авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |

«ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КИЧИГИН Н.В. МОНОГРАФИЯ ...»

-- [ Страница 6 ] --

В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 г. № 1789-р, признается необходимость в рамках административной реформы четкого разграничения предметов ведения и полномочий в сфере контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В целях недопущения осуществления аналогичных по содержанию мер необходимо предусмотреть запрет на проведение государственного контроля и надзора в отношении одного объекта одновременно органами государственного контроля и надзора разных уровней власти.

Эффективность природопользования зависит от множества факторов.

Одним из них является государственный контроль (надзор) за использованием и охраной природных ресурсов. Представляется, что государственный контроль (надзор) в настоящее время является фактором, в немалой степени воздействующим на эффективность природопользования.

Не вызывает сомнения тот факт, что эффективность государственного природоресурсного контроля (надзора) напрямую зависит от степени его формализации, наличия четких правил проведения, увязывания с другими видами государственного контроля (надзора).

Одним из результатов проведения административной реформы является то, что государственный природоресурсный контроль (надзор) получил более четкое отграничение от государственного природоохранного контроля (надзора) в положении о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования.

По нашему мнению, разграничение государственного контроля (надзора) в области охраны окружающей среды на природоохранный, природоресурсный и государственный экологический контроль (надзор) на отдельных территориях и акваториях отвечает задачам оптимизации и формализации государственного контроля (надзора) в данной сфере.

Вместе с тем наделение Ростехнадзора полномочиями по государственному экологическому контролю, а Росприроднадзора – полномочиями по государственному лесному, водному контролю, геологическому контролю, а также государственному экологическому контролю не отвечало задачам проводимой административной реформы, поскольку полномочия по государственному контролю в области охраны окружающей среды дробились, и становилось неизбежным дублирование полномочий между указанными федеральными органами исполнительной власти.

Представляется, что федеральный государственный экологический контроль (надзор) должен быть максимально сосредоточен в компетенции одного федерального органа исполнительной власти. Последствиями реализации данного предложения может стать упрощение как взаимодействия инспекторов, осуществляющих различные виды государственного экологического контроля (надзора), так и соответственно механизма проведения совместных проверок за соблюдением экологического, водного, лесного и иного законодательства. Именно поэтому сосредоточение функций государственному экологическому контролю (надзору) в компетенции Росприроднадзора следует признать обоснованным и логичным шагом.

Так, в положении о Росприроднадзоре установлено, что Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (федеральный государственный экологический контроль).

Росприроднадзор осуществляет контроль и надзор:

в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также среды их обитания;

в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения;

за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов);

за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе;

за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе;

государственный земельный контроль в пределах своих полномочий;

за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;

за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области охраны объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, а также в области охраны и использования иных объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и водным биологическим ресурсам, с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;

за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов);

за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения.

В связи с данной классификацией полномочий возникает вопрос о соотношении полномочия по федеральному государственному экологическому контролю, закрепленному в п. 3 Постановления Правительства РФ от 30.04.2004 г. № 400 «Об утверждении положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от июля 2004 г. № 370», и полномочием по государственному контролю за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов), установленном в п. 5.1.14 положения о Росприроднадзоре. Представляется, что данные полномочия предусматривают проведение одного вида государственного контроля: государственного экологического контроля (надзора).

Однако в результате передачи функции по федеральному государственному экологическому контролю от Ростехнадзора Росприроднадзору была разорвана связь между экологическим нормированием и лицензированием, которые до 2010 года осуществлял Ростехнадзор, и государственным экологическим контролем, который проводился Росприроднадзором. Данная ситуация была исправлена только в 2010 году путем передачи полномочий по экологическому нормированию и лицензированию в области обращения с отходами от Ростехнадзора Росприроднадзору.

Государственный экологический контроль (надзор) очень тесно связан с экологическим нормированием и учетом объектов негативного воздействия.

Не случайно статья 69 Федерального закона об охране окружающей среды, посвященная государственному учету объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, находится в главе ХI Закона, посвященной экологическому контролю (надзору).

В соответствии со ст. 69 Федерального закона об охране окружающей среды государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется в целях государственного регулирования природоохранной деятельности, а также текущего и перспективного планирования мероприятий по снижению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.

Полномочия по экологическому нормированию, экологическому контролю и учету объектов негативного воздействия на окружающую среду должны находиться в компетенции одного федерального органа исполнительной власти, а именно Росприроднадзора. Без полномочий по учету объектов и нормированию сбросов, выбросов, образования и размещения отходов федеральный государственный экологический контроль (надзор), осуществляемый Росприроднадзором, будет иметь общий, непредметный характер.

Соответственно, государственный учет объектов негативного воздействия, выдача разрешений на негативное воздействие без последующего государственного экологического контроля (надзора) за соблюдением экологических нормативов не имеют обратной связи, не позволяют корректировать экологические нормативы.

Данная проблема могла быть решена путем передачи полномочий по нормированию сбросов и выбросов в окружающую среду, по учету объектов негативного воздействия от Ростехнадзора к Росприроднадзору, что и было сделано на основании Указа Президента РФ от 23 июня 2010 г. № «Вопросы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору»191. Согласно п. 3 данного Указа Росприроднадзору были переданы функции Ростехнадзора в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами и государственной экологической экспертизы.

Еще одной проблемой правового регулирования контрольной деятельности признается то, что в законодательстве не разграничены собственно функции по государственному контролю и надзору. В юридической литературе разграничению понятий «контроля» и «надзора»

уделялось значительное внимание. Согласно традиционной трактовке контроля и надзора надзор есть разновидность контроля, только без вмешательства в оперативную деятельность хозяйствующего субъекта.

В настоящее время получает распространение взгляд на контроль и надзор как на самостоятельные формы деятельности, построенные на разных принципах. Поэтому федеральным законодателем предпринимаются попытки разграничить контроль и надзор как различные формы деятельности государственных и иных органов. Проблема разграничения функций СЗ РФ. 2010. № 27. Ст. 3445.

контроля и надзора не нова, и подробно исследовалась в научной литературе192.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 2008 годах предусматривает, что необходимо разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов, это позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке. Для этого после принятия соответствующих нормативных правовых актов предстоит выделить из действующих надзорных органов лаборатории, исследовательские и испытательные центры, сократить численность государственных служащих.

В настоящее время же в одних федеральных законах указанные термины используются как синонимы, например, в Федеральном законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. В указанном Законе дается понятие государственного контроля (надзора), федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В других законодательных актах контроль и надзор понимаются как самостоятельные понятия. Например, в Градостроительном кодексе РФ г.193 параллельно используются термины «государственный строительный надзор» и «строительный контроль». При этом критерием отграничения государственного строительного надзора от строительного контроля выступает не содержание контрольной деятельности, а субъект, осуществляющий такую деятельность: орган государственной власти или непосредственно строительная организация.

