авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 11 |

«МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО Под редакцией доктора юридических наук A. M. Никитина Рекомендовано Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника Закон и право • ...»

-- [ Страница 3 ] --

78 Глава бернаторов имел достаточно полномочий для контроля и определенного влияния на их деятельность. В частности, серьезным отступлением от принципа независимости органов самоуправления был установленный порядок утверждения губернаторами выборных должностных лиц – председателей городских и земских уездных управ. Председатели губернских земских управ утверждались лично министром внутренних дел.

Земские и городские учреждения самоуправления заведовали исключительно делами местного хозяйства: благоустройством, содержанием дорог, народным образованием, земской медициной, «попечением» о развитии торговли и промышленности, общественным призрением и др. Органы земского и городского самоуправления осуществляли свою деятельность на принципе самофинансирования, для чего и наделялись правом устанавливать местные налоги. Они самостоятельно решали вопросы подбора и подготовки своих служащих, определяли структуру управления. Вместе с тем органы местного самоуправления испытывали сильное давление со стороны государственного аппарата. В адрес земств местные и центральные органы государственной власти направляли различного рода распоряжения, циркуляры с целью ограничить и стеснить самостоятельность их деятельности.

Созданные в ходе буржуазных реформ всесословные представительные учреждения мало изменили сложившуюся традицию, ибо устроители их разделили все население на курии и разряды, что позволяло заранее планировать число выборщиков и регулировать их соотношение. Кроме того, в руководство земств правительство законодательным путем внедрило предводителей местного дворянства, подчинив сверх того земские и городские органы самоуправления контролю со стороны губернаторов и министра внутренних дел.

Слабая финансовая база также ограничивала их возможности.

Но даже в таком урезанном виде созданные в 60–70-е гг. новые органы местного самоуправления способствовали становлению общественно-политической и культурной жизни России, помогли торгово-промышленному развитию городов, породили в обществе надежды на более широкие возможности самостоятельности и независимости общественных органов от административной власти.

Муниципальное право: современные подходы его понимания 1: Наличие проблем, связанных с преодолением постоянного противодействия бюрократическо-чиновнического аппарата, сложности практической реализации далекой от совершенства «общественно-хозяйственной» теории самоуправления не умаляют значения проведенных реформ. Исторический анализ позволяет утверждать, что земская и городская реформы Александра II создали эффективную систему управления, которую по тем временам еще не знала просвещенная Европа.

Постепенно деятельность органов местного самоуправления стала приобретать политическую окраску, что и вынудило правительство пойти на радикальную меру – проведение контрреформ местного самоуправления.

На рубеже 90-х гг. Александр III принял реакционные законы, которые фактически сводили на нет реформы самоуправления.

Александр III В основе Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. 1 и Городового положения 1892 г.2 были идеи государственной теории самоуправления, рассматривающей местное самоуправление как нижний уровень государственного управления, осуществляемого представителями местных сообществ. Одновременно предусматривалось значительное усиление роли сословных начал в деятельности органов самоуправления. Так, Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г.

устанавливало сословность избирательных групп с предоставлением преимуществ дворянству;

представительство недворян-землевладельцев ликвидировано;

лишены избирательных прав духовенство, крестьянские товарищества, крестьяне, владевшие сверх надельной еще и частной землей, евреи;

сокращалось число уездных и губернских гласных. Кроме того, изменен порядок выборов от сельских обществ: гласные, выбираемые волостными сходами, теперь утверждались администрацией. В земскую систему вво См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. – Т. X. – № 6927.

Там же. - Т. XII. - № 8708.

Глава дился посредник между земствами и администрацией – губернское земское присутствие, проверявшее законность и целесообразность постановлений земских собраний.

Кроме того, правительство приняло ряд указов, циркуляров, законов, регламентировавших и ограничивавших деятельность земств в* сферах здравоохранения, образования и других местных делах.

Участь земских учреждений постигло и городское самоуправление. Городовое положение 1892 г. значительно урезало избирательные права горожан. Налоговый ценз был заменен имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться собственники или пожизненные владельцы недвижимости, находящейся в пределах города и оцененной для взимания оценочного в пользу города сбора, а также содержатели торгово-промышленных заведений.

Таким образом, правительство предприняло меры к ограничению доступа к власти (в любой ее форме) неимущих и малоимущих слоев населения. Контрреформы не только ограничили самостоятельность местного самоуправления, но и в три-четыре раза уменьшили число потенциальных избирателей. Закреплялась крестьянская сословная обособленность: крестьяне лишились права избирать гласных непосредственно, они стали назначаться губернаторами из числа избранных крестьянами кандидатов.

Нельзя не согласиться с мнением В.А. Ясюнаса, что реформа 1890–1892 гг. отбросила устройство местной власти в России назад, а законы того периода внесли такое ограничение избирательного права и такое вмешательство со стороны администрации, каких не знало ни одно цивилизованное государство1.

Попытки возродить местное самоуправление предпринимались как в ходе буржуазно демократической революции 1905– 1907 гг., так и после февральской революции 1917 г.

Идея самоуправления в период революции 1905–1907 гг. воплотилась в появлении Советов – органов классового представительства трудящихся масс. Их прообразом считается Совет Парижской Коммуны (1871 г.). Советы 1905–1907 гг. избирались на основе См.: Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления: Учеб. пособие. – М., 1998. – С.

41.

Муниципальное право: современные подходы его понимания прямых и равных выборов, были подотчетны избирателям, действовали по их наказам.

В то же время классовая природа Советов позволяет видеть в них скорее органы политического, а не местного самоуправления.^ Одним из первых законодательных актов февральской революции стала Декларация Временного правительства от 3 марта 1917 г., которая предусматривала в числе наиболее важных преобразований проведение реформы местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Предполагалось превратить земства в полновластные субъекты управления на местах, значительно расширить сферу их деятельности, ограничить возможность вмешательства государственных чиновников в деятельность органов местного самоуправления. Весной 1917 г. после революционного разгона старых государственных органов вся полнота власти на местах перешла к земствам. Однако наделение их несвойственными функциями (полицейскими, мобилизационными и т.д.) подрывало авторитет этих органов у населения. К тому же были нарушены все основные принципы самоуправления, сложившиеся в стране на протяжении многих десятилетий, и прежде всего принцип самофинансирования. Своими поспешными, необдуманными шагами Временное правительство во многом способствовало дискредитации и ликвидации земств, облегчив тем самым их окончательное уничтожение в 1918 г.

В ходе вооруженного восстания Временное правительство было низложено и власть перешла Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, вставших на путь реализации идей марксизма-ленинизма. Ее основоположники, разрабатывая модель самоуправляемого бесклассового общества нового типа, предполагали, что в обществе будущего государственное управление народом будет осуществляться посредством самого народа1. Как справедливо отмечает В.И. Фадеев, для последователей этой теории было бы логичным опираться на идеи самоуправления, наиболее выражающие приближение власти к народу. Однако известная децентрализация власти, относительная независимость и самостоятельность органов местного самоуправления противоречили практическим задачам государства проле См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. – Т. 17. – С. 341–347.

Глава тарской диктатуры, являющегося по своей природе государством централизованным1.

После 1917 г. характер, направленность и соответственно правовая основа процессов организации местной власти в России коренным образом изменились;

были ликвидированы старые органы местного самоуправления и созданы новые – Советы. С современной точки зрения, уничтожение системы местного самоуправления представляется ошибкой Советского государства. Во всяком случае определенную пользу могли бы принести земские традиции, богатый опыт культурно-хозяйственной работы.

Существование демократического учреждения, где решениями хозяйственных дел занимались бы органы, отстраненные от политического участия, могло бы стать важной гарантией прав личности в СССР.

