авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 24 |

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА СРАВНИТЕЛЬНОЕ КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ИЗДАТЕЛЬСКАЯ ФИРМА «МАНУСКРИПТ» ...»

-- [ Страница 5 ] --

Деидеологизированы и сами тексты конституций, из их со держания исключены открыто идеологизированные определения и понятия («социалистическое государство», «социалистическая демократия», «социалистическая собственность» и т.п.). Доста точно сравнить в этом отношении Конституцию РСФСР 1978 г. и Конституцию РФ 1993 г. Однако все это не означает, что новые конституции полностью утратили идеологические свойства. Как и другие современные конституции, они исходят из определенных политических и правовых концепций, формулируют принципы, на которых основаны общество и государство. Но в данном случае речь идет не об идеологии какого-либо класса, какой-либо партии, а о системе общепризнанных на современном этапе развития обще ства ценностей (таких, например, как демократия, свобода лично сти, правовое и социальное государство). В этой связи представля ется справедливым соображение, приведенное в докладе комитета по разработке конституции Нигерии. Обосновывая необходимость отразить в ней ценности и цели общества, авторы доклада вместе с тем подчеркивают: «Важно, однако, чтобы декларируемые цен ности и цели были действительно фундаментальными, стали до стоянием общества, а не являлись частными целями группы или социальной и экономической политики правящей партии» 1.

Следует отметить особенности ценностной ориентации основ ных законов некоторых развивающихся стран. В одних из них сохраняется приверженность социалистическим идеалам, напри мер, в конституциях Индии и Шри-Ланки, которые говорят о ре шимости утвердить «социалистическое демократическое государ ство». В других провозглашается приверженность исламским цен ностям (Пакистан, Мавритания). Так, в преамбуле конституции Пакистана 1973 г. сказано о стремлении народа установить строй, при котором «принципы демократии, свободы, равенства, терпимости, социальной справедливости, провозглашенные исла мом, будут полностью соблюдаться, и мусульманам будет дана возможность строить свою жизнь... в соответствии с учением и требованиями ислама, изложенными в Коране и сунне».

Таким образом, только анализ всех свойств конституции по зволяет выявить ее своеобразие как важнейшего правового инсти тута, особенности отдельных конституций и конституционных мо делей, тенденции конституционного развития на различных этапах.

Если говорить о современном этапе, характеризующемся особой интенсивностью конституционного правотворчества, то основная тенденция состоит в юридизации конституции. В значительной группе стран конституция впервые стала действительно основным законом, а не политическим манифестом.

§ 4. Форма и структура конституции Содержание конституции проявляется в ее форме, представ ляющей собой способ организации заключенного в ней правового материала. Традиционно конституционная доктрина делила по форме конституции на писаные и неписаные. Но такое деление в действительности совпадает с различением понятий формальной и материальной конституции. Первая, как отмечалось выше, пред ставляет собой основной закон, обладающий высшей юридической силой, принимаемый и изменяемый в особом порядке, отличном от порядка принятия и изменения других законов. Такой конститу ции в настоящее время не имеют три страны: Великобритания, Новая Зеландия, Израиль, которые обычно приводятся в качестве примера стран, где нет писаной конституции. Однако в этих стра нах значительная часть общественных отношений, связанных с организацией и осуществлением государственной власти, регули Report of the Constitution Drafting Committee. Vol. 1. P. VI.

руется законодательством (при всем значении конституционных обычаев в первых двух). Если говорить о Великобритании, то к нему, помимо так называемых исторических документов или «библии английской конституции» (Великая хартия вольностей 1215 г., Петиция о правах 1628 г.. Билль о правах 1689 г., Акт о престолонаследии 1701 г.), относятся многочисленные статуты, принятые за последнее столетие (например, законы 1911 и 1949 гг. о парламенте, консолидированный закон 1983 г. о на родном представительстве, закон 1986 г. о расовых отношениях и др.).

В Новой Зеландии в 1986 г. принят конституционный акт, ко торый свел основные положения конституционного значения в единый документ1. Однако ни по своему содержанию, ни по сво ей юридической силе (он изменяется как обычный закон) этот документ не может рассматриваться как конституция в формаль ном смысле.

В Израиле с 1958 по 1984 гг. Кнессет (парламент) принял восемь так называемых основных законов (о Кнессете, о землях Израиля, о президенте, о правительстве, о государственной эко номике, об армии, об Иерусалиме — столице Израиля, о судо устройстве)2. Эти законы и составляют «конституцию», хотя, как отмечают израильские юристы, они «не могут рассматриваться как имеющие конституционное значение». Несмотря на свое на звание «основные», эти законы принимаются и изменяются в том же порядке, что и другие. Единственное их отличие состоит в том, что они не могут быть приостановлены, изменены поста новлениями о чрезвычайном положении. Только в законе о Кнес сете одна статья является укрепленной, то есть для ее изменения требуется абсолютное большинство (проведение парламентских выборов по пропорциональной системе и общенациональному из бирательному округу). В последующие годы были приняты и дру гие законы, которые, хотя и не именуются основными, относятся к ним по своему содержанию. Всего, по мнению спикера Кнессе та, конституционный характер имеют 22 закона 3.

Таким образом, в указанных странах действует конституция не в формальном, а в материальном смысле, которая в значи тельной своей части является писаной. Причины, по которым в рассматриваемых странах до сих пор нет писаной конституции в формальном смысле, специфичны в каждой из них. В Великобри тании это, например, вековые традиции, которые трудно преодо Constitutions of the Countries of the World Supplement. New Zealand N.Y. 1988.

Constitutions of the Countries of the World. Israel. N Y., 1987.

Constitutions in Democratic Politics. P. 299, 302.

леть, хотя в последние десятилетия среди политиков и юристов растет число сторонников принятия конституции. Обусловлено это возникновением новых политических и конституционных проблем, связанных с событиями в Северной Ирландии, ростом националь но-политического движения в Шотландии и Уэльсе, вступлением Великобритании в Европейский союз1. В Израиле Декларация о независимости от 14 мая 1948 г. предусматривала проведение вы боров в Учредительное собрание для разработки и принятия кон ституции. Однако выборы не были проведены, а Кнессет первого созыва, избранный в 1949 г., уполномочил свой комитет по кон ституционным вопросам подготовить проект конституции, каждая глава которой «должна быть самостоятельным основным законом, а в совокупности составлять конституцию государства» 2. Приня тые Кнессетом восемь основных законов, как отмечалось, не стали конституцией в формальном смысле. Сложившееся положение объясняется, по мнению израильского политолога Е. Гутмана, длящейся борьбой между сторонниками светской и теократичес кой концепциями по вопросу о роли религии в государстве и пра вовой системе. Первые выступают за принятие светской консти туции, вторые вообще отрицают необходимость в другой консти туции, помимо торы, рассматриваемой ими как основной закон.

Их устраивает сложившееся статус кво, ибо они опасаются, что принятие конституции приведет к утрате религиозными институ тами той специфической роли, которую они играют в настоящее время3.

Приводимое обычно в литературе деление конституций по их формам на писаные, неписаные и смешанные некорректно и ли шено смысла, если не указывается, о какой конституции идет речь — формальной или материальной. Формальная конститу ция всегда является писаной, материальная — всегда смешанной, то есть частично писаной (обычные законы), частично неписаной (конституционные обычаи и судебные прецеденты). Неверно поэ тому утверждение, что «деление конституций на писаные, смешан ные и неписаные достаточно условно, поскольку при наличии пи саной конституции в стране действуют конституционные обычаи» 4.

В данном случае смешиваются два понятия конституции.

Реальное значение имеет различение формальных конституций по другому основанию: на кодифицированные и не кодифицирован ные. Первые представляют собой единый нормативный акт (та ких подавляющее большинство), вторые — совокупность норма См.: Шаповал В. Н. Указ. работа. С 14— Constitutions of the Countries of the World. Israel. P. Constitutions in Democratic Politics. P. 292—294.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1.

С 50—51.

тивных актов, в равной мере обладающих высшей юридической силой. Наиболее яркими примерами не кодифицированных основ ных законов являются конституции Швеции, Финляндии, Канады, Австрии. Так, конституция Швеции состоит из трех законов (Фор ма правления 1974 г., Акт о престолонаследии 1810 г., Акт о свободе печати 1974 г.);

конституция Финляндии — из двух (Форма правления Финляндии 1919 г. и Сеймовый устав 1928 г., в ст. 94 которого сказано, что он во всех своих частях имеет силу конституции и может быть изменен и отменен в порядке, установ ленным для конституции)1. О конституции Канады канадский юрист Дж. Маршалл писал, что «ее нелегко обнаружить, ибо она состоит из значительного числа актов, не охватываемых Актом 1982 г.»2 (среди этих актов, перечисленных в приложении к основ ному закону 1982 г., серия конституционных актов, принятых в период 1967—1975 гг.). Столь же трудно «обнаружить» в полном объеме конституцию Австрии, состоящую не только из ряда кон ституционных законов, но и многочисленных конституционных норм, включенных в обычные законы. Основным среди конститу ционных законов является федеральный конституционный закон 1920 г., в ст. 149 которого перечислены еще восемь конституцион ных законов (например, Основной государственный закон 1867 г.