См., например, Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987;

Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974.;

Студеникина М.С.

Государственные инспекции в СССР. М., 1987.

Представляется, что разграничение понятий контроля и надзора, может быть, и необходимо провести. Однако, применительно к исследуемой теме, прежде всего, важно разграничение полномочий и объектов государственного контроля (надзора) в сфере природопользования и охраны окружающей среды как по горизонтали между несколькими федеральными органами исполнительной власти, так и по вертикали между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Одной из задач административной реформы системы и структуры федеральных органов исполнительный власти является оптимизация государственного контроля (надзора) в сфере государственного управления.

С этой целью, в частности, были разграничены функции министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Кроме того, Федеральный закон об охране окружающей среды установил в п. 5 ст. 65 запрет на совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического надзора) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

Однако сложно согласиться с разграничением функций по федеральному экологическому контролю (надзору) между несколькими федеральными органами исполнительной власти. Представляется, что федеральный государственный экологический надзор должен проводиться по возможности одним федеральным органом исполнительной власти.

Это позволит исключить дублирование в деятельности контролирующих служб, персонифицировать ответственность должностных лиц за недостаточную эффективность работы, сократить расходы федерального бюджета. При этом необходимо расширить штат государственных инспекторов в области охраны природы, обеспечить на должном уровне нормативную правовую базу и методическую поддержку их деятельности.

СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.

Кроме того, важно, чтобы в компетенции одного федерального органа исполнительной власти находилась функция по проведению государственной экологической экспертизы как формы предупредительного экологического контроля194. Это позволяет снизить издержки бюджета, исключить споры о подведомственности экспертизе конкретной документации, обеспечить эффективный государственный контроль (надзор) за соблюдением законодательства об экологической экспертизе.

Еще одним ключевым недостатком системы публичного природоохранного контроля (надзора) является отсутствие связи между региональным государственным природоохранным контролем (надзором) и экологическим нормированием, которое осуществляется на федеральном уроне Росприроднадзором.

Особенно это наглядно видно на примере государственного природоохранного контроля (надзора) и нормирования отходов применительно к отходам производства и потребления и атмосферному воздуху. Согласно ст. 6 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами относится осуществление государственного надзора за деятельностью в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору.

В соответствии со ст. 18 указанного Закона лимиты на размещение отходов устанавливают в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую среду уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией. Таким образом, Закон позволяет В этой связи недопустима ситуация, когда функция по проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня на протяжении нескольких лет была искусственно разделена между двумя федеральными органами исполнительной власти.

органам исполнительной власти субъектов РФ осуществлять нормирование и экологический контроль в области обращения с отходами на объектах, не подлежащих федеральному государственному экологическому надзору.

Однако в соответствии с порядком разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденным приказом Минприроды России от 25 февраля 2010 г. № 50, участие субъектов РФ в процедуре утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение не предусмотрено.

Указанный порядок устанавливает требования к подготовке и представлению документов и материалов для утверждения предельно допустимых количеств отходов конкретного вида, направляемых на размещение в конкретных объектах хранения отходов и объектах захоронения отходов с учетом экологической обстановки на территории, где расположены такие объекты.

Порядок предназначен для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (их филиалов и других территориально обособленных подразделений), в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, за исключением индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, отнесенных в соответствии с законодательством Российской Федерации к субъектам малого и среднего предпринимательства, и для территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования.

В результате получается разрыв – нормативы образования отходов и лимитов на их размещение согласно приказу Минприроды от 25 февраля 2010 г. № 50 для объектов государственного экологического контроля (надзора) федерального и регионального уровней должны утверждаться территориальным подразделением Росприроднадзора, а контролироваться соблюдение указанных нормативов на объектах регионального экологического контроля (надзора) будет органами регионального государственного экологического надзора.

Аналогичная и даже более запутанная правовая ситуация сложилась в сфере охраны атмосферного воздуха. В соответствии со ст. 6 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха относится организация и проведение государственного экологического надзора за охраной атмосферного воздуха, за исключением надзора на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору.

Согласно ст. 14 указанного Закона выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником допускается на основании разрешения, выданного территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. Разрешением на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются предельно допустимые выбросы и другие условия, которые обеспечивают охрану атмосферного воздуха.

Таким образом, разрешения на выбросы для объектов регионального государственного экологического контроля (надзора) могут выдаваться органами исполнительной власти субъектов РФ, они же будут осуществлять региональный государственный экологический контроль (надзор) на таких объектах.

Однако согласно ст. 12 Закона «Об охране атмосферного воздуха»

предельно допустимые выбросы устанавливаются территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды для конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их совокупности (организации в целом). Таким образом, происходит разрыв в административной процедуре уже на уровне экологического нормирования – между нормированием (Росприроднадзор) и выдачей разрешений на выбросы (орган исполнительной власти субъекта РФ).

Как представляется, экологическое нормирование и государственный экологический контроль (надзор) должны быть увязаны в компетенции одного органа исполнительной власти. В противном случае будут возникать дублирование, отстаивание ведомственных интересов, заложником чего в конечном счете становится природопользователь.

Рассмотрев проблему определения объектов публичного экологического контроля (надзора), логично было бы в аналогичном ключе рассмотреть вопрос об его субъектах. Вместе с тем данная проблема не имеет такой актуальности, как проблематика объекта публичного экологического контроля (надзора). Однако есть одна теоретическая и практическая проблема, связанная с участием в публичном контроле (надзоре) в области охраны окружающей среды государственных и муниципальных учреждений.

Попытки наделения государственных учреждений полномочиями по проведению государственного экологического контроля (надзора) происходили периодически за последнее время, но, как правило, пресекались органами прокуратуры в порядке осуществления прокурорского надзора.

В настоящее время данная дискуссия получила законодательное подкрепление после принятия ряда федеральных законов, причем содержащих разные подходы к участию государственных учреждений в проведении публичного контроля (надзора) в области охраны окружающей среды.

Во-первых, Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» были даны дефиниции терминам «государственный контроль (надзор)», «федеральный государственный контроль (надзор)», «региональный государственный контроль (надзор)», «муниципальный контроль», «мероприятие по контролю», «проверка».

При этом анализ указанных определений до внесения изменений в июле 2011 г. однозначно свидетельствовал о том, что мероприятия по государственному контрольному (надзору) и муниципальному контролю могли проводиться исключительно органами государственной власти и органами местного самоуправления. Проведение проверок государственными или муниципальными учреждениями противоречило данному Федеральному закону, а значит, должно было быть признанным незаконным.

