авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 |

«ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КИЧИГИН Н.В. МОНОГРАФИЯ ...»

-- [ Страница 7 ] --

Контрольная функция неотделима от соответствующих властных полномочий, без которых она (функция) превращается в абстракцию.

Поэтому важно, возложив на какой-либо конкретный орган обязанность Студеникина М.С. Указ. соч. С. 22.

Байдаков С.Л. Обеспечение экологических прав граждан на уровне местного самоуправления (на примере района Лефортово). Дис.... канд. юрид. наук. М., 2001.

осуществлять надведомственный контроль, предоставить ему тот объем государственно-властных полномочий, который позволит реализовать этот контроль с большей выгодой для дела211.

Полномочия государственных инспекторов в области государственно экологического надзора предусмотрены статьей 66 Федерального закона об охране окружающей среды. Указанные права и обязанности предоставлены инспекторам федерального государственного экологического контроля.

Распространяются ли эти права и обязанности также на должностных лиц, осуществляющих муниципальный экологический контроль?

В рамках муниципального экологического контроля ответ будет отрицательный. При осуществлении муниципального экологического контроля должностные лица руководствуются полномочиями, представленными им нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, в первую очередь Положениями о муниципальном экологическом контроле. Однако законодательством предусмотрена возможность наделения муниципальных органов полномочиями государственных инспекторов через механизм делегирования государственных полномочий. В этом случае органы местного самоуправления будут действовать от имени и за счет государства, поэтому будут обладать соответствующими полномочиями государственных инспекторов в области охраны окружающей среды.

К полномочиям госинспекций, которые дают им возможность осуществить проверку деятельности подконтрольного объекта, прежде всего, относится право всех госинспекций на получение и истребование материалов (сведений, документов), необходимых для разрешения вопросов, отнесенных к компетенции госинспекций. Но контроль госинспекций не сводится только к анализу отчетности, статистических и других документальных сведений.

Поэтому необходимого эффекта можно достичь только при сочетании этой формы проверки с обследованием объекта на месте. Возможность такого Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М.: Юридическая литература, 1974. С. 11.

сочетания обеспечивается предоставлением госинспекциям права беспрепятственного посещения подконтрольных объектов212.

По нашему мнению, муниципальные инспекторы и при осуществлении муниципального экологического контроля могут быть наделены правами и обязанностями аналогичными правам и обязанностям государственных инспекторов в области охраны окружающей среды, установленных в Федеральном законе об охране окружающей среды, в том числе по пресечению выявленных экологических правонарушений.

При этом необходимо учитывать, что такая мера административного пресечения при проведении муниципального экологического контроля как приостановление работ допустима лишь при грубых нарушениях установленных правил, которые создают угрозу общественной безопасности, жизни и здоровью граждан, а также государственной или личной собственности213.

Муниципальные инспекторы по охране особо охраняемых природных территорий местного значения могут быть наделены полномочиями, аналогичными предоставленным п. 1 ст. 34 Федерального закона от 14.03.1995 г. государственным инспекторам в области охраны территорий государственных природных заповедников и национальных парков.

Руководитель органа местного самоуправления, осуществляющего муниципальный экологический контроль в области охраны особо охраняемых природных территорий местного значения, являющийся по должности главным муниципальным инспектором, и его заместители могут наделяться полномочиями, аналогичными полномочиям главного государственного инспектора и их заместителей по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков, установленными п. 2 ст. 34 Федерального закона от 14.03.1995 г, так как в соответствии с п. 3 ст. 35 Федерального закона от 14.03.1995 г. органы местного самоуправления могут осуществлять охрану особо охраняемых Студеникина М.С. Указ. соч. С. 22.

Шорина С.В. Указ. соч. С. 27-28.

природных территорий местного значения через специально созданные для этой цели структурные подразделения, наделенные соответствующими полномочиями.

Безусловно, органы местного самоуправления и должностные лица, уполномоченные на проведение муниципального экологического контроля, должны нести ответственность за неправомерные действия (бездействия), нарушающие права и обязанности физических и юридических лиц.

Должностными лицами, осуществляющими муниципальный экологический контроль, являются муниципальные служащие. В муниципальных образованиях они именуются в основном специалистами разной категории. В отдельных случаях они называются муниципальными инспекторами по охране природы. По нашему мнению, целесообразно предусматривать в положениях о соответствующих муниципальных природоохранных органах должности муниципальных инспекторов по охране природы, которые будут уполномочены на осуществление экологического контроля.

Для более четкого разграничения контрольных функций внутри системы муниципального экологического контроля необходимо нормативно закрепить и наполнить правовым содержанием информационный, аналитический, инструментальный виды муниципального экологического контроля. Должностные лица, осуществляющие муниципальный экологический контроль, в отношении подконтрольных объектов должны обладать полномочиями по пресечению правонарушений, составлению протоколов и привлечению к ответственности нарушителей.

Применительно к объектам контроля, неподконтрольным муниципальному экологическому контролю, при получении информации в результате проведения проверок, обследований, других действий, органы муниципального экологического контроля не имеют полномочий по привлечению к ответственности нарушивших лиц. Но при этом они должны направить соответствующую информацию федеральным органам исполнительной власти или их территориальным подразделениям, Там же. С. 33.

осуществляющим федеральный государственный экологический контроль. В рамках межведомственного информационного обмена будет строиться взаимодействие муниципального экологического контроля с другими контролирующими структурами.

Правовое обеспечение финансирования муниципального экологического контроля.

В юридической литературе выделяются гарантии контрольной деятельности, к которым относятся общие гарантии контрольной деятельности, гарантии контролирующих субъектов, гарантии подконтрольных субъектов. Общими гарантиями контрольной деятельности являются: установление четкого правового статуса участников контрольной деятельности;

достаточная степень урегулированности процедурно процессуальной регламентации контрольной деятельности;

подконтрольность, поднадзорность, подотчетность самих контрольных органов перед соответствующими органами власти, управления и общественности;

установление юридической ответственности за ненадлежащее осуществление контрольной деятельности;

материально техническая обеспеченность контрольной деятельности214. Кроме общих гарантий контрольного процесса правом установлены гарантии субъектов контрольных правоотношений. По функциональному признаку они подразделяются на организационно-правовые, материально обеспечительные, иммуниальные215.

Как представляется, недостаток финансовых ресурсов является одной из основных причин того, что муниципальный экологический контроль не показал всю ту эффективность, которой он потенциально обладает.

Недостаточность собственных финансовых ресурсов отмечается в научных исследованиях как значительное препятствие на пути развития местного самоуправления в Российской Федерации Горшенев В.М., Шахов И.Б. Указ. соч. С. 112.

Там же. С. 113.

Так, в 2010 г. доходы местных бюджетов были фактически равны расходам и составили 2,6 трлн. руб. согласно мониторингу Минфина, почти половину этих денег составили межбюджетные трансферты. С их помощью удалось сбалансировать муниципальные бюджеты, у которых, в отличие от федеральной казны, практически нет ресурсов для жизни в «дефицит».

В 2010 г. общие доходы муниципальных образований составили 2, трлн. руб., что на 9% больше, чем в 2009 г. При этом собственные доходы территорий сложились на уровне 1,97 трлн. руб. Как и прежде, распределились эти деньги между тремя типами муниципальных образований весьма неравномерно. 1 трлн. руб. (52%) достался городским округам, 683 млрд. руб. (35%) влились в бюджеты муниципальных районов и лишь 261 млрд. руб. (13 %) – получили городские и сельские поселения. На деле собственными эти доходы можно назвать лишь отчасти. Почти половина (913 млрд. руб. или 46%) получена местными бюджетами в виде межбюджетных трансфертов. Общие расходы местных бюджетов в году, по данным мониторинга Минфина, составили 2,612 трлн. рублей, из них 36% расходов пришлось на статью «Образование», 18% – ЖКХ, 11% – «Здравоохранение и спорт», по 9% – «Управление» и «Социальная политика», 4% – культура, 13% – «Прочие расходы». При общем дефиците 37 из 83 субъектов РФ зафиксировали профицит в 24 млрд. рублей 216.

