авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 11 |

«МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО Под редакцией доктора юридических наук A. M. Никитина Рекомендовано Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника Закон и право • ...»

-- [ Страница 2 ] --

В третью группу источников муниципального права входят нормативные правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, а также органами и должностными лицами местного самоуправления. Это прежде всего акты муниципальных образований: уставы, общеобязательные правила по предметам ведения образования, принятие которых предусмотрено уставом, решения представительных органов местного самоуправления, акты главы муниципального образования и др.

Особенностью источников муниципального права, вытекающей из самой природы местного самоуправления, является высокий удельный вес локальных (местных) нормативных актов.

Четвертую группу источников муниципального права образуют международные правовые акты в сфере местного самоуправления, обязательные для исполнения в России.

Сюда можно отнести решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого в настоящее время является Россия, Европейская хартия местного самоуправления1, ратифицированная нашей страной.

Характер и пределы регулирования правовых отношений по местному самоуправлению в России связаны с федеративным устройством и политико-правовой природой местного самоуправления. Сложность поиска оптимального баланса системы, такого регулирования очевидна: от правильного распределения полномочий зависит ее эффективность.

Конституция РФ об основных принципах и статусе местного самоуправления.

Конституция РФ определила и закрепила государственно-правовую природу местного самоуправления в России. Надо отметить, что ни одна конституция федеративного государства прошлого и настоящего не решала столь развернуто и фундаментально вопрос о местном уровне власти, как Конституция 1993 г.

См.: Народный депутат. - 1993. - № 11. - С. 57-59.

Муниципальное право: современные подходы его понимания ''•' Конституционное решение вопроса об организации децентрализованной публичной власти основано на том, что муниципальные органы не могут быть агентами центральной власти на местах или органами государственной исполнительной ветви власти.

Законодатель учитывал прежде всего необходимость развертывания системы народовластия в различных видах поселений. Причем эта территориальная публичная власть должна структурироваться таким образом, чтобы исполнять законодательные предписания органов государственной власти по всем вопросам обеспечения жизнедеятельности местного населения. Действенная природа местного самоуправления состоит в том, что оно является, с одной стороны, аналогом федерального Правительства, а с другой – формой народоволастия, которая обеспечивает реализацию прав граждан на местное самоуправление, а местному населению – возможность превращения своей воли в публичную власть1.

Политическое право граждан на местное самоуправления обеспечивается конституционно-правовыми нормами,.дающими гражданам возможность как путем непосредственного волеизъявления (референдумы, выборы и другие прямые формы прямой демократии), так и через активное и пассивное избирательское право, равный доступ к муниципальной службе обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления, которые обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также через возможность граждан получить другую полную и достоверную информацию о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом. Акцент на это политическое право гражданина не случаен, поскольку оно часто нарушается государственными органами и органами местного самоуправления.

Публичный характер этой территориальной власти обеспечивается правом местного населения самостоятельно решать вопросы местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130 Конститу См.: Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации/уместное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учеб. пособие. – М., 1998. – С. 49.

42Глава ции РФ). Территориальная публичная власть характеризуется наличием у нее полномочий на самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов. Она осуществляет охрану общественного порядка, а также решает иные вопросы местного значения. Население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления;

изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующей территории (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ).

Следовательно, местное самоуправление по Конституции РФ является одновременно и публично-властным учреждением (корпорацией публичного права), осуществляющим публичную власть в пределах конкретной территории городских, сельских и иных видов поселений и корпораций, и субъектом гражданско-правовых отношений, решающим многие вопросы местного значения. Развивая конституционные нормы о муниципальной собственности ГК закрепляет ее как имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям (ст. 215). Следовательно, местное население, как и другие субъекты права собственности, может участвовать в гражданско-правовых отношениях, т.е. обладать правоспособностью. Субъекты права муниципальной собственности могут заключать различные гражданско-правовые сделки, контракты, быть истцом и ответчиком в судебных спорах. Кроме того, население определяет форму управления муниципальной собственностью в уставе муниципального образования, или в иных нормативных актах, принимаемых на местных референдумах и в других формах прямой (непосредственной) демократии.

Публично-правовая и гражданско-правовая природа местного самоуправления неразрывно связана с организацией народовластия в государстве. Государство, будучи выразителем общего интереса народа, обеспечивает его реализацию прежде всего в форме закона, который уже в силу этого обязателен для всех, кому он адресован. Исполнение законов осуществляется на местах, в пределах соответствующих территорий, не правительственными органами, а местным населением и образуемыми Муниципальное право: современные подходы его понимания им соответствующими органами местного самоуправления городов, районов и других поселений. На этом уровне организации публичной власти диалектически соединяются воля законодателя с конкретными интересами местного населения, которое может становиться основным субъектом управленческих, административно-правовых отношений, что является первой характерной чертой местного самоуправления. Вторая характерная черта муниципального управления вытекает из первой. Государственно правовая природа местного самоуправления, следовательно, определяется не только необходимостью децентрализации публичной власти, но и более значимой проблемой организации государственной власти вообще. Административные органы местного самоуправления формируются с учетом обеспечения их тесной функциональной связи с органами государственного управления.

Однако само местное самоуправление как форма народовластия получает полномочия не только от Конституции РФ, но и конституций, уставов, субъектов Федерации, различных федеральных и региональных законов. Причем установление общих принципов организации системы местного самоуправления является предметом совместного ведения России и ее субъектов (п. «н» ст. 72 Конституции РФ).

Местное самоуправление является конституционным институтом народовластия. Оно осуществляет публичную власть в пределах соответствующей территории, имеет свой бюджет и местные источники его наполнения.

Соответствующее положение и статус местной власти непосредственно закреплены в Конституции РФ и в Законе об общих принципах организации местного самоуправления.

Этот Закон ввел конституционно-правовое понятие муниципального управления, которое включает его территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Кроме того, Закон закрепляет за выборными и иными органами местного самоуправления статус юридического лица (ст. 20), возможность устанавливать символику муниципальных образований (ст. 11) и другие атрибуты территориальной публичной власти.

Таким образом, Конституция РФ и федеральное законодательство предусматривают, что местное самоуправление образу Глава ет основу конституционного строя России, форму народовластия в городских, сельских и иных видах поселений. Эта власть решает вопросы местного значения и выполняет государственные полномочия, которые ей делегируют органы государственной власти.

Она является субъектом не только административно-правовых отношений, но и активным субъектом различных гражданско-правовых сделок и контрактов, может быть истцом и ответчиком в судебных спорах.

Конституция РФ закрепляет общие принципы организации и деятельности местного самоуправления, его гарантии. Этому посвящены гл. 8 «Местное самоуправление», а также ст. 3 и 12. Пункт «н» ст. 72 также относится к организации местного самоуправления. Помимо этого, в Конституции РФ упоминаются органы местного самоуправления (ст. 15, 24, 32, 33, 40, 46, 67), местное самоуправление (ст. 18), муниципальная собственность (ст. 8 и 9), муниципальные жилищные фонды (ст. 40), муниципальные учреждения здравоохранения (ст. 41), муниципальные образовательные учреждения (ст. 43). Таким образом, вопросам местного самоуправления в Конституции РФ посвящено 19 статей. Такого подробного регулирования местного самоуправления не знает ни одна зарубежная конституция.

Нормы Конституции РФ регулируют положение и деятельность местного самоуправления настолько полно и четко, что до принятия Закона об общих принципах организации местного самоуправления некоторые субъекты Федерации делали попытки организовать деятельность местного самоуправления на ос1 нове одних только конституционных норм, и в некоторых случаях их попытки оказались удачными. Эти регионы, в частности Нижегородская область, значительно опередили своих соседей в деле становления местного самоуправления.

