авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 8 | 9 || 11 |

«МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО Под редакцией доктора юридических наук A. M. Никитина Рекомендовано Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника Закон и право • ...»

-- [ Страница 10 ] --

средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, а также добровольных пожертвований физических и юридических лиц.

После опубликования результатов выборов кандидат или избирательное объединение не позднее чем через 30 дней обязаны представить в соответствующую избирательную комиссию отчет о размерах и обо всех источниках создания своего избирательного фонда, а также о произведенных затратах. Копии отчетов передаются избирательными комиссиями средствам массовой информации для опубликования не позднее трех дней со дня их поступления.

Голосование, подсчет голосов, установление результатов выборов – завершающая, самая ответственная стадия избиратель Формы осуществления местного самоуправления ного процесса. На ней подводится итог всей работы по подготовке к выборам.

Голосование на муниципальных выборах проводится в календарный выходной день;

о времени и месте голосования муниципальные и участковые избирательные комиссии обязаны оповестить избирателей не позднее 20 дней до дня его проведения через средства массовой информации и иными способами.

Каждый избиратель голосует лично, голосование за других лиц не допускается.

Избирательный бюллетень выдается избирателю, включенному в список избирателей, по предъявлении паспорта или иного документа, удостоверяющего его личность. Участковая избирательная комиссия обязана обеспечить всем избирателям возможность участвовать в голосовании, в том числе лицам, которые по состоянию здоровья либо по другим уважительным причинам не могут прибыть в помещение для голосования.

Подсчет голосов избирателей осуществляется открыто и гласно членами участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса на основе поданных избирателями избирательных бюллетеней. При подсчете голосов участковая избирательная комиссия признает недействительными избирательные бюллетени, по которым невозможно установить волеизъявление избирателей, а также избирательные бюллетени неустановленной формы. Члены участковой избирательной комиссии подсчитывают и заносят в протоколы итоги голосования.

В соответствии с законодательством окружная избирательная комиссия выводит результаты выборов по избирательному округу на основании подлинных протоколов участковых избирательных комиссий путем сложения содержащихся в них данных. О результатах выборов по избирательному округу также составляется протокол, который подписывается всеми присутствующими членами окружной избирательной комиссии с правом решающего голоса.

Окружная избирательная комиссия признает выборы по избирательному округу недействительными, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей, либо если они признаны недействительными не менее чем на одной четвертой части избирательных участков, либо по решению суда.

Глава Окружная избирательная комиссия признает выборы несостоявшимися, если: а) в выборах приняло участие меньше установленного законом субъекта Федерации количество избирателей от числа зарегистрированных;

б) число голосов, поданных в графе «против всех кандидатов» оказалось больше, чем число избирателей, проголосовавших за кандидата, набравшего наибольшее число голосов в данном округе.

Протокол окружной избирательной комиссии незамедлительно направляется в муниципальную избирательную комиссию. В случае, если вся территория муниципального образования составляет единый избирательный округ, результаты выборов на основании протоколов участковых комиссий определяются муниципальной избирательной комиссией.

Итоги голосования по каждому избирательному участку, результаты выборов по избирательному округу в объеме данных, содержащихся в протоколе соответствующей избирательной комиссии и непосредственно нижестоящих избирательных комиссий, должны предоставляться для ознакомления любому избирателю, кандидату, наблюдателю или представителю средств массовой информации.

Окружные избирательные комиссии, проводившие регистрацию кандидатов, направляют общие данные о результатах выборов по избирательному округу в средства массовой информации в течение суток после определения результатов выборов.

В случае признания выборов недействительными или несостоявшимися проводятся повторные выборы. Решение об их проведении принимает муниципальная избирательная комиссия. При этом она может принять решение о необходимости проведения выборов нижестоящими избирательными комиссиями в новом составе. Голосование проводится на тех же избирательных участках и по спискам избирателей, составленным для проведения первоначальных выборов, в сроки, предусмотренные законодательством субъекта Федерации.

Для обеспечения законности подготовки и проведения муниципальных выборов в Законе об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан содержатся положения, необходимые для предупреждения различных нарушений законодательства о выборах, исключения случаев фальсификации итогов голосования.

Так, избирательное объе Формы осуществления местного самоуправления динение и кандидат в депутаты могут назначить в избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата, и нижестоящие избирательные комиссии по одному члену с правом совещательного голоса. В день голосования они вправе направить в участковые избирательные комиссии своих наблюдателей. По требованию любого члена комиссии или наблюдателя участковая и окружная избирательные комиссии обязаны предоставить им возможность снять копии с протоколов об итогах голосования и о результатах выборов и заверить их. Вся документация избирательных комиссий всех уровней, включая избирательные бюллетени, хранится в течение сроков, установленных законодательством субъектов Федерации. При этом сроки хранения бюллетеней не могут быть менее одного года со дня опубликования результатов выборов, а протоколов избирательных комиссий – не менее одного года со дня объявления даты следующих выборов. После регистрации кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе, а также работающие в средствах массовой информации, на время их участия в выборах освобождаются от выполнения служебных обязанностей и не вправе использовать преимущества своего должностного и служебного положения.

Законодательством предусмотрена и ответственность за нарушение избирательных прав граждан. В частности, лица, препятствующие путем насилия, обмана, угроз или иным способом свободному осуществлению ''избирателями права избирать и быть избранным депутатом представительного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления, вести предвыборную агитацию, совершившие подлог избирательных документов, заведомо неправильный подсчет голосов, нарушившие тайну голосования либо лица, распространяющие заведомо ложные сведения о кандидатах или совершающие иные действия, порочащие честь и достоинство кандидатов, проводящие агитацию в день, предшествующий дню голосования, и в день голосования либо препятствующие работе избирательных комиссий или голосованию на избирательных участках, несут установленную законом административную или уголовную ответственность.

В целом эффективность использования института муниципальных выборов определяется уровнем демократии и политической культуры в данном обществе.

§ 4. Собрание (сход) граждан Местное сообщество как совокупность жителей может самоорганизовываться в виде собрания (схода) жителей. Институт собраний относится к древнейшим формам местного самоуправления, сложившимся задолго до государственной организации. С появлением последней и ростом городов значение собраний в общественной организации снизилось, однако полностью исключить их из системы демократического самоуправления невозможно.

Основным преимуществом собраний как института непосредственной демократии в системе местного самоуправления является органическое сочетание коллективного социального действия: обсуждение того или иного вопроса, выражение коллегиального мнения, принятия совместного решения с личной активностью участников собраний.

Социальная ценность собраний, по мнению американских исследователей, состоит в том, что они «позволяют людям с различным положением и интересами найти взаимоприемлемый подход к общим проблемам»1. Людям суждено жить в одном городе, в одном квартале, на одной улице, и надо уметь отстаивать свои права, не нарушая интересов других лиц, своих соседей.

Следует различать собрание (сход) граждан как форму непосредственного участия граждан в местном самоуправлении, т.е. форму непосредственной демократии, когда она связана с выполнением функций представительного органа местного самоуправления, и собрание как форму территориального общественного самоуправления, когда оно проводится на части территории муниципального образования.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет, что в отдельных муниципальных образованиях уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации может предусматриваться возможность осуществления полномочий представительного органа местного самоуправления собранием граждан. Как правило, это небольшие по территории и численности населения муниципальные образования. В этом случае уставами муниципальных Мэтъюз Д., Макафи Н. Политика местной общины. – М., 1993. – С. 34.