Таким образом, только в 37 из 83 субъектах Российской Федерации муниципальные образования могут позволить себе финансирование муниципального экологического контроля за счет средств местного бюджета.

В свою очередь, Российская Федерация и субъекты Российской Федерации (за редким исключением) не стремятся финансировать природоохранную деятельность органов местного самоуправления.

Рассмотрим более подробно материально-технические и материально обеспечительные гарантии контрольной деятельности применительно к муниципальному экологическому контролю. Действительно, эффективное осуществление контрольных мероприятий невозможно без соответствующего финансирования природоохранных мероприятий.

Финансирование определяет штат сотрудников подразделений экологической милиции и экологических органов местного самоуправления, позволяет повышать их квалификацию, обеспечивать необходимым лабораторным оборудованием.

По мнению Михеевой Т.Н., определяемый Бюджетным и Налоговым кодексами порядок закрепления доходных источников за местными бюджетами заранее обрекает их на дотационность. Местные бюджеты при их продекларированной самостоятельности фактически формируются субъектом Федерации по произвольно устанавливаемым и ежегодно меняющимся нормативам. Собственные доходы составляют незначительную долю в общем объеме доходов местных бюджетов217.

В связи с тем, что муниципальные образования не имеют достаточных финансовых средств ни для создания многочисленного штата экологических подразделений, ни для обеспечения их необходимым оборудованием, ни для финансирования подразделений экологической милиции, необходимо обратиться к анализу источников финансирования природоохранной деятельности органов местного самоуправления вообще и муниципального экологического контроля в частности.

Закон РСФСР от 19.12.1991 г. (ч. 2 ст. 17) предусматривал следующие источники финансирования экологических программ и мероприятий:

республиканский бюджет РФ, бюджеты республик в составе РФ, бюджеты автономной области, автономных округов, областей, краев и местных Советов народных депутатов;

средства предприятий, учреждений и организаций;

федеральный, республиканский, краевой, областной, местный экологические фонды;

фонды экологического страхования;

кредиты банков;

Местные бюджеты наполовину полны // Коммерсантъ. 31 мая 2011.

Михеева Т.Н. Указ. соч. С. 26.

добровольные взносы населения, иностранных юридических лиц и граждан, а также другие источники.

В Федеральном законе об охране окружающей среды не предусмотрено специального перечня источников финансирования природоохранных мероприятий. Среди методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды указаны:

разработка федеральных программ в области экологического развития РФ и региональных программ в области охраны окружающей среды;

установление платы за негативное воздействие на окружающую среду;

возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде.

Между тем, одним из основных источников финансирования до 2000 г.

являлась система внебюджетных экологических фондов, которая была создана Законом РСФСР от 19.12.1991 г. После ликвидации в 2001 г. в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 11.10.2001 г. № Федерального экологического фонда единая система экологических фондов фактически распалась. Однако экологические платежи продолжали взиматься в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 г. № «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»219 и перечислялись в бюджет.

Следующим ударом для системы экологических платежей стало признание Верховным судом РФ недействительным постановления Правительства РФ от 28.08.1992 г. № 632. Постановлением Кассационной коллегии Верховного суда РФ данное решение оставлено без изменения.

Впоследствии было принято постановление Конституционного суда РФ о том, что постановление Правительства РФ от 28.08.1992 г. подлежит применению. Принятое позднее решение Верховного суда допустило применение постановления Правительства РФ от 28.08.1992 г., за исключением положений, касающихся порядка установления размера платы.

СЗ РФ. 2001. № 43. Ст. 4116.

САПП. 1992. № 10. Ст. 726.

Постановлением Правительства РФ такие размеры установлены, поэтому можно говорить о том, что в целом ситуация с взиманием платы за загрязнение окружающей среды выправилась. Одновременно с этими процессами шла дискуссия о том, в каком нормативном акте следует урегулировать вопросы взимания платы за загрязнение: в рамках главы Налогового кодекса РФ или необходимо принятие специального федерального закона «О плате за загрязнение окружающей среды», либо внесение изменений в Федеральный закон об охране окружающей среды. В итоге длительных дискуссий был выбран третий вариант.

При этом во всех вариантах данного законопроекта предполагается зачисление платежей в бюджет (федеральный, региональный, местный).

Однако в таком случае теряется целевой характер платежа за загрязнение. По нашему мнению, необходимо воссоздать институт целевых экологических бюджетных фондов. В ряде субъектов РФ и муниципальных образованиях функционировали220.

подобные фонды были созданы и Вопрос о необходимости создания такого механизма финансирования поднимается в юридической литературе, в частности, предлагается дополнить Бюджетный кодекс РФ нормой, устанавливающей создание целевых бюджетных экологических фондов (специальным федеральным законом должны быть установлены пропорции расходования средств на проведение природоохранных мероприятий) 221.

Основное финансирование экологических мероприятий в настоящее время происходит за счет средств бюджетов разных уровней. Еще одним из источников финансирования муниципального экологического контроля являются штрафы, взимаемые за совершение экологических правонарушений.

Муниципальные органы выполняют обязанность по финансированию природоохранных мероприятий на территории соответствующего муниципального образования. Согласно ст. 87 Бюджетного кодекса РФ от См. Крутышев А.В.Экологические фонды: проблемы и решения // Журнал российского права, 2001, № 7. С. 81.

июля 1998 г. № 145-ФЗ222, исключительно из местных бюджетов финансируются следующие виды расходов: благоустройство и озеленение территории муниципальных образований;

организация утилизации и переработки бытовых отходов (кроме радиоактивных);

охрана окружающей среды на территории муниципального образования. Финансирование указанных природоохранных мероприятий может осуществляться из нескольких источников.

В соответствии со ст. 46 Бюджетного кодекса РФ суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства Российской Федерации, в том числе, за экологические правонарушения, подлежат зачислению в бюджеты муниципальных районов, городских округов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении денежного взыскания (штрафа), по нормативу 100 процентов.

Суммы от реализации конфискованных в установленном порядке орудий охоты, рыболовства и продукции незаконного природопользования, а также по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, подлежат зачислению в бюджеты муниципальных районов, городских округов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга по месту причинения вреда окружающей среде по нормативу 100 процентов.

Правовые модели организации экологического контроля на уровне местного самоуправления С учетом изложенного выше можно предложить несколько возможных путей развития института экологического контроля на муниципальном уровне. По нашему мнению, можно выделить три модели потенциального развития экологического контроля на муниципальном уровне.

1. Муниципальный экологический контроль по своим функциям приближается к общественному экологическому контролю. Муниципальные экологические инспектора проводят проверки, однако их полномочия Навасардова Э.С. Указ. соч. С. 14.

СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

ограничиваются информированием уполномоченных государственных органов, осуществляющих экологический контроль. Данная модель реализована в настоящее время применительно к муниципальному лесному и земельному контролю. Муниципальные инспектора не могут привлечь виновное лицо к ответственности, приостановить деятельность, применить иные меры государственного принуждения.

2. Отдельные виды публичного экологического контроля (надзора), например, государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха, в соответствии с законодательством закреплены исключительно за органами государственной власти, поэтому допустим механизм делегирования органам местного самоуправления полномочий по осуществлению государственного экологического контроля.

