авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 21 | 22 || 24 |

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА СРАВНИТЕЛЬНОЕ КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ИЗДАТЕЛЬСКАЯ ФИРМА «МАНУСКРИПТ» ...»

-- [ Страница 23 ] --

Степень самостоятельности местных органов весьма скептиче ски оценивается специалистами в странах англосаксонского права, Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ//Государство и право. 1992. № 10. С. 107.

Там же. С.99.

Duncan S., Goodwin M. The Local State and Uneven Development: Behind the Local Government Crisis. Cambridge, 1988. P. XII.

в частности, в Великобритании. Именно здесь получила распрост ранение так называемая «государственная» теория местного управ ления, в значительной степени опирающаяся на судебную практи ку по муниципальным делам. Согласно этой теории местные орга ны являются, в первую очередь, «агентами центральных ведомств, оказывающими услуги населению в соответствии с общенацио нальными стандартами и под общенациональным руководством» 1.

Как подчеркивает английский исследователь К. Дейвис, местное управление — это, прежде всего, управление, то есть осуществ ление публичной власти на местном уровне. Автор признает, что местные органы функционируют лишь постольку, поскольку цент ральное правительство с чисто технической точки зрения не спо собно самостоятельно осуществлять управление во всех админист ративно-территориальных единицах2.

Точку зрения К. Дейвиса разделяют некоторые его француз ские коллеги. Так, Р. Драго отмечает, что местные органы зача стую формируются, прежде всего, для удобства управления госу дарством, поскольку с момента достижения последним определен ных размеров отказаться от допущения существования местных органов становится невозможно 3. В то же время в французской литературе весьма распространена трактовка местного управле ния в духе естественно-правовой доктрины. В ее рамках проводит ся различие между «искусственно» созданными (то есть актами центральных властей) административно-территориальными едини цами (например, кантон, округ) и «естественно» сложившимися образованьями, лишь признанными центральными властями (на пример, город). Считается, что в управлении первыми должны преобладать интересы государства, вторые могут обладать зна чительными самостоятельными правами и руководствоваться, прежде всего, местными интересами.

Для того, чтобы адекватно, оценить роль местного управления в государственном механизме и проанализировать взаимоотно шения отдельных институтов, функционирующих на местном уров не, следует разобраться в соотношении понятий «местное управ ление» и «местное самоуправление». Отечественные исследовате ли, оперируя этими понятиями, вкладывают в них порой совер шенно разный смысл. Зачастую указанные понятия пытаются раз вести, обозначая ими как бы две различные системы, параллель но функционирующие на местном уровне. Под местным управле нием, таким образом, понимаются органы, назначаемые из цент ра и представляющие на местах государственную администрацию, а под местным самоуправлением — местные представительные Rhodes R. The National World of Local Government. L., 1986. P. 1.

Davies К. Local Government Law. L.. 1983. P. XXXV.

См.: Драго P. Административная наука. M., 1982. С. 133.

органы. Некорректность подобного подхода (по крайней мере применительно к сравнительным исследованиям) можно проиллю стрировать на примере Великобритании и других государств анг лосаксонского права, где отсутствуют представители из центра на местах. Получается, что здесь вообще нет местного управле ния как такового, хотя именно данный термин используется как в законодательстве, так и в работах отдельных исследователей.

Более правильным, на наш взгляд, представляется не проти вопоставлять местное самоуправление местному управлению, а рассматривать их в соотношении как части с целым. Ведь мест ное управление — сложный и гибкий механизм (и может вклю чать в себя как государственную администрацию на местах, так и местные представительные органы (органы самоуправления).

Именно в таком качестве местное управление входит в государ ственный механизм, обладая, как уже отмечалось, значительной спецификой и самостоятельностью по сравнению с другими его элементами.

Вместе с тем в конституциях (в том числе российской) и ли тературе прослеживается другой подход, основанный на разли чении государственной власти и власти местного самоуправления (территориального коллектива), в рамках которого местное са моуправление как бы выводится за пределы государственного механизма. В России такой подход уходит своими корнями еще в так называемую «общественную» теорию самоуправления, полу чившую распространение в 60-х годах XIX в. Ее сторонники проти вопоставляли интересы общества интересам государства, отстаи вая право местных учреждений заниматься сугубо общественными делами.

В литературе, посвященной местному управлению, различают ся три его основные модели (системы), в целом соответствующие основным правовым системам (семьям) современности: англосак сонская (английская), континентальная (французская) и «совет ская»1. Выделение указанных моделей базируется, прежде всего, на тех принципах, которые лежат в основе отношений местных органов как между собой, так и с вышестоящими властями.

В рамках англосаксонской модели местного управления (Ве ликобритания, США, Канада, Австралия и др.) местные предста вительные органы «формально выступают как действующие ав тономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует»2.

Для данной модели характерно также отсутствие на местах упол Alderfer H. European Local Political Structures//Comparative Local Policits:

A Systems-Functional Approach. Boston, 1973. P. 136—146.

Государственное право буржуазных и освободившихся стран. С. 418.

номоченных центрального правительства, опекающих местные представительные органы. Наряду с представительными органа ми в странах с англосаксонской системой местного управления (и в первую очередь в США) населением могут избираться и от дельные должностные лица. Значительными полномочиями обыч но наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие, как правило, весомую роль в подготовке и принятии тех или иных решений. Контроль за деятельностью ме стных властей осуществляется чаще всего косвенным образом: че рез центральные министерства, а также судебные органы.

В большинстве стран мира (континентальная Европа, франко язычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение континентальная (французская) модель местного управления. Она основывается на сочетании прямого государст венного управления (государственной администрации) на местах и местного самоуправления. Агенты государственной администра ции, функционирующие в рамках французской модели в отдель ных административно-территориальных единицах, осуществляют надзор за деятельностью местных представительных органов. Кро ме того, рассматриваемая система местного управления может характеризоваться определенным подчинением нижестоящих зве ньев вышестоящим. В Италии подобная иерархическая соподчинен ность выражается, в частности, в предусмотренном ст. 130 кон ституции праве областей осуществлять контроль за законностью актов провинций, коммун и иных местных образований1.

Во Франции степень соподчиненности между различными уровнями местного управления, была несколько снижена рефор мой начала 80-х годов. Теперь в соответствии с законами от 7 января и 22 июля 1983 г. ни один территориальный коллектив не может осуществлять опеку над другим, кроме как в строго ограниченных вопросах: регион над департаментом и коммуной— в области образования и культуры;

департамент над коммуна ми — в социальных вопросах, здравоохранении, сельском осна щении, школьном транспорте2. Кроме того, был несколько смяг чен административный контроль центра над местными представи тельными органами.

В развитых демократических государствах различия между двумя указанными моделями не имеют принципиального харак тера. Можно даже говорить об определенном сближении между ними (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании 80-х годов). Обе модели базируются на ряде сходных принципов, основой местного управления являются пред См.: Конституция Итальянской Республики//Современные зарубежные конституции. М., 1992.

См.: Рубинская О. Ю. Проблемы децентрализации в стратегии реформ ФСП. М., 1987. С. 29.

ставительные органы, избираемые населением на основе свобод ных выборов и состязательности, обладающие легитимностью. В России по закону 1995 г. действуют выборные органы, включая глав местных администраций.

Несколько иначе обстоят дела во многих странах «третьего мира», где заимствованная англосаксонская или континентальная модель местного управления зачастую служит лишь своеобраз ным фасадом, внешней оболочкой авторитарного по своей сути политического процесса, в рамках которого волеизъявление инди видуума на выборах носит во многом несамостоятельный харак тер и направляется посредством механизмов традиционной моби лизации.

Местное управление в ряде стран (Австрия, Германия, Япо ния) имеет сходство как с англосаксонской, так и с континенталь ной моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных смешанных, или гибридных формах управления на местах. В такой крупнейшей азиатской стране, как Индия, местное управление по большинст ву своих параметров схоже с английской моделью 1. В то же вре мя здесь функционирует совершенно не свойственная англосак сонской модели прямое государственное управление на местах через назначаемых сверху чиновников.

От двух рассмотренных выше моделей принципиально отли чается так называемая, «советская» модель. К настоящему вре мени она, правда, представляет не столько практический, сколь ко научный интерес. Данная модель была характерна прежде все го для Советского Союза и других стран «мировой системы со циализма», а также для некоторых развивающихся государств, ориентировавшихся на социалистическую перспективу. Сейчас она продолжает сохраняться в той или иной форме лишь в несколь ких странах, продолжающих считать себя социалистическими (Китай, Куба, КНДР, Вьетнам).