В основу деятельности власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Согласно Конституции РСФСР 1918 г. в систему органов государственной власти были включены: областные – из представителей городских Советов и уездных советов, губернские (окружные) – из представителей городских Советов и волостных съездов Советов, уездные (районные) – из представителей сельских Советов и волостные – из представителей всех сельских Советов волости (гл.

10). Городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты, городские и сельские советы избирались населением непосредственно, а съезды Советов – опосредованно. При этом демократический характер новой власти виделся в том, что «местные Советы свободно объединяются на началах демократического централизма в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную Советскую власть»2.

Высшим организационным принципом построения и функционирования системы Советов являлся демократический централизм, формально допускавший самостоятельность и инициативу местных органов власти, но в действительности проявлявшийся в жесткой централизации государственной власти.

См.: Фадеев В.И. Муниципальное право России. – М., 1994. – С. 30.

Ленин В.И. Поли. собр. соч. – Т. 36. – С. 481.

Муниципальное право: современные подходы его понимания В соответствии с этим принципом вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих. Они могли отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.

В соответствии с гл. 12 Конституции РСФСР 1918 г. предметами ведения органов советской власти на местах были;

1) проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов советской власти;

2) принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях;

3) разрешение всех споров, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;

4) объединение всей советской деятельности в пределах данной территории.

После перехода от военного коммунизма к нэпу и начала восстановления страны произошли изменения в организации местных Советов: утверждены новые положения о сельских Советах, волостных съездах Советов и их исполкомах, уездных съездах Советов и их исполкомах, а в 1925 г.– положение о городских Советах.

В последующие годы в связи с изменением территориально-административного деления страны были упразднены волости, губернии и другие территориальные единицы.

К концу 1933 г. закончился переход к областному (краевому), окружному, районному делению. Вместо старых губерний, уездов, волостей образовываются новые территориальные единицы, затем упраздняются и округа. Центр тяжести всей работы переместился в низовое звено. Районным Советам передаются все права и обязанности, принадлежавшие округам, их финансово-материальная база.

После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы стали избираться на основе всеобщего равного, прямого и тайного голосования. Система съездов Советов была упразднена. Статья 94 Конституции СССР 1936 г. провозглашала, что органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, округах, районах, городах, селах (станицах, деревнях, хуторах, кишлаках, аулах) являются Советы депутатов трудящихся.

В полномочия Советов депутатов трудящихся входило: руководство деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечение охраны государственного порядка, соблюдение законов и охрана прав граждан, руководство местным хозяйствен Глава ным культурным строительством, установление местного бюджета (ст. 97 Конституции СССР 1936 г.).

Местные Советы были самыми многочисленными органами государственной власти.

Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью. Вопросы своей компетенции местные Советы рассматривали на сессиях, которые продолжались один день.

Избиратели давали наказы своим депутатам, которые обязаны были отчитываться о проделанной работе перед трудовыми коллективами. Однако это часто выливалось в пустую формальность. Наказы подгонялись под планы, доводимые сверху, а от избирателей принимались лишь те, которые не требовали больших хлопот и материальных затрат.

Исполнительными и распорядительными органами местных Советов были избираемые из числа депутатов исполнительные комитеты (ст. 149 Конституции СССР 1977 г.), куда входили председатель, заместитель председателя, секретари и члены исполкома.

Исполнительные органы местных Советов (исполкомы, отделы и управления) оказались в двойном подчинении, с одной стороны, местным Советам, которые их формировали, и соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов – с другой (ст.

150 Конституции СССР 1977 г.). Все это преследовало цель обеспечить необходимую степень централизации государственного управления, прежде всего в вопросах планирования и бюджетно-финансовой деятельности. Естественно, наиболее значимыми для местных органов управления оказывались не «горизонтальные», а «вертикальные»

связи. Следовательно, приоритетными оказывались не интересы мест, а выполнение директив центра.

Теория советского государственного права рассматривала местные Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь. Однако местные Советы так и не обрели качеств «работающих корпораций», т.е. органов, самостоятельно решающих вопросы местной жизни. Реальная власть на местах находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.

^Муниципальное право: современные подходы его понимания (} Местные Советы находились также в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны Советам, но практика была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Сессия местных Советов превращалась в формальную процедуру прохождения подготовленного аппаратом решения.

В течение всего советского периода органы власти на местах, каковыми выступали Советы и их исполнительные комитеты, являлись звеньями единой государственной системы управления с высокой степенью централизации и субординации 1. Представление о власти на местах как о власти негосударственной, как о самоуправлении населения городов и сел было отброшено, а понятие «местное самоуправление» стало рассматриваться лишь применительно к организации власти в буржуазных государствах.

Вместо него в отечественных политической и юридической литературе того времени стало широко использоваться понятие «социалистическое самоуправление», под которым понимался социальный феномен, охвативший все сферы общественной жизни.

Самоуправление в Советах, общественных организациях и трудовых коллективах, в республиках и на местах рассматривалось в качестве составных частей единой системы социалистического самоуправления народа2.

Однако попытки представить социалистическое самоуправление народа как качественно новую и единственно эффективную форму участия граждан в управлении государственными и общественными делами не соответствовали действительности.

Механизм всенародного участия в формировании общей воли через Советы в значительной мере носил лозунговый, формально-ритуальный характер. Широко пропагандируемое полновластие Советов фактически оказалось завуалированностью всевластия сросшейся партийно-государственной элиты.

Так, по Конституции СССР 1977 г. систему Советов народных депутатов составляли Верховный Совет СССР, Верховные советы союзных и автономных республик. Советы автономных округов и областей, краевые, областные Советы, городские, районные, районные в городах, поселковые, сельские Советы, Советы иных административно территориальных единиц.

См., например: Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. – М, 1987;

Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития. – М., 1986.

Глава Как справедливо отмечает В.Ф. Абрамов, «советская модель, противопоставленная «буржуазному» местному самоуправлению, стала порождением, частью и инструментом командно-административной суперцентрализованной системы и в то же время выполняла функцию ее демократического камуфляжа. Однако под этим натиском погромного «социализма» земская и муниципальная идеи уцелели, они пережили Советы и могут стать основой для построения в Российской Федерации государственного порядка на правовых основах, гражданского общества. При этом земская идея для России является не только либеральной, но и остается национально-государственной идеей»1.

В конце 80-х гг. предпринимались попытки улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов, которые должны были осуществлять некоторые функции, ранее принадлежавшие исполнительным комитетам.

Реформы, происходившие в государстве в те годы и выразившиеся во введении принципа разделения властей, полностью изменили систему «демократического»

централизма, существовавшего ранее. На смену Советам приходит новая форма – местное самоуправление. Важным шагом в поисках оптимальных правовых форм местного самоуправления стал принятый 9 апреля 1990 г. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР», который определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности как органов местного самоуправления. Соответствующие изменения были внесены в Конституцию СССР и Конституцию РСФСР. Закон определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, призванное обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды, устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов в качестве основного звена данной системы, органы территори Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт//Социологические исследования.

– 1997.–№ 1. – С. 125.

Муниципальное право: современные подходы его понимания Q ального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. В соответствии с Законом местное самоуправление осуществлялось в границах административно -территориальных единиц. В качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность;

предусматривалась судебная защита прав и законных интересов местного самоуправления и т.д.

При всем своем несовершенстве Закон сыграл немалую роль если не в реальной перестройке, то по крайней мере в осмыслении возможных путей преобразования структур местной власти – он как бы открыл путь децентрализации местных органов на демократической основе.

Следующим шагом на этом пути был принятый 6 июля 1991 г. Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», на основе которого начался процесс реформирования местных органов власти, создания системы местного самоуправления в России. Он определял местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов России, конституций и законов республик в составе России.

