авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 8 |

«ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КИЧИГИН Н.В. МОНОГРАФИЯ ...»

-- [ Страница 5 ] --

Публичный фаунистический надзор В соответствии со ст. 16 Закона РФ «О животном мире» под федеральным государственным надзором в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований посредством организации и проведения проверок указанных лиц и (или) проведения мероприятий по контролю на территории обитания объектов животного мира, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по СЗ РФ. 2005. № 20. Ст. 1885.

пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

В настоящее время федеральный государственный надзор за охраной и использованием объектов животного мира за исключением объектов животного мира, находящихся на территории особо охраняемых природных территорий федерального значения, осуществляют субъекты Российской Федерации.

Так, распоряжением Министерства экологии и природопользования Московской области от 29 декабря 2009 г. № 130-РМ утвержден Административный регламент исполнения Министерством экологии и природопользования Московской области государственной функции по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания на территории Московской области.

Публичный контроль за водными биологическими (надзор) ресурсами и средой их обитания Государственный контроль (надзор) за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации, а также Каспийского и Азовского морей до определения их правового статуса осуществляется Федеральным агентством по рыболовству (Росрыболовством) на основании Постановления Правительства РФ от 11.06.2008 г. № 444 «О Федеральном агентстве по рыболовству»167.

Приказом Росрыболовства от 20 августа 2010 г. № 708 утвержден административный регламент исполнения Федеральным агентством по рыболовству государственной функции по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу Российской Федерации. Правда, в данной цепочке правового регулирования «федеральный закон» – «административный регламент» отсутствует промежуточное звено в виде нормативного правового акта Правительства РФ или Росрыболовства.

Публичный надзор за охотничьими животными В соответствии со ст. 40 Федерального надзора от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»

установлен федеральный государственный охотничий надзор.

Задачами федерального государственного охотничьего надзора являются выявление, предупреждение и пресечение нарушений требований в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, установленных указанным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Федеральный государственный охотничий надзор осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которым переданы полномочия Российской Федерации по осуществлению федерального СЗ РФ. 2008. № 25. Ст. 2979.

государственного охотничьего надзора, согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Должностные лица органов государственного надзора, являющиеся государственными охотничьими инспекторами, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право:

1) запрашивать и получать на основании мотивированных письменных запросов от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан информацию и документы, необходимые для рассмотрения в ходе проведения проверки;

2) беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора о назначении проверки посещать охотничьи угодья и объекты охотничьей инфраструктуры в целях проведения проверки соблюдения правил охоты, лимитов добычи охотничьих ресурсов и квоты их добычи, нормативов и норм в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, а также проведения биотехнических и иных мероприятий по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания;

3) выдавать юридическим лицам и их должностным лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, а также о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда охотничьим ресурсам;

4) составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушением законодательства Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений;

5) направлять в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушением законодательства Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений;

6) предъявлять иски физическим и юридическим лицам о взыскании средств в счет возмещения ущерба, нанесенного охотничьим ресурсам вследствие нарушения законодательства Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов.

Таким образом, публичный природоресурсный контроль (надзор) осуществляется за всеми природными ресурсами (земля, вода, животный и растительный мир, недра). Большая часть видов публичного природоресурсного надзора осуществляется органами государственной власти. Причем применительно к объектам животного мира и лесам полномочия по осуществлению федерального государственного надзора в указанных сферах переданы на уровень субъектов РФ.

§ 2. Обоснование системы видов публичного природоохранного контроля (надзора) При характеристике направлений публичного природоохранного контроля (надзора) мы будем придерживаться предложенной нами классификации видов публичного природоохранного контроля (надзора).

Отграничить государственный природоохранный контроль (надзор) от природоресурсного контроля (надзора) можно путем разграничения терминов «природопользование» и негативное воздействие на окружающую среду».

Согласно ст. 1 Федерального закона об охране окружающей среды (природоохранная деятельность) – деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная:

– на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, – предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий;

Термин «окружающая среда» является «триединым» и включает в себя природные объекты, природно-антропогенные объекты, антропогенные объекты. При этом в понятие природной среды (природы) включается совокупность компонентов природной среды, природных объектов и природно-антропогенных объектов. В свою очередь под компонентами природной среды понимаются: земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле. Под природными объектами – естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства. Природно-антропогенный объект – природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение.

Таким образом, термин «окружающая среда» является очень широким по своему содержанию, что совпадает с его пониманием в международных конвенциях. Соответственно, данное в ст. 1 Федерального закона об охране окружающей среды определение термина «охрана окружающей среды»

также является предельно широким и включает в себя:

– предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий;

– сохранение и восстановление природной среды;

– рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов.

При этом под использованием природных ресурсов в Федеральном законе об охране окружающей среды понимается не только эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, но и в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности. Причем в данном случае «все виды воздействия» следует рассматривать без отрыва от такой деятельности, исключив виды иного воздействия, не связанные с эксплуатацией природных ресурсов.

Если проанализировать перечень объектов охраны окружающей среды, перечисленных в ст. 4 Федерального закона об охране окружающей природной среды», то видно, что он вытекает из определения окружающей среды, данного в ст. 1 указанного Федерального закона.

К объектам охраны отнесены:

1. земли, недра, почвы;

поверхностные и подземные воды;

леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд;

атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство;

2. естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию;

3. объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.

Таким образом, в результате анализа терминов, используемых в экологическом законодательстве, можно сделать вывод о том, что терминология Закона позволяет рассмотреть в совокупности 1) охрану окружающей среды и 2) природопользование. При этом данные термины соотносятся как общее и частное, то есть охрана окружающей среды включает в себя и рациональное (неистощительное) использование природных ресурсов.

Поскольку с помощью терминов «окружающая среда» и «природопользование» невозможно решить задачу исследования, попробуем разграничить негативное воздействие и природопользование с помощью терминологии, через использование терминов «негативное воздействие на окружающую среду», «загрязнение окружающей среды», «загрязняющее вещество».