Вместе с тем в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 2009 г.

№ 32-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в ст. 96 ЛК РФ были внесены изменения, устанавливающие, что государственный лесной контроль и надзор могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии с частью 1 статьи 83 ЛК РФ, или государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии с частью 2 статьи 83 ЛК РФ.

Указанным Федеральным законом также была изложена в новой редакции и статья 97 ЛК РФ, посвященная пожарному надзору в лесах, установившая, что государственный пожарный надзор в лесах может осуществляться государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии с частью 1 статьи 83 ЛК РФ, или государственными учреждениями, подведомственными органам государственной власти Российской Федерации, в пределах полномочий указанных органов, определенных в соответствии с частью 2 статьи 83 ЛК РФ.

Таким образом, определенное время Лесной кодекс РФ не был согласован с Федеральным законом от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ. Аналогичная ситуация сложилась в сфере государственного контроля (надзора) в области охраны особо охраняемых природных территорий.

Данное несоответствие было устранено в 2011 г. посредством принятия Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В данном Законе было установлено, что отдельные полномочия по осуществлению федерального государственного лесного надзора, федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, государственного портового контроля в соответствии с федеральными законами могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными, соответственно, федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что участие государственных и муниципальных учреждений в проведении публичного контроля (надзора) в области охраны окружающей среды должно быть обоснованным, например, необходимостью контроля значительных территорий или постоянного присутствия инспекторов в местах проведения контроля (надзора), как это имеет место быть при осуществлении публичного лесного контроля (надзора) или государственного экологического надзора на особо охраняемых природных территориях.

В иных случаях, например, применительно к публичному природоохранному контролю (надзору) за выбросами, сбросами, размещением отходов, наделение государственных или муниципальных учреждений контрольными полномочиями является нецелесообразным и нуждающимся в дополнительной аргументации.

§ 6. Анализ законодательных предложений в сфере публичного экологического контроля (надзора) Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 г.

№ 1789-р одобрены Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах.

Данный факт следует признать положительным фактором проведения реформы государственного аппарата и функций государственного управления, поскольку до этого административная реформа проводилась во многом бессистемно, без должной концептуальной основы. В Концепции имеется ряд важных положений, касающихся государственного контроля (надзора).

В Концепции отмечается, что важной составляющей деятельности по оптимизации функций органов исполнительной власти является совершенствование действующей системы контроля и надзора, направленное на дальнейшее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности.

Действующие в настоящее время методы государственного контроля и надзора в неполной мере соответствуют задачам обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и обременительны для бизнеса. Система требований избыточна, не прозрачна и противоречива – контрольные полномочия (исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации) соединены с надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности).

Оптимизация контрольных и надзорных функций должна обеспечить решение задач по созданию единого правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций, упрощению разрешительных процедур, сокращению лицензируемых видов деятельности, передаче части функций по контролю и надзору субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям.

Для объектов и предметов контроля и надзора, подпадающих под действие Федерального закона «О техническом регулировании», необходимость, периодичность, виды и формы проведения контроля должны определяться соответствующими техническими регламентами. До их принятия надзорные органы вправе проводить проверки действующих обязательных требований только в части безопасности, что необходимо закрепить в соответствующих нормативных правовых актах. Все действующие обязательные требования следует опубликовать в информационных системах общего пользования, их получение должно быть бесплатным.

Концепцией предлагается сократить до минимума количество лицензируемых видов деятельности, обеспечивающих безопасность товаров, работ и услуг, должен быть налажен мониторинг эффективности мер государственного надзора, включая лицензионный. Кроме того, в Концепции признается необходимым разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов, о чем шла речь выше.

В рамках административной реформы необходимо четко разграничить предметы ведения и полномочия в сфере контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В целях недопущения осуществления аналогичных по содержанию мер необходимо предусмотреть запрет на проведение государственного контроля и надзора в отношении одного объекта одновременно органами государственного контроля и надзора разных уровней власти.

Требуется пересмотр действующего законодательства по вопросам проверок предпринимательской деятельности для уменьшения числа изъятий из сферы его действия. Предстоит закрепить в нормативных правовых актах коллегиальные принципы управления надзорными органами, эффективные механизмы досудебного обжалования их действий и решений.

Указанные концептуальные предложения по оптимизации государственного контроля (надзора) в области охраны окружающей среды и природопользования уже нашли свое отражение в ряде федеральных законов.

Для урегулирования экологического контроля (надзора) предлагается, например, принятие отдельных федеральных законов. Подобные законопроекты разрабатываются как федеральными органами исполнительной власти (Минприроды России), так и соответствующими комитетами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Такой подход сложно оценить однозначно. С одной стороны, основные вопросы в области экологического природоресурсного контроля (надзора) можно было бы урегулировать в Федеральном законе об охране окружающей среды, природоресурсном законодательстве, а конкретизировать их положения – в соответствующих постановлениях Правительства Российской Федерации, ведомственных нормативных правовых актах. С другой стороны, специальный федеральный закон «Об экологическом контроле», содержащий нормы прямого действия, позволил бы оптимизировать государственный экологический контроль, стабилизировать правоприменительную практику.

Применительно к рассматриваемой сфере необходимо отметить несколько законопроектов, направленных на регулирование отношений в области экологического и природоресурсного контроля. Так, Комитетом по экологии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации на протяжении ряда лет разрабатывался проект федерального закона «Об экологическом контроле».

В данном законопроекте была сделана попытка объединить правовое регулирование всех видов экологического контроля (государственного, муниципального, производственного, общественного) в одном нормативном правовом акте прямого действия. Следует отметить, что в юридической литературе предлагается также разработать проект федерального закона о целом195.

государственном контроле в Однако разработка такого федерального закона на практике представляется очень сложной задачей, поскольку необходимо будет установить общие, универсальные требования ко всем видам государственного контроля.

В соответствии с законопроектом об экологическом контроле система экологического контроля в Российской Федерации включает государственный (федеральный экологический контроль и экологический контроль, осуществляемый органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации), муниципальный, производственный и общественный экологический контроль.

В законопроекте государственный экологический контроль и государственный контроль в области природопользования разграничиваются в зависимости от объекта контрольной деятельности. Так, экологический контроль за соблюдением требований законодательства в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности включает: контроль за соблюдением установленных законодательством Российской Федерации экологических требований, норм и правил в области охраны окружающей среды;

контроль за воздействием на природные, природно-антропогенные и антропогенные объекты;

контроль за выполнением экологических программ, планов и мероприятий по рациональному использованию, воспроизводству и восстановлению природных ресурсов, улучшению экологической обстановки;

контроль за своевременностью и полнотой внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду;

контроль за соблюдением проектных решений, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы;

контроль за соблюдением экологических требований, См.: Тихомиров Ю.А., Ноздрачев А.Ф. и др. Административное законодательство как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 469;

Тарасов А.М.

Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права, 2002, № 1. С. 35.

содержащихся в лицензиях и иных разрешительных документах на природопользование;

оценка вреда, причиненного окружающей среде при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, и контроль за его возмещением.

Значительное внимание в законопроекте уделено взаимодействию органов государственной власти и местного самоуправления при осуществлении соответственно государственного и муниципального экологического контроля.

Также интересным является и другой законопроект, подготовленный Министерством природных ресурсов Российской Федерации: проект федерального закона «О государственном контроле за использованием и охраной природных ресурсов Российской Федерации». Его особенность в том, что в нем в отличие от первого законопроекта предпринята попытка объединить правовое регулирование государственного экологического и природоресурсного контроля в одном нормативном правовом акте. При этом особенно интересна и может быть использована в работе предложенная пообъектная классификация государственного контроля.

В данном законопроекте под государственным контролем за использованием и охраной природных ресурсов Российской Федерации понимается деятельность государства в лице специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на проверку соблюдения законодательства Российской Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды, норм, стандартов и правил в этой области, и принятие мер по предупреждению их нарушения и устранению допущенных нарушений.

Объектами государственного контроля в области природопользования и охраны окружающей среды являются:

земля, водные объекты, недра, атмосферный воздух, лес, объекты животного и растительного мира и их природные ресурсы, которые используются или могут быть использованы;

законы, иные нормативные правовые и распорядительные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, нормативные и распорядительные акты органов местного самоуправления, федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов и организаций, субъектов природопользования, решения и указания субъектов хозяйственной и иной деятельности в части их соответствия требованиям законодательству Российской Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды, а также правил, стандартов, норм и иных нормативов в области природопользования и охраны окружающей среды;

деятельность юридических лиц и граждан (в т.ч. иностранных), являющихся пользователями природных объектов и их ресурсов (природопользователи), в части соблюдения ими требований законодательства Российской Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды, условий лицензий на природопользование и иных разрешительных документов в области природопользования и охраны окружающей среды, если их деятельность может оказывать прямое или косвенное негативное воздействие на природные объекты и их ресурсы и окружающую среду;

федеральные и региональные целевые программы в области природопользования и охраны окружающей среды.

Государственный контроль за использованием и охраной природных ресурсов Российской Федерации включает в себя:

государственный контроль за использованием и охраной водных объектов, в т.ч. внутренних морских вод, территориального моря Российской Федерации, а также исключительной экономической зоны Российской Федерации – государственный водный контроль;

государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, в т.ч. на континентальном шельфе Российской Федерации – государственный геологический контроль;

государственный контроль за использованием и охраной земель – государственный земельный контроль;

государственный контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда, лесов и древесно-кустарникозой растительности, не входящих в лесной фонд, за воспроизводством лесов – государственный лесной контроль;

государственный контроль за охраной объектов животного мира и среды их обитания;

государственный контроль за охраной атмосферного воздуха;

государственный контроль за соблюдением природоохранных требований при обращении с отходами (за исключением радиоактивных);

государственный экологический контроль.

Положительное значение указанных законопроектов заключается в том, что в них предприняты попытки дифференцировать государственный контроль в сфере природопользования и охраны окружающей среды в зависимости от направлений проведения контрольных мероприятий с целью формализации указанных видов контрольной деятельности. Такая дифференциация в случае ее включения в действующее законодательство позволила бы устранить дублирование контрольной деятельности уполномоченных органов государственной власти и местного самоуправления.

В 2010 году в целях реформирования экологического законодательства Минприроды России совместно с заинтересованными органами исполнительной власти был подготовлен пакет из восьми законопроектов, в том числе проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части расширения прав должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль)». Данный законопроект был согласован с федеральными органами исполнительной власти и в установленном порядке внесен в Правительство РФ196. Указанный законопроект заслуживает дополнительного анализа, поскольку содержит ряд принципиально важных новаций в сфере организации и проведения государственного экологического контроля.

Предлагается, в частности, установить, что административное приостановление деятельности помимо суда может назначаться также органом, уполномоченным на осуществление государственного экологического контроля, в случае угрозы жизни или здоровью людей, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды. Данное предложение является спорным и может привести к нарушению прав и законных интересов природопользователей. Рассмотрение данного вопроса судом дает большие гарантии природопользователям в части защиты своих прав при принятии соответствующего решения.

Предлагается ввести административную ответственность за:

препятствие проведению проверок органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля, равно как и уклонение от проведения проверок органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, включая отсутствие руководителей, иных должностных лиц или уполномоченных представителей юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, обязанных присутствовать или обеспечить присутствие уполномоченных представителей при проведении проверок органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля;

невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный экологический контроль, его территориального органа об устранении нарушений законодательства в сфере охраны окружающей среды;

Кузнецов В. Экологический путь России // Государственное управление ресурсами. 2011. № 4. С.

8.

Конечно, с одной стороны, такие предложения позволят бороться с природопользователями, которые уклоняются от участия в мероприятиях по государственному экологическому надзору, от выполнения выданных предписаний, однако, по нашему мнению, такой вид административного наказания как административное приостановление их деятельности на срок до 90 суток является чрезмерным и не соответствует тяжести совершенного правонарушения. В данном случае вполне достаточной мерой наказания является административный штраф на юридических и должностных лиц.

Предлагается также установить административную ответственность без применения такой санкции, как административное приостановление деятельности за следующие правонарушения:

непредставление сведений, включая данные производственного экологического контроля, в орган, уполномоченный на осуществление государственного экологического контроля, если обязательность представления сведений предусмотрена законодательными и нормативными правовыми актами для исполнения указанным органом полномочий по государственному экологическому контролю, а равно их непредставление в указанный уполномоченным органом срок;

представление заведомо недостоверных сведений, включая данных производственного экологического контроля, в орган, уполномоченный на осуществление государственного экологического контроля, если обязательность представления сведений предусмотрена законодательными и нормативными правовыми актами для исполнения указанным органом полномочий по государственному экологическому контролю.

Минприроды России предлагает также изменить компетенцию органов государственной власти в части привлечения к административной ответственности за совершение экологических правонарушений. Так, следует поддержать предложение о том, чтобы наделить органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие функции по контролю в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий регионального значения, полномочиями по рассмотрению административных правонарушений.