Формы осуществления местного самоуправления образований и законами субъектов Федерации устанавливается периодичность созыва собрания и определяется процедура его созыва. При осуществлении полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан в соответствии с п. 2 ст. 24 Закона об общих принципах организации местного самоуправления собрание (сход) граждан считается правомочным, если в нем участвует более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом (т.е. достигшие 18-летнего возраста).

Общие собрания (сходы), конференции жителей соответствующей территории муниципального образования созываются органами территориального общественного самоуправления в порядке, установленном самими территориальными объединениями. В отсутствие этих органов они могут созываться инициативными группами жителей либо по инициативе представительного органа или главы муниципального образования.

Компетенция территориальных собраний (сходов), конференций жителей устанавливается самостоятельно населением соответствующей территории. К ведению собраний (сходов), конференций жителей, как правило, относятся следующие вопросы:

избрание органов и принятие положений (уставов) о них;

утверждение программ и смет расходов их деятельности и отчетов об их выполнении;

утверждение планов и программ социально-экономического развития населенного пункта;

утверждение штатов администрации и расходов на ее содержание;

направление коллективных обращений и жалоб в органы государственной власти и местного самоуправления;

| установление самообложения;

распоряжение землями общего пользования;

контроль за деятельностью высшего должностного лица местного самоуправления;

решение других вопросов, затрагивающих интересы населения соответствующей территории.

Правомочность собраний и конференций определяется порядком, устанавливаемым самими жителями. Принимаемые ими решения для органов территориального общественного само Глава управления носят обязательный характер, а для жителей – рекомендательный.

В крупных по численности населения муниципальных образованиях могут проводиться конференции (съезды) граждан. Конференции – это собрания представителей от жителей муниципального образования.

Порядок созыва и проведения собрания (схода), конференции (съезда) граждан, принятия и изменения его решений, пределы их компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации.

Собрания (сходы) и конференции (съезды) граждан обычно созываются на основании решения, принятого на их предыдущих заседаниях, либо представительным органом по собственной инициативе, либо по требованию не менее 5% жителей. Конференции (съезды) считаются правомочными при участии не менее двух третей представителей (делегатов) жителей муниципального образования.

Решение о созыве собрания (схода) либо конференции (съезда) граждан, их повестка дня доводятся до жителей заблаговременно. Вопросы повестки дня собрания (схода) определяются инициаторами созыва и утверждаются на собрании большинством голосов присутствующих граждан. Для ведения собрания избираются председатель и секретарь.

Возможность для ознакомления с проектами решения предоставляется не позднее чем за десять дней до собрания, конференции. Решения по наиболее важным вопросам местного значения могут приниматься на собрании (сходе), конференции (съезде) граждан тайным голосованием, и они являются обязательными для исполнения на территории муниципального образования. Изменять и отменять принятые собранием (сходом), конференцией (съездом) решения могут только сами собрание (сход), конференция (съезд) граждан, либо местный референдум, либо суд.

Так, в соответствии с Законом Тверской области от 27 февраля 1997 г. «О собраниях (сходах) граждан в Тверской области» к компетенции собраний граждан отнесено:

избрание старост и комитетов общественного самоуправления населения;

утверждение программ деятельности органов общественного самоуправления населения по социально-экономическому раз Формы осуществления местного самоуправления_ витию соответствующей территории и отчетов об их выполнении;

заслушивание отчетов должностных лиц местного самоуправления, старосты, комитета общественного самоуправления, в том числе об исполнении программ социально экономического развития, бюджета, использования внебюджетных фондов и муниципального имущества;

решение в установленном порядке вопросов административно-территориального устройства и других вопросов, затрагивающих интересы населения соответствующий территории.

В собрании (сходе) граждане участвуют непосредственно, на равных основаниях, каждый имеет один голос. Участие в собрании (сходе) является свободным и добровольным. В этом Законе также предписано, что принятие решения на собрании (сходе) граждан осуществляется, как правило, открытым голосованием путем поднятия руки. Решения принимаются большинством голосов от общего числа граждан, фактически принявших участие в собрании (сходе). Протокол, который ведется на собрании и содержит необходимые атрибуты, передается в соответствующий орган местного самоуправления или орган территориального общественного самоуправления населения.

Кроме того, следует выделить еще один вид собраний населения. Речь идет о такой форме реализации конституционного права граждан, как право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. Конституции РФ). Различие между этими формами непосредственной демократии состоит в том, что собрания (сходы) жителей как форма местного или территориального общественного самоуправления носят постоянный нормативный характер и служат целям решения вопросов местного значения. Собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования как форма реализации конституционного права не имеют жесткого нормативного ограничения ни по составу участников, ни по целям, формам и процедурам их проведения. Они используются, как правило, в качестве средства либо поддержки, либо давления на органы власти, в том числе муниципальной, с целью принудить их к принятию каких-либо решений.

§ 5. Народная правотворческая инициатива Законодательство России закрепляет такие формы прямого волеизъявления граждан, которые призваны выявить общественное мнение, в том числе по вопросам правового регулирования общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления, и обязывает соответствующие органы и должностных лиц местного самоуправления принимать решения с учетом мнения и в интересах населения муниципального образования.

Под народной правотворческой инициативой понимается предусмотренное уставом муниципального образования право населения вносить на рассмотрение органов местного самоуправления проекты правовых актов по вопросам местного значения. Проекты таких актов в соответствии со ст. 25 Закона об общих принципах организации местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании органа местного самоуправления с участием представителей населения, а результаты рассмотрения – официальному опубликованию (обнародованию).

Народная правотворческая инициатива как один из важных институтов демократии дает реальную возможность любым социальным группам населения принимать непосредственное участие в решении местных вопросов. Следует отметить, что таким правом население муниципального образования обладает только в том случае, если оно закреплено в уставе муниципального образования. Законы о местном самоуправлении большинства субъектов Федерации воспроизводят именно эту формулу наделения населения правом на правотворческую инициативу, предоставляя муниципальным образованиям самостоятельно определять, применять ли такую форму непосредственной демократии, и конкретизировать процедуру. Например, в соответствии с Уставом г.

Самары проекты правовых актов, поддержанные не менее 1 тыс. жителей, обладающих избирательным правом, должны официально публиковаться в городских средствах массовой информации. Не позднее месячного срока со дня внесения эти проекты подлежат рассмотрению на открытом заседании соответствующего органа городского самоуправления с уча Формы осуществления местного самоуправления стием представителей инициаторов проектов, а результаты рассмотрения проектов – официальному обнародованию (опубликованию).

Из содержания ст. 25 Закона об общих принципах организации местного самоуправления не ясно, какие органы (представительные или исполнительные) должны принимать решение по поводу проектов нормативных актов, внесенных в порядке народной правотворческой инициативы. Поскольку идет речь о создании нормы права на заседании коллегиального органа, то по смыслу Закона имеются в виду представительные органы местного самоуправления. Это положение целесообразно конкретизировать в уставе муниципального образования.