В соответствии с Федеральным законом об охране окружающей среды негативное воздействие на окружающую среду - воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды;

загрязнение окружающей среды – поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду (то есть, говоря о загрязнении, имеются в виду выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов производства и потребления);

загрязняющее вещество – вещество или смесь веществ, количество и (или) концентрация которых превышают установленные для химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов нормативы и оказывают негативное воздействие на окружающую среду.

Поскольку нормативы качества устанавливаются для нормирования допустимого воздействия на окружающую среду (выбросов и сбросов, размещения отходов), то можно сделать вывод о том, что негативное воздействие на окружающую среду оказывается прежде всего путем ее загрязнения.

Из анализа термина «охрана окружающей среды» следует, что это деятельность по:

предотвращению негативного воздействия хозяйственной и иной 1.

деятельности на окружающую среду и ликвидации ее последствий;

сохранению и восстановлению природной среды, рациональному 2.

использованию и воспроизводству природных ресурсов.

Указанные направления деятельности в области охраны окружающей среды можно условно разделить на «ограничение негативного воздействия»

и «обеспечение рационального природопользования».

В результате с помощью указанных критериев можно концептуально разграничить систему мероприятий по охране окружающей среды в целом на две составляющие: ограничение негативного воздействия и рациональное природопользование, охрану и восстановление природных ресурсов. Данная дифференциация необходима для формализации деятельности органов государственной власти в области охраны окружающей среды, правильного применения экологического законодательства.

Этот тезис подтверждается анализом пунктов 4, 5 Федерального закона об охране окружающей среды, в соответствии с которыми отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, регулируются международными договорами РФ, Федеральным законом об охране окружающей среды, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

В свою очередь отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами РФ, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования.

Таким образом, ограничение негативного воздействия на окружающую среду и рациональное природопользование являются предметом регулирования двух взаимосвязанных отраслей законодательства (экологического и природоресурсного).

Подобная дифференциация деятельности по охране окружающей среды на ограничение негативного воздействия и рациональное природопользование целесообразна также для разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ при реализации полномочий по:

– установлению обязательных экологических требований к хозяйственной и иной деятельности;

– экологическому нормированию;

– выдаче разрешений на негативное воздействие и природопользование;

– экологическому контролю и мониторингу;

– привлечению к юридической ответственности.

Проанализируем экологическое законодательство Российской Федерации на предмет разграничения вопросов ограничения негативного воздействия хозяйственной деятельности и обеспечения рационального природопользования.

Конституцией РФ, федеральным законодательством установлено разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в области охраны окружающей среды и природопользования.

При этом Федеральным законом об охране окружающей среды установлено, что отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами Российской Федерации, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования (п. 4 ст.2 Федерального закона об охране окружающей среды).

Схожее регулирование установлено ст. 7 Федерального закона об охране окружающей среды, в которой полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды вообще ограничены только деятельностью, связанной с ограничением негативного воздействия на окружающую среду.

Статьей 14 Федерального закона об охране окружающей среды определяются методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды. Анализ указанной статьи показывает, что практически вся статья посвящена мерам ограничения негативного воздействия.

Согласно статье 16 Федерального закона об охране окружающей среды регулируется плата за негативное воздействие на окружающую среду. В соответствии со ст. 16 указанного Закона плата за негативное воздействие взимается за виды негативного воздействия. Таким образом, использование природных ресурсов (например, изъятие природных компонентов из природной среды) не отнесено к видам негативного воздействия. Плата взимается только за негативное воздействие на окружающую среду, осуществляемое путем ее загрязнения в процессе техногенной деятельности.

В связи с чем действующие в настоящее время постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»

и постановление Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления» предусматривают регулирование платы только за негативное воздействие, а именно за загрязнение окружающей среды, но не за использование природных ресурсов.

Основы нормирования в области охраны окружающей среды устанавливаются статьей 19 Федерального закона об охране окружающей среды. Федеральный закон об охране окружающей среды установил систему экологического нормирования, основанную на нормировании качества окружающей среды и допустимого воздействия на окружающую среду. При этом в систему нормативов допустимого воздействия входят также нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды (ст. Федерального закона об охране окружающей среды).

Таким образом, установление лимитов природопользования должно являться элементом экологического нормирования. Однако нормирование в области природопользования не получило своего дальнейшего развития в рамках Федерального закона об охране окружающей среды, поскольку природоресурсным законодательством предусмотрено собственное регулирование нормирования конкретного ресурса (например, расчетная лесосека, лимит забора (изъятия) водных ресурсов, квота на вылов водных биоресурсов).

В соответствии со ст. 26 Федерального закона об охране окружающей среды нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды – нормативы, установленные в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации.

Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды и порядок их установления определяются законодательством о недрах, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире и иным законодательством в области охраны окружающей среды, природопользования и в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов, установленными Федеральным законом об охране окружающей среды, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ в области охраны окружающей среды.

Экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды (ст. 33 Федерального закона об охране окружающей среды).

В Федеральном законе от 23.11.1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Постановлении Правительства РФ от 11 июня 1996 г. № «Об утверждении положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы» техногенное негативное воздействие и рациональное природопользование не регулируются напрямую, непосредственно.

В соответствии с указанным Законом государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, состоящей из независимых экспертов. Экспертная оценка представленных материалов должна носить комплексный характер, то есть включать как анализ предполагаемого негативного воздействия на окружающую среду, так и рассмотрение вопросов, связанных с соблюдением требований по рациональному природопользованию. Следовательно, Федеральный закон «Об экологической экспертизе» допускает проведение только одной государственной экологической экспертизы применительно к объекту экспертизы. Поэтому применительно к законодательству об экологической экспертизе отграничение негативного воздействия от рационального природопользования не требуется.

Говоря о регулировании правового статуса объектов особой охраны, отметим следующее. В Федеральном законе от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» особо охраняемые природные территории понимаются как участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны, то есть как природный комплекс или естественная экологическая система по терминологии Федерального закона об охране окружающей среды.

