественным выполнением мероприятий по воспроизводству лесов;

6) недопущением загрязнений и порчи лесов;

7) выполнением иных требований лесного законодательства по вопросам использования, охраны и воспроизводства лесов.

В случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, физическим лицом обязательных требований лесного законодательства лесные инспекторы органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах своих полномочий обязаны:

1) выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, физическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения;

2) принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

При осуществлении муниципального лесного контроля лесной инспектор имеет право при предъявлении служебного удостоверения:

1) беспрепятственного доступа для проведения проверок на территорию юридических и физических лиц и индивидуальных предпринимателей;

2) детального осмотра лесных участков предприятий, учреждений, индивидуальных предпринимателей и частных лиц;

3) получения от заинтересованных лиц необходимой информации;

4) привлечения специалистов для проведения необходимых экспертиз, дачи заключений;

5) внесения предложений в администрацию городского округа о полном или частичном изъятии (в том числе путем выкупа) лесных участков для муниципальных нужд, о досрочном расторжении договоров аренды лесных участков, находящихся в муниципальной собственности либо собственность на которые не разграничена.

В данном муниципальном образовании помимо положения о муниципальном лесном контроле действует утвержденный постановлением от 11 ноября 2010 г. № 337 администрации городского округа Лосино Петровский Московской области административный регламент исполнения муниципальной функции по осуществлению муниципального лесного контроля на территории городского округа Лосино-Петровский.

Таким образом, публичному лесному контролю (надзору) свойственны те же недостатки, что и публичному земельному контролю (надзору), а именно неразграниченность объектов и предмета федерального государственного лесного надзора и муниципального лесного контроля.

Решить данную проблему можно за счет уточнения предмета или объектов муниципального лесного контроля. Например, уточнить в Лесном кодексе РФ, что муниципальному лесному контролю подлежат леса, расположенные в границах населенных пунктов, в частности, городские леса, зеленые зоны, лесопарки и зеленые насаждения.

Под зелеными насаждениями в юридической литературе понимается древесно-кустарниковая и травянистая растительность естественного и искусственного происхождения, включая все виды растительных сообществ, а также отдельно стоящие деревья и кустарники. Применительно к городской растительности в юридической литературе предлагается следующее определение: древесно-кустарниковая и травянистая растительность естественного и искусственного происхождения на городской территории, включая растительность озелененных, застроенных и природных территорий, а также отдельно стоящие деревья и кустарники. Городскими зелеными насаждениями будут являться все виды растительных сообществ, расположенные в городской черте независимо от их функционального назначения, состава пород, местоположения и форм собственности на земельные участки, где они находятся162.

В настоящее время охрана земельных насаждений в муниципальных образованиях недостаточно нормативно урегулирована, однако в отдельных субъектах РФ приняты нормативные правовые акты об охране зеленых насаждений. Например, в г. Москве принят Закон г. Москвы от 19.05.1999 г.

Шуплецова Ю.И. Правовая охрана зеленых насаждений в городах. М., 2003. С. 43-44.

№ 17 «О защите зеленых насаждений». В Законе г. Москвы от 19.05.1999 г.

в ст. 1 содержится понятие зеленых насаждений, под которыми понимается древесно-кустарниковая и травянистая растительность естественного и искусственного происхождения (включая городские леса, парки, бульвары, скверы, сады, газоны, цветники, а также отдельно стоящие деревья и кустарники). Под защитой зеленых насаждений законодательство г. Москвы понимает систему правовых, организационных и экономических мер, направленных на создание, сохранение и воспроизводство зеленых насаждений, озелененных территорий и зеленых массивов.

Статья 18 Закона г. Москвы от 19.05.1999 г. посвящена контролю в области охраны зеленых насаждений. В г. Москве предусмотрен исключительно государственный контроль за выполнением требований по защите зеленых насаждений, который осуществляется специально уполномоченным органом по защите зеленых насаждений и Объединением административно-технических инспекций в пределах своей компетенции.