В отличие от союзного российский Закон о местном самоуправлении ввел такой важный признак самоуправления, как собственная ответственность населения, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения. Данный Закон ссылался на понятие «муниципальная собственность», в то время как союзный – на «коммунальную собственность». В соответствии с российским Законом местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктах, т.е. в пределах административно территориальных единиц. Закон предусматривал принятие республиками в составе России собственных законов о местном самоуправлении, а районными и городскими Советами – положений (уставов) о местном самоуправлении на подведомственной им территории.

В соответствии с российским Законом о местном самоуправлении Советы и соответствующие органы управления наделя 88Глава лись компетенцией, которая могла быть изменена только законом. Органом управления в районе, городе, районе в городе, поселке, сельсовете выступала местная администрация, которая заменила исполнительные комитеты местных Советов.

Таким образом, Закон от 6 июля 1991 г. предполагал формирование местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя при этом главенствующую роль местного Совета в системе местного самоуправления, двойное подчинение местных органов управления, право вышестоящих Советов отменять противоречащие законодательству решения местных Советов.

Согласно ст. 9 Закона о местном самоуправлении органы государственной власти и управления края, области, автономной области, автономного округа обязаны были содействовать развитию системы местного самоуправления на своей территории, принимать меры по сбалансированию местных бюджетов и решать предусмотренные Законом вопросы административно-территориального деления, оказывая местным Советам организационную, методическую и иную помощь в работе, однако не могли принимать решения, регламентировавшие деятельность органов местного самоуправления.

Законом определялись и разграничивались полномочия исполнительного органа (администрации) и представительного (Совета). Внеся изменения в Конституцию РСФСР 1978 г., согласно которой местные Советы, входящие в систему местного самоуправления, выводились из общей системы представительных органов государственной власти, Съезд народных депутатов РСФСР сохранил формулировку о конституционном праве Верховного Совета РСФСР руководить Советами. Следовательно, конституционное закрепление статуса местного самоуправления оказалось весьма противоречивым. Это, в частности, давало правовые основания Верховному Совету РСФСР поддерживать противостояние местных Советов и местной администрации, перенося конфликтные отношения Верховного Совета РСФСР и Президента РСФСР «вниз», на места. В Законе прямо не предусматривалась соподчиненность администрации, но после событий августа 1991 г. на период проведения реформы она была восстановлена путем назначения всех глав администраций по предложению Президента РСФСР и по решению Съезда народ Муниципальное право: современные подходы его понимания ных депутатов РСФСР. Указы Президента РСФСР, подписанные после 21 сентября 1991 г., оставили практически без полномочий представительные органы. Из законов были изъяты правовые нормы, устанавливавшие механизм подотчетности и подконтрольности исполнительных органов.

31 марта 1992 г. был подписан Федеративный договор, ставший составной частью Конституции РФ 1993 г. В нем установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению федеральных органов государственной власти России и органов государственной власти субъектов Федерации. Края, области, автономная область, автономные округа и города федерального значения получили право осуществлять собственное правовое регулирование вопросов местного самоуправления в пределах своей компетенции в соответствии с федеральным законодательством. За республиками в составе России признавалось право принимать по данным вопросам законы и иные правовые акты.

Осенью 1993 г. начался процесс реформирования системы местного самоуправления, сложившейся на основе реализации Закона о местном самоуправлении. Правовой основой послужили Указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления: от 21 сентября 1993 г.«О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»1 и от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»2. Деятельность местных Советов была прекращена, а их функции возложены на соответствующую местную администрацию. Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано осуществлять реформу местного самоуправления в соответствии с положениями Указа Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации».

В этот период принимаются следующие Законы: «О порядке назначения на должность и освобождение от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной См.: СААП РФ. - 1993. - № 41. - Ст. 3924.

См.: СААП РФ. - 1993. - № 44. - Ст. 4188.

Глава в городе, поселковой и сельской администрации» от 1 апреля 1993 г.1, «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от апреля 1993 г.2 и др.

В соответствии с Указом Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» исполнительные комитеты местных Советов сменили главы местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления фактически делегируются главе последнего – назначенному главе администрации, который организует работу представительных органов и ведет их заседания. Глава администрации подписывает решения представительного органа и обладает правом «вето» на эти решения, самостоятельно утверждая структуру администрации.

До 21 сентября 1993 г. должностные лица местной администрации не могли совмещать должность с депутатскими полномочиями соответствующего Совета, которому был подотчетен исполнительный орган. Реформируя местное самоуправление, Президент РФ своими указами изменил это положение и установил, что глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могут быть членами соответствующего представительного органа местного самоуправления 3. Ранее было установлено, что представительный орган осуществляет контрольные полномочия по отношению к местной администрации4. Результаты проведенных в те годы выборов показали, что в представительные органы местного самоуправления было избрано значительное число должностных лиц и работни См.: ВСНД РФ и ВС РФ. - 1993. - № 16. - Ст. 561.

См.: ВСНД РФ и ВС РФ. - 1993. - № 18. - Ст. 635.

См. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»//Российская газета. – 1993. – 25 дек.

См. Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. от 22 декабря 1993 г.) // Российские вести. – 1993. – 29 окт.

Муниципальное право: современные подходы его понимания ков администраций, которые по существу явились государственными служащими.

Таким образом, реализовать контрольные полномочия представительных органов на практике оказалось практически невозможно. Непосредственного участия граждан в местном самоуправлении тоже не ощущалось. В этот период исполнительная власть стремилась укрепить свои позиции и ослабить Советы. Одновременно было много сделано для того, чтобы не сложилась система представительных органов.

Местное самоуправление было декларировано, но не обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни в должной мере в правовом отношении. Невыполненными оказались и многие важные законодательные положения, касавшиеся бюджетных прав местного самоуправления, которые предусматривали, что уровень закрепленных доходов должен составлять не менее 70% доходной части местного бюджета.

Выборы в представительные органы местного самоуправления предлагалось провести с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. Дату проведения выборов должны были установить органы государственной власти субъектов Федерации. Указом Президента РФ были утверждены «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления»1.

Органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано принять положения о выборах в органы местного самоуправления с учетом этих Основных положений.

Указом Президента РФ от 29 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления и обеспечения его государственной поддержки 9 октября 1993 г. издается Указ Президента РФ «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки местного самоуправления»2, в котором содержалось поручение Правительству РФ разработать проект Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления.

22 декабря 1993 г. Президент РФ издал Указ «О гарантиях мест См.: СААП РФ. - 1993. - № 44. - Ст. 4197.

См.: СААП РФ. - 1993. - № 41. - Ст. 3944.

Глава ного самоуправления»1, который содержал ряд принципиальных положений, касающихся организации и деятельности местного самоуправления. В частности, в нем предусматривалось, что решения органов местного самоуправления могли быть отменены лишь в судебном порядке. Кроме того, Указ признал недействующими статьи гл. 2 Закона о местном самоуправлении, регулировавшие вопросы структуры и организационных основ деятельности местных Советов, ряд других статей, а также Закон РСФСР «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов» от 30 октября 1990 г.

Начавшийся на основе указов Президента РФ процесс формирования местного самоуправления заложил новые основы в их организации. Прежде всего надо отметить, что изменился характер представительного органа местного самоуправления и главы администрации, который стал именоваться главой местного самоуправления. По существу, утвердился приоритет местной администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления.

Указы Президента РФ послужили правовой базой для принятия субъектами Федерации соответствующих правовых актов по вопросам местного самоуправления. Вместе с тем указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления были изданы до вступления в силу Конституции РФ 1993 г., поэтому в них содержались положения, уже не соответствующие Конституции РСФСР 1978 г., ограничивавшие конституционные права населения на участие в местном самоуправлении, например не обеспечивались конституционные права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, на их выборы, на участие населения в управлении муниципальной собственностью. Попытка вписать самоуправление в существующую систему власти на местах не дала (да и не могла дать) желаемого результата, поэтому следующим принципиальным шагом, предпринятым в ходе конституционной реформы, было исключение местных Советов из числа органов государственной власти.