Поэтому для целей охраны уникальных природных комплексов и объектов техногенная деятельность и природопользование на территории ООПТ запрещаются или ограничиваются и дозволяются в той мере, в какой это не противоречит целям создания ООПТ. Следовательно, в дифференциации негативного воздействия и рационального природопользования на территории ООПТ нет ни научной, ни практической необходимости.

Экологический контроль (контроль в области охраны окружающей среды) нуждается в более четком и научно обоснованном разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти (Росприроднадзора) и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Экологический контроль определяется в указанном Законе как система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.

Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП) также разделяет полномочия по природоохранному и природоресурсному контролю. В КоАП РФ перечислены отдельно от должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль, следующие государственные органы и должностные лица, осуществляющие государственный контроль в области природопользования:

– органы, осуществляющие государственный контроль и надзор в области защиты растений (ст. 23.16);

– органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель (ст. 23.21);

– органы, осуществляющие государственный геологический контроль (ст. 23.22);

– органы, осуществляющие государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов (ст. 23.23);

– органы, уполномоченные в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (ст. 23.24);

– органы, уполномоченные в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания (ст. 23.26);

– органы рыбоохраны (ст. 23.27).

Статьей 75 Федерального закона об охране окружающей среды определены виды ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды. За нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством.

Действующее уголовное законодательство и законодательство об административной ответственности достаточно четко разграничивают экологические нарушения в виде неправомерного негативного воздействия на окружающую среду и в виде нерационального использования природных ресурсов.

Проведенный анализ экологического законодательства позволяет прийти к следующим выводам. Анализ ряда международных документов в области охраны окружающей среды показывает, что в международных конвенциях отсутствует единообразное понимание понятия «воздействия на окружающую природную среду». Оно понимается по-разному: в широком (загрязнение и изъятие природных ресурсов) и узком смысле (только как загрязнение окружающей среды).

Термины «окружающая среда» и природные ресурсы» соотносятся как общее и частное, поэтому рациональное природопользование является составляющей деятельности по охране окружающей среды. Отграничение техногенного воздействия на природу от использования природных ресурсов проводится через дифференциацию деятельности по ограничению негативного воздействия и обеспечению рационального природопользования.

Дифференциация деятельности по ограничению негативного воздействия и обеспечению рационального природопользования последовательно реализуется в законодательстве для устранения дублирования в деятельности органов исполнительной власти по реализации полномочий и повышения эффективности этой деятельности.

Разграничение деятельности по ограничению негативного воздействия и обеспечению рационального природопользования требуется применительно к отдельным институтам экологического права (нормированию, учету, контролю, взиманию платы). Вместе с тем, оно не применяется в отношении территорий и акваторий с особым статусом (особо охраняемых природных территорий, Байкальской природной территории, континентального шельфа, исключительной экономической зоны, внутренних морских вод Российской Федерации), а также при проведении государственной экологической экспертизы.

Не вызывает сомнения тот факт, что эффективность государственного природоресурсного контроля (надзора) напрямую зависит от степени его формализации, наличия четких правил проведения, увязывания с другими видами государственного контроля и надзора.

По нашему мнению, разграничение государственного контроля (надзора) в области охраны окружающей среды на государственный природоохранный контроль (надзор), государственный природоресурсный контроль (надзор и государственный контроль (надзор) на отдельных территориях и акваториях отвечает задачам оптимизации и формализации государственного экологического контроля (надзора). В настоящее время государственный контроль в области охраны окружающей среды сосредоточен в компетенции одного федерального органа исполнительной власти: Росприроднадзора.

Последствием реализации данного предложения должно стать упрощение как взаимодействия инспекторов, осуществляющих различные виды государственного контроля (надзора), так и соответственно механизма проведения совместных проверок за соблюдением экологического, водного, лесного и иного законодательства.

Одной из задач административной реформы системы и структуры федеральных органов исполнительный власти является оптимизация государственного контроля и надзора в сфере государственного управления.

С этой целью, в частности, были разграничены функции министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Кроме того, Федеральный закон об охране окружающей среды предусматривает в п. 5 ст. запрещение совмещения функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

Проведение федерального государственного природоохранного контроля (надзора) должно осуществляться одним федеральным органом исполнительной власти. Это позволит исключить дублирование в деятельности контролирующих служб, персонифицировать ответственность должностных лиц за недостаточную эффективность работы, сократить расходы федерального бюджета. При этом необходимо расширить штат государственных инспекторов в области охраны природы, обеспечить на должном уровне нормативную правовую базу и методическую поддержку их деятельности.

Вместе с тем сосредоточение функций государственному природоохранному и природоресурсному контролю (надзору) в компетенции Росприроднадзора не решает проблемы оптимизации государственного природоохранного контроля (надзора) и его отграничения от государственного природоресурсного контроля (надзора).

§ 3. Виды публичного природоохранного контроля (надзора) При характеристике направлений публичного природоохранного контроля (надзора) мы будем придерживаться предложенной нами классификации видов публичного природоохранного контроля (надзора).

Согласно данной классификации публичный природоохранный контроль (надзор) включает следующие виды:

– природоохранный контроль за сбросами загрязняющих веществ в водные объекты субъектами хозяйственной и иной деятельности;

– природоохранный контроль в области обращения с отходами производства и потребления;

– природоохранный контроль за выбросами загрязняющих веществ субъектами хозяйственной и иной деятельности атмосферный воздух;

–природоохранный контроль за соблюдением иных экологических требований (выполнение природоохранных мероприятий, внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду).

При характеристике отдельных видов публичного природоохранного контроля (надзора) мы будем опираться на предложенную нами в настоящей работе классификацию муниципального экологического контроля в зависимости от объектов контроля. Однако, это не означает игнорирование других видов экологического контроля, которые будут нами рассматриваться в рамках избранной классификации.