об общих правах граждан, закон 1862 г. о гарантиях личной сво боды и др.)3. Кроме того, согласно абз. 1 ст. 44 конституционные нормы могут быть включены в обычные законы Эти нормы при нимаются и изменяются в том же порядке, что и конституцион ные законы (абз. 2 ст. 44). Примером могут служить нормы закона о политических партиях 1975 г. Так, его ст. I закрепляет принцип многопартийности, правовой статус политических пар тий, ст. 111 — возможность ограничения их избирательных расхо дов. По подсчетам австрийских юристов, конституция Австрии на конец 1990 г. состояла «из более чем 500 различных элементов» 4.

Из новых конституций, принятых на рубеже 80—90-х годов, некодифицированной является конституция Чехии 1992 г. Она со стоит из акта, официально именуемого конституцией, Хартии ос новных прав и свобод и ряда других конституционных законов.

«Хотя Хартия формально не названа конституционным законом, именно так ее следует рассматривать»5. Все эти акты образуют в своей совокупности «конституционный порядок», принимаются и изменяются в соответствии с одинаковой процедурой (ст.ст. См: Конституции буржуазных государств Европы М, Constitutions in Democratic Politics P См : Австрийская Республика Конституция и законодательные акты М.

Annuaire international... P. 52.

Oerloch A., Hrebejk J., Zoubek V. Ostawni system Ceske Republiky. Praha, 1994 S. 47—48.

и 112 конституции), то есть составляют некодифицированную кон ституцию.

Кодифицированные конституции имеют несомненное преиму щество перед некодифицированными в практическом отношении.

Применение последних государственными органами (не говоря уже об ознакомлении с ними граждан) затруднено, особенно если конституционные положения рассеянны по многочисленным актам, как это имеет место в Австрии.

Следует, однако, отметить выявившуюся в ряде современных го сударств тенденцию к усложнению формы писаной конституции, что обусловлено рядом факторов. Во-первых, как уже указыва лось, некоторые международные акты приобретают ранг консти туционных. Такова, например, Европейская конвенция о правах человека 1950 г., которая признается непосредственным источни ком права и имеет силу конституции в государствах, подписавших ее. Так, в Австрии Конвенция «наделена силой норм конститу ционного права»1. Следовательно, она является составной частью конституции не в материальном, а в формальном смысле. Вместе с тем как международный документ Конвенция не может быть изменена в установленном для других частей конституции поряд ке. Во-вторых, в некоторых странах решениями органов конститу ционного правосудия конституционный ранг придается различным правовым актам. Здесь можно сослаться еще раз на практику Конституционного совета Франции. Своим решением 1971 г. он признал Декларацию прав человека и гражданина 1789 г. и пре амбулу конституции 1946 г. актами конституционного значения.

Таким образом, в настоящее время французская конституция, по существу, состоит из трех актов: конституции 1958 г., указанных Декларации и преамбулы. И в данном случае речь идет о фор мальной, а не материальной конституции, тем более что в преам буле конституции 1958 г. прямо говорится о приверженности пра вам человека и принципам национального суверенитета, опреде ленным этими актами. Однако эти акты, хотя и являются частью действующей конституции, обладают рядом особенностей. Во-пер вых, они, очевидно, не могут быть изменены (во всяком случае, во французской литературе не ставился даже в теоретическом плане вопрос о возможности их изменения). Во-вторых, по мне нию некоторых конституционалистов, они занимают во внутренней иерархии конституционных норм подчиненное положение по отно шению к нормам конституции 1958 г. «В случае противоречия между текстами Декларации, преамбулой конституции 1946 г. и положениями конституции 1958 г, должны применяться послед ние»2.

Визер Б. Указ. работа. С. 39.

Chantebout В. Op. cit. P. 645.

Если Декларация и преамбула конституции 1946 г. являются частью формальной конституции, то «основные принципы, при званные законами Республики», входящие в упоминавшийся «конституционный блок», являются частью материальной консти туции, ибо определяются и формулируются решениями Конститу ционного совета. Эти решения «привели к расширению понятия «конституция» путем извлечения из ее письменного текста до полнительных норм (принципов), как правило, имеющих харак тер основных»1. Все сказанное подтверждает справедливость те зиса о необходимости при анализе формы основного закона про водить четкое различие между формальной и материальной кон ституциями.

Кодифицированная конституция состоит из различных частей, образующих ее структуру. Обычно она включает преамбулу (вве дение), основную часть, заключительные и переходные положения, а в ряде случаев также и приложения.

Преамбула предусмотрена в большинстве конституций. Одна ко во многих она отсутствует, что присуще как старым конституци ям (Бельгия, Нидерланды, Норвегия), так и современным (Гре ция, Италия, АРЕ, Малайзия, Барбадос). По своему содержанию и объему конституционные преамбулы весьма различны. Одни очень кратки и ограничиваются торжественной формулой провоз глашения конституции и некоторых целей, во имя которых она принимается. Например, преамбула конституции Швейцарии 1874 г. состоит из одной фразы: «Швейцарский Союз, желая ук репить союз своих членов, поддержать и усилить единство, силу и честь Швейцарской Нации, принял настоящую Союзную Консти туцию»2. Другие, напротив, очень обширны: в «их излагаются ис тория страны до принятия конституции, перспективы дальнейшего развития общества и государства, стоящие перед ними цели и за дачи, принципы внутренней и внешней политики. Это особенно характерно для социалистических конституций. Например, в преамбуле конституции КНР 1982 г. указаны основные этапы ис торического развития страны с древнейших времен и до настоя щего времени, дается характеристика социалистического общества и государства и т. д. Такова была и преамбула Конституции СССР 1977 г., в которой на манер партийной программы раскры валось понятие построенного в СССР «развитого социалистичес кого общества», указывались цели и задачи Советского государ ства по строительству коммунизма и т. д. Но обычно в преамбуле весьма сжато указываются цели, во имя которых принята консти туция, и принципы, лежащие в ее основе, как это сделано, напри мер, в преамбуле Конституции РФ 1993 г. В целом можно ска Garlicki L. Op. cit. S. 252.

Современные зарубежные конституции. М., 1992.

зать, что преамбула современной конституции представляет ее концептуальную основу. Ее положения в концентрированном ви де, воплощают основные политико-правовые идеи «отцов консти туции».

О различных подходах к проблеме юридической природы преамбулы уже говорилось. Но как бы ни решался этот вопрос теорией и практикой в отдельных странах, общепризнано важ ное значение преамбулы для толкования всех положений консти туции и действующих законов. «На важность преамбулы и воз можность ее применения на практике указывалось в нескольких решениях Верховного суда. Хотя сама по себе она. не является документом, который обязателен для судов, преамбула писаной конституции закрепляет цели, которые конституция стремится ус тановить и осуществить, — считает Д. Басу. — Она помогает также юридическому толкованию конституции» 1.

Основная часть конституции подразделяется на разделы и главы. Их количество и порядок расположения во многом опреде ляется как пределами конституционного регулирования, так и принципами, на которых основана конституция. Если социальное содержание конституции ограничено общественными отношения ми, касающимися организации государственной власти и правово го положения личности, то в ней отсутствуют главы (разделы или статьи), посвященные регулированию экономических и соци альных отношений (как бы они ни назывались: общественный строй, руководящие принципы, принципы экономической и соци альной политики и т.п.).

Далеко не случайно, что в некоторых конституциях автори тарных и тоталитарных государств глава о правах и свободах помещалась на последнем месте (конституции СССР 1936 г., Бирмы 1974 г., Бенина 1977 г.). Это свидетельствовало об отно шении государственной власти к индивиду и декларируемым кон ституцией его правам. И наоборот, помещение раздела (глав) о правах и свободах на одно из первых мест, что характерно для структуры современных конституций (например, гл. 2 Конститу ции РФ 1993 г.), означает признание человека с его интересами и потребностями центром гражданского общества.

Часть конституции, посвященная организации государствен ной власти, состоит из глав, нормы которых определяют основы для таких конституционно-правовых институтов, как глава госу дарства, правительство, парламент, судоустройство. Система и порядок расположения этих глав нередко обусловлены как прин ципом, положенным в основу организации государственной власти, так и той ролью, которая отводится конституцией главе государ ства, исполнительной и законодательной властям Так, если орга Басу Д. Указ. работа. С. 58.

низация государственной власти исходит из принципа ее единст ва, то обычно глава о представительных органах, формально на деляемых всей полнотой власти, предшествует главам об иных органах (социалистические конституции). При принципе разде ления властей система соответствующих глав включает главы об исполнительной, законодательной и судебной власти. Порядок их расположения нередко обусловлен той ролью, которая отво дится конституцией каждой из них, хотя вряд ли можно говорить о «железной» закономерности. Во всяком случае, в президент ских и полупрезидентских республиках, где ключевая роль в осу ществлении государственной власти принадлежит президенту, глава о нем, как правило, предшествует главе о законодательной власти (например, конституции Франции, России, Казахстана, Бе нина, Конго и др.). При парламентарной форме правления, на против, как правило, глава о законодательной власти занимает первое место (конституции Италии, Болгарии, Чехии, Молдовы и др.).