В основе «советской» модели лежит отрицание принципа раз деления властей и провозглашение полновластия представитель ных органов (советов) на соответствующей территории. В рабо тах по советскому государственному праву утверждалось, что местные советы являются «органами единой государственной вла сти», отвечающими «за проведение в жизнь на своей территории актов центральных органов». Главная задача местных советов в социалистическом государстве, таким образом, сводилась прежде всего к необходимости «обеспечить выполнение основных государ ственных функций на каждом участке территории страны» 2. По добный подход получил отражение, в частности, в конституции Rao N. Municipal Finance in India: Theory and Practice. New Delhi 1985. P. 3.

Советское государственное право. М., 1980. С. 564.

Кубы, которая характеризует местные ассамблеи как высшие органы государственной власти на местах, осуществляющие в пределах своего круга ведения государственные функции в соот ветствующих территориальных единицах (ст.ст. 101, 102).

«Советская» модель характеризуется также иерархической со подчиненностью входящих в нее звеньев. Все другие органы го сударства считаются производными от советов и им подотчетны.

Так, в соответствии со ст. 3 Конституции КНР 1982 г. все госу дарственные административные органы, судебные органы и орга ны прокуратуры формируются собраниями народных представите лей, ответственны перед ними и им подконтрольны.

Исполнительными органами местных советов обычно являлись формировавшиеся ими из своего состава исполнительные комите ты. Они, как правило, действовали согласно принципу двойного подчинения: вышестоящему органу управления и соответствующе му местному совету. Планы и бюджет чаще всего готовились исполнительными комитетами на основе обязательных показате лей, устанавливавшихся вышестоящими органами управления.

Некоторым своеобразием отличалось управление на местах в социалистической Польше, где наряду с единой системой пред ставительных органов функционировала исполнительная верти каль прямого государственного управления на местах. Исполни тельными органами общей компетенции являлись единоличные администраторы. Назначение этих должностных лиц воеводского уровня осуществлялось председателем Совета министров с согла сия соответствующего совета. Администраторы низового уровня избирались местным советом, после чего официально назначались вышестоящим администратором.

Хотя советы и считались полновластными органами, реальная власть принадлежала партийным организациям, функционировав шим на различных уровнях административно-территориального деления и принимавшим все важные решения. Таким образом, происходило своеобразное сращивание государственного, совет ского аппарата с партийным при доминировании последнего. Ме стные советы на практике зачастую подменялись своими исполни тельными комитетами, которые, в свою очередь, выполняли в основном решения партийного руководства. При такой системе депутаты не обладали политической властью и фактически не играли никакой роли в процессе управления. Проводившиеся же безальтернативные выборы лишались смысла и призваны были лишь время от времени демонстрировать «солидарность» народа с правящей партией1.

В настоящее время страны Восточной Европы практически от казались от «советской» модели, взяв на вооружение в основном Alderfer H. Op. cit. С. 144—146.

континентальную модель местного управления как наиболее близ кую их правовым системам. В России наиболее существенные из менения в области местного управления связаны с отходом от трактовки советов как единой системы органов государственной власти, упразднением исполнительных комитетов местных сове тов и их заменой главами местной администрации, введением института муниципальной собственности, судебного контроля за законностью решений представительных органов и т. д.

Стремление преодолеть излишнее «огосударствление» местно го управления в России порой приобретает своеобразные формы, не имеющие аргументированного теоретического обоснования. В российском конституционном праве начинает закрепляться кон цепция негосударственной природы местного самоуправления, во многом базирующаяся на устаревших западных концепциях. Не случайно на состоявшейся в октябре 1992 г. конференции «Мест ное самоуправление в России. Теория и практика» отмечалось, что под влиянием политических перипетий развитие идеи о само управлении привело к путанице терминов «власть» и «самоуправ ление», необоснованному противопоставлению понятий «государ ственное руководство», «управление» и «местное самоуправле ние». Происходит, таким образом, подмена понятий и с помощью категории «местное самоуправление» делается попытка превра тить органы, стоящие ближе всего к населению, в негосударствен ные, вывести их как бы за пределы государственного механизма1.

В данном отношении весьма показательна ст. 12 Конституции Российской Федерации, где подчеркивается, что «органы местно го самоуправления не входят в систему государственной власти».

На практике, однако, вряд ли можно провести четкую границу между функциями государственного управления и местного само управления, поскольку местные органы обычно осуществляют не только сугубо местные функции, но и решают определенные за дачи, вытекающие из централизованного государственного управ ления. Противопоставление государства и местного самоуправле ния, возможно, в большей степени оправдано в рамках админист ративного права, дающего более узкую трактовку понятия «госу дарство», чем конституционное право и рассматривающего госу дарство и местные представительные органы прежде всего как са мостоятельные юридические лица.

Современная политическая наука рассматривает местное управление, как правило, сквозь призму таких понятий, как «де концентрация» и «децентрализация». В общем виде различие между ними заключается в том, что деконцентрация представляет собой передачу полномочий назначаемым из центра на места чи См.: Государство и право. 1993. № 6. С. 144—145.

новникам, а также дробление властей одного уровня, в то время как децентрализация выражается в передаче центром отдельных властных полномочий местным органам.

Наиболее детально данные понятия разработаны в француз ской литературе. Так, известный специалист по вопросам управле ния Ж. Ведель под деконцентрацией понимает «организационную технику, которая состоит в передаче важных прав по принятию ре шений представителям центральной власти, поставленным во гла ве различных административных округов или государственных служб»1. Французские исследователи обычно различают «верти кальную» и «горизонтальную» деконцентрацию. В рамках «верти кальной» деконцентрации все полномочия по представительству интересов центральных властей на местах передаются одному госу дарственному чиновнику, в результате чего деконцентрация в цен тре порой обращается концентрацией на местах. «Горизонтальная»

деконцентрация выражается в существовании на местном уровне как бы нескольких «центров власти» с распределением обязанно стей по отраслевому принципу.

Децентрализация «состоит в передаче прав на принятие реше ний органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и которые зачастую избираются заинтересованными гражданами». Обоснование необходимости децентрализации, по мнению Ж. Веделя, носит двоякий характер.

Во-первых, «децентрализация, передавая непосредственно в руки заинтересованных лиц управление делами, имеет достоинства де мократического характера», причем демократизм «гораздо более реален в местных масштабах, нежели в общенациональном». Во вторых, «децентрализованное управление, если только для этого обеспечены необходимые средства и условия, является гораздо менее тяжеловесным и гораздо более практичным, чем централи зованное управление»2.

Деконцентрация и децентрализация имеют ряд общих призна ков, являясь «двумя различными видами перемещения властных полномочий из центра на места»3. В то же время между ними имеются и существенные различия. «Деконцентрация — это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна раз витию демократии, поскольку сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей»4. При деконцентрации, хотя «те и другие подчинены одному и тому же лицу, то есть государству, министр как представитель государст ва вправе делегировать часть своих полномочий префектам — представителям государства на местах», что является «лишь спо Ведель Ж. Указ. работа. С. 392.

Там же. С. 392, 397.

Брэбан Г. Указ. работа. С. 87.

Ведель Ж. Указ. работа. С. 392.

собом организации властвования внутри государства». При де централизации происходит отчуждение полномочий государства как юридического лица «в пользу другого юридического лица, како вым является местный управленческий коллектив»1. В то же вре мя децентрализация отнюдь не равнозначна федерализму. Если децентрализация «ведет к возникновению публичных юридических лиц, иных, нежели государство, то эти публичные юридические ли ца имеют чисто административный характер и совершенно не располагают законодательной или судебной властью»2.

Английские исследователи наряду с децентрализацией разли чают и деволюцию, которая имеет региональный характер и ассо циируется с делегированием центральным правительством полно мочий отдельным частям королевства (субнациональным едини цам) при полном сохранении суверенитета центра 3. Обычно вы деляют законодательную (предоставление органам региона права издавать законы) и административную деволюцию (передача органам соответствующей субнациональной единицы права осу ществлять законы и политику, устанавливаемую центром, конкре тизируя ее применительно к специфике данного региона).

Функционирование местного управления регулируется консти туциями, а также законами, издаваемыми центральными законо дательными органами или (в федеративных государствах) леги слатурами субъектов федерации. В странах с федеративным поли тико-территориальным устройством конституции могут регламен тировать местное управление достаточно подробно (Австрия, Мексика), могут устанавливать только самые общие принципы формирования и деятельности местных органов (Германия, Ин дия) либо вообще не касаться данного вопроса, оставляя пра вовое регулирование местного управления исключительно на усмотрение субъектов федерации (США, Австралия, Канада).

