авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 11 |

«МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО Под редакцией доктора юридических наук A. M. Никитина Рекомендовано Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника Закон и право • ...»

-- [ Страница 4 ] --

Варламова Н.В. Самоуправление сквозь призму праксиоло-гии//Гражданское общество и правовое государство: предпосылки формирования. - М., 1991. - С. 55, 56.

См.: Институт самоуправления: историко-правовое исследование. – С. 82.

См.: Самоуправление: от теории к практике. – М., 1988. – С. 7–40.

Понятие и функции местного самоуправления ]] на 45 г. до н. э. возникло единообразное местное управление, общим принципом которого был принцип самоуправления»1.

Как отмечает в своей работе И.В. Выдрин: «Интеграция самоуправленческой идеи и идеи местного самоуправления обусловлена несколькими признаками, которые в нашей литературе подразделяются на три группы»2. Первая по своему генезису раскрывает научно-управленческий аспект самоуправления, который означает его самоорганизацию, самодеятельность, саморегулирование и самоконтроль. Названные первичные признаки применительно к общественным системам и институтам дополняются признаками второй группы – социальными свойствами. Это принадлежность власти всему коллективу;

ее осуществление коллективом непосредственно или через выборные органы;

единство, совпадение субъекта и объекта управления;

саморегулирование посредством сообща принятых социальных норм;

совместное ведение общих дел, отстаивание и защита общих интересов на основе самодеятельности. Третья группа – политические свойства характеризуют самоуправление как форму управления. Сюда входят осуществление самоуправления с помощью политической власти и государства;

всеобщее участие граждан в управлении;

ведущая роль представительных органов в реализации самоуправленческих функций.

Перечисленные выше признаки длительное время остаются неизменными и подверглись лишь незначительной модификации, учитывающей обстоятельства времени, традиции, законодательные и теоретические подходы и т.д. Они затрагивают все виды самоуправления в обществе, в том числе местное.

Охарактеризуем названные признаки.

\. Взаимообусловленность и взаимозависимость идей самоуправления и местного самоуправления основана на общности субъекта и объекта управления в процессе регулирования разнообразных сторон государственной и местной жизни. В целом данный тезис может быть принят за общее правило, согласно которому функции субъекта и объекта управленческой деятельности выполняет народ. Вместе с тем это положение нуждается в уточнении. Уже с античных времен предпринимались попыт Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. – М., 1995. - С. 8.

Выдрин И.В. Указ. соч. – С. 18.

Глава ки провести различия между демократией государственной и демократией самоуправляющихся граждан. Античная история дает примеры неоднозначного употребления понятия «демос» (народ), которое в тот период получает две качественно отличные трактовки. Это или целокупный, якобы мистически пребывающий вне времени народ, в котором теряются не только отдельные индивиды, но и целые поколения, или конкретная для данного места и времени совокупность граждан. В первом случае это могло быть нечто большее, чем просто население, во втором – напротив, значительная часть населения1.

Аналогично соответствующая проблема интерпретировалась позднее – в период вызревания идеи народного суверенитета. Находит она поддержку и в наши дни.

Например, А. Борисов, настаивающий на различении самоуправления и местного самоуправления в зависимости от субъекта соответствующих отношений, отмечает:

«Единственное непосредственно признаваемое в современной демократии сообщество – народ, проявляющий себя через принцип народного суверенитета, но это сообщество конституируется размерами и устройством голосовательного механизмам. Он полагает, что принцип политического равноправия граждан, составивший основу демократии и реализующийся в процедурах голосования, ориентирован на индивида, а не на корпоративное, местное сообщество2.

2. Взаимозависимость идей местного самоуправления и самоуправления обусловлена наделением городской и сельской общины статусом социальной основы как самоуправляющихся территориальных единиц, так и государства в целом. Эта мысль находит воплощение в многочисленных трудах отечественных и западных авторов.

Согласно их доводам община служит основой всей структуры общества. Так, B.C.

Соловьев, характеризуя главные черты сложившегося строя русской жизни, формулировал значение общины следующим образом: «Монастырь, дворец и село – вот наши общественные устои, которые не поколеб ' См.: Ильин М.В., Мельвиль Ю.А., Федоров Ю.Е. Демократия и демо кратизация/уПолитические исследования. – 1996. – № 5. – С. 149. 2 Борисов А.