Наряду с традиционными разделами во многих новейших кон ституциях имеются разделы, посвященные и другим частям госу дарственного механизма: армии и силам безопасности, что осо бенно характерно для основных законов развивающихся стран;

органам контроля (счетная палата, генеральный контролер);

спе циальным органам защиты прав и свобод граждан (институт ом будсмана в его различных формах);

консультативным органам (экономический и социальный совет, комиссии по делам граж данских служащих, по делам судебной администрации и т.п.).

Характерной чертой современных конституций является то большое внимание, которое уделено в них вопросам организации местного управления и самоуправления, что находит отражение в подробном регулировании этих институтов нормами специаль ной главы (например, конституции Италии, Венгрии, Мадагаска ра, России и др.).

Наконец, свои особенности имеет структура конституций фе деративных государств. В них предусмотрена специальная глава о разграничении компетенции между федерацией и ее субъекта ми (например, гл. 3 Конституции РФ, в которой регулируются такие вопросы, как состав федерации, правовой статус ее субъек тов, разграничение компетенции между федерацией и ее субъек тами). Конституции некоторых федеративных государств, напри мер, Индии и Пакистана, имеют также разделы о системе госу дарственных органов субъектов федерации, что объясняется от сутствием у последних собственных конституций. В Конституции РФ отсутствуют подобные разделы, ибо определение системы государственных органов, за исключением суда и прокуратуры, относится к компетенции субъектов федерации. Вместе с тем уста новление общих принципов организации системы органов госу дарственной власти и местного самоуправления отнесено к со вместной компетенции федерации и ее субъектов (п. «н» ст. 72).

Кроме того, в гл. 8 определен правовой статус местного само управления, единый для всех субъектов федерации.

Следует отметить, что в структуре ряда новых конституций находят отражение современные интеграционные процессы: появ ляются специальные разделы, содержащие положения о регио нальных объединениях государств. Так, в 1992 г. в связи с при нятием Маастрихтских соглашений конституция Франции попол нилась разделом «Европейский союз». В конституциях ряда аф риканских государств имеется раздел об африканском единстве (Буркина-Фасо, Мали). Так, согласно ст.ст. 146 и 147 конституции Буркина-Фасо государство может заключать с любым африкан ским государством соглашение об ассоциации или сообществе, включая соглашение о конфедерации, федерации или Союзе аф риканских государств. Конституция Кабо-Верде содержит раздел о международных отношениях и международном праве, в котором наряду с определением общих принципов внешней политики и ме ста страны в мировом сообществе особо выделена политика, на правленная на усиление африканского единства, интеграции и сотрудничества (ч. 7 ст. 10).

Важное значение имеет раздел о заключительных и переход ных положениях, содержащий самые разнообразные нормы: о действии законодательства, принятого до вступления в силу но вой конституции;

о временном осуществлении власти до создания предусмотренных ею государственных институтов;

о временных исключениях при применении некоторых конституционных норм;

о сроках принятия законов, издание которых предусмотрено кон ституцией, и т. д. Так, в разд. 2 «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ имеются нормы о применении за конодательства, действовавшего до вступления ее в силу;

о сро ках осуществления полномочий ранее избранного президента, Совета Министров, судов;

о нераспространении на депутатов Го сударственной Думы — членов правительства конституционных положений о несовместимости мандатов и некоторые другие.

Значение этого раздела состоит в том, что его нормы регули руют порядок реализации новой конституции, обеспечивая в то же время продолжение нормального функционирования государ ственного механизма и правовой системы в переходный период.

Характерной чертой структуры некоторых конституций, глав ным образом государств, возникших на месте бывших англий ских колониальных владений, является включение целого ряда приложений, различных по содержанию и своему значению. На пример, конституция Индии 1950 г. имеет 10 приложений, кон ституция Пакистана 1973 г. — шесть, конституция Сейшельских Островов 1993 г. — семь и т.д. Среди них есть очень важные, как, например, приложения индийской конституции, содержащие перечни вопросов, относящихся к исключительной компетенции федерации, конкурирующей компетенции федерации и штатов, исключительной компетенции штатов, или приложения конститу ции Сейшельских Островов о порядке выборов президента и чле нов парламента, избираемых по партийным спискам, о полномочи ях омбудсмана. Но есть и менее значительные, такие, например, как содержащие текст присяги президента, депутатов парламен та, членов правительства и судей (конституция Намибии 1990 г.).

По существу, каждое приложение представляет собой разверну тое изложение положения соответствующей нормы, содержащей ся в основном тексте конституции. Например, в ст. 246 конститу ции Индии указывается, что парламент имеет исключительное право принимать законы по любому вопросу, перечисленному в списке 1 приложения 7, Такая связь приложения с конкретной нормой основного текста означает, что приложение — составная часть структуры конституции, обладающая той же юридической силой, что и другие ее нормы. Приложение изменяется в поряд ке, установленном для изменения нормы, с которой оно связано (так, приложение 7 конституции Индии изменяется в особом по рядке, предусмотренном ст. 246).

Кодифицированные конституции различаются не только по своей структуре, но и по своему объему. Общей тенденцией развития современных конституций в этом отношении является увеличение их объема по сравнению с конституциями, принятыми до второй мировой войны, особенно в XIX в. Последние были сравни тельно краткими, что объяснялось несколькими причинами. Во первых, ограниченностью предмета конституционного регулирова ния, во-вторых, характером политической системы: она была ме нее сложной по своей структуре, что упрощало ее функциониро вание и не требовало детального его регулирования (неразви тость политических партий, групп давления и т. п.). Эти причины отмечаются и в западной литературе. Так, авторы монографии о современных конституциях, подчеркивая тенденцию к превраще нию их в «детально разработанные кодексы государства», указы вают, что это связано с возрастанием роли государства, появле нием в результате демократизации «новых политических акте ров». Все это требовало «более детальной регламентации отно шений между государственными институтами, а также между ни ми и политическими группами»1.

В ряде освободившихся стран увеличение объема основного закона объясняется, как уже отмечалось, также стремлением The Politics of Constitutional Change. P. 8.

упрочить и придать устойчивость даже тем общественным отно шениям, которые обычно регламентируются текущим законода тельством. Это приводит к чрезмерному увеличению объема кон ституции, усложнению ее структуры. Достаточно, например, ука зать, что конституция Индии насчитывает более 400 статей, объединенных в 22 части (некоторые из них состоят из несколь ких глав), 10 приложений. Чрезмерно объемными являются кон ституции и ряда других англоязычных государств (Малайзия, Пакистан, Папуа-Новая Гвинея, Сейшельские Острова), а также некоторых других (например, Бразилия). Такие конституции мо гут создавать сложности не только для понимания, но и для озна комления с ними простых граждан. Впрочем, творцы конституции в каждой стране сами решают, какие вопросы представляются для них конституционно значимыми и заслуживают включения в текст основного закона.

Оптимальный объем современной конституции при учете всех факторов как общего, так и национально-специфического харак тера должен прежде всего определяться предметом конституци онного регулирования. Как основной закон она призвана регули ровать главные, основополагающие общественные отношения, не подменяя собой акты текущего законодательства.

§ 5. Порядок принятия и изменения конституции Конституция, будучи основным законом, в отличие от других законов принимается и изменяется в особом порядке, что нахо дит отражение в современной доктрине конституционного права, которая различает законодательную и учредительную власти.

Обычные законы принимаются и изменяются в порядке осущест вления законодательной власти, конституция — в порядке осу ществления учредительной власти. «Конституционные тексты — порождение не законодательной власти, которая является подчи ненной, а высшей власти, называемой учредительной» 1. Впрочем, следует отметить, что в отечественной науке конституционного права понятие «учредительная власть», как правило, не исполь зуется при рассмотрении порядка принятия и изменения консти туции.

Необходимость принятия конституции возникает в трех слу чаях. Во-первых, при образовании нового государства. В этом случае конституция является не только основным законом, но и учредительным актом, юридически оформляющим возникнове ние нового государства. Таковы, например, первые конститу ции государств, возникших в результате ликвидации колониаль ной системы, распада советской, югославской и чехословацкой Bastid P. Op. cit. P. 19.

федераций в начале 90-х годов. Во-вторых, при смене политиче ского режима в результате социальной революции — мирной или насильственной (например, Конституция РСФСР 1918 г., новые конституции в постсоциалистических государствах), преобразова ния военных диктатур, порожденных военными переворотами, в гражданские режимы, что особенно характерно для политического развития освободившихся стран. В-третьих, если действующая конституция не может быть приведена в соответствие путем ее частичного изменения с учетом тех существенных перемен, кото рые произошли в политической, социальной и экономической жиз ни общества.