Использование этого механизма снимает ряд проблем организационного, правового, финансового характера. С другой стороны, данная модель также не идеальна. Она подразумевает, что охрана окружающей среды не относится к собственной компетенции органов местного самоуправления. Кроме того, в случае недофинансирования реализации переданных полномочий органы местного самоуправления не будут исполнять делегированные государством функции. Еще одним существенным недостатком этой модели является то, что решение о привлечении органов местного самоуправления к проведению государственного экологического контроля почти не зависит от позиции муниципалитетов, а является исключительно решением Российской Федерации или субъектов Российской Федерации. Поэтому данная практика получила минимальное распространение в России в нескольких субъектах Российской Федерации.

3. Смешанная модель, суть которой заключается в том, что органы местного самоуправления, обладая собственной компетенцией в рамках муниципального экологического контроля, могут исполнять отдельные контрольные полномочия, делегированные государственными органами.

Данная модель представляется автору наиболее прагматической и эффективной.

Указанная модель развития экологического контроля на муниципальном уровне нам представляется наиболее оптимальной, так как позволит осуществлять охрану окружающей среды как за счет собственных ресурсов, так и при необходимости за счет ресурсов государства. Она позволяет учесть интересы как государственных органов, так и органов местного самоуправления и, в конечном счете, в большей степени обеспечить право граждан на благоприятную окружающую среду на территории конкретного муниципального образования.

§ 3. Участие полиции в осуществлении публичного экологического контроля (надзора) Помимо государственных и муниципальных инспекторов по охране природы в публичном экологическом контроле (надзоре) могут участвовать и иные органы, уполномоченные органами государственной власти и органами местного самоуправления. В частности, до реформирования милиции в полицию активно велась дискуссия, проводились эксперименты, разрабатывалась нормативно-правовая и методическая база по наделению милиции общественной безопасности функциями по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности223.

В рамках реализации данной функции органы внутренних дел могли бы наделяться полномочиями по участию в осуществлении публичного экологического контроля (надзора). Ф.Б. Рыгаев отмечал, что с учетом сложившегося положения в области экологической безопасности следовало бы создавать подразделения экологической милиции, внутри которых необходимо организовать отделы химического и биологического См. подробнее: Рыгаев Ф.Б. Административно-правовое регулирование охраны окружающей среды в РФ. Автореф. дис.... канд. юрид. наук М., 2003;

Лапина М.А. Теоретические и организационно правовые основы реализации экологической функции государства органами внутренних дел. Дис.... докт.

юрид. наук. М., 2002.

мониторинга. Адекватное реагирование на создавшиеся условия в сфере обеспечения экологической безопасности возможно при создании и функционировании повсеместно подразделений экологической милиции224.

К сожалению, вопросы участия в осуществлении публичного экологического контроля (надзора) органов внутренних дел не нашел пока своего отражения в федеральном законодательстве, в частности Законе РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции»225 и Федеральном законе от 7 февраля 2011 г.

№ 3-ФЗ «О полиции»226, однако прямо наделение милиции, а теперь и полиции указанной функцией не запрещено.

В соответствии со ст. 2 Закона РФ от 18.04.1991 г. задачами милиции являлось: обеспечение безопасности личности;

предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

выявление и раскрытие преступлений;

охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;

защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;

оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных Законом РФ от 18.04.1991 г.

Любую из указанных задач можно поставить применительно к охране окружающей среды. Например, очень актуальны проблемы обеспечения экологической безопасности личности, предупреждения и пресечения экологических преступлений и административных проступков, защиты частной, государственной, муниципальной форм собственности на природные ресурсы.

В соответствии со ст. 7 Закона РФ от 18.04.1991 г. милиция в РФ подразделялась на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. Полномочиями по осуществлению муниципального экологического контроля могла наделяться милиция общественной безопасности. Одними из основных задач милиции общественной безопасности являлись обеспечение безопасности личности, общественной Рыгаев Ф.Б. Указ. соч. С. 15.

Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.

безопасности, охрана собственности, общественного порядка, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений.

Милиция общественной безопасности могла формироваться и финансироваться за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Численность милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств местных бюджетов, устанавливалась соответствующими органами местного самоуправления.

При этом она не должна была быть ниже нормативов, утверждаемых министром внутренних дел РФ. Создание, реорганизация и ликвидация подразделений милиции общественной безопасности, финансируемых за счет средств местных бюджетов, осуществлялись в порядке, определяемом органами исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с МВД РФ.

Увеличение расходов органов местного самоуправления, связанных с финансированием милиции общественной безопасности, которое возникало в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, должно было компенсироваться указанными органами, принявшими соответствующие решения. Размер компенсации определялся одновременно с принятием соответствующего решения. Органы местного самоуправления были вправе за счет средств собственных бюджетов устанавливать дополнительную численность подразделений милиции общественной безопасности.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что, не предусматривая напрямую существование экологической милиции, Закон РФ от 18.04.1991 г.

создавал предпосылки для создания экологических подразделений на региональном и муниципальном уровне в составе милиции общественной безопасности. Отсутствие на федеральном уровне соответствующих нормативных правовых актов компенсировалось нормотворчеством на региональном и муниципальном уровнях. Развитым региональным законодательством об экологической милиции на сегодняшний момент Российская газета. 8 февраля 2011.

обладает г. Москва. Вместе с тем, становление экологической милиции в г.

Москве происходило с определенными трудностями.

В Москве создание подразделения экологической милиции началось в 1996 г., а в 1997 г. во исполнение распоряжения Правительства РФ от ноября 1997 г. Госкомэкологией России, МВД РФ и Правительством Москвы был заключен договор, в соответствии с которым в течение 1998 г. в г.

Москве проводился эксперимент по отработке взаимодействия федеральных органов и исполнительной власти и Правительства Москвы в сфере борьбы с экологическими правонарушениями на территории столицы227.

В соответствии с Постановлением Правительства г. Москвы №849-ПП от 18.09.2001 г. «Об управлении по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды ГУВД г. Москвы» было принято предложение ГУВД г. Москвы и Департамента природопользования и охраны окружающей среды Правительства Москвы о проведении на территории г. Москвы в 2001-2002 годах эксперимента по организации взаимодействия органов внутренних дел и государственных природоохранных и контролирующих органов города Москвы в области охраны окружающей природной среды. Штатная численность в ГУВД г.

Москвы для создаваемого специализированного подразделения – Управления по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды установлена в количестве 1100 единиц.

В соответствии с законодательством г. Москвы на экологическую милицию были возложены, в частности, следующие функции:

– государственный контроль за выполнением Правил санитарного содержания территорий, организации и обеспечения чистоты и порядка в г.

Москве228;

– контроль за состоянием водоемов на территории г. Москвы229;

Экологическое право: практическое пособие для сотрудников экологической милиции / Отв. Ред.

Л.А. Бочин, О.Л. Дубовик. М., 2003. С. 21-22.

Приказ Комитета здравоохранения Правительства г. Москвы от 24.12.1999 г. № 557. // КонсультантПлюс: Регионы.

– охрана родников на территории г. Москвы230;

– оказание содействия органам санитарно-эпидемиологического надзора и многие другие функции.

Эксперимент по созданию экологической милиции в г. Москве показал свою эффективность, поэтому, в частности, в 1 квартале 2004 г.

планировалось расширить их полномочия по борьбе с экологическими правонарушениями231. Необходимо отметить, что экологическая милиция в г.

Москве осуществляла не муниципальный экологический контроль, а государственный экологический контроль субъектов РФ, однако опыт г.

Москвы может быть использован при формировании подразделений экологической милиции на уровне муниципальных образований.

В докладе Московской городской Думы «Законодательство города Москвы в условиях экономического кризиса»232 отмечалось, что в 2008 году должностными лицами подразделений Управления по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды ГУВД по городу Москве (экологическая милиция) было составлено 30 протокола об административных правонарушениях. Однако вопрос о правовом статусе экологической милиции в штате ГУВД по городу Москве на сегодняшний день законодательно не урегулирован.