Федеральное законодательство о местном самоуправлении. Федеральное законодательство по вопросам организации и деятельности местного самоуправления пока находится в стадии становления. Из большого числа федеральных законов, необходимых для регламентации создания и деятельности органов местного самоуправления, в России приняты и действуют всего лишь несколько: один систематизированный – об общих принципах организации местного самоуправления и несколько зако Муниципальное право: современные подходы его понимания нов об отдельных аспектах организации местного самоуправления, в том числе от ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»1, от 25 сентября 1997 г.

«О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» 2, от января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»3.

Некоторые отраслевые федеральные законы наряду с регуляцией отношений, возникающих в сфере местного самоуправления, регламентируют и иные правоотношения. Для правовой регламентации местного самоуправления важное значение имеют Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»4, Законы РФ «О закрытом административно-территориальном образовании» от 14 июля 1992 г., и «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г., Налоговый (часть первая) и Бюджетный кодексы РФ (оба приняты 31 июля 1998 г.) и др.

Наряду с Законом об общих принципах организации местного самоуправления в ряде субъектов Федерации действуют некоторые положения Закона о местном самоуправлении, например ст. 49–76 и 80–86, в части, не противоречащей Конституции РФ и Закону об общих принципах организации местного самоуправления, до принятия соответствующих законов субъектами Федерации. Во многих субъектах Федерации законы о местном самоуправлении уже приняты. Такая сложность правового регулирования объясняется тем, что вопросы регламентации собраний (сходов) граждан, территориального общественного самоуправления, разграничения предметов ведения муниципальных образований отнесены к ведению субъектов Федерации.

Конституции и уставы субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о местном самоуправлении. Работа по созданию правовых основ местного самоуправления ведется субъектами Федерации. Для обеспечения формирования органов местного са См.: СЗ РФ. - 1996. - № 49. - Ст. 5497.

См.: СЗ РФ. - 1997. - № 39. - Ст. 4464.

См.: СЗ РФ. - 1998. - № 2. - Ст. 224.

См.: СЗ РФ. - 1997. - № 38. - Ст. 4339.

46Глава 1/ моуправления согласно рекомендациям Миннаца России дол?к-ны быть приняты следующие законы субъектов Федерации: / об административно-территориальном устройстве субъекта Федерации;

о местном самоуправлении в субъекте Федерации;

о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в субъекте Федерации;

о муниципальной службе в субъекте Федерации;

о местном референдуме в субъекте Федерации;

о порядке регистрации уставов муниципальных образований в субъекте Федерации.

Кроме того, к основному пакету законов, необходимых для эффективного функционирования местного самоуправления, относятся также акты о собраниях (сходах) граждан, о межбюджетных отношениях, о порядке передачи государственной собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность, об административных правонарушениях, связанных с осуществлением местного самоуправления. Не следует забывать, что основополагающие положения о местном самоуправлении должны содержаться в конституциях и уставах субъектов Федерации.

Право принимать законы о местном самоуправлении все субъекты Федерации получили после вступления в силу в 1993 г. Конституции РФ. В некоторых из них сложилась ситуация, когда законы о местном самоуправлении приняты ранее уставов (основных законов). По оценке Миннаца России, лишь в шести субъектах Федерации (Калининградская, Ленинградская, Рязанская, Оренбургская, Свердловская и Тюменская области) создана удовлетворительная правовая база местного самоуправления. В тех регионах, где органы государственной власти оказывают поддержку местному самоуправлению (Алтайский край, Липецкая, Белгородская, Калужская, Псковская и Ярославская области) в целом завершается процесс формирования системы органов местного самоуправления, приобретен начальный опыт решения проблем в интересах населения муниципальных образований.

Вместе с тем многие нормативные акты Федерации противоречат Конституции РФ и федеральному законодательству о местном самоуправлении. Наиболее типичными нарушениями, как об этом говорилось на Международной конференции по про \ Муниципальное право: современные подходы его понимания блемам соответствия законодательства субъектов Федерации в области местного самоуправления, проводившейся в Тамбове в январе 1998 г., являются следующие:

установление ограничений на самостоятельность местного самоуправления по вопросам, подлежащим регулированию исключительно на федеральном уровне;

ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления;

превышение пределов правового регулирования в решении вопросов местного значения;

передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без необходимой материальной и финансовой поддержки;

выведение отдельных территорий из-под действия законодательства о местном самоуправлении, и др.

Эти нарушения наиболее характерны для республик в составе России и начинается уже с их конституций.

В Республиках Адыгея, Саха, Башкортостан, в некоторых других регионах было предусмотрено создание органов «местной государственной власти», «местного государственного управления» вместо органов местного самоуправления. Здесь органы власти на местах не отделены от системы органов федеральной власти и являются продолжением государственного управления. В частности, в Республике Саха (Якутия) создание местных представительных органов государственной власти на уровне поселка, наслега, села приостановлено до принятия окончательного решения Конституционным судом Республики Саха (Якутия) по делу о проверке соответствия Закона, содержащего эти положения, Конституции Республики Саха (Якутия) и Конституции РФ. Но окончательное решение так и не принято, что фактически саботирует реформу местного самоуправления.

Данная ситуация связана прежде всего с тем, что конституции многих республик в составе России приняты до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а некоторые – и до принятия Конституции РФ. В дальнейшем законодатели субъекта Федерации не утруждали себя приведением конституций своих Республик в соответствие с федеральным законодательством.

Глава Некоторые субъекты Федерации устанавливают паралле.яь-ное существование местного самоуправления и местного государственного управления на уровне городов и районов – это Республики Карелия, Ингушетия, Коми и некоторые другие. До тех пор, пока законодатель на федеральном уровне не решил вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти, субъекты Федерации могли устанавливать свою систему этих органов в соответствии с основами конституционного строя России.

Конституция РФ не содержит исчерпывающего перечня органов государственной власти в субъектах Федерации, ограничения этого перечня лишь высшими органами государственной власти субъекта, поэтому система таких органов на уровне субъекта Федерации может включать как высшие органы власти, так и территориальные, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных его административно-территориальным устройством.

Уставы краев, областей и законы субъектов Федерации о местном самоуправлении и по отдельным аспектам организации местного самоуправления в целом соответствуют федеральному законодательству о местном самоуправлении в отличие от правовых актов Республик в составе России, хотя и в них есть определенные несоответствия российскими законами. Среди наиболее часто встречающихся нарушений можно отметить стремление к регулированию решений тех вопросов, которые находятся в компетенции муниципальных образований, являются вопросами местного значения: структура и порядок формирования представительных органов местного самоуправления, формы непосредственного волеизъявления населения в решении вопросов местного значения, срок полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления и т.д. Для подобных нарушений безусловно есть и объективные причины, например не во всех субъектах Федерации завершен процесс формирования представительных органов местного самоуправления, не везде приняты уставы муниципальных образований, т.е. отсутствует правовая база на местном уровне. Вместе с тем часто характер и содержание устанавливаемых норм явно противоречат интересам муниципального образования, ог Муниципальное право: современные подходы его понимания_49 \ раничивают их самостоятельность, создают дополнительные препятствия для деятельности органов местного самоуправления. Хуже всего, когда данные нарушения вызваны чисто политическими причинами, нежеланием делиться властью с органами местного самоуправления. Так, законами Астраханской и Московской областей в нарушение федерального законодательства установлена подчиненность одного муниципального образования другому, в Пермской, Архангельской, Вологодской и Кемеровской областях, Ставропольском и Красноярском краях утверждена структура органов местного самоуправления и установлена дата проведения в них выборов, что является вмешательством в их компетенцию. Практически во всех субъектах Федерации имели место такие факты, как отстранение от должности в административном порядке избранных глав муниципальных образований, ликвидация без учета мнения населения существующих муниципальных образований, назначение референдумов по вопросам местного значения органами государственной власти.