В Основном законе ФРГ, например, лишь констатируется, что «в землях, уездах и общинах народ должен иметь представитель ство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами» (п. 1 ст. 28). Аналогичным образом и в кон ституции Индии отмечается, что «государство примет меры к организации сельских панчаятов и наделению их такими полно мочиями и властью, которые могут оказаться необходимы ми для того, чтобы они функционировали в качестве само управляющихся единиц» (ст. 40). Все вопросы, связанные с мест ным управлением, переданы субъектам федерации. Правда, в 1989 г. правительство попыталось добиться принятия конститу ционных поправок, регулировавших основные принципы органи Брэбан Г. Указ. работа. С. 57.

Ведель Ж. Указ. работа. С. 392.

Tyrpin С. British Government and the Constitution. L,. 1990 P 249. Wa de E., Bradley A. Constitutional and Administrative Law. L.,,1986. P. 397.

зации и деятельности местного управления и, в частности, преду сматривавших периодическое проведение выборов в местные пред ставительные органы. Однако эти поправки были отклонены верхней палатой парламента, в которой правящая партия не рас полагала большинством. Представленные в палате субъекты фе дерации расценили эту попытку как покушение на права штатов со стороны центра.

В США полная зависимость и производность местных органов от штатов была сформулирована в 1868 г. верховным судьей шта та Айова Дж. Диллоном: «Муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штатов»1 («правило Диллона»). Положения, регули рующие местное управление, содержатся в конституциях всех субъектов американской федерации. Степень урегулированности различных аспектов местного управления в отдельных штатах отнюдь не одинакова, вследствие чего можно выделить их две основные группы. К первой группе относятся штаты, конституции которых содержат небольшое количество норм, относящихся к местным органам и устанавливающих, как правило, те или иные ограничения деятельности последних (Алабама, Миссисипи и др.).

Вторую группу составляют штаты, конституции которых отлича ются более подробным регулированием местного управления (Массачусетс, Иллинойс, Нью-Мексико). Наряду с закреплением основных принципов деятельности местных органов в предмет кон ституционного регулирования этой группы штатов могут включать ся и нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муници палитетов2.

В Мексике, как уже отмечалось, местное управление весьма подробно регламентируется национальной конституцией. В ее пя том разделе, посвященном штатам, закреплены основные принци пы деятельности местных органов, регламентируется и унифици руется их структура.

Объем конституционного регулирования местного управления в унитарных государствах также неодинаков. Конституция Фран ции 1958 г. в данном отношении более чем лаконична. В ней лишь говорится о том, что «местными коллективами республики явля ются коммуны, департаменты, заморские территории», которые «свободно управляются выборными советами в соответствии с условиями, предусматриваемыми законом» (ст. 72).

Конституции некоторых других стран, особенно новейшие, по свящают местному управлению целые главы и разделы. В кон ституцию Японии, например, включена специальная глава «Мест Цит. по.: Современый буржуазный федерализм. М., 1978. С. 26.

См.: Мишин А. А. Правовое регулирование системы органов местного уп равления США на современном этапе//Государственно-правовое развитие зару бежных стран в 70—80-е годы. М., 1986. С. 56—57.

ное самоуправление». Отдельные главы посвящены местному управлению и в конституциях Болгарии («Местное самоуправле ние и местная администрация»), Монголии («Административно территориальные единицы Монголии, их управление»). В консти туции Испании содержится раздел, посвященный территориальной организации государства, в том числе местному управлению.

Конституционные положения о местном управлении конкрети зируются и детализируются текущим законодательством. Причем могут приниматься как общие законы о местном управлении, так и законы, регулирующие деятельность местных органов в отдель ных звеньях административно-территориального деления. Приме ром общих законов о местном управлении могут служить закон о местном самоуправлении 1947 г. в Японии, закон об организации деятельности органов местного управления 1974 г. в Новой Зе ландии, закон об общих принципах организации местного само управления 1995 г. в Российской Федерации и др.

Кроме того, местное управление регулируется различными ак тами, посвященными другим конституционно-правовым институ там и в первую очередь институту выборов (например, закон о выборах во Всекитайское собрание народных представителей и местные собрания народных представителей различных ступеней 1979 г.). Помимо общих актов конституционного права с функ ционированием местных органов могут быть непосредственно свя заны законы, относящиеся к другим отраслям права (админист ративному, финансовому и т.д.).

Определенной спецификой обладает правовое регулирование местного управления в некоторых странах англосаксонского пра ва. Так, важным элементом правового статуса местных органов в США являются муниципальные хартии, имеющиеся у большинст ва муниципалитетов. В американском праве различают две трак товки термина «хартия». Узкая трактовка подразумевает еди ный документ, объединяющий все нормы, регламентирующие дея тельность соответствующего муниципалитета. Широкая же трак товка включает всю совокупность законов штата, регулирующих деятельность данного муниципального подразделения, даже если они не собраны в единый документ. Хартия в широком смысле, таким образом, подразумевает все соответствующие положения конституции штата, законы и положения общего права в допол нение к документу, определяемому как хартия 1.

Аналогичным образом и в Великобритании наряду с общенор мативными законами принимаются так называемые «местные», или «частные» парламентские акты, каждый из которых адресо ван какому-либо конкретному муниципалитету. Подобные акты См.: Мишин А. А. Правовое регулирование системы местного управления США... С. 58.

обычно принимаются по инициативе муниципалитета. «Метод ча стного регулирования исторически предшествовал общенорматив ному муниципальному законодательству и был парламентским ва риантом королевских хартий, дававшихся городам» 1. В настоя щее время значение частных актов невелико (их роль начала снижаться еще с середины XIX в.), но они все еще продолжают использоваться «в качестве субститута общенормативного зако нодательства и для экспериментальной проверки проектируемых общих законоположений»2.

Деятельность местных органов в Великобритании и некото рых других странах англосаксонского права может регулировать ся и так называемыми «адоптивными» законами. Такой закон или его отдельные нормы вводятся в действие в отношении тех или иных местных органов не автоматически, а лишь по просьбе их муниципальных советов путем принятия соответствующей резо люции. Так применяются, в частности, различные положения за кона о публичном здравоохранении (дополнения) 1907 г. и зако на об аренде 1968 г.3.

В странах с сильной исполнительной властью не последнюю роль в правовом регулировании местного управления (особенно на различных переходных этапах, в условиях конституционных реформ) могут играть и акты главы государства. В России, на пример, такими актами являются: Указы Президента РФ от 9 ок тября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации», от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Рос сийской Федерации», от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» и др.

§ 2. Структура и формы деятельности местных органов Система местных органов строится в соответствии с админи стративно-территориальным делением, которое в унитарных го сударствах относится к компетенции центральной власти, а в фе деративных — чаще всего к компетенции субъектов федерации.

Административно-территориальные единицы, таким образом, слу жат пространственным пределом местных властей и создаются, прежде всего, в целях удобства управления. Страны современно го мира, как правило, имеют двухзвенную (Дания, Коста-Рика, Финляндия, Япония и др.), трехзвенную (Италия, некоторые шта ты Индии, Кения и др.), четырехзвенную (Германия, Камерун, Барабашев Г. В. Указ. работа. С. 152.

Там же.

См.: Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М., 1984. С. 307.

Сенегал и др.) или же пятизвенную (Франция) систему админи стративно-территориального деления.

Низовое звено административно-территориальной структуры обычно образуют населенные пункты (город, деревня, поселок), группы деревень (например, в Бангладеш), городские районы (во многих крупнейших городах мира) и даже отдельные кварталы (например, в Индонезии). Своеобразной низовой единицей явля ется кочевое племя или род (как в Мали, Нигере). Среднее звено административно-территориального деления составляют вы шестоящие единицы (провинции и области в Италии, префекту ры в Японии, кантоны, округа, департаменты и регионы во Фран ции).

Представительные органы создаются далеко не в каждой ад министративно-территориальной единице. Так, подобных органов нет во французских кантонах и округах, а также в округах гер манских земель, в польских воеводствах. Представительные орга ны отсутствуют на департаментском уровне в таких латиноаме риканских государствах, как Боливия, Гондурас, Коста-Рика.