В докладе предполагается, что внесение изменений в закон о милиции в части расширения обязанностей и прав милиции при оказании содействия в охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности населения приведет его в соответствие с УК РФ, КоАП РФ, законами об охране окружающей среды и обеспечит необходимые предпосылки реализации принципа неотвратимости наказания за совершение См. например, Распоряжение Префекта Юго-восточного административного округа г. Москвы от 03.06.2003 г. № 1203 «Об организации летнего отдыха и обеспечении безопасности населения на водоемах г. Москвы в 2003 году» // КонсультантПлюс: Регионы.

Постановление мэра г. Москвы от 30.05.2000 г. № 399 «О сохранении, обустройстве и использовании природных родников на территории г. Москвы» // КонсультантПлюс: Регионы.

Распоряжение мэра г. Москвы от 19.01.2004 г. «О Плане первоочередных законопроектных работ органов исполнительной власти г. Москвы на 2004 год» // КонсультантПлюс: Регионы.

Постановление Московской городской Думы от 23 сентября 2009 г. № 299 «О докладе Московской городской Думы «Законодательство города Москвы в условиях экономического кризиса» // Ведомости Московской городской Думы. 2009. № 11. Ст. 295.

административного правонарушения и уголовного преступления в области охраны окружающей среды, а также обеспечит возможность проведения неотложных следственных действий по закреплению доказательств в случае совершения экологических преступлений и административных правонарушений, организацию эффективного розыска совершивших их лиц.

Однако, по мнению руководства ГУВД по городу Москве, а также Правительства РФ, данный вопрос не требует дополнительной правовой регламентации, поскольку урегулирован пунктом 1 статьи 10 закона о милиции, в соответствии с которым на милицию возложена обязанность по предотвращению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявлению обстоятельств, способствующих их совершению, и в пределах своих прав принятию мер к их устранению.

Тем не менее специальные подразделения экологической милиции (на правах эксперимента) созданы в 20 субъектах РФ, включая город Москву. В 2008 году в связи с реорганизацией Управления по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды ГУВД по городу Москве его штатная численность сократилась до 90 человек. В связи с этим, по оценкам специалистов, значительно сократилось количество протоколов и вынесенных постановлений о назначении административного наказания, а также суммы наложенных и взысканных штрафов.

Сокращение экологической милиции в сегодняшних условиях экономической нестабильности признано в докладе неоправданной мерой с точки зрения эффективной организации охраны окружающей природной среды.

Помимо г. Москвы экологическая милиция создана на уровне субъекта РФ в Московской области. В соответствии с Законом Московской области от 28.07.1999 г. № 49/99-ОЗ «Об экологическом подразделении главного управления внутренних дел Московской области» экологическое подразделение Главного управления внутренних дел Московской области является подразделением милиции общественной безопасности Главного управления внутренних дел Московской области, осуществляющим борьбу с экологическими преступлениями и административными правонарушениями в области охраны окружающей природной среды и благоустройства на территории Московской области.

Экологическое подразделение ГУВД Московской области создает подчиненные ему межрайонные отделы милиции по борьбе с правонарушениями в сфере экологии. В установленном порядке могут создаваться и другие структурные подразделения УВД. Задачами экологического подразделения ГУВД Московской области являются:

а) предупреждение, выявление и пресечение экологических правонарушений и правонарушений в сфере благоустройства на территории Московской области;

б) выявление и раскрытие экологических преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, и расследование преступлений в форме дознания;

в) оказание в пределах своей компетенции помощи органам, осуществляющим государственный экологический контроль и санитарно эпидемиологический надзор;

г) охрана особо охраняемых природных территорий.

Сотрудники экологического подразделения ГУВД Московской области в полном объеме исполняют обязанности и пользуются правами и социальными льготами, предусмотренными Законом РФ от 18.04.1991 г.

Финансирование и материально-техническое обеспечение экологического подразделения ГУВД Московской области осуществляются за счет средств областного бюджета Московской области. Вместе с тем, и в других регионах России предпринимаются шаги по формированию муниципальных подразделений экологической милиции. Так, постановлением Правительства Республики Алтай от 18.06.1992 г. № 182 Министерству внутренних дел, комитету экологии и природных ресурсов предписывалось в кратчайшие сроки внести предложения по созданию экологической милиции на территории республики.

В г. Улан-Удэ в соответствии с Программой социально-экономического развития г. Улан-Удэ на период 1999-2005 гг., утвержденной постановлением администрации г. Улан-Удэ от 14.05.1999 г. № 192, также предусмотрено формирование муниципальной экологической милиции и выделение на ее финансирование 900 000 рублей из местного бюджета. Разработка положения о санитарно-экологической милиции предусмотрена планом действий Правительства Республики Бурятия в области охраны окружающей среды и природопользования на 1996-1997 годы, утвержденным постановлением Правительства Республики Бурятия от 23.07.1996 г. № 260. Подобные акты были приняты и в других субъектах РФ и муниципальных образованиях.

Почему было эффективно формирование подразделений экологической милиции? Это было обусловлено тем, что сотрудники экологической милиции обладали полномочиями, предусмотренными ст. 11 Закона РФ от 18.04.1991 г. и необходимыми при осуществлении публичного экологического контроля (надзора).

Кроме того, Закон РФ от 18.04.1991 г. (ст.ст. 12-15) разрешал сотрудникам милиции при осуществлении своих полномочий применять физическую силу, специальные средства, огнестрельное оружие. Все указанное выше позволяло сотрудникам экологической милиции осуществлять деятельность по осуществлению экологического контроля более эффективно, чем соответствующим органам и должностным лицам государственной власти и местного самоуправления.

Поэтому представляется необходимым распространить опыт организации подразделений экологической милиции (полиции) как на уровне субъектов РФ, так и органов местного самоуправления. Указанные подразделения могли бы обеспечивать беспрепятственную деятельность государственных или муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды.

Федеральный закон о полиции, как и Закон о милиции, не предусматривает специальные полномочия в области охраны окружающей среды. Вместе с тем он опять-таки не запрещает привлечение подразделений полиции к выполнению природоохранных функций, к защите экологических прав граждан.

Статьей 1 Федерального закона о полиции установлено, что полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, в том числе экологических прав, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности.

Полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления, иным муниципальным органам, общественным объединениям, а также организациям независимо от форм собственности, должностным лицам этих органов и организаций в защите их прав. Данное положение принципиально важно для выстраивания взаимодействия между полицией и органами публичного экологического контроля, поскольку при проведении контрольных мероприятий вполне может понадобиться «содействие» правоохранительных органов.

Среди основных направлений деятельности полиции, в том числе, предусмотрены:

защита личности, общества, государства от противоправных посягательств;

- предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

- выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уголовным делам;

- производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний;

- обеспечение правопорядка в общественных местах.

Указанные направления можно без сомнения применить и в природоохранной сфере. Так, полиция предупреждает и пресекает экологические правонарушения, выявляет и раскрывает экологические преступления, защищает экологически значимые интересы личности, общества и государства.

Согласно ст. 4 Федерального закона о полиции полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. В состав полиции могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей (подразделения полиции). Таким образом, не запрещается создание специализированных экологических подразделений полиции.

Принципиально важной является ст. 10 Федерального закона о полиции, устанавливающая принципы взаимодействия и сотрудничества полиции с иными субъектами права. Полиция при осуществлении своей деятельности взаимодействует с другими правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами.