Многочисленность всех нарушений законодательства о местном самоуправлении объясняется прежде всего недостаточностью влияния на разрешение этой важной проблемы федеральных органов исполнительной власти, прежде всего Миннаца России и Минюста России. Миннац России вправе издавать только рекомендации по данным вопросам, проведенные же Минюстом России экспертизы законодательных актов субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления, как правило, правовых последствий не имеют. Сложившаяся ситуация объясняется тем, что процедура представления на экспертизу нормативных актов в должной степени не регламентирована и не является обязательной. Некоторые субъекты Федерации, в частности Республика Башкортостан, вообще не представляет свои законы в Минюст России, поэтому его заключение о несоответствии нормативного правового акта субъекта Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству носит, по сути, рекомендательный характер.

Судебный контроль за законодательством субъектов Федерации о местном самоуправлении также практически полностью отсутствует. Конституционный Суд РФ не может быстро рассматривать дела, к тому же его решения носят конкретный ха Глава рактер и не распространяются на подобные нарушения в других субъектах Федерации.

Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» допускает возможность создания конституционного (уставного) суда субъекта Федерации, который мог бы рассматривать вопросы соответствия законов, нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации. Таким образом, сделана попытка переложить значительный объем работы по судебным спорам в сфере местного самоуправления на места. Однако это не решает проблему. Так, соответствие законов субъекта Федерации федеральному законодательству конституционный (уставный) суд субъекта Федерации проверять не вправе. К тому же конституционные (уставные) суды созданы пока только в 14 субъектах Федерации из 89.

В качестве причины несоответствия законов субъектов Федерации о местном самоуправлении федеральному законодательству следует назвать и непоследовательность федерального законодателя, и неразработанность многих аспектов организации местного самоуправления на федеральном уровне. Думается, что с создания семи федеральных округов и назначения представителей Президента РФ положение изменится в лучшую сторону.

Особенности правового регулирования местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге. Москва и Санкт-Петербург – два самых больших города России с огромным экономическим потенциалом, высоким уровнем развития культуры, в том числе правовой.

Местное самоуправление и в Москве, и в Санкт-Петербурге отсутствовало более четырех лет. Как и по всей стране, местные Советы в этих городах распущены президентским указом осенью 1993 г., но в отличие от других регионов восстановление самоуправления затянулось. И дело тут не только в нежелании городских властей – эти города оказались в «ловушке двойного статуса». Будучи и городами, и субъектами Федерации, Москва и Санкт-Петербург должны были – при буквальном соблюде См.: СЗ РФ. - 1997. - № 1. - Ст. 1.

Муниципальное право: современные подходы его понимания нйи норм Закона об общих принципах организации местного самоуправления – иметь на городском уровне и органы государственной власти, и органы местного самоуправления. Если бы на территории городов было бы создано несколько самостоятельных муниципальных образований, то между ними пришлось бы поделить и ТЭЦ, и станции метрополитена, и теплотрассы.

Конечно, сложившаяся ситуация была абсурдна. В марте 1997 г. в Закон об общих принципах организации местного самоуправления внесена так называемая поправка Шишлова, устраняющая это противоречие. Москве и Санкт-Петербургу предоставлено право, во-первых, не создавать общегородских органов местного самоуправления, во вторых, в целях сохранения единства городского хозяйства сохранить за городскими властями те полномочия, которые должны по-прежнему реализовываться на общегородском уровне (транспорт, энергетика и др.). Казалось бы, путь к становлению реального местного самоуправления открыт. Но местное законодательство этих двух городов существенно различалось (хотя можно выделить некоторые общие черты), да и противоречило федеральному законодательству и здравому смыслу.

Новый принцип организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге заключается в следующем. Муниципальными образованиями объявили не существовавшие 22 городских района, а 111 микрорайонов, границы которых совпадают с территориями, обслуживаемыми ремонтно-эксштутационными учреждениями (РЭУ), при этом пригороды Санкт-Петербурга (Пушкин, Кронштадт, Колпино и др.) сохранили свой статус единых самоуправляющихся территорий.

В день выборов на участки для голосования на всей внутригородской территории пришло от 10 до 15% избирателей, что значительно меньше необходимых 25%. Напротив, почти во всех пригородных муниципальных образованиях выборы состоялись и муниципальные Советы избраны. Почему? Думается, ответ прост. Неучастие в выборах есть форма протеста граждан против либо всех предлагаемых кандидатов, либо выборных органов в целом. Кандидатов граждане практически не знают, зато знают, что вместо понятных и знакомых райсоветов им предлагают избрать какие-то микрорайонные муниципалитеты с неиз Глава 1/ вестными функциями. Более того, большая часть граждан, придя на выборы, так и не могла объяснить, на территории какого муниципалитета они проживают1. Такую ситуацию можно оценить как очевидную дискредитацию самой идеи местного самоуправления.

В Москве городские органы власти поступили иначе, чем в Санкт-Петербурге. Устав г.

Москвы, принятый Московской городской Думой 28 июня 1995 г,2, устанавливает двойной статус Московской городской Думы и Московской городской администрации, согласно которому они одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации, обладая при этом всеми полномочиями указанных органов. Районы же Москвы являются не самостоятельными муниципальными образованиями, а территориальными единицами города Москвы. На наш взгляд, такая ситуация противоречит закрепленному в ст. Конституции РФ положению о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Правовые акты муниципальных образований. Нормативные акты о местном самоуправлении в образованиях наиболее приближены к реальным условиям жизни местного сообщества. Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления принимаются ими самостоятельно, их наименование и виды, а также полномочия должностных лиц по изданию указанных актов, порядок принятия и вступления в силу определяются самим муниципальным образованием в своем уставе в соответствии с законами субъектов Федерации.

Согласно п. 2 ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Устав муниципального образования. Каждое муниципальное образование должно иметь свой устав – основной нормативный ' См.: Вишневский Б. Дело Собчака живет. А как насчет побеждает?//Российская Федерация сегодня. – 1998. ~ № 3. – С. 22–24. 2 См.: Устав и законы города Москвы. – М., 1996.

Муниципальное право: современные подходы его понимания правовой акт местного уровня. Требования к содержанию устава установлены в ст. Закона об общих принципах организации местного самоуправления. В нем указываются:

1) границы и состав территории муниципального образования;

2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименование и полномочия выборных, других органов и должностных лиц местного самоуправления;

6) срок полномочий депутатов представительных органов, членов других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;

7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

8) основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

12) условия и порядок организации муниципальной службы;

13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

14) вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций. Уставом муниципального образования могут регулироваться и другие положения об организации местного самоуправления, Глава I о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законами России и субъектов Федерации.

Таким образом, устав муниципального образования – особый документ для организации жизни местного сообщества. Он разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно, что позволяет полностью учитывать специфику конкретного образования, его исторические и иные местные традиции. Однако возможно, что устав разрабатывается на основе типового устава, который составляется, в частности, Департаментом местного самоуправления Миннаца России и соответствующими органами в регионах.

Устав муниципального образования может приниматься представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением на референдуме.

Предпочтительней было бы решать такой ключевой вопрос организации жизни местного сообщества, как принятие устава, самим населением, но это не всегда технически и экономически возможно. Проведение местного референдума обходится очень дорого, и практика показывает, что в настоящее время большая часть уставов муниципальных образований принимается представительным органом местного самоуправления после публикации проекта устава в местной печати и сбора замечаний, предложений и поправок. Принятый устав муниципального образования обязательно публикуется, только после этого он вступает в силу.

Дополнения и изменения в устав вносятся, как правило, в том же порядке, в каком он принимался. Предложения об изменениях в устав могут инициировать глава муниципального образования, группа депутатов представительного органа местного самоуправления или местное население.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации. Смысл государственной регистрации заключается в том, чтобы проверить, соответствует ли устав законодательству России и субъекта Федерации, а также соблюдена ли процедура его принятия. Как правило, регистрация устава муниципального образования проводится управлением юстиции субъекта Федерации. В некоторых субъектах Федерации уставы регистрируют Муниципальное право: современные подходы его понимания законодательные (представительные) органы власти субъекта Федерации (в Самарской, Томской областях и др.)- Основанием для отказа в государственной регистрации может быть только противоречие его Конституции РФ, федеральным законам и законам субъекта Федерации. Отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Длительное время дискутировался вопрос о влиянии государственной регистрации на порядок вступления в силу устава муниципального образования. В одних субъектах Федерации считали, что вступлению в силу устава муниципального образования предшествует его государственная регистрация;

в других – что устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования) безотносительно к процедуре государственной регистрации, которая является самостоятельным актом. Такая позиция приводила к определенным и весьма значительным проблемам. Предположим, что устав муниципального образования принимается на местном референдуме. Решение референдума окончательно и может быть изменено только референдумом. Если же отдельные положения устава противоречат закону, то в регистрации устава может быть отказано, а это может привести к правовому тупику.