Указанные обстоятельства оказывают значительное влияние на определенные процедуры принятия конституции. В первом слу чае эта процедура, естественно, не может быть предусмотрена какой-либо конституцией (исключением, пожалуй, являются лишь некоторые бывшие советские республики, подпадающие одновре менно под первый и второй случаи). Во втором случае (если речь идет о мирной революции) и в третьем случае возможно ис пользование процедуры, установленной действующей конститу цией. Следует, однако, подчеркнуть, что немногие современные основные законы регулируют такую процедуру (например, Бол гария, Беларусь, Китай, Армения, Индонезия, Туркменистан, Швейцария, Шри-Ланка, Российская Федерация). Подобный про бел можно объяснить стремлением исключить юридическую воз можность их отмены, что, впрочем, не имеет, как правило, боль шого практического значения. Современная история мирового конституционного развития, особенно стран «третьего мира», сви детельствует о недолговечности многих конституций, независимо от того, предусмотрен или нет в них порядок замены их новыми 1.

Мировая конституционная практика выработала ряд способов принятия конституции, которые различаются в зависимости от того, кто осуществляет учредительную власть. Можно выделить три таких основных способа: представительными органами, изби рательным корпусом, главой государства. Применяются они как в «чистом» виде, так и в различных сочетаниях.

К представительным органам, наделяемым учредительной властью, относятся: учредительное (конституционное) собрание, парламент, надпарламентское учреждение. Учредительное собра ние — это выборный орган, образуемый специально для разра ботки и принятия конституции. Начало практике созыва учреди тельного собрания положили США (Филадельфийский конвент 1787 г.). В дальнейшем она получила широкое распространение, особенно после второй мировой войны, как в европейских стра См: Конституционное право развивающихся стран Предмет Наука Ис точники. С. 207.

нах (конституции Франции 1946 г., Италии 1947 г., Португалии 1976 г., Болгарии и Румынии 1991 г., Эстонии 1992 г.), так и в странах Азии (Индия, Бангладеш, Пакистан, Камбоджа), Афри ки (Гана, Нигерия, Алжир, Эфиопия, Уганда), Латинской Амери ки (Никарагуа, Колумбия, Перу). В России идея созыва Учреди тельного собрания выдвигалась демократическими силами, бо ровшимися против царского самодержавия. После его свержения Временное правительство приняло Положение о выборах Учре дительного собрания. Созванное 18 января 1918 г., Учредительное собрание, однако, было в ночь на 20 января распущено декретом ВЦИК, так как отказалось обсуждать Декларацию прав трудя щегося и эксплуатируемого народа и не одобрило декреты со ветской власти, принятые после ее установления в ноябре 1917 г.

Идея созыва Учредительного собрания возродилась в начале 90-х годов, когда встал вопрос о принятии новой конституции Российской Федерации. В известной мере она была реализована созывом Конституционного совещания, которое состояло из пред ставителей государственных органов, различных политических и общественных сил и внесло значительный вклад в разработку Конституции 1993 г.

Созыв учредительного собрания для принятия конституции предусматривается некоторыми новейшими основными законами (например, Болгарии", Никарагуа, России). Так, согласно ст. конституции Болгарии для принятия новой конституции избира ется Великое народное собрание, состоящее из 400 депутатов. Кон ституция РФ 1993 г. также предусматривает созыв Конституци онного собрания в случае, когда Федеральное Собрание примет постановление о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9, что может быть осуществлено только путем принятия новой конституции (ч. 1, 2, 3 ст. 135). Конституционное собрание может либо под твердить неизменность конституции, либо разработать проект новой конституции и принять его двумя третями голосов от общего числа своих членов или вынести на референдум (ч. ст. 135). Остается, однако, неясным, применима ли эта процедура и в тех случаях, когда вопрос о принятии новой конституции воз никает не в связи с предложением о пересмотре «неприкасаемых»

глав.

Как свидетельствует мировой конституционный опыт, учреди тельные собрания различаются по способу формирования и своей компетенции. По первому критерию можно выделить два вида учредительного собрания. Первый и преобладающий — это учре дительные собрания, формируемые путем всеобщих и прямых выборов. К ним, в частности, относится учредительное собрание, предусмотренное болгарской конституцией. Второй — учреди тельные собрания, часть членов которых избираются прямыми или непрямыми выборами, а часть назначается или делегируется.

Этот вид характерен главным образом для тех развивающихся стран, где процесс разработки и принятия конституции проходит под руководством военных властей (конституции Нигерии и Га ны 1978 г., Ганы 1992 г., Уганды и Бирмы 1994 г., Турции 1982 г.

и др.). Например, образованное в 1992 г. Национальное консти туционное собрание Ганы состояло из 260 членов, из которых 117 — избиралось районными и городскими советами, 121 — были делегированы 62 политическими и общественными организациями, а 22 — назначены Высшим советом национальной обороны (выс ший государственный орган в условиях военного режима). Сфор мированное в 1994 г. Учредительное собрание Уганды состояло из 288 депутатов, из которых 214 были избраны всеобщими и прямыми выборами, а 74 назначены президентом, делегированы женскими организациями, политическими группами и армией.

По второму критерию учредительные собрания подразделяют ся на суверенные и не суверенные, с ограниченной и неограни ченной компетенцией. Суверенным является учредительное со брание, которое не только разрабатывает, но и принимает новую конституцию. Таковы были, например, учредительные собрания в США 1787 г., Италии 1947 г., Индии 1950 г., Португалии 1976г., Камбоджи 1993 г. К ним относится Великое народное собрание, предусмотренное болгарской конституцией. Представляется, что и Конституционное собрание, о котором говорит Конституция РФ 1993 г., также является суверенным, ибо согласно ч. 3 ст. оно разрабатывает проект новой конституции и принимает его.

Правда, этот проект может быть вынесен на всенародное голо сование, но по смыслу ст. 135 решение об этом принимает само Конституционное собрание, действующее таким образом как су веренный орган.

Несуверенным является учредительное собрание, которое разрабатывает и принимает проект конституции, но окончатель ное решение по нему принимается либо избирателями (консти туционный референдум), либо другим государственным органом.

Вынесение проекта конституции, принятого учредительным собра нием, на референдум — довольно часто используемая процедура.

Несуверенность учредительного собрания означает, что суверен ная учредительная власть принадлежит народу, который осуще ствляет ее как через своих представителей в собрании, так и непосредственно (путем референдума). О решающем значении последней формы свидетельствуют факты отказа в одобрении проекта, принятого учредительным собранием, как, например, во Франции в 1946 г. Совершенно иное значение имеет несуверен ность учредительного собрания, когда принятый им проект утвер ждается не народом, а другим государственным органом, который может вносить в него любые поправки. В данном случае учре дительное собрание выступает лишь как консультативный орган, что было характерно для ряда развивающихся стран с монархи ческим или военным режимом (конституции Кувейта 1962 г., Нигерии 1979 г., Ганы 1979 г.).

Учредительное собрание с ограниченными полномочиями — это собрание, единственной функцией которого является разра ботка или разработка и принятие конституции. Таково, напри мер, Конституционное собрание, предусмотренное Конститу цией РФ 1993 г. Однако гораздо чаще учредительное собрание имеет неограниченные полномочия, то есть одновременно с учре дительной властью осуществляет полномочия парламента, как это было во Франции в 1946 г., в Италии в 1947 г., Бразилии в 1988 г. В частности, конституция Болгарии устанавливает, что Великое народное собрание, созываемое для принятия новой кон ституции, может «в неотложных случаях осуществлять функции парламента (ст. 162).

Следует отметить и обратную практику, когда действующий парламент официально преобразуется в учредительное собрание, рассматривающее проект конституции в соответствии со специ альной процедурой (Шри-Ланка — 1972 г., Танзания — 1977 г., Замбия — 1992 г.). Так, в 1970 г. Объединенный фронт Шри-Ланки просил у избирателей мандат на то, чтобы «разрешить членам парламента, которых должны избрать, действовать в ка честве учредительного собрания для разработки, принятия и вве дения в силу конституции»1. Аналогичная процедура предусмот рена польским конституционным законом о порядке разработки и принятия конституции от 23 мая 1992 г. (хотя сам термин «учредительное собрание» и не используется). Новая конститу ция должна быть разработана Национальным собранием, состоя щим из депутатов сейма и сената, и одобрена на референдуме.

Проект конституции готовит конституционная комиссия, образу емая Национальным собранием и состоящая из 46 депутатов сей ма и 10 сенаторов2.

В ряде случаев новая конституция разрабатывается и прини мается парламентом без формального преобразования в учреди тельное собрание, с применением обычной парламентской проце дуры, предусматриваемой отменяемой конституцией (например, конституция Шри-Ланки 1978 г. на основе ст. 51 конституции 1972 г., конституции Мозамбика 1990 г., Вьетнама 1992 г., Грузии 1995 г. и др.). В конституции Словакии 1992 г. Национальный совет определяется как «единственный учредительный и законо дательный орган» (ст. 72). Возможность принятия парламентом проекта новой конституции предусмотрена и основным законом Wilson A. Politics in Sri Lanka 1947—1979. L., 1979. P. 209.