С одной стороны, полиция при выполнении возложенных на нее обязанностей может использовать возможности государственных и муниципальных органов, общественных объединений и организаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

С другой стороны, полиция в пределах своих полномочий оказывает содействие государственным и муниципальным органам, общественным объединениям и организациям в обеспечении защиты прав и свобод граждан, соблюдения законности и правопорядка, а также оказывает поддержку развитию гражданских инициатив в сфере предупреждения правонарушений и обеспечения правопорядка. Государственные и муниципальные органы, общественные объединения, организации и должностные лица должны оказывать содействие полиции при выполнении возложенных на нее обязанностей.

Полиция обладает широкими полномочиями, которыми не обладают государственные и муниципальные инспектора по охране природы. Полиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляются, в том числе, следующие права:

– требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий, а равно действий, препятствующих законной деятельности государственных и муниципальных органов, а также деятельности общественных объединений (например, при осуществлении общественного экологического контроля);

– проверять в определенных случаях документы, удостоверяющие личность граждан;

– беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения посещать в связи с расследуемыми уголовными делами и находящимися в производстве делами об административных правонарушениях, а также в связи с проверкой зарегистрированных в установленном порядке заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях, разрешение которых отнесено к компетенции полиции, государственные и муниципальные органы, общественные объединения и организации, знакомиться с необходимыми документами и материалами, в том числе с персональными данными граждан, имеющими отношение к расследованию уголовных дел, производству по делам об административных правонарушениях, проверке заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях;

– патрулировать населенные пункты и общественные места, оборудовать при необходимости контрольные и контрольно-пропускные пункты, выставлять посты, в том числе стационарные, и заслоны, использовать другие формы охраны общественного порядка;

– составлять протоколы об административных правонарушениях, собирать доказательства, применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применять иные меры, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях.

Главой 4 Федерального закона о полиции регламентируется применение полицией отдельных мер государственного принуждения, таких как задержание, вхождение (проникновение) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории, оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов. Главой указанного Закона определены условия и порядок применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.

Таким образом, новый Федеральный закон о полиции, не предусматривая экологическую полицию в качестве специализированного подразделения, создает все условия для наделения подразделений полиции функциями в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. Возникает закономерный вопрос: могут ли подразделения полиции осуществлять публичный экологический контроль?

Как представляется, ответ на данный вопрос должен быть отрицательным. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не предусматривает участие полиции или милиции в проведении контрольных мероприятий.

Следовательно, можно вести речь не о наделении полиции полномочиями по публичному экологическому контролю (надзору), а об участии соответствующих подразделений в проведении мероприятий по публичному экологическому контролю (надзору), а также о природоохранительной деятельности полиции в рамках полномочий, предусмотренных Федеральным законом о полиции.

§ Требования экологической безопасности как предмет 4.

публичного экологического контроля (надзора) Одной из целей публичного экологического контроля (надзора) является обеспечение экологической безопасности, поэтому публичному экологическому контролю (надзору) подконтрольна хозяйственная и иная деятельность на предмет обеспечения экологической безопасности. При этом возникает вопрос – каково соотношение понятий экологической безопасности и охраны окружающей среды, а также экологической безопасности с иными видами безопасности?

По первому вопросу в экологической юридической науке сложилась точка зрения (М.М. Бринчук, Т.В. Злотникова, В.В. Вербицкий и др.), что обеспечение экологической безопасности следует рассматривать как предмет регулирования экологического права наряду с охраной окружающей среды, рациональным природопользованием, защитой экологических прав. Однако не решен вопрос о нормативном регулировании экологической безопасности:

должен ли быть принят отдельный федеральный закон или достаточно урегулировать эти отношения в рамках Федерального закона об охране окружающей среды. Автор придерживается второй подхода, так как на настоящем этапе развития экологического права, по нашему мнению, отсутствует предмет регулирования для отдельного федерального закона об обеспечении экологической безопасности.

Второй вопрос рассмотрим на примере соотношения понятий «экологической безопасности» и «химической безопасности». Проблема соотношения понятия «экологическая безопасность» с понятием «химическая безопасность», а кроме того, с иными видами безопасности (например, «радиационная безопасность») имеет как теоретическое, так и практическое значение. Практическое значение заключается в применении к общественным отношениям по обеспечению соответствующего вида безопасности норм соответствующей отрасли законодательства (экологического законодательства, законодательства о промышленной безопасности).

Федеральное законодательство не дает однозначного ответа на искомый вопрос о соотношении указанных видов безопасности. Например, в Законе РФ от 05.03.1992 г. № 2446-1 «О безопасности»233 закрытый перечень видов безопасности, обеспечиваемых в РФ, не предусмотрен. В ст. 13 Закона РФ от 05.03.1992 г., посвященной статусу Совета безопасности, говорится об обеспечении «государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной, экологической и иных видов безопасности». По отдельным видам безопасности приняты специальные федеральные законы: № 3-ФЗ от 09.01.1996 г. «О радиационной безопасности населения»234, № 117-ФЗ от 21.07.1997 г. «О безопасности гидротехнических сооружений»235, № 116-ФЗ от 21.07.1997 г. «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»236, № 69-ФЗ от 21.12.1994 г. «О пожарной безопасности»237.

Одной из причин сложности установления соотношения указанных выше понятий является то, что в федеральном законодательстве есть понятие «экологическая безопасность», но понятие «химическая безопасность» не сформулировано, хотя такой термин употребляется в ряде нормативных правовых актов в сфере обеспечения промышленной безопасности. Впервые термин «химическая безопасность» употреблен на федеральном законодательном уровне в законодательном акте в Федеральном законе от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»238.

Конечно, для специалистов, отстаивающих идеи обеспечения экологической безопасности, велик соблазн видеть отдельные виды безопасности (во всяком случае, радиационную и химическую безопасность) разновидностями экологической безопасности. Однако законодатель считает Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141.

СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3589.

СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.

СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.

СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140.

иначе, признавая химическую безопасность самостоятельным направлением обеспечения безопасности в Российской Федерации.

Так, в ст. 7 Федерального закона от 27.12.2002 г., посвященной содержанию и применению технических регламентов, установлено, что технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие:

безопасность излучений;

биологическую безопасность;

взрывобезопасность;

механическую безопасность;

пожарную безопасность;

промышленную безопасность;

термическую безопасность;

химическую безопасность;

электрическую безопасность;

ядерную и радиационную безопасность;

электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования;

единство измерений;

другие виды безопасности в целях, соответствующих п. 1 ст. 6 Федерального закона «О техническом регулировании».

Все вышеуказанное не означает, что между обеспечением химической и экологической безопасности нет никакой связи. Напротив, они взаимосвязаны, поскольку от положения дел с обеспечением химической безопасности напрямую зависит состояние окружающей среды, режим экологической безопасности, как в муниципальных образованиях, так и в РФ.

В свою очередь, нормы экологической безопасности не могут не касаться и химической промышленности, как одного из основных источников негативного воздействия на окружающую среду, и химической безопасности таких объектов.

Таким образом, можно утверждать, что отношения по обеспечению химической безопасности объектов хозяйственной и иной деятельности применительно к охране природы регулируются нормами права, обеспечивающими экологическую безопасность РФ. То же самое относится и к радиационной и ядерной безопасности. Проблема, по нашему мнению, заключается в том, что сложно разграничить в таком случае аспекты собственно химической, радиационной, ядерной и экологической безопасности, обеспечиваемые посредством муниципального экологического контроля.

Как уже указывалось, специального нормативного акта, регулирующего обеспечение химической безопасности, нет. Как, впрочем, и экологической безопасности. Однако поднимать уровень экологической и химической безопасности путем принятия специальных федеральных законов, а особенно это касается проекта федерального закона «Об экологической безопасности», следует с осторожностью. Прежде всего, необходимо тщательно проанализировать действующее законодательство и по возможности вносить изменения в него. Для принятия отдельного федерального закона об экологической безопасности следует в первую очередь четко установить предмет его правового регулирования, то есть общественные отношения, которые предполагается им регулировать.