См.: СААП РФ. - 1993. - № 52. - Ст. 5071.

Муниципальное право: современные подходы его понимания Конституция РФ 1993 г. признала и гарантировала право граждан на местное самоуправление, закрепила его самостоятельность в решении вопросов местного значения и обособленность от системы органов государственной власти, установила основополагающие нормы организации местного самоуправления. Конкретизация и развитие конституционных положений содержатся в федеральных законах и законах субъектов Федерации, важнейший из которых – Федеральный закон от 28 августа 1995 г.

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Таким образом, именно принятие Конституции РФ 1993 г. подытожило становление правовой основы местного самоуправления и открыло перспективу дальнейшего развития законодательства и уставного нормотворчества в сфере местного самоуправления.

В настоящее время система местного самоуправления находится в процессе становления: формируются органы местного самоуправления, совершенствуются правовые основы их деятельности, население приобретает навыки самоуправления, осваивает искусство народовластия. Для завершения этого процесса необходимы серьезные организационные усилия и материально-финансовые затраты.

§ 7. Понятие и сущность местного самоуправления (местного управления) зарубежных стран Научное определение понятия местного самоуправления (муниципального управления) как социально-политического института предполагает прежде всего понимание его государственно-правовой природы. Муниципальное управление, его эволюция связаны с проблемами публичной власти, которая существует в классовом обществе как государственная власть (по Гегелю – общий интерес) и осуществление которой доверено общенациональным государственным органам и должностным лицам в соответствии с принципом разделения властей. Эта власть осуществляется также в государственной форме субъектами федерации в соответствии с разделением компетенции между федерацией и ее субъектами, а также на уровне крупных Глава административно-территориальных единиц в унитарных государствах.

Однако во многих крупных административно-территориальных единицах государства, на территориях, входящих в их состав, вплоть до низового звена (департаментов, графств, областей, а также небольших городов, деревень, приходов, коммун и т.д.), публичная власть уже осуществляется и не всегда государственными органами, а местным населением непосредственно и образуемыми им органами и соответствующим образом избираемыми или назначаемыми должностными лицами.

Эта власть приобретает свойства местной публичной власти, осуществляющей управленческие функции, признаваемые и юридически закрепляемые центральной властью, поэтому на местном уровне управляющая система непосредственно связана с объектом управления, который является общим для местного населения1. Здесь парламентский принцип отделения управления от правотворчества и исполнения почти не применяется, поэтому в законодательстве развитых зарубежных стран муниципалитеты считаются корпорациями публичного и частного права, т.е. учреждениями, обладающими правами и публичного содержания (субъектами административно-правовых отношений), и юридического лица. В такой правоспособности муниципалитета и проявляется его двойственная правовая природа как организации публичной власти на местах и как юридического лица.

И хотя условия генезиса, исторического становления и эволюции этого института различны в разных странах, однако политико-юридическая сущность и функции одинаковы. Например, историческая роль германского местного самоуправления в государственной истории страны принципиально отличается от влияния английского местного управления на формирование конституционной монархии в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии. В Германии местное самоуправление всегда находилось под жестким контролем государственных чиновников суверенных князей, курфюрстов и королей, будучи одновременно их материально-финансовой опорой в решении вопросов общегосударственного характера. В Англии сформировалась система муниципального управления принци См.: Тихомиров ЮЛ. Публичное право. – М., 1995. – С. 5–80, 116–126.

Муниципальное право: современные подходы его понимания пиально иного характера, ставшая составной частью парламентского правления страны1.

Но в настоящее время, несмотря на явные организационно-правовые различия между названными муниципальными системами (в Великобритании отсутствуют правительственные чиновники, осуществляющие административный надзор за местным самоуправлением, а в Германии они есть), эти органы осуществляют одни и те же функции и решают одинаковые задачи, обеспечивая жизнедеятельность населения местных общин (территориальных коллективов) на основе законов и иных нормативных актов государственных органов и собственных юридических решений, принимаемых ими в пределах своей компетенции.

Зарубежный опыт показывает наибольшую демократичность, экономность и эффективность мажоритарной избирательной системы относительного большинства в городах и населенных пунктах с численностью населения не более 50 тыс. человек (Великобритания, США, Канада, Индия, Мексика и др.). В некоторых государствах применяются другие формы мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, иногда в их сочетании (Италия, некоторые африканские страны).

Развитые зарубежные страны накопили полезный опыт решения проблем местной организации власти. В них, как правило, отсутствует должность главы муниципального образования. Она действительно является искусственной, ненужной. Это – бюрократическое устремление чиновничества подчинить себе, своим интересам всю местную жизнь.

В Великобритании вообще упразднили должность мэра (за исключением муниципального управления Сити) как независимого должностного лица.

Представительские функции осуществляет председатель муниципального совета, он же организует работу представительного органа, его постоянных комиссий, других форм деятельности муниципальных советников, поддерживает связь с общественностью, контролирует с помощью постоянных комиссий деятельность исполнительного муниципального аппарата, поддерживает связь с главой муниципаль См.: Омельченко О.А. Самоуправление в феодальной Германии//Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – С. 105–124, 223–225;

Козлова Н.Ю.

Институты самоуправления в Англии/Дам же. – С. 81 – 103.

Глава ного управления и его командой. Глава исполнительной власти и его аппарат являются наемными работниками муниципального совета, составляют штаб муниципальной службы, деятельность которой вместе с функционированием муниципального совета называется местным менеджментом (local management). В этом менеджменте участвуют муниципальные советники, их комиссии, общественность, наемные управленцы и их руководители. Получается команда, возглавляемая главным менеджером (chief executive with his team).

В США имеются различные организации местных властей в пределах отдельных штатов, которые поддерживают тесные связи с органами власти штатов, лоббируют в них свои интересы. То же осуществляется и на федеральном уровне, хотя здесь муниципальных лоббистских организаций меньше, чем в штатах. Наиболее значимой из них является, пожалуй, Национальная лига городов, главную задачу которой составляет лоббирование интересов городов в Конгрессе США и федеральном Правительстве. Эта лига объединяет все столицы штатов, наиболее крупные города и городские агломерации, которые согласны платить членские взносы. В каждом штате имеется своя лига, так что крупный город может входить и в нее, и в Национальную лигу. В США ежегодно проводится конгресс городов США, на который обычно собирается представители 7– тыс. городов.

В Великобритании имеются ассоциации графских, окружных и низовых (приходских, коммунальных) звеньев муниципальной системы. Они, как правило, действуют самостоятельно, поддерживают связи с министрами центрального правительства. В Шотландии действует единая организация муниципальных властей, с помощью которой Министр по делам Шотландии распределяет государственные субсидии, выделенные Парламентом местному управлению этого региона Соединенного Королевства. Это весьма эффективный институт связи муниципального управления с государственной властью.

Такая форма муниципального управления, как собрание граждан, получила широкое распространение в развитых зарубежных государствах, особенно с англо-саксонской моделью муниципального управления. Например, в Великобритании население приходов с численностью от 150 до 200 человек может Муниципальное право: современные подходы его понимания самостоятельно решать вопрос о формировании муниципального совета или об осуществлении местного самоуправления через собрание (сход), который вправе избирать своего председателя. Председатель приходского собрания имеет печать, осуществляет некоторые права юридических лиц и т.д. Он отчитывается о своей деятельности перед местным населением и может быть им переизбран досрочно1. В низовых звеньях муниципальных систем многих зарубежных государств местная власть часто организована в аналогичной форме, что значительно повышает уровень демократизма всей системы организации публичной власти в любом гражданском обществе.