Dziennik ustaw. Warszawa, 1992. № 67.

Швейцарии. Инициаторами полного пересмотра конституции (при нятия новой) могут выступать одна или обе палаты Федераль ного собрания или 100 тыс. избирателей. По этому предложению проводится референдум, и если большинство избирателей голосуют «за», то проводятся парламентские выборы. Новый парламент разрабатывает проект конституции, который для окончательного одобрения выносится на референдум. При этом для одобрения необходимо двойное большинство — большинство избирателей, принявших участие в голосовании, и большинство кантонов (субъектов федерации).

Наконец, конституция принимается надпарламентским выбор ным органом (Индонезия, Китай, Монголия). Так, в Индонезии основной закон 1945 г. предусматривает, что новая конституция принимается Народным консультативным конгрессом, состоящим из Совета народных представителей (парламента) и представи телей от районов и групп населения. В Китае это Всекитай ское собрание народных представителей — орган, аналогичный бывшему Съезду народных депутатов в России, к компетенции которого относилось принятие конституции (ст. 104 Конституция РСФСР 1978 г. с поправками). Таким же органом был Великий народный хурал, принявший конституцию Монголии 1992 г.

Использование референдума как самостоятельного способа принятия конституции, без участия в ее разработке того или ино го из рассмотренных нами представительных органов — доволь но редкое явление в развитых странах. Примером может служить Франция, где согласно конституционному закону от 3 июня 1958 г. проект новой конституции было поручено разработать пра вительству. И хотя последнее создало консультативный конститу ционный комитет, в состав которого вошли некоторые члены пар ламентских комиссий, окончательно проект утвердил совет мини стров, вынесший его затем на референдум1. Проект российской Конституции, вынесенный на референдум в декабре 1993 г, также был разработан без непосредственного участия представительно го органа (Конституционное совещание, в котором принимали участие некоторые народные депутаты, было невыборным кон сультативным органом). Без участия представительного органа была разработана и принята на референдуме вторая конституция Казахстана (1995г.).

В развивающихся странах до конца 80-х годов референдум широко использовался как самостоятельный способ принятия конституции, проект которой обычно разрабатывался военным или революционным советом (Алжир, Бенин, Бирма, Мадагаскар, Эфиопия и др.). Институт референдума используется в этих стра нах и на новом этапе их конституционного развития, начавшего Quermonne J., Chagnollaud D. Op. cit. P. 45—52.

ся на рубеже 80—90-х годов. Так, за период 1989—1993, гг. на референдумах были приняты конституции в 16 странах Африки.

Однако референдум являлся лишь окончательной стадией процес са разработки и принятия конституций. Этот процесс значитель но демократизировался и приобрел оригинальные черты в усло виях перехода от тоталитарных и авторитарных режимов к демо кратии Все большее распространение получает такой метод, как созыв для обсуждения и согласования основных принципов бу дущей конституции общенациональной конференции с участием всех политических и социальных сил страны (политических пар тий, общественных организаций, деловых и религиозных кругов и т. д.). Такие конференции были проведены, например, в Бени не, Буркина-Фасо, Конго, Нигере, Чаде, на Мадагаскаре и неко торых других странах. Конференции одобряли согласованные принципы будущей конституции и поручали созданному ими на переходный период временному законодательному органу (выс ший совет республики в Бенине, Конго, Того, Чаде), разработать на их основе окончательный проект и вынести его на референдум.

Например, конголезский временный основной закон 1991 г., при нятый общенациональной конференцией, отнес к полномочиям Высшего совета рассмотрение проекта конституции и организа цию проведения по нему конституционного референдума (кон ституция была одобрена на референдуме в марте 1992 г.) 1. Та кой способ разработки и принятия конституции знаменует «пово ротный пункт в политической жизни африканских стран», ибо он позволил впервые за годы независимости включить в процесс принятия решений социальные силы, не имевшие голоса в усло виях авторитарного режима2.

Принятие конституции представительным учреждением или избирательным корпусом — преобладающие в настоящее время способы. Другой способ — принятие конституции односторонним актом главы государства (так называемая октроированная, то есть дарованная конституция) — имевший ранее значительное распространение, уходит в прошлое. Лишь в нескольких монархи ческих государствах современные конституции были «дарованы»

монархом (конституции Катара 1962 г., Саудовской Аравии 1992 г., Непала 1962 г., Свазиленда 1978 г. Впрочем, последние две отменены). Специфическим видом октроированных конституций были первые конституции многих новых государств — бывших английских колониальных владений. Называя конституцию Ни герии 1960 г. неавтохтонной, известный нигерийский государст вовед Б. Нвабуезе отмечает: «Автохтонной является такая кон Republique du Congo. Conference nationale souveraine. Act Fondamental.

Brazzaville, 1991.

Jeune Afrique. P., 1991. № 1591. P. 27.

ституция, которая приобретает юридическую силу в результате того, что она принимается или санкционируется не английским правительством, а местной властью»1. Однако большинство та ких октроированных конституций стали достоянием истории: к 1993 г. только 14 из 33 «остались более или менее нетронутыми», преимущественно островных государств Океании 2.

Конституционной истории развивающихся стран известны и другие весьма оригинальные способы принятия конституции. Так, первые основные законы Анголы 1975 г. и Мозамбика 1975 г.

были приняты высшими руководящими органами политических партий (соответственно ЦК МПЛА и ЦК Фрелимо) накануне провозглашения независимости этих стран;

в Конго третья кон ституция страны 1969 г. была принята I съездом правящей Кон голезской партии труда, а конституция 1973 г. — II чрезвычайным съездом партии и затем вынесена на референдум.

Оценка каждого из рассмотренных способов принятия консти туции с точки зрения его демократизма зависит от конкретно исторических условий, в которых он применяется. Вместе с тем можно, очевидно, высказать и ряд принципиальных соображений.

Во-первых, принятие конституции односторонним актом главы го сударства (не говоря уже о партийном органе) ни при каких условиях не совместимо с демократией. Во-вторых, наделение дей ствующего парламента или надпарламентского органа полномо чием принимать новую конституцию без последующего ее утвер ждения на референдуме может привести к искажению воли изби рателей. Избранные в иных условиях, с иной целью, эти органы не могут адекватно выражать волю народа по такому коренному вопросу, как принятие новой конституции (к тому же народ спе циально не уполномочивал их на это). Корректировку парламент ского способа принятия конституции дает, на наш взгляд, основ ной закон Швейцарии, который, с одной стороны, требует одоб рения инициативы принятия новой конституции избирателями, а с другой — предусматривает необходимость избрания нового пар ламента для принятия проекта конституции с последующим его вынесением на референдум. Во всяком случае, разработанный парламентом проект должен быть поставлен на широкое обсуж дение общественности, но не формальное, каким были, напри мер, всенародные обсуждения, проводившиеся в социалистиче ских странах и не имевшие практических последствий. Оконча тельный текст, принятый представительным органом, подлежит вынесению на референдум. В-третьих, применение референдума как самостоятельного способа принятия конституции, проект ко торой выработан правительством, революционным или военным Nwabuese В. Constitutional Law of Nigeria. P. 110.

International and Comparative Law Quaterly. Vol. 42. Part l. L., P. 80.

советом без участия полномочных представителей народа, не соответствует принципам демократии. Как свидетельствует прак тика, нередко такой референдум приобретает характер плебисци та, на котором главным вопросом становится получение доверия политическим лидером или политической партией, руководивши ми разработкой конституции. Таковы, были, например, конститу ционные референдумы во многих развивающихся странах в пе риод 70—80-х годов, в ряде социалистических стран (Болга рия, Куба, ГДР), во Франции (конституция 1958 г.). В-четвер тых, наиболее демократическим является принятие конституции учредительным собранием, избранным на основе всеобщих и пря мых выборов. В этом случае избиратели дают его депутатам ясно выраженный мандат на разработку и принятие новой конститу ции (в отличие, например, от принятия конституции парламентом или надпарламентским органом). При этом целесообразно, что бы учредительное собрание не наделялось полномочиями парла мента, осуществление которых неизбежно приводит к затягива нию процесса разработки и принятия конституции.

Следует, однако, еще раз подчеркнуть, что как выбор, так и оценка того или иного способа принятия конституции зависят не только от формально-юридических моментов, но и от ряда фак торов политического, исторического характера (например, рефе рендум в условиях демократического или авторитарного режима, использование различного рода общественных форумов при от сутствии условий для созыва учредительного собрания и т. д.).

Конкретно-исторические условия страны, принимающей новую конституцию, в конечном счете определяют и срок ее действия.

В конституционной доктрине и практике конституции по времени действия различаются на постоянные, имеющие формально не ограниченный срок действия, и временные, действующие в тече ние установленного срока или до наступления определенного со бытия. Большинство конституций являются постоянными, о чем свидетельствует отсутствие в них не только указания срока дей ствия, но, как отмечалось, и норм, регулирующих процедуру их отмены и принятия новой конституции. Некоторые, впрочем, не многие, декларируют свою неотменяемость, как, например, кон ституция Мексики 1917 г. («Настоящая конституция,—говорится в ст. 136, — не теряет своей силы, даже если ее действие наруше но восстанием. Если в результате внутренних волнений образу ется правительство в противоречии с принципами, установлен ными настоящей конституцией, то действие конституции восста навливается с момента, когда народ вновь обретет свободу...»).