Почему акцент нами делается именно на федеральном законе об экологической безопасности? Дело в том, что, по нашему мнению, в отличие от других видов безопасности, которые имеют свой механизм реализации (наглядный пример – пожарная безопасность), экологическая безопасность пока такого полноценного механизма не имеет, оставаясь целью правовой охраны окружающей среды, а также идеальной моделью, к реализации которой на практике следует стремиться. Опасность здесь заключается в дублировании механизмов правовой охраны окружающей среды, возникновении коллизий между законодательством об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности.

Так ли необходимо на данном этапе развития экологического права и законодательства принятие данного закона? Казалось бы, риторический вопрос. Ответ на него, с одной стороны, очевиден. Конечно, закон нужен.

Чем больше, по распространенному мнению, будет «чисто» экологических законов (таких как Федеральный закон об охране окружающей среды, «Об экологической экспертизе», «Об особо охраняемых природных территориях»), тем лучше. Однако, с другой стороны, к сожалению, эффективность законодательства не всегда зависит от количества законов. В противном случае российское законодательство можно было бы признать одним из самых эффективных в мире. Иными словами, следует исходить не из необходимости принятия закона как такового, а необходимости устранения имеющихся правовых пробелов и коллизий, в том числе в области муниципального экологического контроля.


Для того чтобы установить необходимость принятия федерального закона «Об экологической безопасности», нужно обратиться к действующему законодательству, проанализировать его нормы и их применение. После этого необходимо проанализировать новый проект федерального закона «Об экологической безопасности», ответив на вопрос, способен ли он устранить недостатки действующего законодательства, в частности, в области муниципального экологического контроля, не создаст ли своим появлением дополнительные юридические коллизии.

Впервые в федеральном законодательстве понятие «экологической безопасности» введено в ст. 1 Федерального закона об охране окружающей среды. Экологическая безопасность – состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Помимо легального определения в тексте Федерального закона об охране окружающей среды термин «экологическая безопасность» употребляется наряду с термином «окружающая среда». Это позволяет сделать вывод о том, что, хотя состоянию защищенности законодатель уделяет значительное влияние, самостоятельного механизма обеспечения экологической безопасности, отличного от охраны окружающей среды в целом, нет.

Действительно, возьмем муниципальный экологический контроль.

Данный вид контроля является элементом механизма управления в области охраны окружающей среды и одновременно (при эффективном применении) является средством, инструментом, обеспечивающим экологическую безопасность на территории муниципального образования. Для выработки этого механизма обеспечения экологической безопасности по идее и должен быть принят специальный закон «Об экологической безопасности». В 1995 г.

Президент РФ отклонил проект данного федерального закона.

Комитетом по экологии Государственной Думы РФ был разработан новый вариант проекта федерального закона «Об экологической безопасности». Если проанализировать его содержание, то можно увидеть, что он содержит ряд передовых правовых норм, новелл, заслуживающих поддержки (о государственной экологической экспертизе, экологическом зонировании, экологическом аудите, экологической сертификации и т.д.).

Возникает закономерный вопрос: почему необходимо создание отдельного федерального закона, когда всеми этими нормами можно дополнить действующие федеральные законы. В первую очередь, Федеральный закон об охране окружающей среды. Зачем противопоставлять Федеральный закон об охране окружающей среды и будущий закон об экологической безопасности.

Как они будут соотноситься между собой?

Не со всеми предложениями данного законопроекта можно согласиться.

Так, например, им вводится понятие «нормирование экологической безопасности». Как этот вид нормирования соотносится с экологическим нормированием, установленным Федеральным законом об охране окружающей среды, на основе каких критериев будут разрабатываться соответствующие нормативы? Ведь нарушение нормативов экологической безопасности в соответствии с проектом закона приведет не только к привлечению виновного лица к ответственности, но и к возможному ограничению, приостановлению, прекращению его деятельности. То же самое касается правовых требований по обеспечению экологической безопасности (в Федеральном законе об охране окружающей среды также предусмотрена система экологических требований).

Конечно, по сравнению с проектом федерального закона «Об экологической безопасности» образца 1995 г. указанным законопроектом сделан значительный шаг вперед. Однако, не отвергая в принципе возможность принятия данного закона, в случае с федеральным законом «Об экологической безопасности» принятие недостаточно концептуально выверенного закона может привести к неэффективности его реализации, противоречию с иными нормативными правовыми актами, которыми регулируется экологический контроль.

Заключение В условиях реформы административного управления экологическому контролю уделяется самое пристальное внимание, ведь осуществление повседневного и непрерывного контроля за применением экологического законодательства есть одна из составляющих правовой реформы исполнительной деятельности в области экологии1.

Вместе с тем с развитием демократических институтов меняется сама сущность и задачи публичного контроля в обществе. Тенденции развития современного российского общества таковы, что государство старается максимально ослабить свой надзор в экономической сфере. В экономический оборот включены новые объекты: природные ресурсы. Соответственно, публичный экологический контроль (надзор), как непосредственно влияющий на результаты экономической деятельности, также подлежит ограничению.

Однако в результате интенсивной разработки, добычи, транспортировки, переработки, иного использования природных ресурсов может наноситься значительный вред окружающей среде, поэтому нельзя говорить о полной отмене публичного экологического контроля, так как государственный и муниципальный экологический контроль – функция публичного экологического управления.

Эффективное взаимодействие всех уровней публичного экологического контроля (надзора) становится условием эффективности института экологического контроля в целом. Конечно, сложно оптимизировать государственный экологический надзор на федеральном и региональном уровне, однако это необходимо, чтобы объединить усилия федерального, регионального, муниципального уровней публичной власти с целью Боголюбов С.А. Экологическое законодательство и правовая реформа в экологии // Журнал российского права, 1997, № 1. С. 49.

обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду, предусмотренного ст. 42 Конституции РФ.

Рассмотренный нами перечень направлений и способов осуществления публичного экологического контроля (надзора) не является закрытым. Он будет расширяться или сужаться в зависимости от возможностей (финансовых, кадровых) органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В работе поставлены и проанализированы вопросы, которые не были предметом специального изучения в юридической науке, предложены новые способы решения прежних проблем, рассмотрены идеи и определения, а именно:

1. Обосновывается тезис о том, что в теории экологического контроля можно выделить по критерию правовой природы публичный экологический контроль (надзор), к которому относятся государственный экологический контроль (надзор) и муниципальный экологический контроль.

2. Муниципальный экологический контроль является самостоятельным видом публичного экологического контроля (надзора) и правовым субинститутом общей части экологического права России. При этом муниципальный экологический контроль должен осуществляться только в тех муниципальных образованиях, в которых есть потребность органов местного самоуправления в проведении контрольных мероприятий и финансовые возможности.

3. Экологический и природоресурсный контроль (надзор) не являются тождественными понятиями, а соотносятся как частное и общее. Помимо природоресурсного контроля (надзора) в состав экологического контроля (надзора) входит природоохранный контроль (надзор) и экологический контроль (надзор) на отдельных территориях и акваториях. Критерием разграничения указанных видов контроля является деятельность физических и юридических лиц, оказывающая негативное воздействие на окружающую среду. Если данная деятельность воздействует на природные комплексы и объекты вне процесса природопользования, то контролироваться она должна при проведении природоохранного контроля (надзора). В случаях негативного воздействия на окружающую среду в процессе природопользования должен проводиться природоресурсный (лесной, водный, земельный, геологический) контроль (надзор).

На отдельных территориях и акваториях (на особо охраняемых природных территориях, в исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе, внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне) должен осуществляться комплексный экологический контроль (надзор) без дифференциации на природоохранную и природоресурсную составляющие.