Ответ на дискуссионный вопрос дал Президиум Верховного Суда РФ в своем решении от 29 октября 1997 г. по делу о признании недействительными п. 4 ст. 6 Закона Рязанской области «О местном самоуправлении в Рязанской области» и п. 1 ст. 5 Закона Рязанской области «О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Рязанской области». В решении отмечается, что согласно п. 3 ст. 8 Закона об общих принципах организации местного самоуправления устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации, а в соответствии с п. 5 этой же статьи устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования). Толкование данной статьи позволило сделать вывод о том, что акт государственной регистрации устава муниципального образования является обязательной стадией соответствующего нормо творческого процесса, следующей за принятием устава и предшествующей его опубликованию (обнародованию), после которого Глава устав вступает в силу. Таким образом, Верховный Суд РФ решил затянувшийся спор о связи государственной регистрации уставов муниципальных образований и вступлении их в силу1. Однако представляется целесообразным внести изменения в Закон об общих принципах организации местного самоуправления, которые уточнили бы формулировки в части определения вступления в силу уставов муниципальных образований.

Наряду с принятием устава муниципального образования органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) и иные правовые акты. Их наименование и виды, полномочия по принятию (изданию), порядок принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации.

Иные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления. В теории муниципального права, помимо устава муниципального образования, выделяются следующие виды правовых актов:

а) регламент представительного органа местного самоуправления. В нем определяются порядок работы представительного органа местного самоуправления, внесения и рассмотрения вопросов на его заседаниях, образования комиссий, комитетов, и т.д.;

б) решение (постановление). Этот акт коллегиального (как правило, представительного) органа местного самоуправления носит общий характер;

в) положение, в котором систематизируются нормы статусного (об органе) или тематического содержания, утверждаемые распорядительным актом;

г) распоряжение, т.е. документы оперативно-конкретного характера;

д) приказы и инструкции, содержащие положения оперативно-распорядительного характера.

Акты представительных органов местного самоуправления в большинстве случаев называются постановлениями и решениями, реже – резолюциями, заявлениями, обращениями. Глава См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. – 1998. – № 3.

Муниципальное право: современные подходы его понимания муниципального образования, главы администраций издают, как правило, постановления и распоряжения, руководители структурных подразделений – приказы и инструкции.

§ 6. История возникновения и развития местного самоуправления в России Наиболее отличительной чертой политической истории России является приоритет государственных интересов над общественными. С момента образования русского централизованного государства (XV–XVII вв.) гиперцентрализация была постоянным спутником российской государственности1. Такое положение приводило к тому, что центральная власть (царь, император) ограничивала инициативу снизу и сама проводила преобразования общественной жизни, в том числе местного самоуправления. Хотя местное самоуправление в России имеет давнюю историю, оно всегда создавалось государством, центральной государственной властью и отражало сословную структуру общества, которая юридически также была закреплена государственной властью".;

В разных исторических условиях самоуправленческие начала российского общества выражались в различных формах, среди которых следует выделить наиболее устойчивые:

вечевая демократия Древней Руси, слободское самоуправление, крестьянское общинное самоуправление XVI–XIX вв., земское и городское самоуправление.

В одной из своих работ А. М. Кононов отмечал, что вечевая демократия – наиболее раннее проявление самоуправленческих начал на Руси2. Их развитие происходило в период перерастания родоплеменных объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев – древнерусские общины. Как основообразующие институты раннефеодального общества общины пред См.: Мулукаев Р.С., Яковлева Е.И., Яковлев К.Л. Развитие организационных форм местного самоуправления в России (XVI–XIX вв.) //Местное самоуправление: теория и практика/Труды Академии управления МВД России. – 1998. – С. 129.

См.: Кононов A.M. Местное самоуправление в Российской Федерации. – Саратов.

1997. - С. 43.

58Глава ставляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшими органами управления общины были сходы жителей – вече, на которых решались важнейшие вопросы их жизни: о войне и мире, о приглашении потребных и изгнании неугодных князей, о принятии законов, избрании должностных лиц и др.

Как форма народовластия вече сохранялось в Новгороде, Пскове, Вятской земле до конца XV в., постепенно превратившись из органа прямой демократии в орган представительной власти. Дальнейшее развитие местного самоуправления на Руси было остановлено процессом централизации государственной власти, хотя признаки самоуправляемых сообществ обнаруживаются и в более позднее время.

^Наиболее распространенными формами местного самоуправления России средних веков являются самоуправление городских слобод и крестьянское общинное самоуправление. Примеры слободского самоуправления можно наблюдать в конце XV– начале XVIII в. Как отдельная самоуправляющаяся единица каждая городская слобода имела возможность выбирать старосту, десятских, складчиков, ведавших раскладкой повинностей и других должностных лиц, а основные вопросы решались на слободских сходах. Сохранение слободского самоуправления объяснялось прежде всего стремлением власти обеспечить круговую поруку низших сословий и должное исполнение государственной службы. Для населения такая организация самоуправления означала определенную защиту от вмешательства администрации в их дела, безудержного расширения системы поборов.

Реформы местного управления на Руси, проведенные в середине XV в., имели своей целью ликвидировать систему кормлений (содержание должностных лиц разного уровня за счет населения) Л НА. Максимова отмечала: «Отмена кормленщиков должна" была повлечь за собой активизацию деятельности ранее существовавших выборных представителей от общества в связи с возложением на них задач ранее ими не выполнявшихся, что в свою очередь приводило и к усложнению выборного аппарата.

Осознавая необходимость реформирования системы местного управления, правительство, осуществляя мероприятия в этой Муниципальное право: современные подходы его понимания области, приводит сначала губную, а затем и земскую реформы».

(. Губное самоуправление стало оплотом дворянства, занявшего ведущие позиции в губных органах, действовавших в рамках уезда – основной территориальной единицы государства Русского XVI–XVII вв| Первоначально губные органы занимались сыском разбойников, «лихих людей», т.е. осуществляли полицейские функции. Однако постепенно компетенция их все более и более расширялась. Как правило^ губное самоуправление вводилось в тех уездах, где было особенно развито помещичье землевладение. Его органы – губные избы создавались путем выборов из числа дворян и детей боярских. Губная изба состояла из губного старосты, губного дьяка и целовальников. Губной староста приводил целовальников (они могли быть и из крестьян) к присяге (целовали крест) и объявлял им приказы, пришедшие из Москвы. В их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские.

Основным принципом формирования губных учреждений как наиболее соответствующий духу складывающейся в России сословно-представительной монархии был принцип выборности представителей от местного сообщества. Свободное население выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников – из черносошных крестьян или посадских. Однако как в законодательстве, так и на практике в комплектовании аппарата допускались отступления от общего правила:

неудовлетворительные результаты выборов, отсутствие в округе служилых людей могли повлечь назначение старосты приказом. Несоблюдение предъявляемых требований влекло отказ приказа утвердить в должности такого старосту с указанием на необходимость производства новых выборов. Кроме того, невозможность смены неугодного старосты губного учреждения, отсутствие действенных механизмов контроля за губными властями, неопределенность сроков пребывания в должности, ревностная охрана авторитета глав губных ведомств правительством, в силу чего жалобы на многочисленные злоупотребления выборных не Максимова Н.А. Местное самоуправление России в XVI–XVII вв. (историко-правовое исследование): Автореф. дис.... канд. юрид. наук. – Саратов, 1996. – С. 14.