В законопроекте предлагается ввести категории объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. По результатам оценки воздействия на окружающую среду объектам хозяйственной и иной деятельности, оказывающим негативное воздействие на окружающую среду, присваивается одна их трех категорий в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду и экологической опасности.

К I-й категории относятся объекты хозяйственной и иной деятельности:

1) оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду:

объекты накопления, сбора, использования, обезвреживания, транспортировки, размещения отходов I-IV класса опасности;

объекты, имеющие более 15 млн. куб. метров годовых сбросов сточных вод;

объекты, имеющие более 500 тонн годовых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;

2) опасные объекты, которые могут оказать значительное негативное воздействие на окружающую среду в случае аварий на них, и на которые распространяются международные обязательства Российской Федерации:

объекты использования атомной энергии;

опасные производственные объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества в количествах, указанных в Приложении I к Конвенции о трансграничном воздействии промышленных аварий;

объекты, расположенные в пределах внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются ядовитые и наркотические средства (за исключением объектов розничной торговли);

3) объекты, оказывающие негативное воздействие на подлежащие особой охране территории:

расположенные на территориях особо охраняемых природных территорий федерального значения и в их охранных зонах;

объекты, расположенные в центральной экологической зоне объекта всемирного наследия – озера Байкал;

4) находящиеся в ведении Российской Федерации и оказывающие негативное воздействие объекты:

связанные с обеспечением обороны и безопасности;

федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи;

электроэнергетики.

Ко II-й категории относятся не указанные выше следующие объекты хозяйственной и иной деятельности:

1) оказывающие умеренное негативное воздействие на окружающую среду:

объекты образования отходов I-IV класса опасности;

объекты накопления, сбора, использования, обезвреживания, транспортировки, размещения отходов V класса опасности;

объекты, имеющие сбросы сточных вод;

объекты, имеющие выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;

2) объекты, расположенные на особо охраняемых природных территориях регионального значения;

3) объекты категории, в отношении которых субъекты III-й хозяйственной и иной деятельности не представили данные производственного контроля в установленные сроки.

К категории относятся объекты хозяйственной и иной III-й деятельности, оказывающие незначительное негативное воздействие на окружающую среду, не отнесенные к I-й или II-й категории объектов негативного воздействия.

Перечень объектов I-й категории утверждается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственного экологического контроля. Перечни объектов II-й категории утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с территориальным органом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного экологического контроля.

Субъекты хозяйственной и иной деятельности могут обжаловать отнесение принадлежащих им объектов к одной из указанных в настоящей статье категорий в судебном порядке.

Предлагается установить, что федеральному государственному экологическому контролю подлежат объекты хозяйственной и иной деятельности, отнесенные к I-й категории негативного воздействия. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации соответственно осуществляют региональный государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности, отнесенных ко II-й категории негативного воздействия.

В законопроекте предлагается предоставить право государственным инспекторам по охране природы привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, в том числе приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя, производственных участков, а также эксплуатацию агрегатов, объектов, зданий или сооружений в случае угрозы жизни или здоровью людей, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды.

С данным предложением можно поспорить, поскольку в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях административное приостановление деятельности на срок до 90 суток допускается только на основании решения суда. Наделение данным полномочием государственных инспекторов может привести к нарушению прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В законопроекте предусмотрена спорная процедура проверки информации о причинении (угрозе причинения) вреда окружающей среде, которая не согласуется с Федеральным законом № 294-ФЗ и представляется излишней. Так, в случае получения информации о причинении (угрозе причинения) вреда окружающей среде:

объектами хозяйственной деятельности, отнесенным к I-й категории негативного воздействия, проверку такой информации обеспечивает федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного экологического контроля;

объектами хозяйственной деятельности, отнесенным ко II-й и III-й категориям негативного воздействия, проверку такой информации обеспечивает орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющий региональный государственный экологический контроль.

В случае содержания в информации сведений о бездействии органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего региональный государственный экологический контроль, проверку информации проводит федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного экологического контроля.

Если при проверке указанной информации выявлен (подтвержден) факт причинения (угрозы причинения) вреда окружающей среде вследствие нарушения законодательства в сфере охраны окружающей среды, уполномоченный на осуществление государственного экологического контроля орган обязан применить предусмотренные законодательством меры, направленные на предотвращение (пресечение) причинения вреда окружающей среде в соответствии с законодательством Российской Федерации и (или) обеспечить проведение внеплановой проверки в соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и (или) направить информацию о выявленном нарушении в орган государственной власти, уполномоченный на осуществление государственного экологического контроля в отношении соответствующего объекта ведения хозяйственной деятельности.


Принципиально важным положением законопроекта является то, что впервые в экологическом законодательстве на федеральном уровне устанавливается проведение совместных плановых проверок органами государственного экологического контроля. Такие процедуры следует только поддерживать и развивать, так как они направлены на оптимизацию публичного экологического контроля.

В случае если субъектами хозяйственной и иной деятельности (юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем) осуществляется хозяйственная или иная деятельность на нескольких объектах, хотя бы один из которых подлежит федеральному экологическому контролю, а также если объект подлежит как федеральному, так и региональному экологическому контролю, проверка указанных хозяйствующих субъектов осуществляется уполномоченным на осуществление федерального экологического контроля органом совместно с органами, осуществляющими региональный экологический контроль в соответствии с административным регламентом взаимодействия органов государственного экологического контроля.

Проведение органами регионального экологического контроля самостоятельных плановых проверок юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную деятельность на указанных объектах, запрещается.

Планирование и проведение органами государственного экологического контроля совместных проверок осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а также заключаемыми в соответствии с ним административными регламентами взаимодействия органов государственного экологического контроля. Минприроды России должен быть утвержден Типовой административный регламент взаимодействия органов государственного экологического контроля.

Новеллой федерального законодательства являются также нормы, регламентирующие приостановление операций по счетам в банках в случае нарушения экологических требований. Федеральным законом «Об экологической экспертизе» подобная мера установлена, однако не имеет механизма реализации и, как представляется, является декларативной. Так, согласно п. 6 ст. 18 указанного Закона для осуществления соответствующих контрольных функций информация о заключении государственной экологической экспертизы направляется в случаях, определяемых федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы, – кредитным организациям, которые осуществляют финансирование реализации объекта государственной экологической экспертизы. Теперь же подобную меру предлагается определить в Федеральном законе об охране окружающей среды.

В случае выявления оснований для применения меры административного наказания в виде административного приостановления деятельности юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя, в отношении этих лиц осуществляется приостановление операций по счетам в банках. Приостановление операций по счетам в банке применяется на срок административного приостановления деятельности.