4. Предлагается определение муниципального экологического контроля как деятельности органов местного самоуправления или уполномоченных ими органов по проверке соблюдения нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, и обеспечения экологической безопасности, осуществляемой в рамках собственной компетенции от имени муниципального образования, за счет средств местного бюджета и иных разрешенных источников финансирования.

5. Стабильной финансовой базой, необходимой для функционирования государственного экологического контроля (надзора) и муниципального экологического контроля, может являться система экологических целевых бюджетных фондов, так как она позволяет аккумулировать и расходовать по целевому назначению финансовые средства на охрану окружающей среды.

При этом необходимо законодательное закрепление источников финансирования указанных фондов (плата за негативное воздействие, штрафы за нарушение экологического законодательства, иные источники).

6. Экологическое законодательство при конструировании правового механизма публичного экологического контроля (надзора) исходит из принципа разграничения объектов экологического контроля (надзора) (субъектов хозяйственной и иной деятельности) между Российской Федерацией, с одной стороны, и субъектами Российской Федерации, с другой. По нашему мнению, концепция разграничения объектов экологического контроля (надзора) сможет обеспечивать эффективное функционирование экологического контроля (надзора) исключительно на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и только при условии наделения этих уровней соответствующей компетенцией и делегировании полномочий. Органы местного самоуправления также должны участвовать в проведении публичного экологического контроля (надзора) путем осуществления муниципального экологического контроля, а именно в контроле субъектов хозяйственной и иной деятельности, расположенных на территории муниципального образования, на предмет соблюдения нормативных правовых актов муниципального образования в области охраны окружающей среды.


Критериями определения объектов публичного экологического контроля (надзора) определенного уровня, по нашему мнению, являются место их нахождения, характер и объем негативного воздействия от источника загрязнения. Определение уровня публичного экологического контроля (надзора) может происходить в результате экологической оценки планируемой хозяйственной или иной деятельности (оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы) или путем проведения экологического аудита действующих объектов.

7. Правовые проблемы муниципального экологического контроля как разновидности публичного экологического контроля (надзора) обусловлены степенью детализации его правового регулирования и состоянием правоприменительной практики. К числу правовых проблем муниципального экологического контроля следует отнести: неопределенность правовой природы муниципального экологического контроля, отсутствие полномочий по осуществлению муниципального экологического контроля и ограниченный перечень направлений муниципального экологического контроля, закрепленных в законодательстве.

Практическое значение настоящего исследования заключается в том, что идеи, выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы для дальнейшего развития научных исследований в области экологического управления и природоохранного контроля (надзора), применены при разработке мер по обеспечению благоприятного состояния окружающей среды и экологической безопасности;

полученные результаты могут быть использованы при решении вопросов оптимизации организационных структур природоохранительных органов, при преподавании курса эколого-правовых дисциплин.

Изменения законодательства в сфере государственного надзора и экологического контроля (Федеральный закон от 25 июня 2012 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля») вселяют надежду на будущее восстановление муниципального экологического контроля. В данном Законе внесены изменения в Федеральный закон от 23 февраля 1995 года № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» и впервые установлен муниципальный контроль в области обеспечения санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, который осуществляется уполномоченными органами местного самоуправления при осуществлении в пределах своей компетенции муниципального контроля в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий местного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Кроме того Жилищный кодекс РФ впервые дополнен положениями о муниципальном жилищном контроле, под которым понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований, установленных в отношении муниципального жилищного фонда федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации в области жилищных отношений, а также муниципальными правовыми актами.

Данные факты свидетельствуют о постепенном расширении компетенции муниципалитетов в сфере контрольной деятельности. Значит, дискуссия о полномочиях, объектах, направлениях муниципального экологического контроля актуальна, и данная проблематика нуждается в дальнейших исследованиях.

Библиография 1. Официальные документы, нормативные акты а) федерального законодательства 1. Конституция РФ. 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 дек.

2. Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44.

Ст. 4147.

3. Водный кодекс РФ от 03.06.2006 г. №74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 23. Ст.

2381.

4. Лесной кодекс РФ от 04.12.2006 г. № 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст.

5278.

5. Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ // СЗ РФ.

2005. № 1 (Ч. 1). Ст. 16.

6. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (утратил силу) // Ведомости ВС РСФСР. 1984. № 27. Ст. 909.

7. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 8. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 31.

Ст. 3823.

9. Федеральный закон от 24.04.1995 г. №52-ФЗ «О животном мире» // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.

10. Закон РФ от 21.02.1992 г. № 2395-1 «О недрах» // СЗ РФ. 1995. № 10.

Ст. 823.

11. Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.

12. Закон РСФСР от 19.12.1991 г. «Об охране окружающей природной среды» (утратил силу) // ВСНД и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457.

13. Федеральный закон от 04.05.1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» // СЗ РФ.1999. № 18. Ст. 2222.

14. Федеральный закон от 24.07.2009 г. № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 30.

Ст. 3735.

15. Федеральный закон от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.

16. Федеральный закон от 01.10.2003 г. № 129-ФЗ «О внесении изменения и дополнения в ст. 7 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3820.

17. Федеральный закон от 08.08.2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» // СЗ РФ. 2001. № (часть I). Ст. 3436. (утратил силу).

18. Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.

19. Федеральный закон от 25.06.2012 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. 2012. № 26. Ст. 3446.

20. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

21. Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

22. Закон РСФСР от 06.07.1991 г. «О местном самоуправлении» // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

23. Федеральный закон от 26.10.2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» // СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4190.

24. Федеральный закон от 29.11.2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» // СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4562.

25. Федеральный закон от 27.10.2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140.

26. Федеральный закон от 07.07.2003 г. № 126-ФЗ «О связи» // СЗ РФ.

2003. № 28. Ст. 2895.

27. Закон РФ № 2446-1 от 05.03.1992 г. «О безопасности» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 769.

28. Федеральный закон от 09.01.1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141.

29. Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3589.

30. Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588.

31. Федеральный закон от 21.12.1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649.

32. Федеральный закон от 17.07.2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» // СЗ РФ. 2001. № 30. Ст.

3060.

33. Федеральный закон № 26-ФЗ от 23.02.1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» // СЗ РФ.

1995. № 9. Ст. 713.

34. Федеральный закон от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009.

35. Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» // СЗ РФ. 2001. № 53 (ч. 1). Ст. 5030.

36. Закон РФ от 18.04.1991 г. «О милиции» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.

37. Указ Президента РФ от 09.08.2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. № 11. 2004.

Ст. 945.

38. Указ Президента РФ от 20.05.2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 21.

Ст. 2023.

39. Указ Президента РФ от 04.02.1994 № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» // САПП РФ 1994 №6 ст. 436.

40. Указ Президента РФ от 23.07.2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» // Российская газета. № 148. 25.07.2003.

41. Указ Президента РФ от 21.06.2001 г. № 741 «О комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» (утратил силу) // СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2652.

42. Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 г. № 401 «О федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3348.

43. Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370» // СЗ РФ. 2004. № 32. Ст. 3347.

44. Постановление Правительства РФ от 19.11.2002 г. № 833 «О государственном земельном контроле» // СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4685.

45. Постановление Правительства РФ от 01.06.1998 г. № 544 «Об утверждении порядка осуществления Федеральной службой лесного хозяйства России и ее территориальными органами государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов» // СЗ РФ. 1998. № 23. Ст. 2547.

46. Постановление Правительства РФ от 16.06.1997 г. № 716 «Об утверждении положения об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов» // СЗ РФ. 1997. № 25.

Ст. 2938.

47. Постановление Правительства РФ от 31.07.2003 г. № 451 «О правительственной комиссии по проведению административной реформы» // СЗ РФ. 2003. № 31. Ст. 3150.