Специально уполномоченный орган по защите зеленых насаждений осуществляет:

– в соответствии с федеральными законами проведение государственной экологической экспертизы любых хозяйственных и иных решений, связанных с повреждением или уничтожением зеленых насаждений;

– принятие решений об отказе в выдаче разрешений на уничтожение зеленых насаждений в случаях отрицательного заключения государственной экологической экспертизы на предпроектную и проектную документацию;

– принятие решений о выдаче разрешений на уничтожение зеленых насаждений в случаях положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Приемка построенных объектов, в проектной документации которых предусматривается озеленение, осуществляется государственной комиссией после проведения работ по озеленению и их приемки специально уполномоченным органом по защите зеленых насаждений. В состав государственной комиссии по приемке построенных объектов входит представитель специально уполномоченного органа по защите зеленых насаждений.

Объект принимается в эксплуатацию лишь при выполнении требований, предусмотренных в проектах строительства и заключениях государственной экологической экспертизы. По нашему мнению, указанные положения вполне могут быть применены в отношении муниципального экологического контроля за охраной зеленых насаждений, расположенных на территории муниципальных образований, и использованы при разработке собственных нормативных правовых актов по защите зеленых насаждений на уровне муниципального образования.

Кроме того, рядом региональных законов закреплены полномочия муниципальных органов власти в сфере использования и охраны древесно кустарниковой растительности, не входящей в состав лесного фонда (например, городских лесов). Так, в Краснодарском крае в соответствии со ст. 6 Закона Краснодарского края от 14 мая 2001 г. № 360-КЗ «Об охране зеленого фонда городских и сельских поселений Краснодарского края» органы местного самоуправления могут создавать специализированные муниципальные предприятия и подразделения для осуществления деятельности в области охраны зеленого фонда;

обеспечивают население информацией в области охраны зеленого фонда;

ведут учет и оценку состояния зеленого фонда на подведомственной территории;

выдают специальные разрешения на вырубку деревьев и кустарников, производят отбор и пометку деревьев и кустарников, составляют ведомость отобранных к вырубке деревьев и кустарников;

осуществляют контроль за соблюдением на территории муниципального образования законодательства в области охраны зеленого фонда, а также осуществляют иные функции164.

Публичный водный надзор Кубанские новости. 2001. 22 мая.

Анисимов А.П., Алексеев А.П. Указ. соч. С. 116.

В отличие от публичного земельного и лесного контроля (надзора) в публичном водном надзоре не предусмотрена муниципальная составляющая и проводится государственный надзор в области использования и охраны водных объектов.

Осуществление государственного надзора в области использования и охраны водных объектов регулируется ст. 36 Водного кодекса РФ. В действующем Водном кодексе Российской Федерации государственный надзор в области использования и охраны водных объектов осуществляется уполномоченными федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении ими соответственно федерального государственного экологического надзора и регионального государственного экологического надзора согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Критерии отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов, определяются Правительством Российской Федерации.

На основании указанных критериев федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждаются перечни объектов, подлежащих, соответственно, федеральному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов.

В целях реализации норм водного законодательства приняты Постановление Правительства РФ от 25.12.2006 г. № 801 «Об утверждении положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов»165 и Методические указания по организации и проведению государственного контроля за использованием и СЗ РФ. 2007. № 1 (2ч.). Ст. 259.

охраной водных объектов в системе МПР России, утвержденные заместителем министра природных ресурсов РФ 31.12.1997 г.

Приказом Минприроды России от 26 августа 2008 г. № 192 утвержден административный регламент исполнения Росприроднадзором государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов.

Распоряжением Министерства экологии и природопользования Московской области от 29 декабря 2009 г. № 128-РМ утвержден административный регламент исполнения Министерством экологии и природопользования Московской области государственной функции по осуществлению государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов.

Публичный геологический надзор Как и в случае с публичным водным надзором публичный геологический надзор включает только государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, регулируемый ст.

37 Закона РФ «О недрах».

Задачами государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений пользователями недр требований международных договоров Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о недрах и утвержденных в установленном законодательством Российской Федерации порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, рационального использования и охраны недр.

Государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный надзор) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Порядок проведения государственного геологического контроля регулируется Постановлением Правительства РФ от 12.05.2005 г. № 293 «Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим недр»166.

изучением, рациональным использованием и охраной Государственный геологический контроль в настоящее время осуществляется Росприроднадзором.

Приказом Минприроды России от 3 декабря 2007 г. № 319 утвержден административный регламент Росприроднадзора по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.