Приостановление операций по счету означает прекращение банком всех расходных операций по данному счету. Приостановление операций по счету не распространяется на платежи, очередность исполнения которых в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации предшествует исполнению обязанности по уплате налогов и сборов, а также на операции по списанию денежных средств в счет уплаты налогов (авансовых платежей), сборов, страховых взносов, соответствующих пеней и штрафов и по их перечислению в бюджетную систему Российской Федерации.

Решение о приостановлении операций по счетам в банке принимается должностным лицом органа, осуществляющего государственный экологический контроль одновременно с вынесением постановления по делу об административном правонарушении, по которому предусмотрено назначение наказания в виде административного приостановления деятельности.

Решение должностного лица органа, осуществляющего государственный экологический контроль о приостановлении операций по счетам в банке подлежит безусловному исполнению банком. Данная норма является очень спорной и может привести к нарушению прав и законных интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, так как решение о приостановлении операций по счетам принимается должностным лицом контролирующего органа, а не судом.

Приостановление операций по счетам в банке отменяется решением должностного лица органа, осуществляющего государственный экологический контроль не позднее одного дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности. При наличии решения о приостановлении операций по счетам банк не вправе открывать этому юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю новые счета.

Предлагается внести изменения в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», предусматривающие, в том числе, что в случае невозможности вручения копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) о проведении проверки руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю из-за их отсутствия или уклонения от получения копии распоряжения или приказа, в акте проверки делается соответствующая отметка.

В этом случае течение срока проведения проверки приостанавливается до вручения копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) о проведении проверки руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю.

Таким образом, рассмотренный законопроект содержит как необходимые новации экологического законодательства, так и спорные положения, способные ухудшить положение природопользователей и нуждающиеся дополнительному обоснованию, а возможно исключению из законопроекта.

Глава III. Направления совершенствования публичного экологического контроля (надзора) § Варианты разграничения объектов публичного 1.

природоохранного контроля (надзора) В случае восстановления муниципального экологического контроля в составе публичного природоохранного контроля (надзора) вновь возникнет проблема разграничения объектов государственного и муниципального экологического контроля (надзора). Анализу предложений по решению данной проблемы посвящен настоящий параграф.

Одним из факторов неэффективности правового регулирования природоохранного и природоресурсного контроля (надзора) является отсутствие понимания предметов данных видов контроля и соотношения между ними. В итоге происходит «наложение» полномочий по проведению природоохранного и природоресурсного контроля.

В связи с тем, что дать одну единственно правильную дифференциацию объектов публичного природоохранного контроля (надзора) (федерального, регионального, муниципального) не представляется возможным, необходимо представить максимальное число вариантов разграничения объектов, проанализировать их и определить предпочтительный вариант.

Возможные варианты:

Определить объекты федерального государственного I.

природоохранного контроля (надзора), объекты регионального государственного природоохранного контроля (надзора), объекты муниципального природоохранного контроля исчерпывающим образом.

Определить объекты федерального государственного II.

природоохранного контроля (надзора) и объекты регионального государственного природоохранного контроля (надзора), остальные объекты – объекты муниципального природоохранного контроля.

Определить объекты федерального государственного III.

природоохранного контроля (надзора) и объекты муниципального природоохранного контроля, остальные объекты – объекты регионального государственного природоохранного контроля (надзора).

IV. Не разграничивать объекты публичного природоохранного контроля (надзора) между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями вообще.

Разграничить определенную часть объектов публичного V.

природоохранного контроля (надзора) на объекты федерального государственного природоохранного контроля (надзора) объекты регионального государственного природоохранного контроля (надзора), объекты муниципального природоохранного контроля, остальную часть – не разграничивать.

I вариант Для реализации I-го варианта необходимо в законопроекте установить механизм определения и разграничения объектов публичного природоохранного контроля (надзора) между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерацией, муниципальными образованиями.

Предлагается с целью согласования интересов трех уровней публичной власти:

1. создать межведомственные трехсторонние комиссии по разграничению объектов хозяйственной и иной деятельности, состоящие из представителей заинтересованных ведомств на паритетной основе;

2. провести инвентаризацию объектов хозяйственной и иной деятельности, расположенных на территории субъектов РФ, с целью формирования базы данных источников негативного воздействия, подлежащих государственному или муниципальному экологическому контролю (надзору), или использовать уже имеющиеся данные;

3. разграничить объекты федерального государственного природоохранного контроля (надзора), регионального государственного природоохранного контроля (надзора), муниципального природоохранного контроля путем заключения соответствующих соглашений.


Работу данной межведомственной комиссии необходимо сделать постоянной, чтобы она могла рассматривать в оперативном режиме заявления субъектов хозяйственной и иной деятельности об изменении вида публичного природоохранного контроля (надзора) в связи с изменением объемов или качественных показателей негативного воздействия от объектов хозяйственной деятельности. Указанные межведомственные комиссии должны создаваться в каждом субъекте Российской Федерации.

В рамках данного варианта возможно применение механизма разграничения объектов государственного надзора за использованием и охраной водных объектов, примененного в Водном кодексе Российской Федерации. Правительством Российской Федерации определяются критерии отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному и региональному государственному надзору за использованием и охраной водных объектов.

На основании указанных критериев федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждаются конкретные перечни объектов федерального и регионального государственного надзора за использованием и охраной водных объектов. Аналогичным способом можно было бы разграничить объекты публичного природоохранного контроля (надзора).

II вариант II-й вариант является разновидностью I-го варианта, с той разницей, что объекты муниципального природоохранного контроля определяются по остаточному принципу: все объекты хозяйственной и иной деятельности, не являющиеся объектами федерального государственного природоохранного контроля (надзора) и регионального государственного природоохранного контроля (надзора).

В данном случае проблема разграничения объектов упрощается, поскольку потребуется создание двусторонней комиссии из представителей территориального органа федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственного природоохранного контроля (надзора), и соответствующего исполнительного органа государственной власти субъектов РФ.

Объекты муниципального природоохранного контроля будут определяться органами местного самоуправления самостоятельно путем отграничения «собственных» объектов от объектов федерального государственного природоохранного контроля (надзора) и регионального государственного природоохранного контроля (надзора).

При этом можно в законопроекте установить также открытый и примерный перечень объектов муниципального природоохранного контроля, перечислив объекты муниципального природоохранного контроля, предусмотренные в варианте, и указав, что муниципальному I-м природоохранному контролю подлежат также иные объекты хозяйственной и иной деятельности, не отнесенные к объектам федерального государственного природоохранного контроля (надзора) и регионального государственного природоохранного контроля (надзора).