Определенным теоретическим обоснованием подобного поло жения в странах с континентальной моделью местного управле ния (и прежде всего во Франции) является уже упоминавшееся различие между искусственными и естественными администра тивно-территориальными единицами. Долгое время считалось, что лишь естественные образования имеют права территориаль ных коллективов (это было зафиксировано, в частности, в кон ституции Франции 1958 г.) и в обязательном порядке формируют свои представительные органы. В искусственных же образованиях представительных органов вообще может не быть, а управление ими может осуществляться исключительно представителями цент рального правительства. В настоящее время указанное различие теряет свое значение, о чем свидетельствует предоставление во Франции в 1982 г. прав территориального коллектива такому искусственному образованию, как регион.

Соотношение различных форм местного управления в рамках отдельных административно-территориальных единиц определяет ся историческими, географическими, демографическими особенно стями, политическим режимом, а также конкретной правовой си стемой той или иной страны. Например, активная роль в мест ном управлении назначаемых сверху представителей центральной власти (так называемого «прямого государственного управления на местах»1 или же «местного государственного правления» 2) характерна прежде всего для стран континентального права.

Государственное право буржуазных и освободившихся стран. С. 409.

Пэюхэнен А. Исполнительная власть в Финляндии//Государство и право.

1992. № 7. С. 148.

Прямое государственное управление на местах может функ ционировать как во всех административно-территориальных еди ницах (характерно для многих стран «третьего мира»), так и исключительно на региональном (среднем) уровне (типично для западных стран с континентальной моделью местного управле ния). Так, в Италии представителем центра в области является правительственный комиссар, имеющий резиденцию в главном го роде области, руководящий деятельностью государственной адми нистрации и координирующий ее с деятельностью, осуществляе мой областью (ст. 124 конституции). В провинциях функциони руют префекты. Они возглавляют и координируют деятельность государственных служб на соответствующей территории, осуще ствляют надзор за местными представительными органами, конт ролируют процесс управления в таких сферах, как юстиция, полиция, железные дороги и т. п.

В Швеции представителем Центра в области является губер натор, назначаемый центральным правительством. Он контроли рует периферийные службы центральных ведомств, полицейское управление, местные представительные органы. Аналогичным об разом функционируют префекты в префектурах Греции, губерна торы в провинциях Испании и т. д.

В развивающихся странах, отличающихся большей степенью централизации власти, прямое государственное управление мо жет функционировать и на низовом уровне. В Индии во главе области (наиболее крупного территориального подразделения штата, охватывающего, как правило, несколько округов) стоит комиссар, а во главе округа — коллектор (заместитель комисса ра), назначаемые губернатором по указанию правительства шта та. Элементом местного государственного правления на низовом уровне является комиссар муниципальной корпорации, назначае мый правительством штата (комиссар Делийской корпорации на значается непосредственно центральным правительством). Комис сар корпорации обычно назначается на определенный срок, но может быть отозван правительством штата и досрочно, если оно сочтет, что комиссар не справляется со своими обязанностями.

Последний может быть также смещен по инициативе самой кор порации, если не менее 3/5 ее совета потребуют его отставки 1.

В качестве примера африканской страны с континентальной моделью местного управления можно привести Центрально-Афри канскую Республику, где прямое государственное управление на местах осуществляется префектами и супрефектами, назначаемы ми правительством и непосредственно подчиняющимися министру См.: Плешова М. А. Демократия в Индии: проблемы местного самоуправ ления. М., 1992. С, 60.

внутренних дел. В возглавляемой им префектуре (области) пре фект руководит деятельностью государственных чиновников, обес печивает сбор налогов, принимает решения об открытии (или за крытии) того или иного предприятия, магазина, составляет спис ки призывников на военную службу, разрабатывает ежегодные планы общественных работ. Супрефект в рамках возглавляемой им супрефектуры (округа) наделен аналогичными полномочиями.

Ему подчиняются старшины, возглавляющие сельские коммуны, которым в свою очередь подчиняются старосты деревень, входя щих в коммуны1.

В некоторых административно-территориальных единицах пря мое государственное управление на местах, как уже отмечалось, может осуществляться и в чистом виде. Так, в округах Германии (за исключением земли Бавария и одного из округов земли Рейн ланд-Пфальц) представительные органы не формируются, а управленческие функции поручаются правительственным прези дентам, назначаемым исполнительной властью земли и подчинен ным министру внутренних дел соответствующего субъекта феде рации, Правительственному президенту подчиняются правитель ственный президиум, состоящий из назначаемых чиновников, а также отраслевые органы управления.

Аналогичным образом строится государственное управление на местах в польских воеводствах. В настоящее время в Польше образовано 49 воеводств. Представителем правительства на уров не воеводства является воевода, назначаемый и отзываемый гла вой правительства по предложению министра по вопросам адми нистрации. Заместителя воеводы — вице-воеводу — также назна чает и отзывает глава правительства, но по предложению самого воеводы. Общее руководство деятельностью последнего осуществ ляет Совет министров, который определяет порядок реализации воеводой своих полномочий.

В Болгарии управление областью осуществляется областным управляющим, назначаемым Советом министров. Ему в его деятельности помогает областная администрация. В соответствии с п. 3 ст. 143 конституции «областной управляющей обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за защиту нацио нальных интересов, законности и общественного порядка и осу ществляет административный контроль».

Прямое государственное управление на местах часто устанав ливалось в развивающихся странах в условиях военных режимов, в результате военных переворотов. В таких случаях на места, как правило, назначались офицеры, выполнявшие функции гу бернаторов, префектов и т. п.

См : Сагоян Л. Ю. Центрально-Африканская Республика. Справочник. M, 1989, С.51.

Как показывает практика, не всегда можно провести четкую грань между представителями государственной администрации (прямым государственным управлением) на местах и исполни тельными органами местного самоуправления (местной админи страцией), которые зачастую наделяются различными общегосу дарственными функциями. Так, губернатор японской префектуры, хотя и избирается населением, выполняет целый ряд функций го сударственной администрации. Аналогичным образом и в России главы местной администрации зачастую рассматриваются не столько как составная часть института местного самоуправления, сколько как элемент единой вертикали исполнительной власти.

В ряде стран Западной Европы в настоящее время прослежи вается тенденция к более или менее четкому разделению госу дарственной и местной администрации. В данном отношении по казателен пример Франции, где с принятием в 1982 г. закона о децентрализации функции прямого государственного управления и местной администрации были разграничены на департамент ском и региональном уровнях. Раньше функции местной админи страции в департаментах и регионах были по существу возложе ны на префектов. В 1982 г. с упразднением должности префекта полномочия последнего были переданы председателям генераль ных (на уровне департамента) и региональных советов. Вместо упраздненных должностей префекта и супрефекта (прежние наи менования, правда, были затем восстановлены) введены долж ности комиссара республики и его заместителя, которые стали функционировать исключительно как представители центра на ме стах. Префект назначается декретом президента, принятым в Со вете министров по представлению главы правительства и ми нистра внутренних дел. Он представляет правительство в целом, премьер-министра, а также каждого министра в отдельности.

Кроме того, префект считается доверенным лицом министра внут ренних дел и в этом качестве от имени правительства руко водит полицией и деятельностью периферийных правительст венных служб. По протоколу он продолжает оставаться пер вым по иерархии должностным лицом в департаменте и регионе.

Важное функциональное значение прямого государственного управления на местах заключается прежде всего в том, что оно позволяет усилить государственное начало в местном управлении, направить деятельность местных органов на решение не только локальных, но и определенных общенациональных задач. Это, в свою очередь, способствует большей координации местного управ ления с другими элементами государственного механизма, повы шает эффективность исполнительной власти.

В то же время (и это особо наглядно проявляется в разви вающихся странах) прямое государственное управление на местах может зачастую подменять местное самоуправление, что снижает демократический потенциал политической системы, делает ее ме нее гибкой и динамичной, нарушает связь избирателей с государ ством.

Например, даже в такой относительно демократической стра не, как Индия, местные выборы проводятся нерегулярно. В се редине 80-х годов1 здесь не функционировали 61% муниципаль ных корпораций и 85% муниципальных советов (разница между ними заключается прежде всего в том, что первые обладают боль шей финансовой автономией), управление которыми было переда но государственным чиновникам. В крупнейшем индийском штате Уттар-Прадеш муниципальные выборы вообще не проводились с середины 70-х годов до начала 1989 г. С середины 60-х годов вы боры в органы сельского самоуправления (панчаяты) во многих штатах Индии проводятся с интервалом не в четыре—пять лет, как предусматривается законодательством штатов, а в 10—15, а иног да и в 20 лет2.