В юридической литературе приводятся три группы норм, необходимых для осуществления контрольной деятельности:

1. нормы, закрепляющие систему контрольных органов, принципы и порядок их организации и деятельности, компетенцию, основные задачи и направления деятельности, формы и методы проведения контроля, систему мер ответственности. Эта группа норм создает предпосылки эффективного осуществления контрольной деятельности;

нормы, обеспечивающие потребности самой контрольной 2.

деятельности и по своему характеру являющиеся процессуальными. Они закрепляют: организацию деятельности контрольных органов и их должностных лиц, порядок применения мер ответственности, систему организационно-правовых гарантий осуществления контрольной деятельности, порядок выполнения предписаний контрольных органов, а также стабилизируют порядок проведения контроля;

3. группа норм, самая широкая по объему, так как субъекты контроля в своей деятельности оперируют всей системой правовых норм. Нормы этой группы являются предметом контрольной деятельности, так как контрольные органы и их должностные лица в своей повседневной деятельности соизмеряют поведение подконтрольного объекта с предписанием правовых норм, добиваются восстановления нарушений нормы права организационными средствами, а в случае необходимости вводят в действие правоохранительные средства168.

Законодательное регулирование природоохранной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления заключается, прежде всего, в установлении их полномочий по реализации экологической функции в федеральных законах, законах субъекта РФ, муниципальных правовых актах. Юридическим выражением функций органов местного самоуправления является их компетенция, которая представляет собой закрепленную нормативными актами совокупность прав и обязанностей Горшенев В.М., Шахов И.Б. Указ. соч. С.48.

органов местного самоуправления по предметам их ведения для осуществления функций местного самоуправления169.

Одна из основных проблем в этой сфере, по нашему мнению, заключается в определении подконтрольных публичному экологическому контролю объектов. При анализе данного вопроса обратимся к дифференциации экологического контроля на три составляющие:

1. предупредительный контроль;

2. текущий контроль;

3. последующий контроль.

В настоящей работе экологический контроль понимается в нескольких аспектах. Не только в форме инспекционного контроля, но и, прежде всего, превентивного, предупредительного муниципального экологического контроля. В данном случае подразделение объектов контроля на разные уровни играет роль не только и не столько для проведения соответствующих проверок, а в первую очередь для согласования экологических значимых решений и документов, представлении отчетов и статистических данных, планировании экологических мероприятий170.

По нашему мнению, необходимо разграничивать объекты контроля (надзора) и подконтрольные субъекты (их категории). В действующем федеральном, региональном, законодательстве, муниципальных правовых актах понятия объектов и субъектов контроля зачастую смешиваются. В связи с этим необходимо установить логичную понятийную систему экологического контроля.

Рассмотрим вопрос о разграничении объектов публичного экологического контроля (надзора) между органами публичной власти. Такие критерии уже предусмотрены в законодательстве. Основными критериями разграничения объектов публичного экологического контроля (надзора) являются:

а) форма собственности на природный объект;

Анисимов А.П., Алексеев А.П. Указ. соч. С. 56.

б) значение объекта как источника загрязнения окружающей среды.

В современном управлении природопользованием обычно применяется принцип управления собственностью. Исходя из этого принципа может быть предпринята попытка разграничить собственность на природные объекты на, соответственно, федеральную, собственность субъектов РФ, муниципальных образований.

Следует отметить, что в настоящее время публичный экологический контроль (надзор) осуществляется только за объектами, которые построены и функционируют. Между тем в процессе строительства проверка соблюдения экологических требований также происходит, но в рамках государственного строительного надзора в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2006 г. № 54 «О порядке осуществления государственного строительного надзора в Российской Федерации»171.

Приказом Минприроды России от 26 июля 2010 г. № 282 утвержден административный регламент Росприроднадзора по исполнению государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля в области охраны окружающей среды (федерального государственного экологического контроля).

Публичный природоохранный контроль (надзор) за охраной атмосферного воздуха Выделение данной разновидности природоохранного контроля (надзора) вызвано тем, что атмосферный воздух является особым природным объектом. Его специфика заключается в том, что действующее законодательство предусматривает исключительно необходимость охраны атмосферного воздуха, но не его использования. Не случайно законодательство об охране атмосферного воздуха традиционно включается в состав экологического, а не природоресурсного законодательства. В связи с Анисимов А.П., Алексеев А.П. Указ. соч. С. 148.

СЗ РФ. 2006. № 7. Ст. 774.

этим мы относим контроль за охраной атмосферного воздуха к разновидности природоохранного контроля.

Необходимость охраны атмосферного воздуха объясняется природными особенностями данного объекта охраны: отсутствием естественных границ распространения воздушных потоков и, как следствие этого, потенциальной опасностью загрязнения окружающей среды на большой территории. В Федеральном законе от 04.05.1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»172 устанавливается легальное определение атмосферного воздуха как жизненно важного компонента окружающей природной среды, представляющего собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений. В Федеральном законе от 04.05.1999 г. предусмотрены следующие виды контроля в области охраны атмосферного воздуха: государственный (ст. 24), производственный (ст. 25), общественный (ст. 26).

При этом ст. 5 Федерального закона от 04.05.1999 г. к ведению РФ отнесено установление порядка организации и проведения государственного контроля за охраной атмосферного воздуха. Что касается полномочий органов местного самоуправления, то в ст. 7 Федерального закона от 04.05.1999 г. предусмотрено, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха в порядке, установленном законодательством РФ.

Таким образом, федеральное законодательство об охране атмосферного воздуха не предусматривает возможности осуществления муниципального природоохранного контроля в сфере охраны атмосферного воздуха.

Положением о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха, утвержденном постановлением Правительства РФ № 31 от 15 января г.173, участие органов местного самоуправления в охране атмосферного воздуха в рамках собственных полномочий также не предусмотрено.

СЗ РФ.1999. № 18. Ст. 2222.

СЗ РФ. 2001. № 4. Ст. 293.

Осуществление органами местного самоуправления контроля возможно в порядке делегирования государственных полномочий.