Глава всегда влекли к их отставке, имели следствием рост злоупотреблений выборных и приводили к отрыву губного аппарата от местного общества и росту противостояния между населением и губными властями.

Рост значения в местном управлении с середины XVI в. губных органов, привлечение их к выполнению всевозможных правительственных распоряжений, возложение на выборные власти осуществления нотариальных действий, а также решение ими вопросов по организации губного ведомства наряду с административными, судебными и хозяйственными функциями очень скоро превратили эти органы в наиболее надежные и приемлемые, с точки зрения центральной власти, органы местного управления. »

Крестьянское общинное самоуправление, корни которого можно обнаружить в самоуправлении свободных крестьян-общинников периода раннего средневековья, получило свое развитие в ходе земской реформы Ивана ГУ Грозного. Основные идеи реформы были закреплены в Уставной земской грамоте 1551 г. Их воплощением стала замена института наместничества выборными земскими учреждениями. Обнаружившаяся несостоятельность системы наместничьего управления, отсутствие положительных результатов ее реформирования сделали особо актуальным вопрос о необходимости коренных преобразований в местном управлении, создании новых органов, способных на местном уровне эффективно решать стоящие перед государством задачи.

Земская реформа предусматривала возможность осуществления самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянские общины выбирали должностных лиц местного самоуправления. Представительным органом местного самоуправления являлась земская изба, состоявшая из земского старосты (ее главы), земского дьячка и целовальников, которые выбирались из числа наиболее зажиточных посадских людей и государственных (черносошных) крестьян сроком на один-два Муниципальное право: современные подходы его понимания года. Земские избы содержались на деньги местного населения. В их ведении находились суд, полиция, управление населением и сбор податей.

Помимо множества общих черт, свойственных губном и земскому самоуправлению, последние имели значительные особенности в организации и деятельности. В отличие от губного института земский мир, снабжая своих избранников широкими полномочиями, оставлял за собой право контроля за их деятельностью, осуществлял перевыборы земских властей и утверждал их отчеты, а также вел текущий контроль при рассмотрении наиболее важный вопросов на местных сходах.

Оценивая сущность проведенных правительством Ивана Грозного реформ местного управления, НА. Максимова приходит к заключению, что центральная власть, упраздняя наместников и волостелей, использовала при учреждении новой системы местного самоуправления некоторые элементы уже существовавшей организации внутреннего общинного управления, расширив круг выборных властей и возложив на них выполнение новых обязанностей. Опыт земского представительства, живший сначала в обычаях, а затем закрепленный в грамотах наместничьего управления, был положен в основу впервые учреждаемых в Русском государстве органов местного самоуправления, претерпев при этом существенные изменения1,^ В своей работе Л.Е. Лаптева отмечает, что^земская реформа Ивана Грозного позволила перестроить местное самоуправление на сословно-представительных началах и значительно усилила централизацию государственной власти. Позднее принципы выборности и относительной автономности в организации управления на местах были вытеснены аппаратно-бюрократическими2.

В начале XVII в. вводится институт воевод как основное звено местного самоуправления. Все воеводы назначались разрядным приказом, утверждались царем и боярской думой и подчинялись тому приказу, в ведении которого находились город с уездом. Воевода имел многочисленные права и обязанности: охранял феодальную собственность, боролся с укрывательством беглых, выполнял административно полицейские функ См.: Максимова Н.А. Указ. соч. – С. 14.

См.: Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. – М., 1993. – С. 22.

Глава ции, а также военные – набирал служилых людей, ведал местными служилыми людьми «по прибору» (стрельцами, пушкарями и т.д.), отвечал за городские учреждения, а на границе – за их охрану. Широкими были финансовые полномочия воеводы: он осуществлял финансовый контроль за деятельностью сборщиков налогов. Однако его обязанности четко не регламентировались («как пригоже», «как бог вразумит» – говорилось в наказе воеводе из приказа), и это создавало основу для произвола. И хотя кормления были отменены, воеводы обирали население.

Существование земской избы пришло в противоречие с воеводской системой управления на местах, поэтому новый воевода Пскова князь Хованский ликвидировал органы городского самоуправления, что было типичным решением, отражавшим высокую степень бюрократического централизма, исключавшим какое-либо проявление самостоятельности мест.

В XVII в. продолжали существовать обе формы самоуправления – губная и земская, однако губное управление переживало кризис. Воеводы нередко использовали губные избы как дополнительный административный аппарат. Несмотря на то что ст. Соборного Уложения 1649 г. закрепляла независимость губных дел от воеводы, фактически губные старосты находились под надзором, а потом и в полном подчинении у воевод. Воевода стал начальником губного суда, а губной староста – его помощником.

Пе тр I Земские старосты ведали раскладкой податей, осуществляли некоторые полицейские функции, следили за соблюдением таможенных сборов, за порядком. В полицейском отношении земские органы управления были подчинены воеводам1. Указом Петра от января 1699 г. земские избы преобразованы в органы преимущественно городского управления с весьма ограниченной степенью самостоятельности. Они состояли из выбираемых посадскими людьми См.: Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. – Новосибирск – Москва, 1997. – С. 27.

Муниципальное право: современные подходы его понимания бурмистров и подчинялись Бурмистрской палате в обход воевод и приказов.

В результате этих преобразований воеводы, потеряв судебную и административную власть над торгово-промышленным городским и свободным сельским населением, управляли лишь служилыми людьми и их крестьянами либо вообще прекратили свое существование в качестве института государственного управления.

Как справедливо отмечают в своей работе В.В. Еремян и М.В. Федоров1, переход на бурмистерское управление был направлен на подрыв всевластия приказов и укреплял собственно местные органы управления, формируемые теперь снизу. Иначе говоря, прослеживалась тенденция на децентрализацию управления.

Указом Петра I от 10 марта 1702 г. упразднялись губные старосты как выборные должностные лица из местного дворянства, осуществлявшие до этого судебно полицейские функции. Вместо них на местах вводился элемент нового самоуправления.

Так, в каждом уезде при воеводах формировались дворянские советы (на выборной основе), которые управляли уездом совместно с воеводой. Более того, воеводы обязаны были согласовывать свою деятельность с этими советами.

Подобное управление и отношение к местному самоуправлению, игравшему незначительную роль, продолжалось до 1705 г. Выборная система осталась только в обществах ремесленников и торговых людей в городах. Крестьяне по волостям выбирали своих старост, которые были подчинены чиновникам, назначаемым от разных коллегий и не имели голоса в общей администрации2.


Начав реформы с создания условий для участия общества в делах областной администрации, Петр I закончил ее удалением общества от дел местного управления, передав их под опеку приказной администрации и военной силы. Компетенция местного самоуправления вновь ограничивается.

См.: Еремян В.В., Федоров М.В. Местное управление в России XII–XX века. – М., 1998. - С. 100.

См.: Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. – М., 1879. – С. 29.

Глава В ведении магистратов находилось все управление городом: финансы, развитие хозяйства, полицейские и судебные дела, образование. Важнейшие судебные решения магистратов передавались на утверждение надворных судов. Гильдии и цехи также подчинялись магистратам.

В 1720 г. Петр I сделал новую попытку организовать городское самоуправление и установить его компетенцию. В Санкт-Петербурге вместо Бурмистерской палаты был учрежден Главный магистрат, а в других городах – подчиненные ему магистраты и ратуши1. В 1721 г. был издан регламент, или устав Главного магистрата, а в 1724-м – инструкция магистратам.

В 1721 – 1724 гг. земские избы заменены ратушами и магистратами. Создание ратуш способствовало обособлению городского управления от органов местной администрации.