Для нормального функционирования местного управления, та ким образом, необходимо наличие эффективного местного само управления. Понятие «местное самоуправление» (в странах анг лосаксонского права, где отсутствует прямое государственное управление на местах, понятия «местное самоуправление» и «ме стное управление» совпадают и поэтому обычно используется второй термин), как правило, охватывает два вида органов: пред ставительный, избираемый населением соответствующей админи стративно-территориальной единицы и принимающий решения по наиболее важным местным вопросам (совет, собрание, ассамблея и т.п.), и исполнительный (мэр, бургомистр), призванный вы полнять решения представительного органа и осуществлять опе ративное управление (хотя на него могут быть возложены и опре деленные общегосударственные функции).

Однако в приведенную общую схему не совсем укладывается так называемая «комиссионная» форма управления, получившая распространение в США в начале XX в., но затем пришедшая в упадок и сохранившаяся в настоящее время лишь в немногих, обычно небольших городах. При такой форме управления изби раемый населением «совет комиссионеров», состоящий, как пра вило, из трех—семи человек, играет одновременно роль как пред ставительного, так и исполнительного органа. Каждый из комис сионеров возглавляет какой-либо муниципальный департамент.

Datta A. Decentralisation and Local Government Reform in India//Indian Journal of Public Administration. Vol. 31. Delhi, 1985. № 3. P. 562.

См.: Плешова M. А. Представительная демократия в Индии: эволюция местного самоуправления//Экономическое, социальное и политическое развитие Индии. М., 1989. С. 160.

Предполагалось, что главным достоинством такой системы станет то, что лица, определяющие общегородскую политику, сами будут заниматься ее реализацией. Весьма скоро, впрочем, проявились и ее недостатки — «бесконтрольность и круговая порука»1. Кро ме того, комиссионеры часто не имели необходимой квалифика ции. На заседаниях совета они порой отстаивали интересы своих департаментов, особенно при определении бюджетных ассигнова ний, что в итоге дестабилизировало городское управление.

Местные представительные органы обычно формируются как на региональном, так и на низовом уровнях. Региональные пред ставительные органы избираются на срок от двух до шести лет.

В Швеции, например, срок полномочий ландстингиоммун (област ных представительных органов) установлен в три года. Местные собрания в германских уездах (крайстаги) избираются на четыре года, а генеральные советы французских департаментов — на шесть лет. Представительные органы среднего звена могут фор мироваться и косвенным путем. Так, в Венгрии члены областных советов избираются на собраниях делегатов сельских и городских представительных органов.

Весьма своеобразно строится управление графствами в канад ских провинциях Онтарио и Квебек. Графство является «как бы вторым, надстроечным уровнем муниципального управления, на котором координируется деятельность муниципальных единиц» 2.

Оно, таким образом, производно в административном и финансо вом отношении от муниципалитетов, расположенных на его терри тории. Советы, руководящие деятельностью графств, состоят из представителей входящих в них муниципалитетов. Графства не имеют каких-либо собственных финансовых полномочий и их бюд жеты составляются за счет взносов соответствующих муниципа литетов.

В некоторых странах возможно функционирование различных типов советов в однопорядковых административно-территориаль ных единицах. Так, в графствах США формируется два основных типа представительных органов: комиссионерный совет и совет контролеров. Комиссионерные советы, получившие распростране ние в 80% американских графств, избираются непосредственно населением обычно в составе трех-пяти человек, причем исклю чительно для работы в данном органе, без права занимать дру гие государственные должности. Советы контролеров получили распространение в таких штатах, как Нью-Йорк, Нью-Джерси, Мичиган, Висконсин и Иллинойс. Они формируются из выборных Барабашев Г. В. Указ. работа. С. 65.

Моргачев В. Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. М.,1987. С.101.

должностных лиц муниципалитетов и тауншипов, входящих в графство. Члены подобных советов обычно выполняют свои обя занности по совместительству. Число членов советов контролеров зависит от количества муниципалитетов и тауншипов на терри тории соответствующего графства и может насчитывать как ме нее 10, так и более 100 человек1.

Некоторые крупные города совмещают в себе как региональ ный, так и низовой уровни управления. Так, территория Парижа охватывает два различных территориальных коллектива: комму ну Парижа и департамент Парижа, причем дела этих коллекти вов регулируются решениями ассамблеи, именуемой советом Па рижа2.

На низовом уровне местное управление осуществляется чаще всего посредством муниципалитетов. Под муниципалитетом обыч но понимается «община, управление которой построено на нача лах местного самоуправления и которая обладает статусом юри дического лица»3. Для государств с континентальной моделью местного управления типична единообразная (унифицированная) система управления на низовом уровне. Правами муниципалите тов пользуются как городские, так и сельские общины, независи мо от размера территории и численности населения. Во Франции низовым территориальным коллективом является коммуна, ста тус которой могут иметь различные по величине населенные пункты. Жители каждой коммуны избирают свой муниципальный совет сроком на шесть лет.

При дифференцированной системе управления, характерной для стран англосаксонского права, муниципалитеты обычно соз даются только в городах. Система местных органов состоит из организационных ячеек различных типов.

Во многих развитых странах в настоящее время наблюдается стирание различий между городской и сельской местностью.

Большие города начали терять компактную форму, постепенно приобретая черты обширных урбанизированных районов. В ре зультате интенсивного городского строительства «четкость очер таний городских границ сменилась их возрастающей неопределен ностью» и «разделение, которое существует между городом и окружающей местностью, уступает место расширяющейся общ ности интересов»4.

См.: Органы власти штатов и местные органы управления в США. М., 1990.

С. 60.

См.: Местные органы в политической системе капитализма. М., 1985. С.

135.

Государственное право буржуазных и освободившихся стран. С. 202.

Транин А. А. Административно-территориальная организация капиталисти ческого государства. М., 1984. С. 55.

Законодательство различных стран устанавливает определен ные критерии разграничения городской и сельской местности. В Японии в соответствии со ст. 8 закона о местном самоуправле нии 1947 г. для получения статуса города населенным пунктом предусмотрены следующие условия: его население должно пре вышать 50 тыс. человек;

более 60% жилых строений должны на ходиться в центральной части населенного пункта;

не менее 60% населения должно быть занято в промышленности, торговле или других отраслях, типичных для города;

населенный пункт обя зан обладать городскими сооружениями, а также службами, пе речень которых определяется актами префектуральных органов 1.

Представительный орган, являющийся важнейшей составной частью местного самоуправления (муниципального управления), обычно избирается путем всеобщих прямых выборов населением соответствующей административно-территориальной единицы, от численности которой, как правило, зависит количественный со став местного представительного органа. Во Франции согласно ст. 16 Кодекса коммунальной администрации в состав муници пального совета могло входить от девяти (минимум для коммун, имеющих 100 жителей) до 48 членов (максимум для коммун с населением более 300 тыс. человек). В 1982 г., однако, максимум для последних был увеличен до 69 членов. Исключения были сде ланы лишь для таких крупных городов, как Париж, Марсель и Лион, численность муниципальных советов которых была увели чена соответственно до 163, 101 и 73 членов2.

В Австрии численность муниципального совета колеблется от девяти до 45 членов. Советы 15 крупнейших муниципалитетов страны могут насчитывать до 61 члена. Самым крупным являет ся совет Вены, состоящий из 100 членов. В Бельгии численность муниципальных советов обычно колеблется от пяти до 55 членов, в Италии — от 15 до 80, в Голландии — от семи до 45, в Норве гии — от 13 до 85, в Колумбии — от шести до 20, в Дании — от пяти до 35 (исключение здесь делается для муниципального сове та Копенгагена, состоящего из 55 членов)3.

Помимо выборных, в состав советов могут включаться и на значаемые члены. Подобная практика характерна для стран «третьего мира». Так, конституция Таиланда, хотя и предусмат ривает, что члены местных ассамблей должны в основном изби раться, в то же время в некоторых случаях, определенных зако ном, допускает и их назначение. При этом количество выборных членов обязательно должно превышать число назначаемых См.: Местные органы в политической системе капитализма С. 182—183.

См.: Брэбан Г. Указ. работа. О. 103.

Political Parties and Coalitions in European Local Government. L., 1989.


P.119.

(ст. 182). В Кении 2/з членов местных советов обычно избираются населением, в то время как остальные советники назначаются ми нистром по делам местного управления или входят в состав со ветов по должности. В ряде развивающихся стран определенное количество мест резервируется за представителями различных со циально-экономических интересов (Сенегал, Марокко и др.), а также за женщинами. Места в советах могут резервироваться и за представителями отсталых слоев населения (например, в Ин дии).