48. Методические указания по организации и проведению государственного контроля за использованием и охраной водных объектов в системе МПР России, утвержденные заместителем министра природных ресурсов РФ 31.12.1997 г.

49. Постановление Правительства РФ от 02.02.1998 № 132 «Об утверждении Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» // СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 756.

50. Постановление Правительства РФ от 15 января 2001 г. № 31 «Об утверждении Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха» // СЗ РФ. 2001. № 4. Ст. 293.

51. Постановление Правительства РФ от 17.07.2002 г. № 535 «О реализации Генерального соглашения между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации на 2000- годы» // СЗ РФ. 2000. № 30. Ст. 3152.

52. Постановление Правительства РФ от 29.10.2002 г. № 777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» / СЗ РФ. 2002. № 44. Ст. 4390.

53. Постановление Правительства РФ № 721 от 11.10.2001 г. // СЗ РФ.

2001. № 43. Ст. 4116.

54. Постановление Правительства РФ № 632 от 28.08.1992 г. «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» // САПП. 1992. № 10. Ст. 726.

б) регионального законодательства 55. Закон Амурской области от 08.04.2002 № 99-ОЗ «Об областном целевом бюджетном экологическом фонде» // Амурская правда.

18.04.2002. № 104 – 105.

56. Закон Амурской области от 11 января 2002 г. № 64-ОЗ «Об областном бюджете на 2002 год» // КонсультантПлюс: Регионы.

57. Закон Краснодарского края от 30 апреля 2002 года № 474-КЗ «Об охране окружающей среды и населения Краснодарского края от экологически вредного воздействия автотранспортного комплекса» // КонсультантПлюс: Регионы.

58. Закон Ямало-Ненецкого Автономного округа от 10.01.2003 «Об административных комиссиях в Ямало-Ненецком Автономном округе»

// КонсультантПлюс: Регионы.

59. Закон Курской области от 04.01.2003 г. «Об административной ответственности в Курской области» // КонсультантПлюс: Регионы.

60. Закон Ростовской области от 25 октября 2002 г. «Об административных правонарушениях» // КонсультантПлюс: Регионы 61. Закон Пермской области от 09.12.2002 г. «Об охране окружающей среды Пермской области» // КонсультантПлюс: Регионы.

62. Закон г. Москвы № 17 от 19.05.1999 г. «О защите зеленых насаждений» // КонсультантПлюс: Регионы.

63. Закон Краснодарского края от 14 мая 2001 г. № 360-КЗ «Об охране зеленого фонда городских и сельских поселений Краснодарского края»

// Кубанские новости. 2001. 22 мая.

64. Закон Московской области № 49/99-ОЗ от 28.07.1999 г. «Об экологическом подразделении главного управления внутренних дел Московской области» // КонсультантПлюс: Регионы 65. Постановление Правительства Еврейской автономной области от ноября 2002 г. № 174-пп «Об органе исполнительной власти Еврейской автономной области и должностных лицах, осуществляющих государственный экологический контроль» // КонсультантПлюс:

Регионы.

66. Постановление Правительства г. Москвы №849-ПП от 18.09.2001 г.

«Об управлении по борьбе с правонарушениями в области охраны окружающей природной среды ГУВД г. Москвы» // КонсультантПлюс:

Регионы.

67. Приказ Комитета здравоохранения Правительства г. Москвы от 24.12.1999 г. № 557 // КонсультантПлюс: Регионы.

68. Распоряжение Префекта Юго-восточного административного округа г.

Москвы № 1203 от 03.06.2003 г. «Об организации летнего отдыха и обеспечении безопасности населения на водоемах г. Москвы в году» // КонсультантПлюс: Регионы.

69. Постановление мэра г. Москвы № 399 от 30.05.2000 г. «О сохранении, обустройстве и использовании природных родников на территории г.

Москвы» // КонсультантПлюс: Регионы.

70. Постановление Правительства Республики Бурятия № 260 от 23.07.1996 г. «Об утверждении Плана действий Правительства Республики Бурятия в области охраны окружающей среды и природопользования на 1996 - 1997 годы» // КонсультантПлюс:

Регионы.

в) органов местного самоуправления 71. Решение муниципального образования г. Тында от 30 апреля 2002 г. № 154 «О внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования города Тынды» // КонсультантПлюс: Регионы.

72. Решение Думы г. Благовещенска от 30.05.2002 № 21/70 «Об утверждении положения о целевом бюджетном фонде г.

Благовещенска» // КонсультантПлюс: Регионы.

73. Распоряжение мэра г. Новосибирска от 15 ноября 2002 г. № 2626-р «О плане социально-экономического развития города Новосибирска на 2003 год» // КонсультантПлюс: Регионы.

74. Постановление мэра г. Новосибирска от 25 сентября 2002 г. № 2140 «О плане работы мэрии» // КонсультантПлюс: Регионы.

75. Решение городского Совета г. Новосибирска от 20 марта 2002 г. № «О плане работы городского Совета на 2 квартал 2002 года» // КонсультантПлюс: Регионы.

76. Распоряжение Мэра г. Иркутска от 06.06.2002 г. «Об утверждении положения о комитете по делам горожан администрации г. Иркутска»

// КонсультантПлюс: Регионы.

77. Постановление администрации г. Улан-Удэ от 24.12.2002 г. № 525 «Об утверждении положения о муниципальном учреждении «комитет по строительству администрации г. Улан-Удэ»» // КонсультантПлюс:

Регионы.

78. Решение Совета муниципального образования «Город Сыктывкар» от 19.09.2002 г. «Об утверждении правил обращения с отходами на территории муниципального образования «Город Сыктывкар»» // КонсультантПлюс: Регионы.

79. Постановление администрации г. Волгоград от 17.01.2001 г. № 35 «О создании Департамента охраны окружающей среды и природных ресурсов администрации Волгограда» // КонсультантПлюс: Регионы.

80. Решение Ульяновской городской Думы от 17.07.2002 г. № 1 «Об утверждении положения «О контроле в области охраны окружающей среды (муниципальном экологическом контроле) на территории города Ульяновска» // КонсультантПлюс: Регионы.

81. Постановление администрации г. Улан-Удэ № 192 от 14.05.1999 г. «Об утверждении Программы социально-экономического развития г. Улан Удэ на период 1999 - 2005 гг.» // КонсультантПлюс: Регионы.

2. Диссертации и авторефераты Азаров Г.И. Правовые вопросы организации и деятельности 1.

общественных инспекций по охране природы. Автореф. дис.... канд. юрид.

наук. М., 1981.

Акимов М.Г. Компетенция субъектов РФ в сфере 2.

административного законодательства. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2002.

Алехин Д.Е. Производство по делам, возникающим из 3.

публичных правоотношений. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Санкт Петербург. 2004.

Амирбекова К.Н. Юридическая защита местного 4.

самоуправления, ответственность его органов и должностных лиц. Автореф.

дис.... канд. юрид. наук. М., 2001.

Анисимов А.П. Право человека и гражданина на благоприятную 5.

природную среду в Российской Федерации (конституционно-правовые аспекты). Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Волгоград, 1997.

Архипкин С.В. Государственно-правовое обеспечение 6.

рационального природопользования и охраны окружающей природной среды. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Оренбург, 1999.

Архипов А.М. Экологическая функция российского государства.

7.

Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1997.

Багаутдинов Ф.Н. Публичные и личные интересы в российском 8.

уголовном судопроизводстве и гарантии их обеспечения на предварительном следствии // Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М. 2004;

Байдаков С.Л. Правовое регулирование деятельности органов 9.

местного самоуправления по обеспечению экологических прав граждан (на примере района «Лефортово» Юго-Восточного административного округа г.

Москвы). Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1999.

Байтеева М.В. Система контроля в праве Европейского Союза.

10.



Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.