Уставы муниципальных образований, как правило, наделяют правом на народную правотворческую инициативу группу граждан, а также представительные органы других муниципальных образований, находящихся в границах территории муниципального образования, органы территориального общественного самоуправления, общественные объединения, трудовые коллективы. При этом обычно устанавливается, что инициаторы проекта правового акта представляют его вместе с заявлением, в котором обосновывается необходимость его принятия. Заявление должно быть подписано всеми инициаторами с указанием фамилии, имени, отчества, места жительства, серии и номера паспорта. Если инициатором проекта правового акта выступают представительные органы других муниципальных образований, органы территориального общественного самоуправления, общественные объединения или трудовые коллективы, то заявление подписывается их уполномоченными представителями и к нему прилагается протокол либо постановление собрания. Органы местного самоуправления обязаны рассмотреть внесенный проект правового акта на открытом заседании с участием представителей инициативной группы граждан в течение одного месяца либо в другой срок с согласия его инициаторов.

Орган местного самоуправления, рассматривающий проект правового акта, не обязан безусловно принимать его. Предложения населения могут быть переработаны или отвергнуты органом местного самоуправления. Обязательно лишь последующее информирование населения об итогах рассмотрения проекта путем официального опубликования (обнародования).

Глава От народной правотворческой инициативы следует отличать индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к их должностным лицам.

Коллективные обращения имеют много общего с правотворческой инициативой, но не связаны с принятием нормативного правового акта.

§ 6. Обращения граждан в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления Обращения граждан в органы местного самоуправления дают возможность населению участвовать в определении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления, в выработке проектов их решений, в контроле за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления закреплено в Конституции РФ (ст. 33).

Порядок работы с обращениями граждан в органах местного самоуправления урегулирован действующим Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»1. Некоторые субъекты Федерации издали свои законы по этому вопросу, которые редко выходят за рамки названного Указа.

В Указе выделены три вида обращений: предложения, заявления, жалобы.

Предложения – это мнения людей о том, что можно и целесообразно сделать для улучшения жизни людей (например, внести поправку в устав муниципального образования, скорректировать график рейсов муниципального транспорта с учетом потребностей населения). Заявления, как правило, содержат просьбы о реализации субъективных прав (о постановке на учет как нуждающихся в улучшении жилищных условий и т.п.). Предложения и заявления подаются гражданами в те органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации или тем должностным лицам, к непосредственному ведению кото См.: ВВС СССР. - 1980. - № 15. - Ст. 192.

Формы осуществления местного самоуправления рых относится разрешение данного вопроса. Жалобы обычно содержат сведения о нарушении прав конкретных лиц. Они подаются в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены орган местного самоуправления, предприятие, учреждение, организация или должностное лицо, действия которых обжалуются.

Обращения граждан могут быть сделаны как в письменной, так и в устной форме.

Письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием фамилии, имени, отчества и содержать, помимо изложенного существа предложения, заявления либо жалобы, данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит. Устное обращение граждане адресуют непосредственно должностным лицам местного самоуправления, которые обязаны проводить личный прием граждан. Прием проводится в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы, в удобное для них время, в необходимых случаях – в вечерние часы, по месту жительства граждан.

В соответствии с п. 2 ст. 26 Закона об общих принципах организации местного самоуправления органы и должностные лица местного самоуправления обязаны дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца. Названный выше Указ конкретизирует это положение Закона, определяя, что заявления и жалобы, не требующие дополнительного изучения и проверки, должны рассматриваться безотлагательно (не позднее 15 дней). В тех случаях, когда для разрешения заявления или жалобы необходимо провести специальную проверку, истребовать дополнительные материалы либо принять другие меры, сроки разрешения заявления или жалобы могут быть в порядке исключения продлены руководителем или заместителем руководителя органа местного самоуправления, но не более чем на один месяц, с сообщением об этом лицу, подавшему заявление или жалобу.

Предложения граждан рассматриваются в срок до одного месяца, за исключением тех предложений, которые требуют дополнительного изучения, о чем сообщается лицу, внесшему предложение. В силу специфики предложения как одной из форм обращений ясно, что дополнительное изучение, как правило, необходимо.

Глава Органы и должностные лица местного самоуправления, к ведению которых не относится решение вопросов, поставленных в предложениях, заявлениях, жалобах, обязаны направлять их не позднее пятидневного срока по принадлежности, извещая об этом заявителей, а при личном приеме – разъяснять, куда им следует обратиться.

Решение, принятое по жалобе и заявлению, может быть обжаловано в вышестоящий орган (должностному лицу) в порядке подчиненности либо в суд в соответствии с Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»1 от 27 апреля 1993 г. Надзор за соблюдением порядка рассмотрения обращений граждан в органах местного самоуправления возложен на органы прокуратуры.

Федеральным законом, законами субъектов Федерации в соответствии с п. 3 ст. 26 Закона об общих принципах организации местного самоуправления может быть установлена административная ответственность за нарушение сроков и порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления и к их должностным лицам, хотя в КоАП не предусмотрена такая ответственность. Некоторые субъекты Федерации самостоятельно устанавливают административную ответственность за данные правонарушения.

Например, в соответствии с Законом Ставропольского края «Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления в Ставропольском крае» нарушение должностными лицами органов местного самоуправления установленного порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления влечет наложение штрафа в размере от 1 до 5 МРОТ.

§ 7. Территориальное общественное самоуправление Территориальное самоуправление не всегда может осуществляться в форме муниципального образования, поскольку во многих видах поселений, в некоторых их частях нецелесообразно и даже невозможно сформировать муниципальные образова См.: ВСНД РФ и ВС РФ. - 1993. - № 19. - Ст. 685.

Формы осуществления местного самоуправления_ ния, которые полностью бы отвечали демократическим требованиям местного самоуправления. Во многих городах, в том числе небольших, местное население не всегда может принимать активное, а тем более решающее участие в деятельности органов местного самоуправления. Например, в городе с населением 40–50 тыс. человек местное самоуправление вполне может иметь представительный орган, администрацию, муниципальную собственность, бюджет и пр. Однако полноценное участие населения в его деятельности весьма проблематично, поэтому вполне логично, что и федеральное законодательство, и законы субъектов Федерации, и уставы муниципальных образований предусматривают возможность формирования территориального общественного самоуправления с полномочиями и возможностями, достаточными для решения соответствующих вопросов населением немуниципальных образований (кварталов, микрорайонов, дворов и др.). Именно общественное самоуправление в отличие от муниципального по своей природе является важнейшей формой государственности и народовластия. Но формирование и деятельность территориального общественного самоуправления не означает ущемления права местного населения на самоуправление.

Статьей 27 Закона об общих принципах организации местного самоуправления введено понятие территориального общественного самоуправления как формы участия населения в решении вопросов местного значения.

Под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и др.) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.

Законодательство субъектов Федерации и уставы муниципальных образований не только закрепляют территориальное общественное самоуправление как низовой уровень системы местного самоуправления, но и определяют порядок его формирования, основы разграничения компетенции между органами Глава местного самоуправления соответствующего муниципального образования и органами территориального общественного самоуправления.