III вариант III-й вариант является разновидностью I-го и II-го вариантов с той разницей, что объекты регионального государственного природоохранного контроля (надзора) определяются по остаточному принципу: все объекты хозяйственной и иной деятельности, не являющиеся объектами федерального государственного природоохранного контроля (надзора) и муниципального природоохранного контроля.

В данном случае проблема разграничения объектов также упрощается, поскольку потребуется создание двухсторонней комиссии из представителей территориального органа федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственного природоохранного контроля (надзора), и соответствующего исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления.

Объекты регионального государственного природоохранного контроля (надзора) будут определяться ими самостоятельно путем отграничения «собственных» объектов от объектов федерального государственного природоохранного контроля (надзора) и муниципального природоохранного контроля.

IV вариант При реализации IV-го варианта заложен принципиально иной подход к разграничению объектов публичного природоохранного контроля (надзора), который заключается в отказе от определения «собственных» объектов природоохранного контроля (надзора).

При этом плановый публичный (государственный и муниципальный) природоохранный контроль (надзор) будет проводиться в форме совместных комплексных проверок соблюдения экологического законодательства, проводимых территориальным органом уполномоченного федерального органа исполнительной власти, уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, уполномоченным органом местного самоуправления на предмет соблюдения обязательных экологических требований, содержащихся, соответственно, в законодательстве и нормативных документах РФ, субъектов РФ, нормативных правовых актах органов местного самоуправления.

Планы совместных проверок будут разрабатываться, согласовываться и утверждаться ежегодно с участием представителей территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти, уполномоченного исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, уполномоченного органа местного самоуправления.

Внеплановый публичный природоохранный контроль (надзор) будет проводиться органом государственной власти или местного самоуправления, получившим соответствующую информацию, с обязательным незамедлительным уведомлением иных уполномоченных органов государственной власти или местного самоуправления.

V вариант Указанный вариант является разновидностью IV-го варианта с той разницей, что необходимо выделить некоторые объекты государственного природоохранного контроля (надзора) и муниципального природоохранного контроля, природоохранный контроль (надзор) за которыми федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления будут осуществлять самостоятельно.

Проведение самостоятельных проверок данными органами будет возможно только в отношении указанных ниже «собственных» объектов природоохранного контроля (надзора) РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Природоохранный контроль (надзор) за иными объектами хозяйственной и иной деятельности необходимо осуществлять совместно.

«Собственными» объектами федерального государственного природоохранного контроля (надзора) могут быть:

– объекты, относящиеся к федеральным энергетическим системам, ядерной энергетике, федеральным транспорту, путям сообщения, информации и связи;

– объекты, связанные с обеспечением обороны и безопасности, относящиеся к оборонному производству, производству ядовитых веществ и наркотических средств.

Предпочтительными, по нашему мнению, представляются II и V варианты разграничения объектов публичного природоохранного контроля (надзора) между РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями.

Положительные стороны II-го варианта заключаются в том, что он:

1. вытекает из концепции разграничения объектов публичного природоохранного контроля (надзора), уже заложенной в действующее экологическое законодательство и частично реализованной на практике;

2. является достаточно гибким, учитывающим интересы всех уровней публичной власти в полноценном управлении охраной окружающей среды на подведомственной территории.

V вариант использует принципиально иную концепцию организации государственного и муниципального природоохранного контроля (надзора), однако представляется при надлежащем закреплении в законопроекте более перспективным, поскольку:

1. снимается проблема достаточно субъективного разграничения объектов хозяйственной и иной деятельности между РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями: нет необходимости создавать постоянные межведомственные комиссии, разрабатывать критерии разграничения и т. д.;

2. обеспечивается увязка государственного и муниципального природоохранного контроля (надзора) с иными инструментами экологического управления: экологической экспертизой, экологическим нормированием, платой за негативное воздействие на окружающую среду, юридической ответственностью за нарушение экологического законодательства.

3. обеспечивается комплексная проверка соблюдения экологического законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов муниципальных образований, а также нормативов и нормативных документов в области охраны окружающей среды.

§ 2. Правовой статус органов и должностных лиц, осуществляющих муниципальный экологический контроль Эффективное осуществление муниципального экологического контроля невозможно только за счет принятия законодательства и подзаконных нормативных правовых актов. Определяющую роль должно играть стабильное и четкое правоприменение законодательных установлений. В свою очередь правоприменительная практика в сфере муниципального экологического контроля во многом зависит от структуры и компетенции органов местного самоуправления. В юридической литературе отмечается, что для контрольного правоотношения характерно четкое установление правового статуса контролирующего субъекта, с одной стороны, и корреспондирующие им права, обязанности, ответственность подконтрольных субъектов – с другой197.

Проблема правового обеспечения охраны окружающей среды на местном уровне не нова и поднималась в юридической литературе ранее.

Так, например, отмечалось, что природоохранительные функции рассредоточены между различными отделами и управлениями исполкомов (коммунального хозяйства, здравоохранения, внутренних дел, зеленого хозяйства и др.). Каждый из них в определенной мере занимается тем или иным аспектом проблемы, но ни один не решает задачи управления качеством окружающей среды города в целом.

Предполагалось, что эффективное влияние городских Советов и их исполнительных и распорядительных органов на качество окружающей среды невозможно без наличия в их составе специального, постоянно действующего аппарата. Его конкретной организационной формой должны были стать отделы по охране окружающей среды исполкомов городских Советов народных депутатов, наделенные функциями комплексного планирования природоохранительных мероприятий, организации всей работы по охране окружающей среды на территории города и природоохранительного контроля. С созданием таких отделов были бы созданы реальные предпосылки для максимально эффективной реализации полномочий городских советов по оптимизации качества окружающей среды городов и активного их участия в осуществлении природоохранительной функции Советского государства198.

Существенными условиями эффективности управленческой деятельности являются также ее организационно-правовая, финансовая, научно-техническая, кадровая обеспеченность, возможность применения мер принуждения к участникам управленческого процесса, причем не только к управляемым субъектам, но и к управленцам199. Однако основной резерв Горшенев В.М., Шахов И.Б. Указ. соч. С. 112.

Охрана окружающей среды в городах (организационно-правовые вопросы) // под. ред. Ю.С.

Шемшученко. 1981. Киев, С. 80.

Навасардова Э.С. Указ. соч. С. 18.

повышения эффективности экологического управления кроется не в количестве управленческих структур и увеличении числа уровней управления, а в сбалансированности их компетенции, четком разграничении полномочий, исключении дублирования функций, нормативно-правовом, финансовом обеспечении их реализации, совершенно справедливо отмечает Э.С Навасардова200.