Самоуправление: европейская традиция и Россия//Городское управление. – 1996. – № 1. – С. 25.

Понятие и функции местного самоуправления лютея, пока существует Россия». О факторе общины, ставшей основообразующим институтом русского раннефеодального общества, упоминает А.Е. Пресняков. Он называет волостные соседские общины самоуправляющимся мирком, в котором староста с крестьянами был органом власти этого мира над территорией 2. Обобщенную характеристику общины дает Э.Г. Соловьев. Оценивая взгляды славянофилов, он отмечает, что именно в общине протекала подлинная жизнь народа в соответствии с нравственными законами и авторитетом, освященная веками традиции, там формировались его нравственный и религиозный уклады. В представлении славянофилов община была квазисакральной ценностью, выступала традиционным институтом, обеспечивающим преемственность поколений и связь времен, регулятором социальных конфликтов и средством интеграции индивидов в систему общественных отношений 3.

Итак, значение общины в жизни государства и местной самоуправляющейся единицы оценивалось и оценивается многими исследователями в самой превосходной степени, ибо они считают, что величие страны определяется не только размерами ее территории и богатством недр, но и традиционными учреждениями. «Выделение местных сообществ в качестве основного компонента местного самоуправления, – отмечает М.А. Краснов, – это совершенно новый принцип построения государства. Заключается он в том, что государство создается самими людьми, объединенными в сообщества в рамках определенной территории»4, т.е. государство предстает в виде ассоциации сообществ.

Такой подход продуктивен и в негосударственной сфере. Анализируя политические прогнозы М.А. Бакунина, Ю.А. Тихомиров указывает, что последний представлял будущее негосударственной организации в виде свободной федерации вольных рабочих и крестьян, их артелей, ассоциаций. Разбирая проблемы власти (темы весьма популярной в начале 90-х гг.– нового этапа развития российской государственности), Ю.А. Тихомиров отмечает, что она нуждается в некоторой модификации. Направления возможных Соловьев B.C. Сочинения. В 2 т. Т. I. – М., 1989. – С. 243.

См.: Пресняков А.Е. Российские самодержцы. – М., 1990. – С. 334.

См.: Соловьев Э.Г. У истоков российского консерватизма//Политические исследования. – 1997. – № 3. – С. 144.

Краснов М.А. Введение в муниципальное право. – М., 1993. – С. 9.

Глава изменений ему видятся в более полном выявлении феномена самоорганизации граждан, того духа народности, соборности, который отражает традиции, осознание, уклад жизни.

Он полагает, что «надо поддерживать начало самоуправления и своего рода общественное согласие как социальную основу для получения мандата «управлять»1.

3. Общность идей самоуправления и местного самоуправления находит подтверждение еще в одном признаке – в принадлежности власти социальному сообществу, в ее осуществлении местным коллективом жителей непосредственно или через выборные органы.

На начальных стадиях исторического развития организационно-властный механизм местного самоуправления копировал государственное устройство. Позднее в отношениях государства и местного самоуправления возникли проблемы, связанные с разграничением полномочий между центральными и местными органами власти. Зачастую они порождали напряженность, гипертрофированное ужесточение требований к местному самоуправлению, что в конечном счете обрекало последнее на фактическое, а нередко и юридическое, бесправие. Истории известны подобные факты. Тем не менее местная община обладала устойчивой прерогативой в решении достаточно широкого круга вопросов (коммунальных, муниципальных, городских) по обеспечению жизнеспособности территории и проживающих на ней жителей. Юрисдикция общины распространялась на благоустройство и содержание домов, улиц, площадей, устройство рынков, дорог и пр. В сфере ее управления находились коммунальное хозяйство, призыв на воинскую службу, на определенном этапе истории – судопроизводство. В дальнейшем к ним присоединились здравоохранение и образование. Община вводила нормы-обязательства для своих членов, устанавливала различные статусы граждан по сословиям, цехам, длительности проживания и иным основаниям.

В принципе перечисленные вопросы за некоторыми исключениями составляют предмет ведения местного самоуправления Тихомиров Ю.А. Государственность: крах или воскрешение?//Государство и право. – 1992. – № 9. – С. 13.

Понятие и функции местного самоуправления и в настоящее время. Этот признак свидетельствует о преемственности различных форм местного самоуправления, стабильности его интересов, ценности этого института в социальном и научном аспектах. Без сомнения, новации последних десятилетий в некотором отношении обновили понимание характера местных дел, особенностей полномочий органов самоуправления на местах. Причина тому – принятие последними на себя забот о социальном равенстве и экономическом развитии, которыми в прошлом нередко пренебрегали.