В некоторых субъектах Федерации принимаются положения об общественном самоуправлении, а также законы об организации территориального общественного самоуправления. В частности, в Ростовской области действует Положение «О территориальном общественном самоуправлении в городе Ростове-на-Дону», утвержденное городской Думой 20 февраля 1997 г., положения об организации этого звена системы районного муниципального образования и Закон Ростовской области от марта 1997 г. «Об организации территориального общественного самоуправления в Ростовской области», подписанный губернатором 11 марта 1997 г.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. До принятия субъектами Федерации своих законов по данному вопросу правовое регулирование территориального общественного самоуправления осуществляется на основании ст. 80–86 Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г. в части, не противоречащей Конституции РФ и Закону об общих принципах организации местного самоуправления. Как показывает практика, субъекты Федерации, принимая законы, регламентирующие деятельность территориального общественного самоуправления, в большинстве случаев воспроизводят нормы этого Закона без какой-либо существенной корректировки.

В соответствии со ст. 80 Закона о местном самоуправлении система территориального общественного самоуправления населения включает общие собрания (сходы), конференции граждан, местные референдумы, иные формы непосредственной демократии;

органы территориального общественного самоуправления населения (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов и т. п.). Так как местный референдум проводится на территории всего му Формы осуществления местного самоуправления_ пиципального образования, его следует исключить из системы территориального общественного самоуправления.

Органы местного самоуправления могут передавать органам территориального общественного самоуправления часть своих полномочий, устанавливать сферы совместной компетенции по согласованию с ними, а также перечень вопросов, решения по которым не могут быть приняты без согласования с органами территориального общественного самоуправления.

В собственности территориальных общественных самоуправлений могут находиться земельные участки, недвижимость, денежные средства, акции, другие ценные бумаги и иное имущество, необходимое для материального обеспечения своей деятельности, указанной в их уставе. Они могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению уставных целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям.

Финансовые ресурсы территориальных общественных самоуправлений состоят из собственных, заемных средств, а также средств, передаваемых им органами местного самоуправления. Собственные финансовые ресурсы образуются за счет доходов от их предпринимательской деятельности, гражданско-правовых сделок, добровольных взносов и пожертвований физических и юридических лиц, а также других не запрещенных законом поступлений.

Органы территориального общественного самоуправления самостоятельны в своей деятельности. Они не имеют над собой пышестоящих органов и организаций.

Органы территориального общественного самоуправления населения создаются на основе добровольного волеизъявления граждан. В соответствии с уставом муниципального образования эти органы могут быть юридическими лицами. В некоторых случаях они наделяются правами юридического лица законами субъектов Федерации.

Например, закон г. Москвы от 10 июля 1996 г. «О территориальном общественном самоуправлении в юроде Москве» вводит понятие территориальной общины, определяя ее как добровольную, самоуправляемую, не имеющую членства некоммерческую организацию, созданную по инициативе граждан – жителей микрорайона, квартала, улицы, двора, дома или иного жилого комплекса, объединившихся на основе I.! Муниципальное право 354Глава общности интересов для реализации общих целей, определенных уставом. Однако такая организационно-правовая форма не предусмотрена ни ГК, ни Федеральным законом от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях». Следовательно, законодательство о местном самоуправлении пока противоречит действующему гражданскому законодательству, хотя регистрация органов территориального общественного самоуправления все-таки осуществляется. В Москве, например, их регистрирует Московская регистрационная палата.

Выборы органов территориального общественного самоуправления населения проводятся, как правило, на общих собраниях (сходах) или конференциях граждан по месту их жительства. Проводить процедуру голосования на избирательных участках в данном случае вряд ли целесообразно. Срок полномочий органов территориального общественного самоуправления также определяются на собраниях или конференциях жителей.

В соответствии с названным выше Законом г. Москвы к полномочиям территориальной общины относятся местные вопросы, затрагивающие интересы жителей соответствующей территории. В их числе могут быть: защита прав и законных интересов жителей в органах власти города и района;

участие в распределении гуманитарной и иной помощи;

общественный контроль за выполнением условий владения, распоряжения, пользования, приватизации и аренды муниципальной собственности, расположенной на территории общины;

содействие правоохранительным органам в поддержании общественного порядка;

внесение предложений в районную Управу по вопросам, затрагивающим интересы жителей;

содействие мерам санитарного, эпидемиологического, экологического и пожарного контроля и безопасности;

общественный контроль за качеством уборки территории, вывозом мусора, за работой соответствующих служб по эксплуатации домовладения и устранению аварийных ситуаций;

участие в общественных мероприятиях по благоустройству территории;

информирование населения о решениях органов власти, принятых по предложению или при участии территориальных общин, и др. В Москве территориальная община может также финансироваться за счет бюджетных средств по решению Московской городской Думы или районного Собрания, если такие затраты предусмотрены в бюджете отдельной строкой.

Формы осуществления местного самоуправления_ Собственные финансовые средства образуются за счет доходов, получаемых от оказания услуг населению, экономической деятельности (сдачи в аренду нежилых помещений, рекламных площадей и т.д.), добровольных взносов и пожертвований организаций, граждан, а также иных поступлений, не противоречащих законодательству.

§ 8. Ассоциации, союзы и иные объединения органов местного самоуправления Муниципальные образования вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов. Такие объединения подлежат регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Следует отметить, что в союзы и ассоциации объединяются именно муниципальные образования, а не органы местного самоуправления.

Правовую основу деятельности объединений муниципальных образований составляют Конституция РФ, ГК, Закон об общих принципах организации местного самоуправления, а также Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»1.

Основными целями союзов и ассоциаций местного самоуправления являются:

содействие в реализации прав граждан на местное самоуправление, координация деятельности муниципальных образований по более эффективному осуществлению своих прав и интересов, социально-экономическому развитию их территорий;

в содействии развитию и укреплению государственного устройства России, становлению, защите, развитию и укреплению местного самоуправления в России;

развитию экономической, правовой, организационной, территориальной основ местного самоуправления;

в отстаивании гарантированных законом прав муниципальных образований во взаимоотношениях с органами государственной власти.

См.: СЗ РФ. - 1996. - № 3. - Ст. 145.

12»

356_Глова Ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления (п. 2 ст. 10 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

В России функционирует Совет по местному самоуправлению, который является координационным центром при Президенте РФ, обеспечивающим рассмотрение важнейших вопросов развития местного самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту РФ.

Основными задачами Совета являются:

разработка государственной политики в области местного самоуправления и мер по ее реализации;

обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления при реализации государственной политики в области местного самоуправления;

рассмотрение проектов федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ по вопросам местного самоуправления;

рассмотрение проектов федеральных программ, затрагивающих вопросы местного самоуправления;

подготовка ежегодных докладов о положении дел в области местного самоуправления и направлениях его развития, о соблюдении федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации законодательства о местном самоуправления;

развитие сотрудничества с международными и зарубежными организациями и иностранными государствами в области местного самоуправления;

осуществление взаимодействия с общественными объединениями, занимающимися вопросами местного самоуправления;

пропаганда и разъяснение целей и задач государственной политики в области местного самоуправления.