Городовые магистраты являлись коллегиальными учреждениями, состоявшими из президентов, 2–4 бурмистров и 2–8 ратманов. Должностные ^ица этих учреждений выбирались постоянными жителями на сходах, но не из всего посадского населения, а из «граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных». В их ведении находилось все управление городом: уголовный и гражданский суд, полицейские, финансовые, хозяйственные дела. Им подчинялись гильдии и цехи. Магистраты не подчинялись губернаторам и воеводам, но последние принимали прямое участие в их образовании.

Система местных магистратов складывалась из провинциальных магистратов и магистратов городов, входящих в провинцию. Магистраты стали звеньями бюрократического аппарата: деятельность городовых магистратов направлялась магистратами провинциальных городов, а последних – Главным магистратом. В пределах города посадское население было организовано по слободам, имевшим своих старост.

Принцип выборности членов магистратов не всегда соблюдался: иногда их назначали царскими и сенатскими указами, а выборных членов утверждал Главный магистрат.

Утвержденные Главным магистратом чины составляли «присутствие» (бурго См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – СПб. – Т. VI. – № 3840.

Муниципальное право: современные подходы его понимания мистры и ратманы);

они несли службу пожизненно и жалованья не получали.

Екатерина II Введенные Петром I новые элементы в структуре управления со временем были преобразованы Екатериной II в органы с более развитыми формами городского самоуправления. В первую очередь реформированию подверглась система губернского правления. Согласно утвержденным 7 ноября 1775 г. Екатериной II «Учреждениям для управления губерний» в стране вводилось новое административно-территориальное деление. Отныне территория страны делилась на губернии и уезды по численности податного населения в них: 300–400 тыс. душ – для губерний и 20–30 тыс. – для уезда. В новых территориальных единицах создавались учреждения государственного аппарата с широким привлечением в ряды чиновничества представителей дворянства. Следующим шагом на пути расширения привилегий дворянского сословия как опоры императорской власти, стало принятие 21 апреля 1785 г. «Грамоты на права, вольности и преимущества благородного дворянства»1, известной в истории как «Жалованная грамота дворянству».

Этот документ устанавливал ряд личных и имущественных прав и обязанностей дворян.

Одним из наиболее важных среди них было право составлять дворянские общества и собрания.

По разрешению генерал-губернатора или губернатора дворяне каждой губернии могли созывать один раз в три года губернское дворянское собрание (в уезде – уездное дворянское собрание). В работе дворянских собраний могли участвовать все дворяне, но право голоса имели только лица старше 25 лет, владевшие поместьями. Дворяне, ушедшие в отставку, не дослужившись до обер-офицерского чина, также были лишены права голоса.

Каждые три года губернское дворянское собрание избирало двух кандидатов в губернские предводители, из которых намест См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. XXII. – № 16187.

3 Муниципальное право ООГлава ник или губернатор назначал губернского предводителя. Одновременно избирались совестный судья, дворянские заседатели в верхний земский и совестный суды. В уезде дворяне избирали уездного предводителя, исправника, уездного судью, заседателей уездного и нижнего земского судов.

Имевшиеся в каждой губернии дворянские родословные книги помогали Сенату и местным властям вести точный учет дворянства, облегчали комплектование чиновников в центральные и местные учреждения. Для составления и ведения этих родословных было создано постоянно действующее учреждение – дворянское собрание, которое снабжало необходимыми данными Герольдию Совета. Губернские и уездные дворянские собрания (каждое на своем уровне) делали представление о своих нуждах, заботились о составлении своей «особливой казны», проверяли родословную книгу, исключали опороченных членов, участвовали в уточнении смет и раскладке повинностей.

В функции губернских и уездных предводителей дворянства, кроме руководства деятельностью дворянских собраний, со временем стали входить и другие обязанности, например дела об опеке, раскладке рекрутской повинности в помещичьих имениях и т.д. В помощь предводителям дворянства выбирались особые депутаты. Как губернские, так и уездные предводители дворянства имели огромное фактическое влияние на губернскую и уездную администрацию.

Одновременно с Жалованной грамотой были приняты «Грамота на права и выгоды империи»1 положение2, городам Российской и Городовое объединившие производственный и территориальный принципы становления самоуправления в городах.

Статья 2 Городового положения устанавливала, что городу принадлежит навечно недвижимая и движимая собственность. Территориальную основу городского самоуправления составляли города и посады. В Указе о введении в действие Городового положения зафиксирована цель развития производственной сферы, к которой должны стремиться жители городов.

См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. XXII. – № 16188.

См.: Полное собрание законов Российской империи. – СПб., 1830. – Т. 22. – С. 359.

Муниципальное право: современные подходы его понимания В соответствии с Жалованной грамотой на права и выгоды городов городским обывателям дозволялось собираться и составлять «общество градское», пользующееся определенными правами и выгодами. Обществу дозволялось составлять казну своими добровольными складками и использовать ее по «общему их согласию». Для занятия выборных должностей был установлен имущественный ценз. Низовую ячейку самоуправления образовывали ремесленные управы.

Грамота на права и выгоды городам восстанавливала органы сословного городского самоуправления. Городское общество получило права юридического лица, могло иметь собственность. Органом самоуправления было городское собрание всех «городских обывателей». Городское собрание избирало городского голову, бурмистров, ратманов в магистрат, старост, судей словесных судов, заседателей от городского сословия в общественные сословные учреждения, а также распорядительный орган – городскую думу (городского голову и гласных от шести групп населения). Городская дума собиралась раз в три года. Она избирала исполнительный орган – шестигласную думу. Городской голова был и ее председателем, и председателем сиротского суда.

Однако органы городского самоуправления ограничивались в правах: полиция им не подчинялась, податное дело было в руках казенных палат, суд зависел от администрации.

Городское самоуправление решало лишь вопросы благоустройства, развития торговли, промыслов, защиты сословных прав. Основная часть городских расходов приходилась на содержание администрации, тюрем, казарм и прочих государственных учреждений.

Деятельность городских дум находилась под опекой губернатора и сдерживалась слабой финансовой базой.

Наряду с общими сословными органами создавались и частные – ремесленный сход, купеческие общества, купеческие управы и т.д., которые решали узкопрофессиональные дела.

Жалованная грамота действовала, хотя и со значительными поправками, до 1846 г., когда было принято так называемое Новое положение об общественном управлении Санкт-Петербурга, которое дало городскому обществу право ведать своими местными, общественными интересами посредством особых учреждений и органов, выбранных из своего городского общества.

Глава Новый порядок городского управления более отвечал требованиям времени.

Итак, при Екатерине II система местного самоуправления развивалась на сословных началах и, несмотря на наличие некоторых выборных органов и должностей, включалась в достаточно сильно централизованный аппарат государственного управления. Опасаясь возрастания роли верхов городского населения, самодержавная власть существенно сузила компетенцию органов городского самоуправления по сравнению с петровскими временами. Основная задача городских дум состояла в «введении городского хозяйствам и всего того, что служит к пользе и нужде городам»: в вопросах благоустройства, продовольственном деле, развитии торговли и промыслов, защите сословных прав, надзоре за порядками на торгах и базарах.

Финансовая база городского самоуправления была весьма скудной. Бюджеты городов складывались из отчислений процентов от казенной питейной продажи, гильдейских сборов, штрафов, мелких налогов (с печей) и эксплуатации городских оброчных статей, других сборов с населения.


Городское самоуправление, созданное Жалованной грамотой, находилось под контролем государственных органов. Собрания городского общества могли созываться только с «приказания и дозволением губернатора». Он же вместе с казенной палатой контролировал расходование городских сумм. Каждое дело, «нужное для общей пользы, для выгоды и украшения городам», могло проводиться городскими органами лишь с ведома или разрешения губернской администрации.

Пав ел I При Павле I государство укреплялось путем централизации власти, усиления военно политического режима. В 1800 г. Павел I отменяет созданное Екатериной II городское самоуправление и заменяет его почти чисто бюрократическим управлением, ликвидировав управы и думы. В городах были созданы городские правления – ратгаузы, которым подчинялись магистраты и ратуши. В их со Муниципальное право: современные подходы его понимания став входили назначаемые правительством чиновники (президент и директор экономии) и выборные от городского общества, утвержденные императором.