Однако понятие «постоянная конституция» выражает, скорее, на мерение учредителя в момент принятия основного закона, чем фактическую его неотменяемость. Из ныне действующих консти туций лишь немногие, учитывая их возраст, могут рассматривать ся как постоянные (например, конституции США 1787 г., Норве гии 1814 г., Люксембурга 1868 г., Швейцарии 1874 г.). В боль шинстве современных государств срок действия «постоянных кон ституций» оказывается весьма ограниченным. Это характерно как для стран с длительной историей конституционного развития (не которые латиноамериканские страны, принявшие по 10 и более конституций, Франция — 13 конституций), так и для развиваю щихся стран Азии и Африки, а также для некоторых постсоциали стических государств (например, в Казахстане за период 1993— 1995 гг. было принято две конституции).

В последние десятилетия широкое распространение получила практика принятия временных конституций. В 60—70-х годах они были приняты в ряде стран Азии и Африки в период становле ния национальной государственности (временные конституции Ирака 1959 г., ОАР 1958 г., Танзании 1965 г., Объединенных Арабских Эмиратов 1971 г., Конго 1968 и 1977 гг.). На рубеже 80—90-х годов временные конституции. принимаются в ряде стран, совершающих переход от тоталитарных и авторитарных ре жимов к демократии (например, Конго, Мадагаскар, Нигер, Чад, Заир, ЮАР, Албания, Польша). В обоих случаях цель временной конституции — закрепить организацию государственной власти на переходный период, которая должна создать необходимые предпосылки для принятия постоянной конституции и учрежде ния предусмотренных ею государственных институтов. Так, в пре амбуле временной конституции ЮАР 1994 г. указывается на не обходимость принятия положений в целях «упрочения националь ного единства, перестройки системы управления Южной Афри кой и непрерывности его осуществления в период, когда выбор ное Конституционное собрание разрабатывает постоянную кон ституцию».

Временные конституции различаются по способу принятия, со держанию и срокам действия. Так, временные конституции ряда стран Африки принимались общенациональными конференциями, о которых уже упоминалось (конституции Конго 1991 г., Заира 1994 г., Нигера 1991 г., Эфиопии 1991 г.). На Мадагаскаре вре менная конституция представляла собой соглашение, заключен ное в октябре 1991 г. представителями всех основных политиче ских сил страны. Оно не было утверждено каким-либо государст венным органом, но опубликовано как законодательный акт 1. В Албании, Польше и ЮАР временные конституции были приняты парламентом (в Польше конституционный закон о взаимоотно шениях законодательной и исполнительной властей и территори альном самоуправлении (1992 г.), получивший по сложившейся Gazetim panjakan'ny Repoblika Demokratika Malagasy. 1991. № 2094.

традиции название малой конституции, в действительности не яв ляется единственным конституционным актом, ибо остаются в си ле некоторые разделы конституции 1952 г.)1.

Весьма различно и содержание временных конституций. Одни из них ограничиваются закреплением организации государствен ной власти. Например, Национальная хартия Чада 1991 г. состоит из пяти глав: государство и суверенитет, президент Республики, правительство, судебная власть и переходные положения 2. Дру гие по предмету регулирования мало чем отличаются от постоян ных конституций (например, временная конституция ЮАР, основ ной закон Конго 1991 г., конституционный акт Заира 1994 г.). Но характерной чертой большинства из них является установление порядка принятия постоянной конституции. Так, во временной конституции ЮАР имеется специальная гл. 5 «Принятие новой конституции», в которой подробно регулируется деятельность Кон ституционного собрания, его организация, процедура разработки конституции и утверждения ее на референдуме. Кроме того, в четвертом приложении перечислены конституционные принципы, которым обязано следовать Конституционное собрание при раз работке текста постоянной конституции (ст. 71).

Как правило, во временной конституции указывается срок ее действия (но в некоторых, например, в конституции Танзании 1965 г., такое указание отсутствовало). Обычно этот срок не пре вышает полутора-двух лет, совпадая с устанавливаемым сроком переходного периода. Например, в Конго этот период составлял 12 месяцев, на Мадагаскаре — 18 месяцев, но в ЮАР — пять лет, а срок действия конституции 1994 г. был определен в два года. Иногда срок действия временной конституции точно не определяется, а обусловливается датой принятия постоянной кон ституции. Так, согласно ст. 51 Национальной хартии Чада, она «прекращается действовать через 30 дней после промульгации новой конституции, устанавливающей многопартийность». Вместе с тем некоторые временные конституции превращаются по су ществу в постоянные, как, например, конституция Танзании 1965 г., которая действовала в течение 12 лет, или конституции ОАЭ 1971 г., и Ирака 1970 г., действующие уже более 20 лет.

Целесообразность принятия временной конституции в пере ходные, кризисные периоды, когда, с одной стороны, процесс по литических и экономических преобразований требует новой орга низации государственной власти, а с другой — отсутствуют усло вия для тщательной разработки постоянной конституции, впол не очевидна. Не случайно, например, в России, находящейся на начальном этапе перехода к новому общественному строю, неко Dzienmk ustaw. 1992. № Afrique contemporaine. P., 1991. № торые политические силы выдвигали предложение о принятии не постоянной, а временной конституции.

Одним из юридических свойств конституции, как отмечалось, является ее стабильность. Из этого, однако, не следует, что кон ституция не подлежит ни при каких условиях изменениям и до полнениям. В ней должны найти отражение качественные изме нения тех общественных отношений, которые составляли предмет регулирования в момент принятия основного закона. В против ном случае она рискует превратиться в исторический документ, утративший нормативную силу и имеющий мало общего с реаль ной действительностью. «Неизменяемость не должна становиться препятствием там, где необходимы маневренность и поступатель ное развитие, иначе развитие выйдет за рамки правового норми рования»1. Вместе с тем конституция, закрепляющая основы дан ного общества и данного государства, не может перекраиваться в угоду конъюнктурным, сиюминутным интересам сменяющихся у власти политических групп. Следовательно, стабильность консти туции означает прежде всего высокую степень устойчивости ее основных положений, исключающую любое изменение, которое отменяло бы идентичность исторически конкретного строя, за крепляемого основным законом2.

Юридической гарантией стабильности конституции является особый порядок ее изменения, призванный обеспечить как ста тичность, так и динамизм основного закона. Традиционно в конституционной доктрине конституции по способу изменения подразделяются на жесткие и гибкие. Жесткими называются кон ституции, которые изменяются в особом порядке, усложненном по сравнению с обычной законодательной процедурой, гибкими — конституции, изменяемые в том же порядке, что и обычные зако ны. Однако такое деление столь же некорректно, как и деление на писаные и неписаные конституции, если не указывается, о ка кой конституции идет речь. Формальные конституции всегда яв ляются жесткими (редкие в прошлом исключения лишь подтверж дают это правило), материальные — всегда гибкими. Практиче ское значение имеет лишь классификация формальных конститу ций в зависимости от степени сложности процедуры их изменения на очень жесткие (например, конституции США 1787 г., Россий ской Федерации 1993 г.) и менее жесткие (например, Основной закон ФРГ 1949 г., конституции Испании 1978 г., Пакистана 1973 г., Казахстана 1995 г.).

Жесткость конституции проявляется в двух аспектах: матери альном и процедурном. В первом случае речь идет об ограниче нии учредительной власти, установлении определенных пределов Хессе К. Указ. работа. С. 35.

См.: Там же. С. 329.

ее осуществления, что характерно для многих современных кон ституций. Учредительная власть ограничивается по содержанию (предмету пересмотра), а также по времени и обстоятельствам ее осуществления. Все большее распространение в последнее время получает практика объявления основных, наиболее важных, с точ ки зрения учредителя, конституционных положений, не подлежа щими изменению. Это одна из важнейших правовых гарантий стабильности конституции, обеспечивающая необходимую степень ее статичности. Анализ соответствующих статей новых консти туций свидетельствует о том, что, как правило, не подлежат пе ресмотру положения, закрепляющие конституционные принципы, составляющие основы конституционного строя, институт прав и свобод человека, порядок изменения конституции. При этом пре делы ограничения учредительной власти по содержанию в от дельных странах весьма различны. Некоторые конституции огра ничиваются указанием на один или несколько объектов, не под лежащих изменению (например, во Франции и Италии — это республиканская форма правления, в Мавритании и Буркина-Фа со — республиканская форма правления и многопартийность).

Другие изымают из предмета возможного пересмотра значитель ное число статей и Даже целые разделы (Португалия, Намибия, Греция, Румыния, Российская Федерация и др.). Согласно ст. Основного закона ФРГ не допускаются изменения, затра гивающие разделение федерации на земли, принципы сотрудни чества земель в законодательстве и основные принципы, установ ленные в ст.ст. 1 и 20. «В целом не подлежащая конституционно му изменению материальная основа Основного закона совпадает с тем, что ст.ст. 18, 21 абз. 2 и ст. 91 характеризуют как основы свободного демократического строя»1.