Для взаимодействия с ассоциациями и союзами муниципальных образований в состав Совета по местному самоуправлению введены руководители девяти объединений муниципальных образований различного уровня.

Объединения муниципальных образований, существующие в России, делятся на общероссийские, межрегиональные и регио Формы осуществления местного самоуправления нальные. Отдельно можно выделить специализированные объединения.

Общероссийские объединения муниципальных образований.

Самым мощным из общефедеральных объединений долгое время считался Союз российских городов, который сыграл большую роль в подготовке разделов Конституции РФ, посвященных местному самоуправлению, федеральных законов о местном самоуправлении, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ по вопросам местного самоуправления1. 10 июня 1991 г. Минюст России зарегистрировал Союз российских городов, цели которого закреплены в его уставе. Союз содействует городам в различных отраслях хозяйства и культуры. Он неоднократно обращался к Президенту РФ, парламенту и Правительству РФ по различным вопросам городских финансов, планирования, экологии, культуры и т.д. В 1995 г. этот Союз наметил достижение двух целей в своей деятельности: 1) подготовка предложений федеральным государственным органам по проектам законов, других нормативных актов, касающихся местного самоуправления, и участие в их обсуждении и принятии;

2) подготовка законодательных и иных нормативных актов субъектов Федерации о местном самоуправлении. Союз старается постоянно сотрудничать с правительственными органами по вопросам финансового обеспечения городов, итогом чего в 1998 г. стал проект типового Соглашения о разграничении доходов и расходов между бюджетами субъектов Федерации и местного самоуправления. Можно отметить значительное достижение Союза в области экономики: при его активном участии создан Российский городской коммерческий банк, учредителями которого стали многие российские города.

Президентом Союза российских городов является глава городского самоуправления Омска В. Рощупкин.

В 1995 г. создан Российский союз местных властей – также достаточно представительная ассоциация. Инициатива органов местного самоуправления по созданию Российского союза местных властей как общероссийского объединения муниципальных образований, активно содействующего становлению в Рос См. подробнее: Кирпичников В.А. О проблемах Союза российских городов и местного самоуправления/уЭтнополитический вестник. – М., 1995. – С. 138– 151.

13 Муниципальное право Глава сии института местного самоуправления, была одобрена Правительством РФ.

Российскому союзу местных властей выделялись средства из федерального бюджета для организации взаимодействия с территориальными ассоциациями органов местного самоуправления. Председателем президиума Российского союза местных властей является А.И. Салтыков – глава местного самоуправления (мэр) Ижевска.

Союз малых городов России создан в 1991 г. Он призван объединить малые и средние российские города (с населением до 100 тыс. человек). У этих городов есть специфические проблемы: они отстают по уровню социально-экономического развития от больших городов, в них сказываются негативные демографические процессы, приводящие к сокращению численности населения малых и средних городов, сохранен низкий уровень социально-экономической активности и др. Союз малых городов России был основным разработчиком Федеральной комплексной программы развития малых и средних городов России в условиях экономической реформы, которая призвана помочь таким городам в решении их проблем. Сроки реализации программы – с 1997 по 2005 гг. Программа утверждена постановлением Правительства РФ от 28 июня 1996 г. Существующие общероссийские объединения муниципальных образований вели борьбу не только с федеральными и в особенности региональными властями, но и друг с другом. К сожалению, эта борьба выплескивалась и на страницы научных изданий 2.

Однако главный недостаток всех существующих общероссийских союзов и ассоциаций местного самоуправления состоит в том, что они защищают прежде всего интересы городов, интересы сельских и районных муниципальных образований в них практически не реализуются. Положение можно было исправить созданием единого российского объединения муниципальных образований. 22 октября 1998 г. был подписан Указ Президента РФ № 1281 «О Конгрессе муниципальных образований в Российской Федерации»3, которым одобрено предложение объединений (ассоциаций, союзов) муниципальных образо См.: СЗ РФ. - 1996. - № 28. - Ст. 3376;

см. также: СЗ РФ. - 1996. - № 37.

См., например: Васильев В.И. Местное самоуправление. – М., 1999. – С. 346.

См.: СЗ РФ. - 1998. - № 43. - Ст. 5336.

Формы осуществления местного самоуправления _ ваний об учреждении Конгресса муниципальных образований России.

Конгресс муниципальных образований создавался в целях эффективной реализации прав граждан на местное самоуправление, координации деятельности муниципальных образований и обеспечения их взаимодействия с федеральными органами государственной власти и международными организациями органов местного самоуправления. Учреждение Конгресса муниципальных образований значительно усиливает возможности местного самоуправления в решении своих материально финансовых проблем и уточнения их взаимоотношений с органами государственной власти России и ее субъектов. О большей значимости учреждения Конгресса муниципальных образований свидетельствует Указ Президента РФ от 22 октября 1998 г.

«О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации»1. В этом правовом акте одобрено учреждение Конгресса, определены цели его деятельности, установлены каналы связи между главой Российского государства и Конгрессом через соответствующего представителя Президента РФ.

Конгресс является общероссийской организацией, представляющей интересы муниципальных образований страны. Он осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами России, в том числе Европейской хартией о местном самоуправлении, а также российским законодательством.

Конгресс представляет в Совет по местному самоуправлению РФ информацию о деятельности муниципальных образований, их объединений (ассоциаций, союзов), органов местного самоуправления и их должностных лиц по обеспечению прав и свобод граждан, решению других вопросов местного значения.

Конгресс может принимать участие в подготовке проектов федерального бюджета, федеральных законов, федеральных программ, иных нормативных актов по вопросам местного самоуправления.

В Конгрессе муниципальных образований предусмотрена должность представителя Президента РФ. Представитель Пре См.: СЗ РФ. - 1998. - № 43. - Ст. 5336.

п* 360Глава зидента РФ принимает участие в работе органов Конгресса, информирует Президента РФ о работе Конгресса. Представителем Президента РФ в Конгрессе назначен начальник Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления Б.И. Минц.

Конгрессу разрешено использовать в своем названии наименования «Российская Федерация», а в символике – изображение Государственного флага РФ.

Основным учредителем Конгресса является Союз российских городов. В Конгресс на правах коллективных членов входят межрегиональные ассоциации городов России.

Одним из главных направлений своей деятельности Конгресс на своем первом заседании, состоявшимся 19 ноября 1998 г., определил формирование государственной политики по развитию местного самоуправления. Для этого предусмотрено разработать и принять концепцию развития местного самоуправления в России, социально-экономического развития муниципальных образований. Президент Союза российских городов В.

Рощупкин, избранный главой Конгресса, заявил, что его целью является отстаивание принципов самостоятельности органов местного самоуправления и повышение их ответственности перед населением1. В апреле 2000 г. президентом Конгресса избран известный российский политик, бывший мэр г. Самары О.Н. Сысуев.

Межрегиональные объединения муниципальных образований. Задачи межрегиональных объединений муниципальных образований в принципе не отличаются от задач любых других объединений, но муниципальные образования, входящие в состав таких объединений, имеют проблемы, специфичные только для определенных территорий страны. Понятно, что города Крайнего Севера находятся в ином положении, чем города юга России. Объединение в межрегиональные объединения позволяет учитывать специфические особенности муниципальных образований: экономические, климатические, демографические.