Упорядочено было также управление удельными и государственными крестьянами. В 1797 г. образован Департамент уделов в местах, где имелись удельные земли и крестьяне.

В удельной волости (3000 душ крестьян) под руководством чиновников крестьяне избирали сельский приказ. В его состав входили голова, два старшины (приказной – по полицейским делам, казенный – по податям и повинностям) и писарь. Сельский сход удельных крестьян избирал старост и низших полицейских чинов – сотских и десятских.

Тогда же была введена новая система управления государственными крестьянами: они избирали волостные и сельские сословные органы. Волостной сход избирал волостное управление (волостного голову и двух заседателей), сельский – сельского старшину и его помощников (старост, сборщика податей, сотских и десятских). Однако эти органы лишь обеспечивали правительственному административно-полицейскому аппарату управление, сбор податей, порядок, но не имели прав.

Новые учреждения местного управления оказались безжизненными, а кое-где так и не успели открыться., „;

. ;

;

Пришедший к власти Александр I восстановил почти все учреждения местного управления, суда, сословные органы, созданные реформами Екатерины П.

Алексан др I Таким образом, местное самоуправление в России носило узкосословный характер и имело довольно ограниченную компетенцию. Централизация государственной власти времен абсолютизма была не совместима с принципами народности и самоуправления.

Идеи местного самоуправления как одного из способов социального управления в этот период отвергались. Сохранялись лишь отдельные его элементы, превратившиеся в органы общественного сословного самоуправления: губернские и уездные дворянские собрания;

собрания городских обществ, состоящие преимущественно из мещан и купцов;

сельские сходы, пред Глава ставляющие собой форму крестьянского общественного самоуправления.

Как справедливо замечает Л.Е. Лаптева, потребность либерализации самодержавного строя в связи с развитием в России капиталистических отношений обусловила проведение реформ, которые позволили бы приспособить действующую систему судопроизводства и управления к новой социально-экономической ситуации. Излишняя централизация, бюрократизм в управлении местными делами, незаинтересованность правительственных чиновников в развитии местного хозяйства приводили к застою, тормозили развитие всей страны1.

В 40-х гг. XIX в. была предпринята попытка изменить состав городского управления.

Принятое тогда Городовое положение предусматривало вхождение в городское общество представителей всех сословий, проживающих в городе. Однако действие его распространялось только на Петербург, Москву и Одессу2, а сами органы самоуправления находились под контролем губернатора, что существенно снижало эффективность их деятельности из-за бюрократических методов работы.

Кризис феодально-крепостнической системы, рост волнений среди крестьян вынудили самодержавную власть в 1837 г. про: вести реформу управления государственными крестьянами: упорядочить оброчное обложение и несколько увеличить земельные наделы.

Для управления ими было учреждено Министерство государственных имуществ3. Вместе с тем государственные крестьяне получили самоуправление: волостное (сход, правление и староста) и сельское (сход и староста), которые осуществляли ряд полицейских и судебных функций, а также вели дела по врачебному благоустройству, народному продовольствию, обеспечивали противопожарные мероприятия, проводили сбор податей и выполнение повинностей, прежде всего рекрутской. Вся деятельность крестьянского самоуправления проходила под усиленной опекой местных органов Министерства государственных имуществ.

См.: Лаптева Л.Е. Указ. соч. – М., 1993. – С. 27.

Там же.

См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. VIII. – Отд. 1. -№ 11189.

Муниципальное право: современные подходы его понимания ;

j Новый этап в развитии местного самоуправления в России связан с буржуазными реформами 60–70 гг. XIX в. Крестьянская реформа 1861 г. сохранила органы самоуправления, созданные в 1837 г. для государственных крестьян, распространяя их деятельность на все сельское общество – основную единицу сельского управления. Теперь сельский сход состоял из всех домохозяев, принадлежащих к сельскому обществу. К функциям схода относились: выбор сельских должностных лиц и назначение выборных на волостной сход;

вынесение приговоров об удалении из общества его членов и прием новых членов;

разрешение семейных разделов и назначение опекунов и попечителей;

вопросы пользования землей;

ходатайства об общественных нуждах;

установление сборов на мирские расходы.

Исполнительным органом сельского схода был сельский староста, которому принадлежали общие полицейские функции. Он имел право за незначительные проступки подвергнуть виновного следующим наказаниям: назначить на общественные работы, наложить арест до двух дней или оштрафовать. Сельское общество могло назначать и других должностных лиц, например сельских писарей, сторожей и т.д.

Несколько сельских обществ составляли волость. Органами волостного управления являлись волостные сход, старшина, управление и суд.

Волостной сход организовывался на основе представительства и состоял из выборных по одному от каждых десяти домохозяев. В компетенцию волостного схода входили следующие функции: выбор должностных лиц, выдвижение кандидатов в земские гласные, установление сборов на волостные нужды.

Волостной старшина, избиравшийся сходом, был исполнительным органом волостного схода. Он выполнял определенные полицейские функции: мог подвергать штрафу или назначению на общественные работы. Волостной старшина был председателем волостного правления, которое составлялось из всех сельских старост, сборщиков податей и одного или двух заседателей. Волостное правление разрешало следующие вопросы:

производство расходов из волостных сумм, продажа частного крестьянского имущества по всякого рода взысканиям, определение и увольнение волостных должностных лиц, служивших по найму.

Проведение крестьянской реформы, оживление демократического движения в Европе, а также угроза буржуазной революции заставили Глава Александра II провести земскую и городскую реформы, которые, по мнению известного юриста М.М. Ковалевского, стали поворотным пунктом в развитии России"!

Под давлением буржуазной общественности и размаха революционного движения Александр II утвердил 1 января 1864 г. Положение о губернских и уездных земских учреждениях, на которые возлагались следующие задачи:

1) заведование имуществами, капиталами и денежными суммами земства;

2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений и путей сообщения, содержимых на счет земства;

3) меры обеспечения народного продовольствия;

Александ р II 4) заведование земскими благотворительными заведениями и прочими мерами призрения (способами прекращения нищенства, попечением о построении церквей);

5) управление делами местного страхования имущества;

6) попечение о развитии местной торговли и промышленности;

7) участие преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, определенных законами в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах;

8) содействие к предупреждению падежа скота, а также по/ охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчой, сусликами и другими вредными насекомыми и животными1.

В основу реформирования земского самоуправления была • положена концепция «общественной» теории, наиболее подходящая для самодержавной России того времени.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях избирательная система основывалась на иму См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. XXXIV. – Отд. 1. № 40457.

Муниципальное право: современные подходы его понимания щественном, в значительной мере – сословном, началах. Избиратели местных органов самоуправления (земств) делились на три курии (группы): 1) уездных землевладельцев, 2) городских избирателей и 3) выборных от сельских обществ. Правом участия в выборах от первой курии обладали землевладельцы, имевшие не менее 200 десятин земли или другого имущества на сумму не менее 15 тыс. руб., или лица, имевшие годовой доход не менее 6 тыс. руб.

Избирателями по городской курии становились обладатели купеческих свидетельств, владельцы предприятий или торговых учреждений с тем же годовым доходом, что и в первой курии, и владельцы «недвижимой собственности» на сумму от 500 до 3000 руб.

Выборы по крестьянской курии были многоступенчатыми. От сельских обществ выбирались представители на волостные сходы, из них – выборщики, а из последних – «гласные» (депутаты) в уездное земское собрание.

Земское собрание было распорядительным органом. Оно избиралось один раз в три года, собиралось регулярно раз в год, но если возникали чрезвычайные обстоятельства, то и чаще. Председателем земского собрания, как правило, становился предводитель дворянства. Исполнительным органом земского собрания была земская управа (уездная, губернская), председателя которой утверждал губернатор. Его сословная принадлежность не была ограничена.