Итак, можно сформулировать следующие выводы.

Во-первых, связь идей самоуправления и местного самоуправления обеспечивается признанием социального сообщества в качестве субъекта самоуправленческих отношений. Во-вторых, их отличие обусловлено различием субъектов самоуправления и местного самоуправления, в одном случае таковым выступает народ, в другом – местное население. Однако народ не единственно признаваемое социальное сообщество.

Российское законодательство относит к этой категории также население муниципальных образований, объединенное правомочиями по решению вопросов местного значения.

Сообществами граждан, функционирующими по принципу самоуправления, признаются и социальные группы, реализующие свою деятельностную активность в общественных объединениях в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»1. Несравненно шире и механизм конституирования сообщества. Он не ограничивается процедурой голосования, а предусматривает установленные законом формы прямой демократии.

Триада названных признаков (общность субъекта и объекта управления, трактовка общины социальной основой самоуправ^ ления, принадлежность сообществу граждан властных функций) образует остов идей самоуправления и местного самоуправления.

Вряд ли ошибочны признание их наиболее действенного влияния именно на уровне местного самоуправления, закрепленное законодательно, реализация на практике, освещение в теории. Хотя в середине 80-х гг., как мы уже отмечали, в нашей стране наблюдался интерес к проблемам самоуправления наро См.: Российская газета. – 1995. – 25 мая.

Глава да, в тот момент о местном самоуправлении если и говорили, то только критически, негативно, называя его явлением сугубо буржуазной демократии. Однако научный акцент сместился в сторону местного самоуправления в силу его практической значимости, широкого юридического регулирования, политико-социальной актуальности. Вот почему местное самоуправление (во всяком случае, в современной России) предстает в виде наиболее развитой формы самоуправления.

Местное самоуправление представляет собой многосторон-, нюю деятельность местного населения по решению собственных и других стоящих перед ними задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества жизни населения соответствующей территории.

Документом, наиболее полно излагающим понятие местного самоуправления, считают Европейскую хартию о местном самоуправлении 1985 г. 1: «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»

(п. 1 ст. 3).

В конституциях современных государств закреплено и гарантировано местное самоуправление как одна из основ демократической системы управления. Понятие «местное самоуправление» отражает сложное и многообразное явление, формирование и развитие которого зависит от комплекса исторических, географических, политических, экономических и других особенностей территорий..

Сходные понятия используются в разных европейских странах. Так, в Германии употребляется термин «selbstverwaltung» – самостоятельное управление, в Великобритании, в зависимости от уровня местной власти и смысла, – «self government» – самоуправление, «local government» – местное управление, «self administration» – местная администрация. Во Франции наряду с местным самоуправлением, избираемым населением, существуют органы управления, назначаемые центральной властью для См.: СЗ РФ. – 1998. – № 36. – Ст. 4466.

Понятие и функции местного самоуправления ] осуществления ее интересов на местном уровне – префекты, супрефекты. Но термин «самоуправление» не используется и ему соответствует понятие «decentralisation» – децентрализация. Под ним обычно понимают процесс наделения местных коллективов правами юридического лица, выборы представителей от населения в местные органы и предоставления местным органам широкого круга полномочий.

Изучение политико-правовой природы местного самоуправления позволяет сделать вывод, что местное самоуправление является одной из основ социального управления в любом государстве, стоящем на принципах демократии.

Конституция РФ, определяя российское государство как демократическое, признает и гарантирует местное самоуправление. Как выражение власти народа местное самоуправление в России рассматривается как основа конституционного строя.

В Конституции РФ зафиксированы основополагающие черты местного самоуправления. Они находят свое воплощение и развитие в федеральных законах, конституциях, уставах, законах и иных правовых актах субъектов Федерации.

Закон об общих принципах местного самоуправления, основываясь на конституционных положениях, устанавливает, что местное самоуправление в России – признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Следует отметить, что при некоторых отличиях все приведенные выше определения базировались на двух основных постулатах: 1) местное самоуправление есть самостоятельная коллективистская деятельность общины и 2) сферой ее интересов является круг проблем, охватываемый понятием «местные дела». Очевидно, что современные определения анализируемого феномена в основе своей соответствуют прежним представлениям, так как опираются на те же положения. Именно в этом вопросе проявляется связь времен.