Первой из межрегиональных объединений была создана в 1986 г. Ассоциация сибирских городов, позднее преобразовавшаяся в Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов. Членами Ассоциации являются около 80 городов Сибири и Дальнего Востока.

См.: Сегодня. – 1998. – 20 нояб.

формы осуществления местного самоуправления Ассоциация городов юга России создана в 1991 г. и объединяет в основном крупные города юга России. Президентом этой Ассоциации избран В.А. Самойленко – мэр Краснодара (глава городского самоуправления).

Союз городов Северо-Запада России создан в 1996 г. Президент Союза – А.В.

Корсунов – мэр Нижнего Новгорода.

Среди иных межрегиональных объединений муниципальных образований можно назвать Ассоциацию муниципальных образований «Города Урала» (президент – глава Екатеринбурга А. Чер-нецкий) и Союз городов Заполярья и Крайнего Севера.

Иногда межрегиональные объединения муниципальных образований существенно расширяют рамки своей деятельности. Например, четвертое внеочередное общее собрание Ассоциации сибирских и дальневосточных городов своим решением от 5 ноября 1998 г.

внес предложения органам государственной власти по изменению и уточнению законодательства, многие из которых получили поддержку федеральных органов государственной власти и реализованы в законах и иных правовых актах.

Региональные объединения муниципальных образований. Задачи объединений муниципальных образований в субъектах Федерации тоже имеют определенную специфику. Они призваны осуществлять защиту прав местного самоуправления в органах государственной власти субъектов Федерации, обеспечивать обмен опытом организации местного самоуправления: ведь для них действуют единые законы субъекта Федерации.

Через региональные объединения легче объединять усилия в решении задач социально экономического развития муниципальных образований, координировать законодательную работу по созданию правовой базы местного самоуправления в конкретном субъекте Федерации, поскольку представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном органе власти субъекта Федерации.

Среди региональных объединений муниципальных образований перечислим:

Муниципальный союз Тюменской области, президентом которого является С.М.

Киричук – мэр Тюмени;

Ассоциация малых вятских городов Кировской области. Ее возглавляет В.В.

Иконников – председатель городского собрания г. Омутнинска Кировской области (глава администрации);

Глава Ассоциация малых городов Владимирской области, возглавляет которую В.М. Рогов – глава местного самоуправления г. Покрова Владимирской области.

Региональные союзы и ассоциации муниципальных образований созданы также в Республиках Дагестан и Карелия, Астраханской, Иркутской, Калужской, Ленинградской, Московской, Оренбургской, Пермской и Ярославской областях.


Специализированные объединения муниципальных образований. Местное самоуправление в закрытых административно-территориальных образованиях имеет определенные особенности, установленные Законом о закрытом административно территориальном образовании, поэтому они создают собственные объединения. К специализированным объединениям муниципальных образований относятся Ассоциация муниципальных образований закрытых административно-территориальных образований Минатома России (создана в феврале 1995 г., ее президентом является Н.А.

Лубенец – глава г. Трехгорного Челябинской области) и Ассоциация закрытых административно-территориальных образований Минобороны России, созданная в 1993 г.

По нашему мнению, вряд ли целесообразно создавать две ассоциации закрытых административно-территориальных образований, обусловленных ведомственной принадлежностью. Таких муниципальных образований в России около 40, и в тех сложных условиях, в которых находятся закрытые города и поселки, они конкурируют между собой.

Глава 6 Гарантии местного самоуправления. Ответственность органов местного самоуправления § 1. Понятие гарантий осуществления прав местного самоуправления В любом обществе гарантиями принято считать те реально объективные и субъективные факторы, которые обеспечивают существование и развитие различных общественных институтов, а также реализацию гражданами своих прав, свобод и обязанностей. В системе государственных гарантий особое место занимают юридические гарантии, которые не только обеспечивают законность формирования и деятельности различных демократических институтов, но и включают такое свойство, как охрану и защиту этих институтов и демократических свобод. Причем юридические гарантии защищают экономические, социальные, политические и другие интересы различных социальных объединений граждан. Это в полной мере относится и к местному самоуправлению в России.

Только конституционно-правовые и иные юридические нормы являются государственными гарантиями местного самоуправления. Конституция РФ содержит положение, согласно которому местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Глава Конституция РФ предусматривает и закрепляет такую гарантию местного самоуправления, как запрет на ограничение его прав, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Этот запрет распространяется на любые попытки вмешательства в компетенцию любого вида местного самоуправления, на стремление государственных органов ликвидировать местное самоуправление, и т.д.

Во многих субъектах Федерации явно прослеживается тенденция ликвидировать территории муниципальных образований, особенно в сельских округах, станицах и городах районного и даже областного (краевого) подчинения.

Федеральное законодательство защищает местное самоуправление от стремления государственных органов субъектов Федерации ограничить его права. Так, Федеральный закон от 23 октября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» значительно расширил возможности осуществления местного самоуправления в виде муниципального управления1. Этот Закон применяется в целях защиты конституционных прав граждан России избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в части, не урегулированной законами субъектов Федерации и принятыми в соответствии с уставами муниципальных образований нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Поскольку реализация этих конституционных прав сдерживается нежеланием создавать муниципальные образования в субъектах Федерации, Закон дал полный перечень видов муниципальных образований субъектов Федерации. В соответствии с Законом в субъектах Федерации, не установивших в своих законах норм, регулирующих порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, муниципальными образованиями являются в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов Федерации районы, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории, в которых на день вступления в силу Закона об общих принципах организации местного См.: СЗ РФ. - 1996. - № 49. - Ст. 5497.

Гарантии местного самоуправления и ответственность его органов самоуправления местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами России (п. 1 ст. 2). В приложении к Закону дано Временное положение «О проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранным в органы местного самоуправления». Оно установило порядок проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с Законами об общих принципах организации местного самоуправления и об обеспечении конституционных прав граждан.

Важнейшие положения и нормы этого Закона были дополнены Федеральным законом от 20 мая 1998 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»1. Новая редакция Закона предусматривает формирование муниципальных образований и проведение на их территории выборов депутатов в представительные органы местного самоуправления. Это необходимо осуществить в случаях нарушения избирательных прав граждан, когда муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству, или они упразднены или самораспущены в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия.

Запрет на ограничение прав местного самоуправления закреплен в ст. 43 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Он является конституционным принципом взаимоотношения между органами государственной власти и местного самоуправления. В частности, Закон содержит правовую норму, в соответствии с которой образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются (п. 3 ст. 17).

См.: СЗ РФ. – 1998. – № 26. – Ст. 3005.

366_Глава Важное значение имеет обязательность исполнения решений местного населения, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, которые приняты в пределах их полномочий, всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления влечет ответственность в соответствии с законами.

Федеральным законом от 26 ноября 1996 г. «О внесении дополнений в Кодекс РСФСР об 193 3, административных правонарушениях» Кодекс был дополнен ст.

предусматривающей наложение штрафа в размере до 20 МРОТ за неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, а также на собраниях (сходах) граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий.