Деятельности земских учреждений замыкались на решении местных хозяйственных дел. В начале 60-х гг. правительство относилось довольно благоприятно к деятельности земских собраний, несмотря на столкновения и шероховатости, которые существовали между отдельными земствами, с одной стороны, и местной администрацией – с другой.

Но уже с 1866 г. правительство постепенно ограничивало земское самоуправление, и виной этому, как замечает в одной из своих работ А.И. Васильчиков, стала «неопределенность закона, поскольку шаткость в определении власти более опасна, чем полезна для самостоятельности земских учреждений. Опасность эта заключается в том, что администрация и земства, действуя на одном и том же поприще, не могут избегнуть столкновения и пререка Глава ний. Для разрешения этих спорных вопросов нужна власть законодательная, и пока власть не установилась в полной форме, дотоле и самостоятельность земских учреждений не может быть обеспечена. Все это приведет к расстройству основных начал самоуправления»1. Его предсказания, к сожалению, стали сбываться.

Так, с 1866 г. специальным циркулярным письмом министра внутренних дел ограничивалась материальная база земств. В том же году Сенат предоставил губернаторам право отказывать в утверждении всякому лицу, избранному земством, но признанному губернатором неблагонадежным. В 60-е гг. на земские издания была введена цензура губернатора.

Независимость от других властей – признак внешней самостоятельности самоуправления, тогда как для внутренней требуется отсутствие иерархической соподчиненности между различными звеньями самой системы самоуправления.

Следовательно, необходимыми условиями нормальной организации и деятельности органов местного самоуправления являются самостоятельность каждого из них в пределах законодательно закрепленной компетенции и отсутствие подчинения по вертикали между разными их уровнями.

На практике нередко возникали коллизии в связи с недостаточно определенной и разграниченной компетенцией двух уровней местного самоуправления – уездных и губернских земских учреждений. Разрешать такого рода споры был призван правительствующий Сенат2. Так, на рассмотрение этого верховного толкователя законов был представлен вопрос об отношениях между губернскими и уездными земскими собраниями, возникший вследствие отказа нижестоящих распорядительных органов исполнять постановления вышестоящих. Сенат, опираясь на Положение о губернских и уездных земских учреждениях, указал, что в соответствии с точным смыслом закона уездные земские собрания действуют самостоятельно по делам, подлежащим их исключительному ведению (ст. 64), а по вопросам, Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских учреждений. – СПб., 1872.

Ефремова Н.Н., Немытина М.В. Местное самоуправление и юстиция в России (1864– 1917 гг.)//Государство и право. – 1994. – № 3. – С. 129.

Муниципальное право: современные подходы его понимания относящимся к общим интересам губернии, они обязаны следовать постановлениям губернских собраний. В связи с этим Сенат предписывал уездным земским собраниям принимать к исполнению все решения губернских земских собраний, касающиеся общегубернских дел1.

Нередко возникали проблемы и с толкованием другой нормы Положения, регламентировавшей дифференциацию компетенции земских собраний как носителей распорядительной власти и земских управ как исполнительных органов. В частности, рассмотрев представление уездной земской управы по вопросу о том, могут ли уездные земские собрания выбирать членов в училищные и попечительные советы не из своей среды, а из лиц посторонних, не принадлежащих к составу собраний, Сенат указал, что в соответствии со ст. 65 Положения земским управам предоставлены лишь исполнительные функции по распоряжениям земских собраний и ведение земских дел под контролем собраний;

кроме того, согласно точному смыслу ст. 65 и 68 недоразумения в связи с исполнением обязанностей призваны разрешать земские собрания, а не правительствующий Сенат, в связи с чем последний признал представление уездной управы не подлежащим рассмотрению в Сенате. Поскольку земские управы подконтрольны земским собраниям, судебные органы, включая Сенат, неправомочны разрешать конфликтные ситуации между ними. Законодатель, а затем Сенат исходили из того, что исполнительный орган подчинен распорядительному органу того же уровня.

Самостоятельность земских учреждений была ограничена, во-первых, пределами их компетенции, заключавшейся в решении хозяйственных и социальных вопросов местного значения, во-вторых, параллелизмом в работе с губернским и уездным аппаратами управления. Местная администрация, правительство болезненно реагировали на любой выход земских собраний и управ за пределы предоставленных им прав и полномочий. В качестве примера антиземских правительственных мер можно привести факт закрытия в 1866–1867 гг. земский учреждений Петербургской губернии за то, что они выступили против стес См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. XXXIX. – Отд. 2. – № 40457.,.it.,,...

76Глава нения прав земств, за созыв Центрального земского собрания1. С созданием такового разобщенные губернские и уездные земские учреждения объединились бы, земская деятельность поднялась бы на новый уровень, составив конкуренцию правительственным органам, бюрократическому аппарату. Усмотрев в этом реальную угрозу существующей самодержавной власти – с самого начала элементы представительства допускались не в центре, а лишь на уровне местного самоуправления – правительство обосновало факт закрытия земских учреждений формальным основанием: выходом их за рамки законодательно установленной компетенции.

Наиболее важной гарантией земского самоуправления в пореформенной России, на наш взгляд, являлось установление судебного порядка рассмотрения и окончательного разрешения споров и коллизий между земскими учреждениями и коронными органами2.

По мнению русского исследователя самоуправления В.П. Безобразова, «эта черта в устройстве земских учреждений не только искупает многие их грехи и наиболее способна к широкому и правильному развитию в будущем, но есть уже само по себе важный успех в нашей государственной жизни». Он подчеркивал, что «верховный судебный контроль есть необходимая принадлежность самоуправления»3.

Сфера функционирования земской системы в государственном механизме России была ограничена во всех отношениях. Земские учреждения не могли выходить из круга указанных им дел, а губернатор имел право «остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам и общегосударственным пользам».

И все же земствам удалось внести значительный вклад в местное хозяйство. Они сыграли выдающуюся роль в поднятии культурного уровня деревни, в распространении грамотности, в доступности медицинского обслуживания, в развитии промышленности и средств связи. Земства стали своеобразной полити См.: Веселовский Б. Земства и земская реформа. – Пг., 1918. – С. 13.

См. ст. 9, 11, 96, 97, 117, 118 Положения о губернских и уездных земских учреждениях.

Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. – М., 1874. – С. 13.

Муниципальное право: современные подходы его понимания ческой школой, через которую прошли многие представители либерального и демократического общественных направлений.

Принятое 16 июня 1870 г. Городовое положение1 было первым законодательным актом, в котором четко говорилось о самостоятельности действий общественных управлений.

Термин «самоуправление» не употреблялся, но ст. 5 устанавливала, что городское общественное управление в пределах предоставленной ему власти действует самостоятельно.

Городовое положение предоставляло городскому общественному управлению заботу о городском хозяйстве и благоустройстве, а губернатору – надзор за его деятельностью. С этой целью создавались учреждения городского общественного управления: городские избирательные собрания, дума и управа.

Все избиратели делились на три разряда (курии) и вносились в общий список в порядке убывания уплачиваемых налогов и сборов. Затем список делился на три разряда избирателей, каждый из которых платил одну третью общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что являлось социально неравным принципом и обеспечивало преимущество крупных налогоплательщиков. Так, в Москве одного гласного выбирали восемь избирателей первого разряда, 38 – второго и 298 избирателей третьего разряда.

Распорядительные функции предоставлялись городской думе, управа же являлась исполнительным органом, действующим в рамках, отведенных ей думой. Члены управы избирались думой и не нуждались в утверждении администрацией, они отстранялись от должности и передавались суду постановлением думы. Городской голова также избирался думой, но утверждался в должности в зависимости от ранга города губернатором либо министром внутренних дел. Городской голова не только возглавлял городскую управу, но и являлся председателем городской думы.

Земские и городские органы местного самоуправления не были включены в систему государственных учреждений и не подчинялись местным правительственным чиновникам. Однако государственный аппарат в лице министра внутренних дел и гу См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. XV. – Отд. 1. №48498.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 11 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.