Сходные ограничения предусмотрены и Конституцией РФ, ч. ст. 135 которой устанавливает, что положения гл. 1, 2, 9 не мо гут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Таким образом, положения об основах конституционного строя, о правовом ста тусе личности и о порядке пересмотра Конституции не могут быть ни изменены, ни отменены, ни дополнены Федеральным Собра нием в рамках данной конституции. Они могут быть пересмотре ны только путем принятия новой конституции в порядке, уста новленном ч. 2 и 3 ст. 135.

Весьма оригинально сформулировано положение чешской кон ституции об ограничении учредительной власти. Согласно абз. ст. 9 «не подлежат изменению положения, отражающие свойства (nalezitosty) демократического правового государства». Таким образом, в конституции не указаны конкретные положения, не подлежащие изменению. По мнению чешских юристов, определе Хессе К. Указ работа. С. 331.

ние их является задачей Конституционного суда, который «оче видно отнесет к ним положения ряда статей первых глав консти туции и Хартии основных прав и свобод»1.

Вопрос об ограничении учредительной власти по содержанию возникает и в практике тех государств, конституции которых фор мально не определяют ее пределов. Показателен пример Индии, где вопрос этот стал предметом длительного конфликта между парламентом и Верховным судом, принявшим ряд решений, огра ничивавших учредительную власть парламента. Последний в 1976 г. принял 42-ю поправку, включившую в ст. 386 положение о том, что «не существует какого бы то ни было ограничения учредительной власти парламента... Однако в 1980 г. Верховный суд признал это положение недействительным на том основании, что оно предоставляет парламенту право изменять конституцию таким образом, который может привести к «разрушению ее основ ных или существенных черт, или ее основной структуры» 2.

Это решение во многом созвучно положению § 112 конститу ции Норвегии 1814 г. о том, что «поправки никогда не должны противоречить основам... конституции, но всегда ограничиваться изменениями, не нарушающими ее духа»3 (впрочем, согласно со временной конституционной доктрине, «в настоящее время это запрещение относится не к тексту 1814 г., а к духу и принципам демократической конституционной практики, сложившейся за го ды ее действия, иными словами, к сегодняшним ценностям» 4).

Вопрос о неизменяемости принципов конституции Италии, ко торая, как отмечалось, предусматривает лишь неизменяемость по ложения о республиканской форме правления, был поднят Кон ституционным судом в решении 1988 г. «Итальянская конститу ция, — указывалось в нем, — содержит общие принципы, кото рые не могут быть изменены или отменены по причине их суще ственного значения даже законом о пересмотре конституции. К ним относятся принципы, пересмотр которых запрещен конститу цией в явно выраженной форме (республиканская форма правле ния), но также и принципы, которые, хотя они не выражены пря мо, относятся по своему содержанию к высшим ценностям, лежа щим в основе конституции»5. Однако Конституционный суд не указал, какие принципы имеются в виду. Вопрос о необходимо сти определенного ограничения права парламента изменять кон ституцию возникал и в ряде других стран (Малайзия, Пакистан, Шри-Ланка), но был решен отрицательно. Видимо, учитывая опыт Gerloch A., Hrebejk J., Zoubek V. Op. cit. S. 66—67.

Public Law of India. New Delhi, 1982. P. 297.

Конституции буржуазных государств Европы. М., 1957.

The Role of the Constitution. P. 28.

Annuaire international... P. 170.

Индии, конституции Пакистана и Шри-Ланки декларируют неог раниченную учредительную власть парламента. Так, в ст. 238 (6) конституции Пакистана говорится: «В целях устранения вся кого сомнения настоящим объявляется, что не существует каких-либо ограничений власти меджлиса-и-шура (парламента) изме нять любые положения конституции».

Ограничение учредительной власти, касающееся запрещения изменять основное содержание конституции, вполне оправдано, ибо такое изменение по существу означает замену действующей конституции новой, но в порядке обычной процедуры принятия законов о поправках. Именно этим объясняется характерная для многих современных конституций, в том числе и для российской, тенденция к ограничению учредительной власти по содержанию.

Другой вид ограничений этой власти — по времени и обстоя тельствам. Устанавливается, например, что в течение определен ного срока после принятия конституции она не подлежит изме нениям (конституции Греции 1975 г., Португалии 1976 г., Брази лии 1988 г. — в течение пяти лет). Такое решение призвано га рантировать стабильность конституции в период, когда идет про цесс формирования предусмотренных ею государственных инсти тутов и налаживание их нормального функционирования. Вместе с тем оно дает возможность выявить в течение этого срока дей ствия новой конституции ее недостатки и несовершенства, которые могут быть устранены последующими изменениями. Так произо шло, например, с бразильской конституцией, содержавшей ряд положений, касавшихся экономики, которые оказались невыпол нимыми. По истечении пятилетнего срока Национальное собра ние приступило в декабре 1993 г. к обсуждению закона о пере смотре этих положений. К сожалению, Конституция РФ 1993 г.

не устанавливает «испытательного срока», что дало возможность некоторым политическим силам выдвигать требование о ее пере смотре сразу же по вступлении в силу. В определенной мере эту проблему призван решить Договор об общественном согласии, подписанный в апреле 1994 г. представителями высших органов государства и большинства политических партий и общественных организаций. Участники договора согласились с тем, что в тече ние двухлетнего срока его действия в конституцию должны вно ситься только такие изменения, которые будут способствовать стабилизации обстановки в обществе. Основные направления та ких изменений: усиление гарантий прав человека, совершенство вание системы разделения властей, местное самоуправление, раз витие федерализма1.

Многие конституции вводят также ограничение учредительной власти по обстоятельствам: запрещается вносить изменения в пе См.: Известия. 1994. 30 апреля.

риод чрезвычайного, особого и военного положения (Бразилия, Беларусь, Молдова, Испания, Румыния, Эстония), в случае пося гательства на территориальную целостность государства (Фран ция, Гвинея, Конго, Мали). Целесообразность такого ограниче ния очевидна.

Каково практическое значение указанных ограничений учре дительной власти по содержанию и обстоятельствам? Ответ на этот вопрос неоднозначен, ибо зависит от того, как решен в той или иной конституции вопрос о неприкосновенности самой статьи, предусматривающей такие ограничения. В современных консти туциях он решается по-разному. В одних — таких большинство— соответствующая статья может быть изменена в том же порядке, что и другие (например, Португалия, Франция, Конго). Естест венно, что в этом случае гарантии неприкосновенности основных конституционных положений весьма иллюзорны. Как пишет, на пример, Ф. Ардан о французской конституции, предусматриваю щей неприкосновенность принципа республиканской формы прав ления, этот принцип может быть пересмотрен «во-первых, путем отмены положения о его неприкосновенности, а во-вторых, путем изменения самого принципа. Буква конституции была бы соблю дена, но можно ли говорить в этом случае об уважении ее ду ха?»1. Именно так произошло в Португалии, конституция кото рой устанавливала первоначально список 15 принципов, не под лежащих пересмотру, но не содержала гарантии его неизменяе мости (ст. 290). В 1989 г. в результате второго пересмотра кон ституции 1976 г. из этого списка были исключены некоторые важ нейшие положения, в частности, о принципе обобществления основных средств производства, недопущении восстановления мо нополий и латифундий, о демократическом планировании эко номики2.

Действительной гарантией неприкосновенности основных кон ституционных положений является неизменяемость самой статьи, которая ее предусматривает. Так, Конституция РФ устанавли вает, что положения гл. 9, определяющее процедуру пересмотра конституции, не могут быть изменены Федеральным Собранием в рамках данной конституции. Они могут быть пересмотрены только путем принятия новой конституции (ст. 135). Согласно ст. 114 конституции Армении ст. 1 (определяющая Республику Армения как суверенное, демократическое, социальное и право вое государство), ст. 2 (народный суверенитет и его гарантии), а также сама ст. 114 «изменению не подлежат».

Учредительная власть — принятие конституционного закона — в большинстве стран принадлежит парламенту, который осу Ardant Ph. Op. cit. P. 87.

См.: Парламенты мира. M., 1991..С. 265.

ществляет ее либо самостоятельно, либо с непосредственным уча стием народа (конституционный референдум). Лишь в немногих странах она осуществляется надпарламентским органом (Всеки тайское собрание народных представителей, Народный консуль тативный конгресс в Индонезии;

до принятия Конституции 1993 г.

таким органом был Съезд народных депутатов Российской Феде рации) или при определенных условиях учредительным собра нием (конвент в США, созываемый конгрессом по требованию Уз штатов, конвент на Филиппинах, Великое народное собрание в Болгарии, созываемое для внесения изменений в некоторые конституционные положения).

Мировой конституционной практике известны различные про цедуры принятия конституционных законов, различающиеся по степени своей сложности. Это особые процедуры, во многих от ношениях отличающиеся от обычной законодательной процедуры.