К юридическим гарантиям относится также рассмотрение обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Эти обращения подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым обращения направлены.

Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации (ч. 2 ст.

45 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Таким образом, органы местного самоуправления и граждане располагают широким кругом юридических возможностей для защиты прав на местное самоуправление и прав на участие в местном самоуправлении.

Гарантии местного самоуправления и ответственность его органов,,, К экономическим гарантиям следует отнести прежде всего муниципальную собственность, ее конституционно-правовое признание, закрепление и равную юридическую защиту наравне с другими формами собственности (частной, государственной и т.д.), а не абстрактное равноправие форм собственности. Юридическое обеспечение неприкосновенности всех объектов муниципальной собственности превращает ее в настоящую экономическую гарантию местного самоуправления, поскольку новая экономическая система в России еще не сформирована и многие принципиальные вопросы ее реформирования уже вызывают тревогу.

С большим сомнением можно говорить о политических гарантиях, так как в России окончательно не решены вопросы разделения власти, не определены полномочия России и ее субъектов, не сформированы государственные и муниципальные органы. Однако к таким гарантиям следует отнести превращение местного населения в главный субъект важнейших муниципальных отношений. При решении этого вопроса следует исходить прежде всего из положений ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, которая местное самоуправление закрепляет как форму народовластия наряду с государственной властью. Важнейшим политическим обеспечением народовластия на местах является самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. Конституции РФ). В сущности, местное население определяет форму муниципальной организации на своей территории, что является важнейшей ступенью процесса конституирования (учреждения) муниципального образования. Вместе с экономической гарантией (обеспеченной юридически) политическая гарантия будет способствовать становлению и развитию института местного самоуправления в России.


К политической гарантии тесно примыкает, вернее, составляет ее часть, организационно-правовая обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Здесь надо отметить, что Конституции РФ и субъектов Федерации предусматривают возможность наделения законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей для их Глава осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ). Если государственные органы не обеспечили выполнение этих полномочий материально финансовыми средствами, то ущерб, нанесенный муниципальному образованию, компенсируется на основе судебного решения по данному вопросу.

Закрепление конституционного права на судебную защиту является важнейшей гарантией существования самого местного самоуправления как формы народовластия.

Конечно, большинство других интересов и полномочий также обеспечиваются путем судебной защиты. Это в равной мере относится к муниципальной собственности, компетенции субъектов местного самоуправления, другим вопросам экономического, политического, социального, юридического и иного характера, которые возникают в местном самоуправлении.

Однако выделение права на судебную защиту местного самоуправления в отдельное направление обеспечения гарантированно-сти его существования является весьма важной потому, что местное самоуправление – это не только публичная власть местного населения, но и важнейшее политическое право каждого гражданина России (см. ст. Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Поэтому предметом большинства судебных споров по различным вопросам местного самоуправления являются конституционные права граждан на местное самоуправ-' ления, их права на участие в местном самоуправлении, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и т.д.

Учитывая это обстоятельство, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила многие решения нижестоящих судов и приняла к своему производству или направляла на новое решение дела об удовлетворении исков и жалоб заявителей на основании ст. 12, 32, 130–133 Конституции РФ, которые являются нормами прямого действия (см. ст. 15 Конституции РФ).

Судебная защита прав местного самоуправления значительно усилилась после принятия Пленумом Верховного Суда РФ постановления от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при Гарантии местного самоуправления и ответственность его органов осуществлении правосудия»1. В этом постановлении указаны основания прямого применения норм Конституции РФ. В их число входят случаи, когда закон либо иной нормативный акт, принятый субъектом Федерации по предметам совместного ведения России и ее субъектов, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует (п. «г» ч. постановления). Кроме того, если нормативный акт субъекта Федерации противоречит федеральному закону, принятому по предметам совместного ведения России и ее субъектов, то в силу ч. 5 ст. 76 Конституции РФ суд должен принять решение в соответствии с федеральным законом. В случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд, исходя из положений ч. 4 ст. 125 Конституции РФ, обращается в Конституционный Суд РФ, который по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.

Эта практика судебной защиты местного самоуправления была юридически установлена в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»2. Этот Закон закрепил в ст. 3 единство судебной системы России (наряду с прочими факторами) путем применения всеми судами Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, а также конституций (уставов) и других законов субъектов Федерации. Практика судебной защиты местного самоуправления получает все более широкое распространение, в ней уже участвует Конституционный Суд РФ.

После вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления Конституционный Суд РФ рассмотрел дело и принял постановление по делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного Зако См.: Судебная защита прав местного самоуправления в Российской Федерации: Сб.

решений федеральных судов. – М., 1997. – С. 123–132.

См.: СЗ РФ. - 1997. - № 1. - Ст. 1.

370Глава на Читинской области1. Исследуя материалы дела, Конституционный Суд РФ установил, что ч. 3 ст. 112 Устава области оспаривается заявителем, поскольку предписывает органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы. Так как эта норма противоречит ст. 12, п. «н» ст. 72 и ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ признал оспариваемую статью Устава Читинской области «не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 12 и 131 (ч. 1).

Заявитель также оспаривал конституционность статьи 118 Устава, которая позволяет органам государственной власти передавать органам местного самоуправления осуществление отдельных государственных полномочий. Как следует из статьи 132 (часть 2) Конституции РФ, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 2 ст. 6) также определяет, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Областная Дума является законодательным органом субъекта Российской Федерации, следовательно, она вправе в пределах принадлежащих ей полномочий посредством закона наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями». Поэтому оспариваемая ст. 118 Устава Челябинской области была признана соответствующей Конституции РФ.

Решая вопрос о конституционности п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, Конституционный Суд РФ справедливо отметил, что положения ст. 58 и 59 Закона, устанавливающие предельный срок выборов, а также предельный срок сохранения полномочий назначенных глав местных администраций (глав местного самоуправления), могут рассматриваться и как определенная гарантия таких закрепленных Конституцией РФ прав, как право народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3), права граждан избирать и быть из См.: СЗ РФ. - 1996. - № 7. - Ст. 700.

Гарантии местного самоуправления и ответственность его органов бранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32), осуществлять местное самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления (ч.

2 ст. 130). Регулирование и защита такого рода прав согласно п. «в» ст. 71 Конституции РФ находится в ведении России, а их защита в соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 72 – в совместном ведении России и ее субъектов. Следовательно, эти вопросы могут решаться федеральным законом. Тем более, что эти предписания включены в раздел второй «Заключительные и переходные положения» и по своему характеру и направленности принадлежат к предписаниям, связанным с вступлением в силу этого Закона. Они не нарушают полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, поэтому Конституционный Суд РФ признал оспариваемые нормы закона (п. 1 ст. 58 и п. 2 ст. 59) не противоречащими Конституции РФ.

В постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»1 были признаны не соответствующими Конституции РФ положения:

предусматривающие образование представительных и исполнительных органов государственной власти таких городских поселений (район в городе и город, входящий в район), которые не имеют согласно ст. 74 Конституции Удмуртской Республики статуса административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики;

закрепляющие назначение «управляющих сельсоветами и поселками»;

исключающие создание муниципальных образований иных поселений (город в районе, район в городе и т.п.), не имеющих статуса административно-территориальных единиц, входящих в состав Удмуртской Республики;

не предусматривающие учета мнения местного населения при досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления в случае создания органов государственной власти районов, городов республиканского подчинения и соответствующего преобразования видов муниципальных образований См.: СЗ РФ. - 1997. - № 5. – Ст. 708.