В юридической литературе отмечается, что возможность создания специальных экологических служб в системе органов местного самоуправления зависит как от экологической обстановки в муниципальном образовании, так и от наличия необходимых финансово-экономических ресурсов в этих образованиях201.

В юридической науке выделены особенности муниципальной службы:

– муниципальная служба функционирует в сфере публичной власти и является публично-властной деятельностью;

– задачи муниципальной службы связаны с обеспечением самостоятельного решения населением вопросов местного значения.

Муниципальная служба выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления;

– одной из важнейших задач муниципальной службы является обеспечение прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования;

– муниципальная служба связана с подготовкой, принятием, исполнением и контролем решений органов местного самоуправления и отдельных решений государственных органов в случае наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями согласно ст. Конституции РФ;

Там же. С. 35.

Анисимов А.П., Алексеев А.П. Указ. соч. С. 46.

– муниципальная служба призвана защищать права и законные интересы муниципального образования, его населения, в том числе через суд202.

В настоящий момент существует несколько способов осуществления экологического управления в городах. Во-первых, могут создаваться территориальные подразделения специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды – городские (межтерриториальные) комитеты прямого (вышестоящему комитету) или двойного подчинения. Во-вторых, формируются природоохранные подразделения городской администрации, т. е. органа местного самоуправления. В-третьих, указанные способы используются параллельно. При этом не наблюдается четкого разграничения полномочий этих органов, не прописаны вопросы их взаимодействия203.

Структурное построение системы органов муниципального экологического контроля является различным. В одних населенных пунктах создаются специальные экологические службы: в г. Ульяновске муниципальный экологический контроль осуществляется экологическими службами мэрии и администраций районов города, в г. Череповце – Управлением охраны окружающей среды, природных ресурсов и реализации федеральной целевой программы мэрии города.

В других муниципальных образованиях специальные структуры не создаются, а полномочия по охране окружающей среды и экологическому контролю выполняются органами местного самоуправления наряду с другими функциями. Так, в Иркутске предусмотрено создание комитета по делам горожан администрации г. Иркутска, который в том числе «обеспечивает муниципальный экологический контроль в установленном законодательством порядке». В отдельных муниципальных образованиях создаются специальные контрольные экологические службы.

Так, в г. Екатеринбурге предусмотрено создание наряду с Комитетом по Михеева Т.Н. Указ. соч. С. 31.

Анисимов А.П., Алексеев А.П. Указ. соч. С. 47.

экологии и природопользованию г. Екатеринбурга специального муниципального учреждения: «муниципальной экологической инспекции города Екатеринбурга».

В России имеется опыт создания органов, наделенных компетенцией как государственного органа, так и органа местного самоуправления, так называемых органов «двойного подчинения». В юридической литературе нет однозначного отношения к подобным фактам. С одной стороны, А.П.

Анисимов и А.П. Алексеев считают возможным вариантом не создание органами местного самоуправления специальных экологических служб там, где уже существуют специально уполномоченные природоохранные территориальные органы государственной власти (федеральных или субъектов РФ), а увеличение штатной численности этих существующих органов путем дополнительного финансирования из муниципальных бюджетов (по аналогии с милицией общественной безопасности), обеспечение данных органов дополнительным оборудованием за счет тех же средств204. Организационно-правовыми формами взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления являются договоры и соглашения, а также совместно создаваемые государственно муниципальные органы, выполняющие общие функции и решающие общие задачи, отмечает Т.Н. Михеева205.

С другой стороны, А.А. Уваров высказывает несогласие по поводу предложений о введении термина «совместная компетенция государственных и муниципальных органов власти». По его мнению, стремление скоординировать действия органов местного самоуправления, упростить схему их взаимодействия с органами государственного управления стало обусловливать в некоторых регионах создание совместных государственно муниципальных структур.

Однако, как показывает практика, в отдельных случаях такие совместные органы предназначены для незаконного ограничения прав Анисимов А.П., Алексеев А.П. Указ. соч. С. 147.

Михеева Т.Н. Указ. соч. С. 42.

местного самоуправления. С целью недопущения подобных нарушений необходимо выбирать такие формы взаимодействия, при которых органы местного самоуправления и государственные органы, объединенные общей задачей, использовали бы при решении этой задачи собственный потенциал, интегрируя при этом не свои полномочия в какие-то совместные структуры, а свои действия по реализации этих полномочий206. Аналогичной точки зрения придерживается Ю.А. Тихомиров207.

Автор согласен с мнением А.А. Уварова, так как возможность формирования органов совместной компетенции прямо не предусмотрена действующим федеральным законодательствам. Кроме того, подобная практика прямо противоречит ст. 12 Конституции РФ, устанавливающей, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Наличие столь многообразных форм реализации полномочий по осуществлению муниципального экологического контроля объясняется отсутствием единого нормативного акта на федеральном уровне, который мог бы содействовать унификации структуры органов муниципального экологического контроля. Вместе с тем, данный факт нельзя расценивать как недостаток правового регулирования. Муниципальные образования должны самостоятельно определять оптимальную структуру органов муниципального экологического управления вообще и муниципального экологического контроля в частности.

Задача федерального и регионального законодателя может состоять в том, чтобы рекомендовать органам местного самоуправления несколько моделей построения системы муниципального экологического контроля.

Причем окончательный выбор соответствующей модели должен оставаться за муниципальным образованием. С целью обеспечения независимости органов, осуществляющих муниципальный экологический контроль, представляется целесообразным создавать контролирующие органы при Уваров А.А. Указ. соч. С. 30.

Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 12.

главе администрации местного самоуправления. В этом случае руководитель контролирующего органа будет назначаться и подчиняться непосредственно главе местной администрации.

Контрольная функция неотъемлема от соответствующих властных правомочий, без которых она (функция) превращается в абстракцию.

Поэтому важно, возложив на какой-либо конкретный орган обязанность осуществлять надведомственный контроль, предоставить ему тот объем государственно-властных полномочий, которые позволили реализовать этот контроль с большей пользой для дела208. Поэтому при определении конкретных контрольных направлений муниципального экологического контроля необходимо рассмотреть вопрос компетенции органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды, так как контрольные полномочия базируются на общих компетенционных нормах. Попытки такого исследования предпринимались в ряде научных работ, причем не только на основе федерального законодательства, но и законодательства г.

Москвы209.

В юридической литературе отмечается, что властность контроля проявляется в наличии у контрольных органов ряда полномочий, связанных с возможностью:

а) давать подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания об устранении вскрытых недостатков;

б) ставить перед компетентными инстанциями вопрос о привлечении к ответственности виновных в обнаруженных нарушениях лиц;

в) непосредственно применять в ряде случаев меры государственного принуждения210.



Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.