Порядок делегирования государственных полномочий предусмотрен главой 4 Федерального закона от 06.10.2003 г. В соответствии с ним полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом от 06.10.2003 г. к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями РФ и субъектов РФ осуществляется соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

При всей привлекательности изложенного выше механизма его реализация напрямую зависит от позиции Российской Федерации, поэтому представляется целесообразным внести изменения в Федеральный закон от 04.05.1999 г. в части возможности наделения органов местного самоуправления возможностью осуществления муниципального экологического контроля за охраной атмосферного воздуха.

Одним из направлений охраны атмосферного воздуха является охрана от негативного физического воздействия. Статья 55 Федерального закона об охране окружающей среды устанавливает общие экологические требования по охране окружающей среды от негативного физического воздействия.

В соответствии с данной статьей органы местного самоуправления обязаны принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты.

При планировании и застройке городских и сельских поселений, проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации производственных объектов, создании и освоении новой техники, производстве и эксплуатации транспортных средств органами местного самоуправления должны разрабатываться меры, обеспечивающие соблюдение нормативов допустимых физических воздействий. Запрещается превышение нормативов допустимых физических воздействий. Наиболее частым видом физического воздействия является «шумовое загрязнение».

Механизм муниципального экологического контроля за негативным воздействием на атмосферный воздух практически не разработан, однако он является не менее важным и перспективным, чем охрана атмосферного воздуха от иных видов загрязнения.

Приказом Минприроды России от 31 октября 2008 г. № 300 утвержден административный регламент Росприроднадзора по исполнению государственной функции по контролю и надзору за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха.

Распоряжением Министерства экологии и природопользования Московской области от 29 декабря 2009 г. № 132-РМ утвержден административный регламент исполнения Министерством экологии и природопользования Московской области государственной функции по осуществлению государственного контроля (государственного экологического контроля) за охраной атмосферного воздуха.

Публичный природоохранный контроль (надзор) за обращением с отходами производства и потребления Выполнение обязательных требований в любой сфере обеспечивается контролем за их соблюдением. Сфера обращения с отходами не является исключением. В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»174 установлены следующие виды контроля (надзора) за обращением с отходами: государственный надзор, производственный и общественный контроль.

У каждого из указанных видов контроля (надзора) есть свои объекты, субъекты, способы осуществления, которые определяют специфику их содержания и проведения. Так, например, государственный надзор в области обращения с отходами отличается от производственного и общественного контроля по субъекту и способам осуществления, последствиям проведения.

Наиболее урегулирован в законодательстве именно государственный контроль в области обращения с отходами.

У каждого из указанных видов контроля (надзора) есть проблемы правового регулирования, обусловленные правовой природой и спецификой осуществления. Например, долгое время требовал ответа вопрос: является ли контроль в области обращения с отходами разновидностью экологического контроля.

С.С. Трофимец относил контроль в области обращения с отходами производства и потребления к экологическому контролю, поскольку он осуществляется в сфере отношений, либо возникающих непосредственно по поводу обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды, либо напрямую связанных с этим, его можно рассматривать как разновидность экологического контроля. По мнению С.С.

Трофимца, экологический контроль в сфере обращения с отходами производства и потребления направлен на предупреждение, выявление и СЗ РФ. № 26. 1998. Ст. 3009.

устранение нарушений требований законодательства об охране окружающей среды в целом и законодательства об отходах в частности175.

Мнение о признании контроля в области обращения с отходами видом природоохранного контроля на протяжении длительного времени было только научной точкой зрения. Однако в 2009 году в постановлении Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 № 53 «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)» государственный контроль в области обращения с отходами был включен в перечень видов государственного экологического контроля. В 2011 г. в ст. 65 Федерального закона об охране окружающей среды были внесены изменения, при этом в состав государственного экологического надзора был включен государственный надзор в области обращения с отходами.

Обратимся к анализу правового регулирования государственного надзора в области обращения с отходами производства и потребления. В Законе об отходах до 2011 г. не было определения государственного контроля (надзора) в области обращения с отходами, однако в юридической литературе было сформулировано такое понятие.

Н.А. Енисейская определяет государственный контроль в области обращения с отходами как деятельность уполномоченных государственных органов исполнительной власти по проверке соблюдения органами власти, юридическими и физическими лицами требований, установленных нормативными правовыми актами в области обращения с отходами, по предотвращению, выявлению, пресечению нарушений этих требований и по принятию мер реагирования на выявленные нарушения с целью минимизации негативного воздействия отходов на окружающую среду176.

Следует согласиться с мнением С.С. Трофимца о том, что несмотря на значимость таких видов экологического контроля, как производственный и Трофимец С.С. Обращение с отходами: вопросы государственного контроля // Экологическое право, 2007, № 1.

общественный, все же наиболее важным и действенным следует признать государственный экологический контроль. Применительно к теме настоящей работы – государственный надзор в области обращения с отходами производства и потребления.

Доминирующее положение государственного контроля обусловлено, по мнению С.С. Трофимца, несколькими факторами. Во-первых, государственный контроль осуществляется от имени государства и является одной из функций государственного управления в области охраны окружающей среды и регулирования природопользования, а потому представляет собой одно из направлений деятельности государства в рамках его экологической функции. Во-вторых, государственный контроль носит надведомственный характер, и при осуществлении данного вида контроля используются как собственные государственно-властные полномочия реализующих его органов, так и возможность использования полномочий правоохранительных органов177.

Важным представляется вопрос о пределах государственного контроля в области обращения с отходами. По мнению С.С. Трофимца, такой контроль включает также выявление нарушений законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами и контроль за принятием мер по устранению таких нарушений, и привлечение в установленном порядке виновных индивидуальных предпринимателей и юридических лиц к ответственности, применение штрафных санкций, предъявление исков о возмещении ущерба, причиненного окружающей среде и здоровью человека в результате нарушения законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами178.

Однако с такой точкой зрения нельзя полностью согласиться.

Представляется, что для формализации контрольных действий органов государственной власти необходимо задать определенные границы. Это Енисейская Н.А. Государственный контроль в области обращения с отходами производства и потребления. М., 2008.


Трофимец С.С. Там же.