Критерием для образования муниципалитетов могут служить численность населения, общий уровень развития соответствующей единицу, ее доход, историческая значимость и т. п. В большинстве американских штатов, например, основным требованием, предъяв ляемым к поселениям, стремящимся получить статус муниципали тета, является минимально необходимая численность населения (75 человек — в Алабаме, 300 — в Канзасе и т. д.). Кроме того, обычно должна быть составлена петиция от жителей с просьбой об инкорпорации, содержащая указание границ и численности населе ния предполагаемого муниципалитета. Под такой петицией долж ны стоять подписи определенной части жителей соответствующе го населенного пункта, обладающих правом голоса (обычно 20— 25% от их общего числа). Необходимо также провести в дан ном поселении голосование по вопросу об инкорпорации, кото рый считается решенным, если «за» проголосует большинство.

Далее секретарь штата обязан подтвердить результаты голосова ния и соответствие инкорпорируемой территории установленным требованиям1. Главными причинами, побуждающими отдель ные поселения к созданию собственных муниципалитетов, в США обычно являются: неудовлетворенность набором и качеством услуг, предоставляемых жителям неинкорпорированной террито рии, стремление общины к самостоятельному осуществлению контроля за местными делами, ее желание приобрести больший политический вес и влияние в масштабе как графства, так и шта та, получение в качестве муниципалитета прав на различные фе деральные и штатные субсидии, не предоставляемые неинкорпо рированным территориям, и т. д. В Индии муниципальные советы создаются на территории с населением не менее 5 тыс. человек, 3/4 которого не должно быть занято в сельском хозяйстве;

при этом плотность населения должна быть не менее 1 тыс. человек на 1 кв. милю 3.

Крупные города могут быть разделены на округа (районы), в рамках которых формируются муниципальные советы. В таких См.: Моргачев В. Н. Указ. работа. С См.: Там же. С. Rao N. Op. cit. С. городах обычно функционируют два уровня управления: общего родской и районный (Париж, Брюссель, Торонто и др.). Так, Па риж разделен на 20 округов, Марсель — на 16, Лион — на 9. В округах функционируют советы, избираемые по тем же спискам, что и общегородской совет, то есть депутаты последнего, избран ные на территории округа, одновременно являются и членами окружного совета.

Весьма своеобразно осуществляется управление Лондоном.

Городское управление функционирует по существу лишь на окружном уровне (Лондон разделен на 32 округа, управляемых муниципальными советами). Общегородской орган муниципаль ного управления — Совет Большого Лондона — был упразднен в 1986 г.

Основная форма работы местных представительных орга нов — сессии. В низовых административно-территориальных еди ницах они обычно созываются чаще, чем в вышестоящих. Во Франции, например, коммунальные советы собираются на очеред ные сессии четыре раза в год, в то время как генеральные сове ты департаментов — два раза. В Великобритании советы графств заседают ежеквартально, а нижестоящие советы — ежемесячно.

В Швеции частота сессий представительных органов низового звена устанавливается ими самими, в то время как сессии советов среднего звена (ландстингов) в соответствии с законодательством должны проводиться не реже четырех раз в год.

Кроме очередных, могут созываться и внеочередные (чрезвы чайные) сессии. Они обычно проводятся по требованию прави тельства, соответствующего представителя государственной адми нистрации на местах, определенного числа членов представитель ного органа, а также по инициативе исполнительного органа. На таких сессиях, как правило, рассматриваются лишь те вопросы, для решения которых они созываются.

В пределах своей компетенции местные представительные органы образуют постоянные и временные комиссии (комитеты), которые могут быть также отраслевыми, функциональными и тер риториальными. Отраслевые комиссии, как правило, создаются по конкретному направлению муниципальной деятельности, по отраслевому принципу (например, по здравоохранению, образо ванию и т.д.). Функциональные комиссии формируются по каким либо комплексным, специальным вопросам (комитет кадров, юри дический комитет и т.д.). Территориальные комиссии объединяют членов совета, избранных от какого-либо определенного района, и отвечают за его общее развитие.

В странах с континентальной моделью местного управления компетенция комиссий ограничивается чаще всего подготовитель ными и контрольными функциями. В ряде других государств (Ве ликобритания, США, Германия) они могут наделяться распоряди тельными функциями. В Великобритании комитеты по существу руководят многими направлениями муниципальной деятельности, фактически играя роль исполнительных органов, поскольку совет им обычно делегирует многие свои полномочия. Процедура засе дания местного совета зачастую «сводится к одобрению отчетов различных комитетов о проведенных ими расследованиях, а ре шения принимаются путем одобрения или же отклонения различ ных рекомендаций комитета»1.

Одним из достоинств британской системы комитетов является возможность осуществления в их рамках свободной дискуссии, «скрытой от пристального внимания общественности, не связан ной соображениями неразглашения финансовых или иных «тайн», независимой от тенденций, господствующих в политических пар тиях»2. Подобная система повышает эффективность исполнитель ной деятельности муниципалитета, так как те или иные вопросы управления легче оперативно решать в рамках комитетов, чем в рамках совета. В то же время имеющий место при такой системе «своеобразный размен функций муниципальных советов на дейст вия их многочисленных комитетов снижает роль советов как ядра муниципального механизма»3.

Составной частью местного самоуправления являются также и исполнительные органы, отвечающие за повседневное управле ние местными делами, реализацию решений представительных органов. При анализе структуры местного самоуправления исполь зуется и более широкое понятие — исполнительный аппарат, ко торое включает в себя как собственно исполнительный орган общей компетенции (бургомистры, мэры, коллегиальные исполни тельные органы и т.п.), так и подчиненные ему органы специаль ной компетенции (департаменты, бюро и т.д.).

Исполнительный орган может выполнять определенные функ ции государственной администрации, особенно на низовом уровне.

Это, в частности, характерно для Германии, Японии, многих стран с континентальной моделью местного управления. Здесь исполни тельный орган занимает как бы двойственное положение. С одной стороны, он рассматривается как составная часть местного само управления, а с другой — как низовое звено исполнительной вер тикали, ответственное за выполнение порученных ему сверху дел (реализация на соответствующей территории различных общего сударственных нормативных актов, обеспечение порядка и безо пасности, регистрация актов гражданского состояния, выдача раз личных разовых разрешений и т.п.). В таком двойном качестве выступают, например, мэры во Франции, Италии, Японии, ланд раты в уездах германских земель.

Гарнер Д. Указ. работа. С. 331.

Там же.

Барабашев Г. В. Указ. работа. С. 70.

Аналогичным образом функционируют исполнительные орга ны и в рамках российского местного самоуправления. В совре менное законодательство России было введено понятие «местная администрация», охватывающее систему органов, заменивших традиционные исполнительные комитеты советов. Выполнение функций последних в основном возлагается на избираемого насе лением (на начальном этапе становления российской государст венности — назначаемого сверху) главу местной администрации.

Осуществляя функции исполнительного аппарата соответствую щего представительного органа, местная администрация в то же время «представляет интересы центра на местах, является звеном единой государственно-управленческой вертикали»1.

Существует несколько способов формирования исполнительных органов на местах. Так, местные представительные органы могут избирать исполнительный орган, чаще всего единоличный, из свое го состава. В некоторых городах США все еще встречается так называемая система «слабый мэр — совет», в рамках которой функции мэра, обычно избираемого муниципальным советом, огра ничиваются представительскими и контрольными функциями.

Управление местными делами при такой системе осуществляется в основном через систему отраслевых комитетов. Главный недо статок системы «слабый мэр — совет» заключается в присущем ей «вакууме исполнительной власти», поскольку фактически от сутствует какое-либо должностное лицо, ответственное за все вопросы реализации политики. Кроме того, имеет место загрузка муниципальных советов так называемой «административной вер мишелью»2, то есть большим количеством текущих вопросов.

В Великобритании муниципальными советами ежегодно изби раются председатели (в административно-территориальных еди ницах, имеющих титул города — мэры и лорд-мэры), которые, как и «слабые» мэры в США, по существу лишены реальных ис полнительных функций. Их роль, как правило, сводится к пред седательствованию в соответствующем совете и представлению его вовне.

В ряде германских земель (Рейнланд-Пфальц, Саар и др.) бур гомистр (местный исполнительный орган) также избирается ме стным советом, являясь его председателем. Здесь позиции главы исполнительного аппарата намного сильнее, чем в Великобрита нии. Это, в частности, определяется тем, что он имеет право опро тестовывать решения совета и в связи с этим приостанавливать их исполнение. Бургомистр считается не только высшим должностным лицом местного управления, но и представителем правительства Бондарь Н. С., Зииченко С. А. Городской совет и администрация: пробле мы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности//Государ ство и право. 1993. № 3. С. 88.