В развитых зарубежных демократиях численный состав муниципальных советов определяется с учетом многих факторов: количества и состава местного населения, экономики, социальной инфраструктуры, земельно-ландшафтного характера подведомственной территории и т.п. Кроме того, всегда учитываются число муниципальных советников, которые будут работать в муниципалитете на постоянной основе, функциональная нагрузка каждого муниципального советника, чтобы представительный орган местного самоуправления функционировал как «работающая корпорация». Например, а Англии и Уэльсе некоторые графские муниципальные советы состоят из 70–90 муниципальных советников, в некоторых крупных городах и городских агломерациях их число достигает 150;

в округах и небольших графствах и средних городах – 25–35 человек;

средняя численность приходских и коммунальных советов составляет 8–10 человек.

В США иная картина. Там коллегия из 15 человек считается очень большой.

Численный состав муниципального совета определяется вне всякой связи с требованиями и возможностями отображения социальной структуры общества. Средняя численность городских советов в США – 5–7 человек. Большинство американских специалистов по муниципальному праву и управлению считают эту практику порочной и сравнивают ее с тем временем, когда муниципальные советы были более многочисленными.

См.: Locnl government Act. – 1972. – Part I. – Sec. 2–17.

4 Муниципальное право Глава Мировая практика дает много удачных примеров обеспечения системности в работе муниципальных органов путем четкого юридического закрепления перечня полномочий конкретных органов нескольких муниципальных звеньев при решении отдельных управленческих задач. Например, законы о местном управлении Великобритании реализацию отдельной управленческой функции возлагают на выше- и нижестоящие муниципалитеты. Так, функцию планирования осуществляют советы графства и округа.

Они составляют и утверждают стратегические планы развития территорий на десятилетний период, которые содержат задания по использованию дорог и улучшению их состояния, строительству различных производственных и социально-культурных объектов, учреждений общественного пользования (муниципальное жилье, школы, сельскохозяйственные и коммерческие заведения, обустройство парков и лесопарковых массивов, их содержание и охрана и т.д.). Планы разрабатываются с учетом экономического, социального и демографического факторов развития территории графства в целом и входящих в него округов. Графские и окружные органы работают вместе, постоянно консультируются с представителями других корпораций (региональными правительственными учреждениями и публичными корпорациями, финансовыми органами, с муниципалитетами низового звена – приходскими или общинными советами). В соответствии с этими планами окружные советы составляют локальные планы, в которых воспроизведены показатели стратегического плана и учтены окружные особенности. Каждый уровень органов муниципального управления Англии и Уэльса, например, располагает конкретными полномочиями по контролю за эксплуатацией водоемов, состоянием энергетических коммуникаций, а также по охране природы. Они контролируют деятельность промышленных предприятий по вопросам выброса в атмосферу пыли и других загрязняющих воздух отбросов, следят за состоянием шума на их территории, санитарными условиями на промышленных стройках, за деятельностью крематориев, содержанием кладбищ, уборкой улиц. Вся эта работа четко расписана за каждым видом муниципальных органов, определены условия принятия ими нормативных и Муниципальное право: современные подходы его понимания правоприменительных актов. Аналогично решены эти вопросы в законодательстве штатов США и земель ФРГ.

В этих и других развитых зарубежных странах уже давно апробированы организационно-правовые формы совместной деятельности выше- и нижестоящих муниципальных органов. Например, целенаправленное решение в законодательстве штатов США и Великобритании проблемы делегирования и укрепления взаимосвязей в муниципальной системе позволяет достичь: во-первых, укрепления самостоятельности нижестоящих муниципальных образований, расширения сферы их деятельности и в то же время сохранить вертикальные связи между муниципалитетами, поскольку на делегирующий орган возложены контрольные полномочия за реализацией исполнения функции, переданной нижестоящему муниципалитету;

во-вторых, расширяется компетенция низовых звеньев муниципалитетов в решении вопросов местного значения;

в-третьих, уточняется компетенция и управленческие возможности каждого звена местного самоуправления, особенно в решении вопросов хозяйственного содержания, заключении контрактов с местным бизнесом, при решении вопросов финансовых займов, строительства объектов общественного пользования и т.д.

Практика и законодательство Великобритании и других стран с аналогичной моделью муниципального управления вызвали к жизни удачные организационные формы совместной деятельности муниципальных органов различных звеньев системы. Так, графские и окружные муниципальные советы объединяют свою деятельность, создавая объединенные управления, совместные комитеты и параллельно с ними действующие объединенные комиссии и группы совместной деятельности муниципальных служащих (joint committees and parallel officer level). Эти органы, состоящие из муниципальных советников, муниципальных чиновников и представителей общественности, действующие параллельно, и в то же время согласованно, показывают высокую управленческую эффективность. Оба вида этих органов работают под контролем окружных муниципальных советов, выполняют их указания, а исполнительные органы графских советов обеспечивают материально-финансовые основы исполнения принятых совместными органами решений. Исследуя проблемы вертикальной организации муниципальных орга Глава нов США и Великобритании, профессор Г. В. Барабашев отмечает комплексность их системы, которая представляет сложный конгломерат управленческих ячеек в рамках организационной и функциональной общности •– местного управления. Он установил существование прямых административных отношений этих органов, независимо от вида и ступени, с соответствующими правительственными учреждениями в сочетании с отдельными элементами соподчинения между муниципалитетами различных ступеней 1.

Современные исследователи этих проблем в Великобритании подтверждают выводы, сделанные Г.В. Барабашевым, отмечая при этом усиление перечисленных им тенденций развития муниципальных систем в зарубежных развитых государствах. Например, крупный английский юрист, профессор публичного права'Ноттингемекого университета Д. Гарнер в своей монографии «Administrative Law», переведенной на русский язык2, проанализировал функционирование на всей территории Англии и Уэльса двухуровневую систему муниципалитетов там, где нет приходов и коммун, и трехуровневую организацию местного управления там, где есть приходы или общины. В этой системе разграничением полномочий занимается Парламент. Несомненно, что совет графства и совет округа в графстве, действующие сообща и выразившие согласие на разграничение предоставленных им полномочий, никоим образом не являются органами более высокого ранга по отношению к нижестоящим. Парламент рассматривает взаимоотношения между органами всех уровней местного управления скорее как партнерство, чем как иерархию.

Д. Гарнер проследил взаимосвязь между различными муниципалитетами, учел пределы ведения и разнообразие функций, предоставленных Парламентом органам местного управления. Так, в ведении советов графств находятся: все дороги, за исключением магистральных дорог и мостов;

образование и библиотеки;

планирование в городе и графстве;

социальные службы;

пожарная охрана;

полиция;

музеи и художественные галереи;

трудоустройство молодежи;

продовольствие и ме См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. – М., 1971. – С. 21.

См.: Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. – М., 1984.

Муниципальное право: современные подходы его понимания ] Q ] дикаменты, а также некоторые службы по защите интересов потребителей;

парки и места отдыха;

уборка мусора;


мелкие акционерные компании. Советы округов (district councils) решают вопросы борьбы с шумом и здравоохранения, жилищного строительства, городского и сельского планирования, зрелищ и реклам, уборки мусора, налогообложения и т.д. Низовые органы местного самоуправления распределяют земельные участки, определяют места отдыха, контролируют работу всех видов школьного образования, решают другие вопросы приходского и коммунального масштаба.

В системе муниципального управления широкое распространение получило делегирование полномочий. Эта концепция, заимствованная из права посредничества, допускает передачу одним органом управления другому одну или несколько своих функций, в связи с чем последний будет действовать как представитель первого. Этот способ может быть использован только при наличии указания в статуте. Парламент наделяет каждый местный орган полномочием исполнять управленческие функции в пределах, установленных законом. Передача полномочий другому органу может иметь место только с разрешения статута. Переданная функция должна оставаться его функцией, которая затем может быть передана им его комитету в соответствии с Законом о местном управлении Англии и Уэльса 1972 г. Делегирование осуществляется не только на основе соответствующих полномочий, но и по «лицензии и разрешению» некоторых других органов, по большей части совета графства. Объединенные управления и объединенные комитеты обычно получают свои функции именно этим путем, иногда – по указанию министра либо по соглашению между самими органами местного самоуправления. Кроме того, выше- и нижестоящие муниципальные советы могут создавать другие органы (ad hoc), кроме объединенных управлений, деятельность которых финансируется органами учредителями. Ими могут быть объединенные комитеты, которые создаются двумя или более органами местного управления для проведения совместных мероприятий.