позволит защитить права и законные интересы субъектов хозяйственной и иной деятельности, повысить эффективность контрольной деятельности.

Контрольное мероприятие начинается с проведения проверки в различных формах (выездная или документарная).

Очень важно определить, когда заканчивается мероприятие по государственному надзору в области обращения с отходами: с момента выявления нарушения, с момента составления протокола об административном правонарушении, с момента привлечения нарушителя к административной или иной юридической ответственности или с иного момента.

Представляется, что мероприятие по государственному надзору считается законченным с момента составления акта проверки. Если в результате проверки будут выявлены нарушения законодательства, то с момента составления акта об этом подлежат применению нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Этот вывод подтверждается и анализом норм Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», действие которого заканчивается именно с момента составления акта о проведенной проверке.

С.С. Трофимец справедливо отмечает, что актуальной является проблема соотношения всех видов контроля, особенно федерального и регионального экологического контроля (надзора) в сфере обращения с отходами, и прежде всего в части разграничения компетенции указанных двух уровней.

Исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации должны быть полноправным звеном в системе государственного контроля в рассматриваемой сфере и государственного экологического контроля вообще179.

Трофимец С.С. Там же.

Трофимец С.С. Там же.

Государственный экологический надзор, в том числе в области обращения с отходами, в соответствии со ст. 25 Закона об отходах осуществляют должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов по перечню, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от сентября 2008 г. № 716 «О должностных лицах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторах в области охраны окружающей среды)», и должностные лица уполномоченных органов субъектов Российской Федерации, перечни которых определяются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Указанные должностные лица являются государственными инспекторами в области охраны окружающей среды.

Законодательством об отходах установлено содержание государственного надзора в данной области, который наряду с экологическим контролем (надзором) включает и иные направления контроля (производственный и общественный). По мнению М.М. Бринчука, очень важна роль экологического контроля при выявлении и ликвидации заброшенных свалок твердых отходов180.

Разработка отдельного положения о государственном контроле в области обращения с отходами производства и потребления Федеральным законом об отходах не предусмотрена. Государственный надзор в области обращения с отходами осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 № 53 «Об осуществлении государственного Бринчук М.М. Экологический контроль и заброшенные свалки твердых отходов. Расчистка заброшенных свалок отходов – актуальная экологическая проблема // Правовые проблемы контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)».

Как уже отмечалось, полномочием по проведению государственного надзора в области обращения с отходами, как и государственного экологического надзора в целом, наделены федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Разграничение полномочий между указанными органами исполнительной власти строится в зависимости от объектов государственного природоохранного контроля (надзора). Объекты федерального государственного природоохранного надзора подлежат федеральному государственному природоохранному надзору, объекты регионального государственного природоохранного надзора – государственному природоохранному надзору субъектов Российской Федерации.

Проблема заключается в четком определении перечней таких объектов, чтобы исключить надзор одного предприятия несколькими уровнями государственного природоохранного надзора. Федеральный закон об охране окружающей среды исходит из необходимости определения объектов государственного природоохранного надзора федерального уровня. Все остальные объекты государственного природоохранного надзора автоматически относятся к объектам государственного природоохранного надзора субъектов Российской Федерации.

Впервые принцип разделения объектов государственного природоохранного надзора на объекты федерального государственного природоохранного надзора и государственного природоохранного надзора субъектов РФ был установлен в Федеральном законе об охране окружающей среды.

государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: Материалы «круглого стола» 9 апреля 2008 г., Москва / М. ИЗиСП – М.: ИД «Юриспруденция», 2008. С. 47-51.

До этого принятия указанного Федерального закона государственный экологический контроль был централизованным и осуществлялся федеральным органом исполнительной власти: Госкомэкологией и ее территориальными подразделениями в субъектах РФ, городах и районах.

Правда, существовала практика «двойного подчинения» территориальных органов Госкомэкологии: председателю Госкомитета и руководству соответствующего субъекта РФ.

Среди специалистов, занимающихся вопросами экологии, есть мнение, что государственный экологический контроль периода Госкомэкологии был гораздо эффективнее настоящего, в том числе за счет единого объекта экологического контроля, который не разграничивался между уровнями публичной власти. Однако в 2000-е годы от практики двойного подчинения отошли, и на уровне субъектов РФ сформировалась самостоятельная территориальная система регионального государственного экологического управления.

Поэтому Федеральный закон об охране окружающей среды в 2002 г.

только отразил тенденцию разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами применительно к сфере государственного природоохранного (контроля) надзора.

Осуществлением государственного надзора в области обращения с отходами не исчерпываются возможности государства по контролю (надзору) в сфере обращения с отходами, поскольку законодательством предусматривается осуществление государственного лицензионного контроля в области обращения с отходами181.

В соответствии со ст. 19 Федерального закона от 4 мая 2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»182 установлен порядок организации и осуществления лицензионного контроля. В отношении соискателя лицензии, представившего заявление о предоставлении лицензии, Скобелева Л.А., Храмцов Д.Ю., Гильманова Э.М. Экологический и технологический надзор (практика осуществления). – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2008. С. 47-51.

СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2716.

или лицензиата, представившего заявление о переоформлении лицензии, лицензирующим органом проводятся документарные проверки и внеплановые выездные проверки без согласования в установленном порядке с органом прокуратуры. Основанием для проведения проверки соискателя лицензии или лицензиата в таких случаях является представление в лицензирующий орган заявления о предоставлении лицензии или заявления о переоформлении лицензии.

В отношении лицензиата лицензирующим органом проводятся документарные проверки, плановые проверки и внеплановые выездные проверки. Данные внеплановые выездные проверки проводятся без согласования с органом прокуратуры, за исключением проведения внеплановой выездной проверки по основанию, указанному в п. 2 ч. 10 ст. указанного Закона.

Предметом указанных проверок лицензиата являются содержащиеся в документах лицензиата сведения о его деятельности, состоянии используемых при осуществлении лицензируемого вида деятельности помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, соответствие работников лицензиата лицензионным требованиям, выполняемые работы, оказываемые услуги, принимаемые лицензиатом меры по соблюдению лицензионных требований, исполнению предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований.