Барабашев Г. В. Указ. работа. С. 26.

соответствующей земли. Часто фактическое положение избираемо го советом бургомистра не менее значимо, чем положение бургоми стра, избираемого в других землях Германии непосредственно на селением.

Избрание единоличного исполнительного органа (главы испол нительного аппарата) советом характерно и для таких европей ских стран, как Австрия, Дания, Испания, Франция и др. Подоб ная практика распространена во многих латиноамериканских странах (например, Мексика), а также в некоторых государствах Востока (например, Египет).

Местные советы могут избирать из своего состава не только единоличные, но и коллегиальные исполнительные органы. Так, в Италии представительные органы областей, провинций и коммун образуют исполнительные джунты. Председатель и члены джун ты несут ответственность за свою деятельность перед соответст вующим советом и, как правило, могут быть смещены с поста, если за это проголосуют большинство его членов. Отставка пред седателя обычно влечет за собой роспуск всей джунты.

Коллегиальный исполнительный орган — магистрат — формиру ется на низовом уровне в германских землях Гессен, Бремен, а также в городских общинах земли Шлезвиг-Гольштейн (города Киль, Франкфурт, Висбаден и др.). Магистрат избирается мест ным представительным органом из своего состава и включает шесть–12 членов, в том числе бургомистра.

На районном (уездном) уровне коллегиальный исполнитель ный орган — районный комитет — функционирует в землях Гес сен и Шлезвиг-Гольштейн. Но если в Шлезвиг-Гольштейне его членами являются депутаты представительного органа, района — крайстага, то в Гессене совмещение депутатского мандата и член ства в районном комитете исключено1.

Коллегиальные исполнительные органы местных советов ха рактерны и для «советской» системы местного управления. Так, в соответствии со ст. 114 конституции Кубы провинциальные и му ниципальные ассамблеи народной власти из числа своих членов избирают исполнительные комитеты. Члены исполнительного ко митета, в свою очередь, избирают председателя, заместителя председателя и секретаря, которые утверждаются ассамблеей и являются в то же время председателем, заместителем председа теля и секретарем ассамблеи.

В Китае исполнительными органами местных собраний народ ных представителей являются местные народные правительства.

В соответствии со ст. 48 закона об организации местных собраний народных представителей и местных правительств различных сту пеней они несут ответственность перед собраниями народных См.: Тимофеев Н. С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982. С. 47.

представителей соответствующей ступени и вышестоящими госу дарственными и административными органами. Работой таких правительств руководят губернаторы провинций, председатели автономных районов, мэры городов, начальники округов, началь ники уездов, начальники районов, волостные старшины и посел ковые старосты.

В ряде стран единоличный исполнительный орган избирается населением. Это обычно предопределяет его весьма сильные пози ции в системе местного управления, порождая порой и серьезные проблемы во взаимоотношениях с представительным органом. При такой системе формирования исполнительный орган обладает значительной самостоятельностью. Его отношения с местными со ветами зачастую строятся на основе системы сдержек и проти вовесов (по аналогии с центральными органами).

В большинстве крупных городов США функционирует так на зываемая система «сильный мэр — совет». Избираемый населе нием мэр единолично назначает и увольняет муниципальных чи новников, имеет право отлагательного вето на решения совета, которое чаще всего может быть преодолено лишь квалифицирован ным большинством голосов членов последнего, отвечает за состав ление и исполнение местного бюджета, решает многие вопросы те кущего управления. При «сильном» мэре, как правило, функцио нирует штат профессиональных помощников, возглавляемых в некоторых городах главным администратором. Являясь теоретиче ски лишь исполнительным органом муниципального совета, «силь ный» мэр на практике действует как самостоятельный институт, оказывающий значительное влияние на основные направления по литики муниципалитета.

Во многом сходная система, получившая название «южно-гер манского совета», функционирует в землях Баден-Вюртемберг и Бавария. Главой исполнительного аппарата и одновременно пред седателем местного совета здесь является бургомистр (иногда — обер-бургомистр), избираемый населением из числа квалифициро ванных профессионалов, выдвигаемых на партийной основе. Бур гомистр, имеющий весьма прочные позиции в системе общинного управления земель, обладает широкими правами в планово-фи нансовой деятельности, самостоятельно решает многие кадровые вопросы.

В Японии населением избираются главы исполнительной вла сти всех административно-территориальных единиц (так называе мые «главные исполнители») — губернаторы в префектурах, мэры в муниципалитетах и старосты в деревнях. За основу при нят конституционный принцип, согласно которому «главные долж ностные лица органов публичной власти, члены их собраний и другие местные должностные лица, которые определены законом, избираются населением, проживающим на территории соответст вующих местных органов публичной власти, путем прямых вы боров» (ст. 93). Глава местной исполнительной власти обладает значительной самостоятельностью по отношению к соответствую щему совету, часто выполняя функции представителя правитель ства. В случае, если «главный исполнитель» сочтет необходимым, он может взять на себя те или иные функции совета. При возник новении разногласий с местным представительным органом он вправе распустить последний. Местное собрание, в свою очередь, вправе отстранить губернатора (мэра) от должности большинст вом в 3/4 голосов. Теоретически губернатор (мэр) может быть отозван и по инициативе населения соответствующего территори ального подразделения.

Гораздо реже населением избирается коллегиальный исполни тельный орган. В Португалии, например, коллегиальным исполни тельным органом муниципалитета является муниципальная пала та, члены которой избираются гражданами, проживающими на соответствующей территории. Согласно конституции председате лем палаты становится лицо, возглавляющее партийный список, который победил на выборах (ст. 252).

Исполнительный орган может не избираться, а назначаться сверху. В Бельгии и Голландии мэр (бургомистр) назначается главой государства по предложению соответствующего муници пального совета. Назначение бургомистра сверху, как отмечают В. Куипер и П. Топс, призвано подчеркнуть, что он является не только главой местной администрации, но и агентом центрально го правительства, играющим немаловажную роль в осуществле нии контроля над местными представительными органами 1. Гла ва районной администрации (ландрат) в германских землях Рейнланд-Пфальц и Саар также рассматривается прежде всего как чиновник государства и поэтому назначается правительст вом земли.

Практика назначения глав исполнительного аппарата местных органов сверху имеет место и в развивающихся странах. Однако здесь этот процесс имеет более авторитарный характер и конкрет ные назначения часто определяются исключительно усмотрением главы государства.

В местном управлении может использоваться и «комбиниро ванный» способ формирования исполнительных органов. Значи тельным своеобразием, например, отличается система «совет — управляющий», получившая распространение в США преимуще ственно в городах средней величины. В рамках данной системы избираемый чаще всего муниципальным советом (а порой и на селением) мэр обычно не пользуется реальной властью, выполняя исключительно представительские и общеполитические функции.

Political Parties and Coalitions in European Local Government. P. 222—223.

Исполнительную власть осуществляет профессиональный управ ляющий, который нанимается на определенный срок муниципаль ным советом и руководит работой исполнительного аппарата. Он, в частности, нанимает и увольняет руководителей различных му ниципальных отделов и служб, вносит в совет свои предложения по вопросам городского управления, осуществляет решения муни ципального совета. Система «совет — управляющий» в конечном итоге направлена на то, чтобы «построить управление городом по таким же принципам, по каким функционирует эффективная ча стная корпорация, отделив при этом политику от администра ции»1. Ее преимущество заключается в том, что исполнительные функции осуществляются профессионалом, хорошо разбирающим ся в проблемах городского управления. Кроме того, подобная си стема позволяет «сконцентрировать внимание мэра на стратеги ческих и политических вопросах городского развития, освободив его от выполнения сложных, поглощающих основную часть вре мени и требующих высокой компетенции функций оперативного управления административным аппаратом» 2.

Система «совет — управляющий» считается неадекватной для крупных городов (прежде всего с политической точки зрения), поскольку придает слишком большой вес профессиональным ад министраторам в ущерб выборным политикам. Это в конечном итоге не может не приводить к определенному искажению воли избирателей, продемонстрированной на местных выборах 3.

Институт муниципальных управляющих (менеджеров) полу чил распространение в таких странах, как Германия, Норвегия, Швеция, Финляндия. В Германии система «совет — управляю щий» используется в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония, где общинный совет из числа профессионалов избирает директора общины, а уездный крайстаг — уездного директора.

Директора обычно пребывают в должности весьма длительный срок (восемь–12 лет), что «укрепляет их независимое положе ние по отношению к выборному органу»4. Соответствующие гла вы местной администрации — бургомистр и ландрат — выпол няют представительские функции.