Объединенному комитету полномочия предоставляют органы-учредители. Он не является корпоративным органом и финансируется органом-учредителем. Члены объединенного комитета являются также членами учредительного органа, создавшего Глава этот комитет. Неформальные отношения в системе муниципального управления поддерживаются посредством создания различных ассоциаций местных органов управления, проведения конференций и собраний, на которых обмениваются идеями и обсуждаются вопросы, которые нуждаются в правовом обеспечении или изменении.

Конечно, такая практика придает динамизм муниципальным органам, обеспечивает системность и согласованность их деятельности, в которой отсутствует жесткая административная субординация.

С одной стороны, муниципалитеты выступают стороной в гражданском обороте, а с другой – публичной корпорацией, устанавливающей ряд правил экономических отношений, создающей социально-культурную и бытовую инфраструктуру на подведомственной территории. Они решают на своей территории различные вопросы социально-культурного, экономического и иного характера. Кроме того, на территории местного самоуправления решаются отдельные вопросы государственного характера, переданные им государственными органами. Это делегирование полномочий органами государственной власти может быть разовым, на определенный срок или бессрочным.

Например, Закон о местном управлении Англии и Уэльса 1972 г. передал окружным и районным в Лондоне муниципальным Советам полномочия по обеспечению функционирования некоторых объектов государственного значения и решению других государственных вопросов. Эти полномочия затрагивают деятельность аэродромов, эксплуатацию земель различных форм собственности, древних монументов, охраны животных, ритуальных услуг, благотворительности, пожарной службы, санитарного контроля за состоянием продуктов, находящихся в торговле или поступающих в торговую сеть, дорог государственного значения, жилищного хозяйства, здравоохранения, регулирование водных источников и водозаборов, и т.д.1 По вопросам, решение которых передано парламентским законом в ведение муниципального управления, их представительные органы принимают правовые акты нормативного характера2.

См.: Cross S.A. Principles of Local Government Law. Fifth edition. – L., 1974. – P. 94-102, 525-529.

Там же. - P. 94-102. • • |0униципольное право: современные подходы его понимания '-Ь Практика делегирования полномочий органов государственной власти органам муниципального управления свидетельствует об однотипности государственной власти и местного самоуправления, о различных формах организации одной и той же публичной власти. Как и государственная власть, местное самоуправление имеет свой бюджет и исполнительный аппарат. Но в отличие от государственной власти местное управление является только территориальной исполнительной властью, решает на местах вопросы общесоциального и иного характера, прежде всего управленческими структурами, самостоятельно определенными местным населением.

Эта форма территориальной организации власти в зарубежных государствах, особенно с англо-саксонской моделью муниципального управления, получила название (наименование) муниципальной корпорации. Основными чертами корпорации являются:

1. Двойственный характер ее полномочий и функций: а) выполняет собственные полномочия в интересах местного населения. Эти полномочия публичного и гражданско правового характера;

б) реализует делегированные ей государственные полномочия в интересах местного населения и государства. В силу этого она одновременно является и «управлением», и «местным» управлением;

2. Все органы местного управления различных звеньев являются «совокупными корпорациями», а в них, собственно, корпорациями именуются муниципальные советы;

3. Все органы местного управления являются самостоятельными юридическими лицами;

4. Органы местного управления обладают полномочиями управленческого характера в отношении определенной территории, хотя это требование распространяется не на все органы;

5. Руководство в органах местного управления осуществляется представителями, избранными путем прямых выборов на основе всеобщего избирательного права жителями территории;

6. Орган местного управления должен в состоянии осуществлять свои управленческие функции. Точное число и природа этих функций зависят от вида органа и в какой-то степени от его ресурсов. Эти функции могут определяться только законом1.

См.: Bleck S. Law Dictionary//Fifth Edition. – 1979. – P. 917;

Garner J. Administrative Law//Fifth Edition. – P. 385–389.

104_Глава Процесс становления государственной организации и эволюции муниципального управления в обществе был длительным и весьма противоречивым. Формирование централизованных государств повлекло «раздвоение» публичной власти между двумя системами организации общественной жизни: государственной – централизованной и муниципальной (местной) – децентрализованной.

Известно, что публичная власть общества в процессе его эволюции материализуется в учреждениях, вырастающих как из родового строя, например королевская власть, так из новых потребностей общественного развития. Такой формой, в частности, является муниципальная власть, появившаяся в условиях административно-территориального реформирования городов-полисов и других видов древних общинно-родовых поселений.

Такие реформы приводили к изменению этнического состава населения реорганизованных территорий, перемешивали в нем представителей древних триб, родов, иностранцев и т.д. Одновременно С созданием государства шло формирование права путем трансформирования обычаев прошлой эпохи, судебных решений, которым придавался нормативный характер, из нормативных актов местных территориальных органов и обязательных для исполнения предписаний должностных лиц. Это осуществлялось не только на государственном уровне, но и в пределах действия муниципальной власти.

Территориальная организация публичной власти превращает ее в форму, которая обеспечивает осуществление общих интересов всех индивидов общества. Местные уровни организации этой власти, функционирующие непосредственно в гражданском обществе, реализуют эти интересы в повседневной практической работе всех муниципальных структур. В сущности это и означает «решение вопросов местного значения», поэтому формирование всех систем муниципального управления связано с двумя основными общественными проблемами: 1) вертикальной организацией государственной власти и 2) ее взаимосвязями с различными городскими и сельскими общинами, местным населением различных видов поселений.

Опыт развитых зарубежных государств дает удачные формы юридического решения этих вопросов. В Великобритании, например, изменение границы территории муниципального обра Муниципальное право: современные подходы его понимания зования без учета мнения населения является грубым нарушением права граждан на местное управление. Этот вопрос решается Парламентом путем принятия местного закона. Правом ходатайства перед Парламентом о решении этого вопроса обладает местное население.

В классовом обществе местное самоуправление (муниципальное управление) является тем звеном государственно-административных отношений, которое обеспечивает исполнение государственных правовых актов в интересах местного населения и самим населением в различных организационно-правовых формах. Причем основными юридическими средствами этой территориальной управленческой деятельности является исполнение предписаний нормативных актов государственных органов, правоприменение и местное нормотворчество.

В то же время местное самоуправление – автономная деятельность самоорганизующегося населения. Действительно, муниципалитеты – это относительно децентрализованный элемент организации государства, включающий широкие начала демократии не в противовес государству, а, наоборот, являясь его продолжением в территориальных общностях. Муниципалитеты как система образуют фундамент государства и поэтому являются частью конституционного механизма государства. Они учреждаются в интересах местного населения, обладая при этом финансовой и организационной независимостью и правом местного нормотворчества в пределах своей компетенции.


Еще одним важнейшим принципом организации и деятельности муниципалитетов является их подчиненность и подкон-трольность местному населению, которое их формирует. История показывает, что муниципалитеты служили оплотом в борьбе центральной государственной власти против феодального сепаратизма, на их основе выросла государственность американского народа. Демократические силы всегда видели в муниципальной автономии противовес различным сепаратистским устремлениям экстремистских сил.

Не случайно, что Баварское королевство и другие германские монархии (в том числе Пруссия), с консервативной формой правления, двигаясь в своей эволюции от абсолютной монархии к буржуазной конституционной монархии, впервые закрепили основы местного самоуправления в основном законе. В 106_Глава преамбуле Конституции Баварского королевства 1818 г. предусматривалось «возрождение» общин путем возвращения им управления делами, касающимися собственных их интересов1.