Плановая проверка лицензиата проводится в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок, разработанным в установленном порядке и утвержденным лицензирующим органом. Внеплановая выездная проверка лицензиата проводится по более широкому перечню оснований, чем предусмотренные в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»:

1) истечение срока исполнения лицензиатом ранее выданного лицензирующим органом предписания об устранении выявленного нарушения лицензионных требований;

2) поступление в лицензирующий орган обращений, заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, средств массовой информации о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований;


3) истечение срока, на который было приостановлено действие лицензии;

4) наличие ходатайства лицензиата о проведении лицензирующим органом внеплановой выездной проверки в целях установления факта досрочного исполнения предписания лицензирующего органа;

5) наличие приказа (распоряжения), изданного лицензирующим органом в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

К отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, применяются положения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности».

В результате, если предприятие получает лицензию на обращение с отходами, то оно подлежит двойному контролю (надзору): государственному экологическому надзору в области обращения с отходами со стороны Росприроднадзора или уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и государственному лицензионному контролю со стороны Росприроднадзора. Конечно, с одной стороны, такой двойной контроль, тем более со стороны разных органов государственной власти, является излишним. Однако, с другой стороны, именно лицензионный контроль позволяет проверить выполнение лицензионных требований. При этом его предмет значительно более узок по сравнению с предметом государственного экологического надзора в области обращения с отходами.

Распоряжением Министерства экологии и природопользования Московской области от 18 декабря 2009 г. № 116-РМ утвержден административный регламент исполнения Министерством экологии и природопользования Московской области государственной функции по осуществлению государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами.

С.С. Трофимец обращает внимание, что при анализе Главы VI Закона об отходах, посвященной контролю в области обращения с отходами, нельзя не обратить внимание на отсутствие в нем упоминания о муниципальном контроле. Между тем источники вредных воздействий на состояние окружающей среды, например, полигоны твердых бытовых отходов, находятся в зоне ответственности муниципальных образований. Многие экологические проблемы, например, несанкционированные свалки, носят изначально локальный характер, а потому необходимость существования муниципального контроля в области обращения отходов производства и потребления очевидна, и его правовые основы нужно установить в упомянутом Законе183.

Как ранее указывалось, в 2002 году в Федеральном законе об охране окружающей среды был установлен муниципальный экологический контроль184. Несмотря на то, что в Законе об отходах отсутствовали нормы о муниципальном контроле за обращением с отходами, органы местного самоуправления контролировали обращение с отходами на основании ст. Трофимец С.С. Там же.

См. подробнее: Кичигин Н.В. Правовые проблемы формирования регионального и местного законодательства о муниципальном экологическом контроле // Экологическое право. 2004. № 1;

Кичигин Н.В. Проблемы правового регулирования муниципального экологического контроля // Юридический журнал «Черные дыры» в российском законодательстве. 2003. № 2;

Кичигин Н.В. Правовые проблемы муниципального экологического контроля. Дис. … канд. юрид. наук. М.: 2004.

Федерального закона об охране окружающей среды путем осуществления муниципального экологического контроля185.

С упразднением в законодательстве муниципального экологического контроля у органов местного самоуправления стало значительно меньше правовых возможностей влиять на ситуацию с несанкционированными свалками. При этом часто именно органы местного самоуправления и их должностные лица привлекаются к административной ответственности за нарушения в области обращения с отходами, допущенные на территории муниципального образования.

§ 4. Публичный экологический контроль (надзор) на отдельных территориях и акваториях Данный вид публичного экологического контроля (надзора) выделяется нами наряду с публичным природоохранным контролем (надзором) и публичным природоресурсным контролем (надзором). Применительно к данному виду публичного экологического контроля (надзора) следует отметить, что он является комплексным и не подразделяется на природоохранную и природооресурсную составляющие.

Это обусловлено, во-первых, особым статусом территорий и акваторий, применительно к которым осуществляются такие виды государственного экологического надзора. Такие территории и акватории являются природными комплексами, на которых должен осуществляться именно комплексный экологический контроль (надзор). Во-вторых, государственный экологический контроль (надзор) на указанных территориях и акваториях осуществляется в основном федеральными органами исполнительной власти (Росприроднадзором, Росрыболовством и другими).

См. например, Положение об организации муниципального экологического контроля на территории муниципального образования «Сергиево-Посадский район», утвержденное решением Сергиево Посадского районного Совета депутатов Московской области от 31 марта 2004 г. N 23/5.

Публичный экологический надзор на континентальном шельфе, исключительной экономической зоне, внутренних морских водах Российской Федерации Указанная разновидность публичного экологического надзора регулируется рядом федеральных законов: Федеральным законом от ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»186, Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об Федерации»187, исключительной экономической зоне Российской Федеральным законом от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»188.

Статьей 32 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» установлен государственный экологический надзор на континентальном шельфе, который представляет собой систему мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений международных договоров Российской Федерации и законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Государственный экологический надзор на континентальном шельфе осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при осуществлении им федерального государственного экологического надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Статьей 28 Федерального закона «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» государственный экологический надзор в исключительной экономической зоне Российской Федерации представляет собой систему мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений требований международных договоров Российской Федерации и законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Государственный экологический надзор в исключительной СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.

СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6273.

СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3833.

экономической зоне Российской Федерации осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при осуществлении им федерального государственного экологического надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Статьей 35 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»

установлено, что государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море представляет собой систему мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений требований международных договоров Российской Федерации и законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод и территориального моря.

Государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при осуществлении им федерального государственного экологического надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Публичный экологический контроль (надзор) в области охраны особо охраняемых природных территорий Федеральный закон от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»189 предусматривает создание особо охраняемых природных территорий федерального, регионального или местного значения.

Особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления (п. 6 ст. 2 Федерального закона от 14.03.1995 г.).