Система «совет — управляющий» охватывает и приблизитель но 150 городов Канады (в основном небольших и средних). Го родские менеджеры, однако, пользуются меньшими полномочия ми, чем в США, поскольку муниципальные советы в Канаде в го раздо большей степени вовлечены в решение административных вопросов. Так, производимые канадскими управляющими назначе Berman D. State and Local Politics. Boston, 1981. P. 225.

Моргачев В. Н. Указ. работа. С. 72.

Berman D. Op. cit. P. 225.

Государственное право буржуазных и освободившихся стран. С. 428.

ния муниципальных чиновников в обязательном порядке должны утверждаться соответствующим советом1.

Некоторые черты системы «совет — управляющий» присущи и странам «третьего мира». В Панаме, например, мэр (майор) вы бирается муниципальным советом из числа трех кандидатов, предлагаемых губернатором провинции. В отдельных случаях при наличии соответствующих финансовых и иных возможностей му ниципалитетов в законодательном порядке могут быть определе ны те из них, которые вправе управляться специально приглашен ными менеджерами.

Важным элементом местного управления является чиновни чий (исполнительный) аппарат, то есть различные департамен ты, бюро и т. п. В Германии аппарат исполнительной власти в городах строится на единых для всех земель принципах: город ская администрация разделена на департаменты, имеющие уни фицированную нумерацию. Каждый департамент возглавляет избираемый или назначаемый руководитель. Городская админи страция, как правило, включает департаменты общего управле ния, финансов, безопасности и Поддержания порядка, культуры и образования, по делам молодежи, здравоохранения и социальным проблемам, строительства, управления общественными службами, экономики и транспорта2.

В небольших муниципалитетах штат сотрудников исполнитель ного аппарата обычно невелик, причем те или иные должности могут заниматься по совместительству. Так, в некоторых сельских коммунах Франции функции секретаря мэрии, занятого неполное рабочее время, выполняет местный учитель. В небольших ком мунах имеются такие должности, оплачиваемые на сдельной осно ве, как церковный звонарь, мастер по ремонту башенных часов и др.

Чиновники местных органов чаще всего назначаются и сме щаются главой местной администрации или муниципальным со ветом. В Великобритании, например, местный совет вправе на значать таких чиновников, которые необходимы для надлежаще го выполнения муниципальных функций. В то же время закон о ме стном управлении 1972 г. требует обязательного назначения неко торых должностных лиц. Так, управление мер и весов обязано назначать инспекторов-специалистов в данной области, а отдел образования — специалистов по вопросам образования.

В США отдельные категории чиновников избираются непо средственно населением, что ставит их в достаточно независимое положение по отношению к совету. Местными жителями, в част ности, избираются основные должностные лица американских См.: Моргачев В. Н. Указ. работа. С. 98.

См.: Структура органов местного самоуправления в городах Германии. Л., 1991. С. 15—16.

графств (шериф, клерк, казначей, атторней и др.). Важнейшим из них считается шериф, являющийся начальником полиции граф ства и призванный поддерживать порядок и спокойствие на соот ветствующей территории.

В странах с дифференцированной системой местного управле ния сельские общины, как уже отмечалось, не пользуются права ми муниципалитетов. В США управление в сельской местности осуществляется в основном графствами. В одних штатах это управление обеспечивается ими полностью, в других графства делятся на тауны и тауншипы, представляющие собой «послед нюю «реликтовую» форму непосредственного самоуправления на рода»1. Тауны функционируют в шести штатах Новой Англии, в штатах Нью-Йорк и Висконсин. Они управляются, как правило, на основе решений собраний всех взрослых жителей или (как, например, в более крупных таунах штата Массачусетс) предста вителей жителей. Собрания обычно проводятся ежегодно, и на них избирается совет в составе трех—пяти человек, функцио нирующий в качестве исполнительного комитета. Кроме того, на собраниях утверждается бюджет, избираются некоторые должно стные лица (клерк, казначей, констебль и др.). На практике эти собрания посещает небольшое количество местных жителей, ино гда лишь должностные лица тауна со своими семьями, которые переизбирают себя и расходятся по домам2.

Тауншипы получили распространение в штатах Миннесота, Пенсильвания, Иллинойс, Канзас и др. От таунов они отличаются лишь тем, что «почти в половине штатов советы тауншипов из бираются не на собрании жителей, а согласно обычной избира тельной процедуре на избирательных участках» 3.

В Англии управление сельской местностью на низовом уров не осуществляется через приходы (в Уэльсе и Шотландии — об щины), называемые так потому, что раньше местные жители обычно собирались в ризнице священника. Приход охватывает какой-либо сельский населенный пункт или группу мелких посе лений. В зависимости от размеров приход управляется общим со бранием прихожан или приходским советом, в который избирается от пяти до 15 членов. Приходы, имеющие советы, обычно прово дят собрания не реже одного раза в год, а не имеющие их — не реже двух раз в год. Хотя приходские собрания и обладают зна чительным демократическим потенциалом, их полномочия весьма невелики (особенно в приходах, имеющих совет). В целом же компетенция приходов ограничивается вопросами благотворитель ности, содержания общественных зданий, местных дорог и т. д.

Моргачев В. Н. Указ. работа. С. 80.

См.: Органы власти штатов и местные органы управления в США. С. 66.

Местные органы в политической системе капитализма. С. 61.

Значительным своеобразием отличается панчаятская система местного самоуправления, получившая распространение в Индии на уровне деревни, блока (талука), а также округа. Общее со брание деревни (грам сабха), в котором участвуют жители, до стигшие 21 года, собирается обычно два раза в год и решает на иболее важные вопросы жизни деревни. Для управления текущи ми делами грам сабха избирает исполнительный орган — дере венский панчаят, насчитывающий, как правило, от пяти до членов. В соответствии с законодательством того или иного шта та места в нем могут резервироваться за женщинами, а также за представителями отсталых каст и племен.

Среднее звено деревенского самоуправления в Индии — пан чаят самити (комитет панчаятов), обычно объединяющее более 50 низовых единиц, — состоит из представителей деревенских пан чаятов, входящих в состав соответствующего блока развития, а также членов национального парламента и законодательного со брания штата (имеющих чаще всего право совещательного голо са), избранных от данного блока. В панчаят самити определенное количество мест может тоже резервироваться за представителями отсталых каст и племен, кооперативов, городского самоуправле ния, а также за женщинами.

Высшим звеном в иерархии панчаятской системы в большинст ве штатов в настоящее время является создаваемый на уровне округа зила паришад (совет округа). В него входят представите ли панчаят самити, функционирующих на уровне данного округа, руководители окружного административного аппарата, члены на ционального парламента и законодательного собрания штата, избранные от соответствующего округа. В состав зила паришад могут включаться представители кооперативов и городского самоуправления. Окружные советы зачастую являются лишь кон сультативными органами по вопросам планирования и координа ции деятельности нижестоящих панчаятов.

На первых порах панчаятскую пирамиду в Индии венчало Всеиндийское собрание панчаятов — консультативный орган при центральном правительстве, «который никогда не играл значи тельной роли, и постепенно его функции не законодательно, а фактически сошли на нет»1.

В управлении местными делами некоторых стран «третьего мира» (и в первую очередь африканских, таких как Гана, Ма лави, Нигер, Чад и др.) де-факто участвуют и традиционные вож ди, официально, правда, лишенные многих своих былых функций.

Несмотря на предпринимаемые время от времени центральными властями усилия по ограничению влияния феодальной и родопле менной верхушки на положение дел на местах (в Ботсване, на Плешова М. А. Представительная демократия в Индии. С. 179.

пример, были созданы земельные управления, которым были пе реданы полномочия вождей по земельным вопросам), традицион ные институты здесь оказались достаточно живучими. Это, в ча стности, объясняется значительным авторитетом и прочностью социального статуса вождей, неспособностью местных органов эф фективно реализовать передаваемые им от вождей функции. Опыт независимого развития ряда африканских государств показал, что есть вопросы (например, связанные с распределением земли), ко торые невозможно решить без использования традиционных форм местного управления. Кроме того, значительно сократились по ступления от налогов, раньше собиравшихся вождями, а ныне — местными советами. Осознание данных реалий, как отмечает Н. Мутизва-Мангиза, заставляет в настоящее время некоторые государства африканского континента пересматривать былую бескомпромиссную политику в отношении феодальной и родо племенной верхушки1.

§ 3. Функции местных органов.



Pages:     | 1 |   ...   | 21 | 22 || 24 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.