Процедура принятия конституционного закона складывается из ряда стадий, количество и характер которых в отдельных стра нах различны.

Первой стадией является внесение конституционного законо проекта. Право инициативы конституционного пересмотра предо ставляется определенным субъектам, круг которых может совпа дать или не совпадать с кругом субъектов, обладающих правом обычной законодательной инициативы. В последнем случае этот круг, как правило, уже круга субъектов, наделяемых правом вне сения обычных законопроектов. Например, в Португалии право законодательной инициативы принадлежит депутатам и прави тельству, а право инициативы конституционного пересмотра —толь ко депутатам. В России Конституционный суд, Верховный суд, Высший арбитражный суд, которые являются субъектами зако нодательной инициативы по вопросам их ведения (ст. 134), не имеют права инициативы конституционного пересмотра (ст. 134).

Обычно этим правом наделяются глава государства, правитель ство, депутаты.

Вместе с тем в круге субъектов могут находить отражение осо бенности государственного устройства отдельных стран. Так, в ряде федеративных государств правом инициативы конституцион ного пересмотра обладают в той или иной форме субъекты фе дерации. Например, в Бразилии конституционный законопроект может быть внесен законодательными собраниями более полови ны штатов, в США по петиции, принятой законодательными со браниями из штатов, конгресс обязан созвать конвент для пере смотра конституции (впрочем, это право ни разу не было ис пользовано), в Мексике и России право инициативы конституци онного пересмотра предоставлено законодательным органам всех субъектов федерации. В унитарных государствах, имеющих в своем составе автономные образования, последние, как правило, не обладают этим правом. Конституция Испании предусматри вает право собраний региональных автономных сообществ хода тайствовать перед правительством о принятии законопроекта или передаче в президиум конгресса (нижней палаты) законодатель ных предложений (ст. 87), что, однако, не является правом ини циативы конституционного пересмотра в собственном смысле слова.

В ряде стран конституционный законопроект может быть вне сен в порядке «народной инициативы», то есть определенным чис лом избирателей. Например, в Австрии, Швейцарии требуются подписи 100 тыс. избирателей, в Италии — 500 тыс., на Филип пинах — не менее 20% зарегистрированных избирателей, в Лит ве—300 тыс. Конституция Молдовы предусматривает, что инициа тива ее пересмотра может исходить от не менее 200 тыс. избира телей, представляющих не менее половины районов и муници пиев, в каждом из которых должно быть собрано не менее 5 тыс.

подписей в поддержку этой инициативы.

Особенно широко институт «народной инициативы» использу ется в Швейцарии, где с 1891 по 1989 гг. было представлено в этом порядке 179 конституционных законопроектов 1.

Круг субъектов, обладающих правом инициативы конститу ционного пересмотра, в известной мере может свидетельствовать и о характере политического режима. Например, в недавнем про шлом в ряде однопартийных государств Африки конституции ли бо предоставляли это право исключительно руководящему орга ну правящей партии (Конго), либо наряду с другими субъектами наделяли им эти органы (Ангола, Мозамбик), либо предусматри вали обязательное одобрение ими любых предложений о пере смотре (Заир, Габон, Того)2". Наконец, круг субъектов, наделяе мых правом инициативы конституционного пересмотра, может свидетельствовать о месте и роли того или иного конституцион ного института. Например, в большинстве государств с парла ментарной формой правления глава государства не обладает этим правом (оно принадлежит правительству и депутатам парламен та). Напротив, в большинстве президентских и полупрезидентских республик президент наделяется этим правом наряду с другими субъектами (его лишен обычно временный президент, как, на пример, в России). Исключительный случай представляет кон ституция Казахстана, объявляющая президента единственным инициатором пересмотра (ст. 53).

Во всех странах депутаты представительного органа наде См.: Современные зарубежные конституции. С. 207.

См.: Конституционное право развивающихся стран. Наука. Предмет. Ис точники. С. 301—302.

лены правом инициативы конституционного пересмотра. Одна ко. как правило, это право предоставляется не отдельным де путатам, а их группе, численность которой весьма различна (от 1/5 депутатов палаты, например, в России до 1/3 в Бенине, Кон го, Мавритании или 3/4 — на Филиппинах). Это положение при звано затруднить внесение случайных, несерьезных законопроек тов, что более вероятно, если правом их внесения обладает каж дый депутат, как, например, в США, где за 200 лет действия кон ституции (с 1789 по 1985 гг.) члены конгресса внесли 9991 кон ституционный законопроект (из которых принято только 27) 1.

Вторая стадия законодательной процедуры — принятие кон ституционного закона — характеризуется рядом специфических моментов. Прежде всего с точки зрения применяемой процедуры изменения можно выделить две группы конституций: конститу ции, все статьи которых изменяются в одном порядке, и консти туции, для изменения которых устанавливаются в зависимости от характера отдельных норм различные процедуры. Первых боль шинство (например, Франция, США, Китай, Казахстан, Румы ния, Мексика, Конго, Чехия и др.). Конституционный за кон принимается представительным учреждением: парламентом (большинство стран), надпарламентским органом (Китай, Индо незия) либо окончательно, либо с последующим утверждением на референдуме или субъектами федерации. Для принятия пред ставительным учреждением всегда требуется квалифицированное большинство: 2/3, 3/4, 3/5. При двухпалатном парламенте обычно конституционный закон принимается раздельно каждой палатой.

Однако в ряде случаев — на совместном заседании обеих палат, созываемом в обязательном (Мексика, Казахстан, Эквадор) или факультативном (Франция, Конго) порядке. Например, во Фран ции в случае, когда инициатором конституционного законопроек та выступает президент, действующий по предложению премьер министра, он может использовать обычную процедуру (принятие закона обеими палатами парламента с последующим вынесе нием его на референдум) или особую. Последняя заключается в том, что для принятия закона, одобренного обеими палатами, созывается их совместное заседание — конгресс, который прини мает его 3/5 голосов (эта процедура была использована в 1973, 1974, 1976 и 1992 гг.)2. Иногда конституционный закон должен быть принят парламентами двух последовательных созывов (Гре ция, Нидерланды) или на двух сессиях (Италия).

В большинстве стран представительное учреждение оконча тельно принимает конституционный закон. Вместе с тем во мно гих странах предусмотрена его последующая ратификация изби Constitutions in Democratic Politics. P. 85.

Revue polique et parlementaire. P., 1992. № 960. P. 21.

рательным корпусом (конституционный референдум) или законо дательными органами субъектов федерации. В первом случае применяется как обязательный, так и факультативный референ дум Обязательный референдум применяется, например, во Фран ции (если законопроект внесен депутатами), АРЕ, на Филиппи нах, в Конго, факультативный—во Франции (если законопроект внесен президентом), Италии (если в течение трех месяцев по его опубликовании того потребуют пятая часть членов одной из палат, или 500 тыс. избирателей, или пять областных советов), в Намибии (если в одной из палат парламента он не принят, пре зидент может вынести его на референдум), Японии (по решению парламента) и ряде других стран.

В федеративных государствах, как правило, принятый феде ральным собранием закон подлежит ратификации определенного числа субъектов федерации (например, в США — 3/4, в Мекси ке — большинства, в Бразилии — более половины штатов).

В этих государствах важное значение приобретает два проце дурных момента, а именно: порядок ратификации субъектами фе дерации поправок к федеральной конституции и срок, в течение которого должна быть произведена такая ратификация. Феде ральная конституция ограничивается лишь указанием органа, про изводящего ратификацию. Обычно это законодательный орган субъекта, но в США конгресс может предписать штатам прове сти ратификацию принятой им поправки специально созываемы ми конвентами (но из 27 поправок только одна была ратифици рована в таком порядке). Вместе с тем ни одна федеральная кон ституция не устанавливает требуемого для ратификации поправ ки законодательными органами большинства, относя таким обра зом регулирование этого вопроса к компетенции субъектов феде рации. Подобное регулирование может быть осуществлено как конституцией субъекта, так и регламентом его законодательного органа. Например, в США конституции некоторых штатов подроб но регламентируют порядок ратификации легислатурой поправок к федеральной конституции. Так, согласно конституции штата Иллинойс 1971 г. поправка ратифицируется решением легисла туры, которое принимается большинством голосов членов каждой из ее палат. При этом легислатура не может приступить к рас смотрению поправки до проведения выборов, на которых должно быть переизбрано не менее половины членов легислатуры (разд. ст. XIV)1.

Не устанавливает федеральная конституция и срока, в тече ние которого должна быть осуществлена ратификация поправки субъектами федерации. Если обратиться к практике США, то См Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты.

С там этот вопрос обычно решает конгресс, устанавливая в резо люции о принятии поправки срок ее ратификации. Однако это делается не всегда, что на практике приводит к затягиванию сро ка ратификации на десятилетия1.

С аналогичными вопросами могут столкнуться Федеральное Собрание и законодательные органы субъектов Российской Феде рации, поскольку в Конституции 1993 г. они не урегулированы.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 24 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.