Формирование централизованного государства всегда означало концентрацию властных полномочий у государства, ограничение функций публичной власти общин (нередко и насильственным путем), превращение общин в территориальные коллективы, которые должны были обеспечивать реализацию юридических велений центра. «Остаток»

публичных полномочий у органов местного самоуправления, их подконтрольность центральной власти определяли и определяют степень демократизма муниципального управления и его автономии.

Вместе с тем, несмотря на нередкие случаи ущемления прав различных общин в процессе этой интегративной деятельности, осуществляемой центром при формировании единого государства, сам этот процесс следует признать явлением прогрессивным, поскольку государство обеспечивало народное политическое единство, защищало государственную территорию и разнообразные интересы различных социальных групп населения, гарантировало народный суверенитет.

Степень же децентрализации власти в демократическом государстве должна детерминироваться объективными потребностями развития общества и государства, т.е.

на местном уровне «власти» должно быть столько, сколько ее необходимо для жизнеобеспечения территориальных сообществ (территориальных коллективов, общин, коммун, приходов и т.д.) и решения на местах, в пределах их территорий, вопросов государственного значения.

Муниципальное управление в функциональном отношении должно быть весьма эффективным. Особую роль призвано сыграть законодательство о местном самоуправлении, поскольку оно невозможно без юридически оформленных институтов, без соответствующих органов местного самоуправления и должностных лиц и организаторской деятельности депутатов представительных органов муниципалитетов.

Короче говоря, местное ' См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – С. 228.

Муниципальное право: современные подходы его понимания самоуправление имеет свою структуру, которая обеспечивает реализацию всех его функций.

Если местное самоуправление жестко «встроено» в государственную управленческую систему, теряет автономность, то можно говорить о ликвидации самоуправления или об утрате им самого важного свойства местного самоуправления – решения вопросов местного значения самим населением и формируемым им соответствующим исполнительным аппаратом и его служащими. Такими примерами изобилует история многих европейских государств и России.

Местное самоуправление представляет собой такую децентрализованную форму организации территориальной публичной власти, которая обеспечивает исполнение законов и других нормативных актов органов государственной власти в пределах территории соответствующих видов поселений самим населением и образуемыми им самостоятельно органами местного самоуправления и избираемыми и назначаемыми соответствующим образом должностными лицами. Эти органы и должностные лица подотчетны местному населению и подконтрольны ему в своей деятельности. Такая конструкция публичной власти на местах обеспечивает реализацию конституционного принципа ответственности в системе местного самоуправления.

В зависимости от характера процесса формирования муниципального управления к настоящему времени сложились две основные мировые модели организации публичной власти на местах: 1) европейская континентальная, институты которой и характер взаимоотношений с государственной властью сложились и были апробированы в Римском античном государстве и 2) англо-саксонская, сформировавшаяся в Англии и получившая, как и первая модель, широкое распространение на всех континентах земного шара в различных вариациях.

Глава 2. Понятие и функции местного самоуправления § 1. Понятие и сущность местного самоуправления Понятие местного самоуправления. Местное самоуправление снискало массу эпитетов в связи с политико-правовой оценкой его качеств. Например, его называют «критической точкой всей конструкции новой российской государственности»1, «важнейшим элементом становления демократической России»2, «цементирующим раствором государственной целостности»3. За художественной образностью этих и других названий прослеживается осознание значимости данного правового института. Его широта и многогранность объясняют существование различных суждений, когда одни считают его укреплением государственности за счет усиления местного самоуправления, другие связывают самоуправление с идеалами демократии, третьи, напротив, представляют его как систему, которая на практике не работает. Иными словами, многомерный характер местного самоуправления и сопутствующая ему полярность мнений позволяют любой заинтересованной стороне найти то привлекательное или отталкивающее, что она хотела бы увидеть в этом институте современной политики и права.

Очевидно, что в таких условиях местное самоуправление не могло не подвергнуться теоретическому осмыслению с различными направлениями исследовательского поиска. К первому направлению относятся оценки местного самоуправления в качестве принципа организации и осуществления власти на мес Становление новой российской государственности: реальность и перспектива (открытый доклад). – М., 1996. – С. 80.

Политические партии и блоки на выборах. – М., 1993. – С. 21.

Послание Президента РФ Федеральному Собранию. – М., 1995. – С. 29.

Понятие и функции местного самоуправления ] тах, формы самоорганизации и самодеятельности граждан1;

как основы конституционного строя;

права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения;

как формы народовластия2. Наиболее заметной особенностью исследований в данной плоскости является опора их приверженцев на конституционные нормы. Что же касается возможных отличий, то они сводятся к несовпадениям скорее толковательного, чем сущно-стного характера. Разработки подобного рода базируются на широком эмпирическом материале, анализе функционирования разнообразных организационно правовых моделей муниципальной власти, сложившихся в России к настоящему времени3.

Исследователи другого направления анализировали соотношение местного самоуправления с социально-политическими идеями, признающими объективность и закономерность его происхождения и развития. Для них характерны определенные методологические подходы, обеспечивающие системность теоретического познания самоуправленческой проблематики. И хотя в основе этих построений лежат уже утвердившиеся институты, их анализ осуществляется через призму историко философских, социологических и правовых идей, выработанных обществом. Так, они характеризуют местное самоуправление как одну из форм социального явления – самоуправления4, подсистему в системе самоуправления народа5, предмет регулирования отрасли муниципального права6.

' См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. – М., 1995. – С. 455, 456.

См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации.

- М., 1997. - С. 83.

См.: Шугрина Е.С., Сивохина Ю.Л. Модели местного самоуправления в Сибирском и Дальневосточном регионах. – Новосибирск, 1997;

Савранская О.Л. Правовые основы местного самоуправления//Социологические исследования. – 1997. – № 1. – С. 111 – 119;

Широков А. Законодательное регулирование в сфере местного самоуправления//Городское управление. – 1996. – № 2. – С. 30–38;

Широков А,, Юркова С. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления/Дам же. – № 5. – С. 19–26.

См.: Государственное право Российской Федерации. – М., 1996. – С. 545.

См.: Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа (проблемы конституционной теории и практики). – Свердловск, 1987. – С. 76.

См.: Торшенко А.А. Муниципальное право Российской Федерации: курс лекций. – Екатеринбург, 1994. – Вып. 1. – С. 6–8;

Дмитриев Ю.А., Ковалев В.Т. Муниципальное право: проблемы становления отрасли//Право и жизнь. – 1994.

– № 4;

Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. – Екатеринбург, 1997.

- С. 26-45.

110_Глава У Изучение местного самоуправления этих научных направлений преследует различные цели, обусловливает использование разнообразных средств исследования и в конечном счете предопределяет заданные целями анализа научные выводы. Так, И. В. Выдрин рассматривает местное самоуправление как социальную идею 1, отмечая, что предназначение последней состоит в выполнении ею особых познавательных функций, поскольку идея дает первоначальные сведения о местном самоуправлении. Она отражает то существенное, что свойствено этому институту в разные конкретно-исторические периоды, то повторяющееся, что характерно для стран, признающих его. Иначе говоря, в идее сконцентрированы общие и особенные элементы любой системы местного самоуправления в их динамике.

Следует заметить, что идея местного самоуправления получила соответствующее терминологическое обозначение не так давно – на рубеже XVIII–XXIX столетий.

Немецкие исследователи Г. Штимпфл и X. Шоллер датируют «рождением понятия «местное самоуправление» событиями Великой французской революции, что отражает, по их мнению, факт самостоятельности общины по отношению к государству2.