Глава полномочия органов самоуправления районов и городов, имеющих статус административно-территориальных единиц;

о том, что глава администрации района, города назначается и освобождается от должности Президиумом Государственного Совета Удмуртской Республики по представлению Председателя Правительства Удмуртской Республики и согласованию с Советом депутатов района, города;

взаимосвязанные с этим положение п. «к» ст. 13 о том, что к ведению Совета депутатов относится согласование кандидатуры на должность главы администрации, ходатайство об освобождении главы администрации от занимаемой должности и положение ч. 7 ст. 21, в соответствии с которым заместители главы администрации назначаются по согласованию с Правительством Удмуртской Республики;

в той мере, в какой органы самоуправления района, города фактически включаются в систему органов государственной власти, а именно поскольку данные положения предусматривают: создание объединенных Советов депутатов на переходный период (ч. ст. 2);

превращение глав администраций муниципальных образований в государственных должностных лиц, а также их назначение и освобождение от должности органами государственной власти Удмуртской Республики.

Это постановление имеет большое значение для становления системы местного самоуправления на всей территории России. В сущности, нормы этого и других постановлений высшей судебной инстанции по защите Конституции РФ являются источником конституционного права. Их применение обязательно на всей территории России.

Конституционный принцип судебной защиты местного самоуправления и права на участие в местном самоуправлении получил свое юридическое закрепление в Законе об общих принципах организации местного самоуправления. В соответствии со ст. 43 Закона граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

Гарантии местного самоуправления и ответственность его органов Надо отметить, что конституционная гарантия местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, также обеспечивается, как правило, через суд.

§ 2. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления Общие положения об ответственности. Все элементы структуры местного самоуправления, обеспечивая жизнедеятельность населения муниципального образования, вступают в широкий круг разнообразных общественных отношений, урегулированных нормами многих отраслей права, несут юридическую ответственность перед местным населением, государственными органами, юридическими лицами и гражданами. Ответственность как негативное юридическое последствие за противоправное деяние наступает в результате осуществления населением и государственными органами функций контроля и надзора за деятельностью муниципальных органов и должностных лиц, которые согласно ст. 48–52 Закона об общих принципах организации местного самоуправления подконтрольны, подотчетны и ответственны перед ними. Кроме того, нормы этих статей, а также некоторых законов субъектов Федерации закрепляют процедуру применения соответствующих санкций в отношении правонарушителей.

В ст. 47 Закона об общих принципах организации местного самоуправления определяется, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом.

Под юридической ответственностью в теории государства и права понимается применение к органам или лицам, совершившим правонарушения, предусмотренных законом мер принуждения в установленном порядке. В зависимости от характера правонарушения и санкции за его совершение ответственность подразделяется на виды:

уголовную, административную, дисциплинарную и гражданско-правовую. В ст. 48 Закона об общих принципах организации местного самоуправления выделена также ответственность перед местным населением – специфи 374_Глава ческий вид ответственности. Уголовная ответственность наступает в результате совершения преступления, административная и дисциплинарная – соответственно за совершение административного правонарушения и дисциплинарного проступка, гражданско-правовая применяется для восстановления нарушенных прав или принуждения к исполнению невыполненных обязательств. При этом уголовная, административная и дисциплинарная ответственность могут применяться только к должностным лицам местного самоуправления, так как эти виды ответственности носят личный характер. К гражданско-правовой ответственности привлекаются лишь органы местного самоуправления.

Условия применения уголовной ответственности к должностным лицам местного самоуправления установлены в УК, административной – в КоАП, дисциплинарной – предусмотрены нормами трудового законодательства и законодательства о муниципальной службе, а гражданско-правовой – положениями ГК. В частности, в УК предусмотрена ответственность за отказ в предоставлении гражданину информации (ст.

140), воспрепятст-вование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий (ст. 141), а гл. 30 выделяет преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления и называет такие преступления, как злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, присвоение полномочий должностного лица, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение взятки, дача взятки, служебный подлог, халатность.

Следует отметить, что административное, трудовое законодательство находятся в совместном ведении России и субъектов Федерации. Следовательно, наряду с федеральными законами, действующими на всей территории России, условия применения административной или дисциплинарной ответственности должностных лиц местного самоуправления могут быть установлены и законами субъектов Федерации. Так, в соответствии со ст. 1933 КоАП неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, а также на собраниях (сходах) граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, Гарантии местного самоуправления и ответственность его органов влечет наложение штрафа в размере до 20 МРОТ. А законом Ставропольского края «Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления в Ставропольском крае» нарушение должностными лицами органов местного самоуправления установленного порядка ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления (т.е. правонарушение, ответственность за которое федеральным законодательством не предусмотрена) влечет наложение штрафа в размере от 1 до 5 МРОТ.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Первоочередность закрепления ответственности органов и должностных лиц муниципального управления перед населением основана на сущности местного самоуправления как формы народовластия (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). Основу этой ответственности составляют нормы конституционного права, предусматривающие ответственность органов и должностных лиц перед населением – основным субъектом властеотношений на территории муниципального образования, поэтому санкции при реализации этого института ответственности перед населением носят в основном конституционно-правовой характер.

В ст. 48 Закона об общих принципах организации местного самоуправления содержится специфический вид ответственности – ответственность перед населением муниципального образования. Ни в каком другом законодательном акте понятие ответственности перед населением не используется.

Закон устанавливает основание ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением – утрата доверия. Порядок и условия такой ответственности определяются уставом муниципального образования, а форма ответственности одна: отзыв депутата представительного органа или выборного должностного лица местного самоуправления. В Законе Калужской области «О местном самоуправлении Калужской области» установлена, например, ответственность за исполнение органами и должностными лицами местного самоуправления своих полномочий (п. 2.2 ст. 60), а в Законе Свердловской области «О местном самоуправлении в Свердловской области» – за нарушения ими местных правовых актов либо утраты доверия со стороны населения (п. 2 ст. 67)!.

См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. – Новосибирск, 1995. – С. 45, 46.

Глава В законодательстве субъектов Федерации решены некоторые процессуальные вопросы реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Так, в Карелии предусмотрена возможность прекращения полномочий субъектов муниципальных правоотношений: представительный орган может досрочно прекратить свои полномочия на основе собственного решения, а также по итогам местного референдума о досрочном. прекращении полномочий Совета (представительного органа местного самоуправления). Полномочия главы местного самоуправления прекращаются досрочно, среди прочих оснований, на основе вступления в силу обвинительного приговора суда в отношении него и итогов местного референдума о его отзыве (ст. Закона Республики Карелия «О местном самоуправлении в Республике Карелия») 1. В Свердловской области ответственность соответствующих органов и должностных лиц местного самоуправления реализуется через: выражение недоверия;

досрочное прекращение полномочий этих органов;



Pages:     | 1 |   ...   | 8 | 9 || 11 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.