Согласно п. 7 ст. 2 Федерального закона от 14.03.1995 г. лечебно оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми природными территориями местного значения. Кроме того, в СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона от 14.03.1995 г. органы местного самоуправления могут устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий (территории, на которых находятся зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие).

Пунктом 3 ст. 3 Федерального закона от 14 марта 1995 г. установлено, что управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения осуществляются органами местного самоуправления. Таким образом, Федеральный закон от 14.03.1995 г. устанавливает муниципальный экологический контроль в области охраны особо охраняемых природных территорий местного значения, а не предусматривает механизм делегирования государственных полномочий.

Согласно ст. 33 Федерального закона от 14 марта 1995 г. установлен государственный надзор и муниципальный контроль в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий. Задачами государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, указанным Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации требований в области охраны окружающей среды, касающихся:

а) режима особо охраняемой природной территории;

б) особого правового режима использования земельных участков, природных ресурсов и иных объектов недвижимости, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий;

в) режима охранных зон, округов санитарной или горно-санитарной охраны особо охраняемых природных территорий.

На особо охраняемых природных территориях федерального значения государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий осуществляется Росприроднадзором при осуществлении им федерального государственного экологического надзора в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

На особо охраняемых природных территориях регионального значения государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении ими регионального государственного экологического надзора в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Так, распоряжением Министерства экологии и природопользования Московской области от 29 декабря 2009 г. № 131-РМ утвержден административный регламент исполнения Министерством экологии и природопользования Московской области государственной функции по осуществлению государственного контроля в сфере организации и функционирования особо охраняемых природных территорий областного значения.

На особо охраняемых природных территориях местного значения уполномоченными органами местного самоуправления осуществляется муниципальный контроль в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий в порядке, установленном муниципальными правовыми актами.

Федеральным законом от 25 июня 2012 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»190 были внесены изменения в Федеральный закон от 23 февраля 1995 года № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно оздоровительных местностях и курортах», впервые предусматривающие муниципальный контроль в области обеспечения санитарной (горно санитарной) охраны природных лечебных ресурсов, лечебно оздоровительных местностей и курортов, который осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления при осуществлении в пределах своей компетенции муниципального контроля в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий местного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На особо охраняемых природных территориях федерального значения, управление которыми осуществляется природоохранным государственным учреждением, государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий осуществляется должностными лицами и отдельными работниками указанных природоохранных государственных учреждений, являющимися государственными инспекторами по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков.

СЗ РФ. 2012. № 26. Ст. 3446.

§ 5. Направления совершенствования правового регулирования публичного экологического контроля (надзора) В рамках данного параграфа будут рассмотрены отдельные направления совершенствования законодательства в сфере публичного экологического контроля (надзора), которые не нашли своего отражения в иных параграфах настоящего исследования.

Не до конца решенным остается вопрос о разграничении функций по публичному экологическому контролю (надзору) по вертикали: между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями (в части муниципального земельного контроля, например). Перераспределение контрольных полномочий в пользу федерального центра в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ и Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ не привело к повышению эффективности публичного экологического контроля (надзора).

До мая 2008 г. функции по государственному экологическому контролю, а также государственной экологической экспертизе находились в компетенции Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. В настоящее время функция по государственному экологическому надзору и функция по проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня находятся в компетенции Росприроднадзора.

Таким образом, устранено дублирование в осуществлении функций по государственному экологическому надзору и государственной экологической экспертизе федерального уровня, существовавшее между Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзором) и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзором). При этом до устранения дублирования так и не было определено, каким образом должна была разграничиваться компетенция указанных федеральных служб в сфере контроля в области охраны окружающей среды.

Объединение большинства функций по проведению государственного экологического контроля (надзора) в компетенции одного федерального органа исполнительной власти (Росприроднадзор) следует признать правильным шагом.

Это дало возможность Правительству Российской Федерации утвердить порядок осуществления государственного экологического контроля, определить перечень должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль. Без принятия указанных нормативных правовых актов система нормативного правового регулирования государственного экологического контроля вряд ли могла быть сформирована.

С другой стороны, нельзя согласиться с упразднением муниципального экологического контроля. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» из Федерального закона об охране окружающей среды были исключены нормы, посвященные муниципальному экологическому контролю.

Представляется, что такое решение является не обоснованным, поскольку муниципальный экологический контроль нуждается в поддержке на федеральном уровне и последовательном развитии. Необходимо стремиться к сбалансированному участию федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в проведении публичного экологического контроля.

Факторы неэффективности государственного контроля (надзора) в сфере природопользования и охраны окружающей среды не отличаются от факторов неэффективности иных видов государственного контроля (надзора). Это недостаток квалифицированных кадров, неудовлетворительное материально-техническое обеспечение, слабое методическое обеспечение контрольной деятельности.

Среди направлений повышения эффективности публичного экологического контроля можно выделить следующие:

– уточнение нормативно-правового регулирования порядка проведения государственного экологического контроля;

– разграничение объектов публичного экологического контроля (надзора) между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;

– внесение ряда изменений в положения об осуществлении соответствующих видов государственного природоресурсного контроля (надзора) в части:

а) приведения в соответствие с действующим законодательством о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля;

б) приведения в соответствие с текущей структурой федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента Российской Федерации;

в) определения процедур проведения совместных проверок органами, осуществляющими различные виды публичного контроля (надзора) в области охраны окружающей среды;

г) участия в проведении публичного контроля (надзора) в области охраны окружающей среды органов местного самоуправления.

Кроме того, необходима разработка новых редакций методических рекомендаций по процедурам проведения проверок, взятия проб, оформления протоколов об административных правонарушениях, привлечения виновных лиц к юридической ответственности применительно к различным видам публичного экологического контроля (надзора), оценке экологического вреда, причиненного негативным воздействием на окружающую среду.

Реализация указанных предложений позволит оптимизировать публичный экологический контроль (надзор), повысить его эффективность, что окажет положительное влияние на рациональность природопользования, охрану как отдельных природных ресурсов, так и окружающей среды в целом.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.