Обращение к теме возникновения местного самоуправления, формирования его терминологии непременно приводит специалистов к необходимости установления соотношения между самоуправлением местным и самоуправлением вообще. Если говорить о времени появления этих терминов, то местное самоуправление возникло ранее самоуправления. Различные источники свидетельствуют о распространенности такого мнения. Уже упоминавшиеся Г. Штимпфл и X. Шоллер прямо отмечают, что понятие «самоуправление» впервые стало употребляться в связи с местным самоуправлением.

Солидарны с этой точкой зрения авторы монографии «Институты самоуправления:

истори-ко-правовое исследование». Анализируя германское местное самоуправление XIX в., они указывают, что понятие «самоуправление» формируется в правовой науке в 50-е гг.

XIX в., а до того и в законодательстве, и административной науке Германии речь шла См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). – Екатеринбург, 1998. – С. 6.

См.: Штимпфл Г., Шоллер X. Местное самоуправление. – М., 1995. – С. 17.

Понятие и функции местного самоуправления только о местном и территориальном управлении1. Следует заметить, что германское местное самоуправление связано с именем барона фон Штейна (по другим источникам – Штайна) и проводимой им местной реформой, начало которой было положено в 1808 г.

Сведения о более раннем происхождении местного самоуправления можно найти у Л.

Велихова. Характеризуя значение термина «самоуправление», он отмечает, что наиболее полно и широко его толковали еще в Англии XVIII столетия, откуда данное понятие было заимствовано в 50-х гг. XIX в. Германией и в 60-х гг. Россией2. Действительно, местное самоуправление в России именно в этот период становится предметом самостоятельного научного анализа, прочно входит в политический лексикон. Этой теме посвящены, например, работы А.Д. Градовского, А.В. Васильчикова, В.И. Лешкова3.

Точнее, сам термин «местное самоуправление» введен в оборот в ходе реформы.

Русские правоведы относили к местному самоуправлению земское и городское самоуправление, а также самоуправление национальных окраин4. Под местным самоуправлением признавалась совместная деятельность общины по решению вопросов локального значения. М.А. Курчинский полагал, что самоуправление на местах представляет собой заведование всеми местными нуждами самим обществом5. По мнению В.В. Погосского, местное самоуправление есть управление через лиц, избранных населением6. Как «систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления, с См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – М., 1995. – С.

224.

См.: Велихов Л. Основы городского хозяйства. В 2 ч. Ч. II. – М.: Л., 1928. – С. 235.

См.: Градовскип А.Д. История местного самоуправления. – СПб., 1868;

Василь-чиков А.В. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. В 3 т. – СПб., 1869–1871;

Лешков В.И. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. – М., 1871.

См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. – СПб., 1909. – Т. II. – С. 383.

См.: Курчинский М.А. Муниципальный социализм и развитие городской жизни. – СПб., 1907. - С. 30-31.

См.: Погосский В.В. Местное самоуправление на демократических началах. – М., 1917. – С. 6.

Глава соответствующими правами» характеризовал самоуправление А. Васильчиков 1.

Кроме установления времени возникновения термина «местное самоуправление», уточняется и определение обозначаемого им социального явления, в котором и сейчас немало путаницы. Так, Л. Велихов, говоря о местном самоуправлении, приводит некоторые его понятия, сформулированные русскими и зарубежными специалистами (Н.И. Лазаревским, И. Редлихом, П. Ашлеем)2. Следует заметить, что в российских земских кругах популярностью пользовалось следующее определение Н. Лазаревского:

«Местное самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, сознавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением»3. В России было известно и определение, принадлежащее англичанам И. Редлиху и П. Ашлей: «Местное самоуправление есть осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву»4.

Л. Велихов также ссылается на следующее суждение Г. Еллинека: «Самоуправление – это есть государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными, государственными должностными лицами, управление, которое, в противоположность государственно-бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»5. Очевидно, что это определение не местного самоуправления, а самоуправления (как считает Л. Велихов) в широком смысле слова.

Аналогичным образом в наше время поступает В.Ф. Абрамов. Он утверждает, что существует более Васильчиков А. О самоуправлении. – СПб., 1870. – Т. I. – С. 1–2.

См.: Велихов Л. Указ. соч. – С. 234–235.

Мелкая земская единица. В 2 т. – СПб., 1903–1904.

Ашлей Л. Местное и центральное управление. – СПб., 1910. – С. 3.

Ел/шнек Г. Общее учение о государстве, право современного государства. – СПб., 1908.

Понятие и функции местного самоуправления 30 различных определений самоуправления, смешивая их с понятием местного самоуправления. Но в отличие от Л. Велихова, который делал поправку на особенность этих институтов, В.Ф. Абрамов не замечает их специфики 1. Самоуправление в широком смысле слова стало характеризоваться как управление делами, осуществляемое заинтересованными гражданами непосредственно или через избранные ими органы.

Вместе с тем оправдывать некоторую двусмысленность, возникающую при определении понятия «самоуправление», только неточностями в высказываниях отдельных ученых было бы неверным. Трудность объясняется скорее многозначностью самого термина «самоуправление».

Одно из значений самоуправления – это олицетворение такого состояния государственного порядка, при котором функционирование органов и институтов самоуправления разного уровня (в том числе местного) обязательно. Самоуправление в самых различных его проявлениях обретает черты неотъемлемого элемента правового государства, становится особенностью внутренней организации государственной власти.

В этом случае государство, располагающее представительными органами власти, рассматривается как самоуправляющаяся организация. Именно так с конца XVIII в.

толкуется самоуправление при характеристике английского государственного строя 2;

так же толкует его И.А. Ильин применительно к России. Формой государства он считает «исторически наилучшую комбинацию», состоящую из солидарного самоуправления и властвующей опеки. По мнению И.А. Ильина, основная задача государственного устройства заключается в переходе от режима государственной опеки к режиму государственного самоуправления3.

В определенной исторической ситуации такой подход к самоуправлению преодолевался или изживался полностью либо, напротив, набирал силу. В частности, всплеск научного интереса к проблеме самоуправления произошел в России совсем не См.: Абрамов В. Местное самоуправление: идея и опыту/Социологические исследования. – 1997. – № 1. – С. 120.

См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – С. 81–82.

См.: Ильин И.А. Родина и мы: Статьи. – М., 1995. – С. 344–348.

Глава давно – в середине 80-х гг.1 Он был обусловлен демократическими преобразованиями в нашей стране и тесно увязывался с идеями правового государства, многопартийности, политического плюрализма. Однако исследовательский интерес к проблеме самоуправления довольно быстро угас, в основном переориентировавшись на одну из его форм – местное самоуправление.

Другое значение самоуправления – устойчивость местной власти. В этом случае оно выступает синонимом местного самоуправления, самостоятельным институтом государственного права2. Думается, однако, что оно является институтом не только государственного права, но и социологии (не ограниченной рамками юридической действительности). При этом местное самоуправление выступает самостоятельным политико-правовым принципом организации местной власти, основанным на способности жителей любой административно-территориальной единицы без вмешательства центральных органов решать хозяйственные и иные дела.

Весьма приблизительное установление времени происхождения термина «местное самоуправление» не лишает нас возможности констатировать тот факт, что значительно раньше возникла обозначаемая им социальная идея. Такая уверенность основывается на фактах ее параллельного развития с самоуправленческой идеей вообще, свойственной общественному развитию на его определенных фазах. Во всяком случае такой трактовки событий придерживается советская и российская историко-юридическая наука3. Заостряя внимание на данной особенности функционирования местного самоуправления, Н.В.

Постовой со ссылкой на работу русского исследователя И.А. Покровского пишет: «На объединенной территории Рима на основании зако ' См.: Социалистическое самоуправление. – Саратов, 1987;

Бутенко А.П. Власть народа посредством самого народа: О социалистическом самоуправлении. – М., 1988;



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 11 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.