Таким образом, местное самоуправление – это самостоятельная деятельность населения непосредственно или через вы Глава борные либо иные органы в рамках закона по решению вопросов местного значения.

Сущность местного самоуправления. В последние годы современные российские ученые сосредоточили свои усилия на разработке нового направления местного самоуправления. Учитывая, что местное самоуправление есть определенный вид общественных отношений, который характеризуется содержанием, формой, субъектно объектным составом, исследователи делают вывод о том, что оно является социальной системой. Изучение системных качеств местного самоуправления обогащает его теорию новыми положениями, развивает практический инструментарий ее познания.

В чем же заключается сущность, содержание, форма местного самоуправления, которые определяют основные его параметры как системы?

Сущностная характеристика местного самоуправления заключается в том, что население само управляет собственными делами. Однако эту идею не так просто воплотить в жизнь, поскольку индивидуальные, коллективные, классовые и общесоциальные запросы общества теснейшим образом переплетены. Их реализация опосредуется через деятельность (в том числе управленческую) субъектов разного уровня и вида. Иными словами, субъекты запросов, с одной стороны, и субъекты их непосредственного осуществления – с другой, зачастую не совпадают. Между множеством первых и вторых образуются сложные связи. Все это говорит в пользу того, что общая схема самоуправления нуждается в корректировке, что без необходимого видоизменения она останется лишь идеей.

В каком же направлении должны осуществляться возможные преобразования? В литературе мнения на этот счет разделились. Так, С.И. Кулиева, задаваясь вопросом, применимо ли понятие управления к местному самоуправлению, склоняется к тому, что самоуправление следует рассматривать в качестве особого типа организации, выражающей упорядоченность системы, и в этом смысле его можно отнести к иным типам самоорганизации. Ему (самоуправлению) присуща тенденция к поддержанию своей организации, к повышению меры упорядоченности. Местное самоуправление С.И.

Кулиева определяет как адаптированную Понятие и функции местного самоуправления систему, способную приводить себя в соответствие с условиями внешней среды.

Отсюда вывод о неприменимости управленческого фактора к самоуправленческой системе1.

В.В. Шинкаренко, анализируя проблему соотношения самоуправления и управления, указывает, что первое зачастую рассматривается как частный случай управления, когда управляющий субъект выступает одновременно управляемым объектом, т.е. его управленческая деятельность ориентирована на самого себя. Он полагает, что самоуправление лежит в основе управления, а не наоборот. Все управленческие процессы начинаются с самоуправления, с самоорганизации2. Напротив, С. Сивова убеждена в том, что самоорганизующиеся структуры нуждаются в управленческой организации3.

Действительно, в силу целого ряда объективных и субъективных причин общество не может отказаться от «чистого» управления (управления, в рамках которого управляющие и управляемые – разные люди), отношений представительства, деятельностной, в том числе профессионально-управленческой, специализации. Поэтому говоря о становлении подлинного самоуправления, мы должны понимать под ним особую модель, при которой:

1) найдено разумное соотношение профессионально-представительского управления и самореализации населением своих запросов;

2) субъекты любых социально значимых интересов имеют действенные средства (прежде всего юридические) их заявления и отстаивания, а в необходимых случаях – и самостоятельного проведения в жизнь в одностороннем порядке;

3) структуры «чистого» управления, представительские институты действуют в режиме нацеленности на постоянное выявление, согласование и удовлетворение запросов населения.

Следовательно, самоуправление не только не означает изъятие из общественного организма институтов представительства, профессионально-элитарного управления, но, напротив, пред См.: Кулиева С.И. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. – М., 1994. – С. 18.

См.: Шинкаренко В.В. О самоуправлении в Москве//Правительство – город – люди.

Самоуправление в Москве: Мат-лы науч.-практич. конф. 21 мая 1996 г. – 1996. - № 14. - С.

3.

См.: Сивова С. Нуждается ли самоорганизация в управленческом обеспечении?

(анализ актуальных направлений развития организационных струк-тур)//Проблёмы теории и практики управления. – 1997. – № 3. – С. 82–83.

Глава полагает их активное функционирование. По сути, самоуправление есть управленческий процесс, строящийся на основе этих трех названных принципов1.

И.В. Выдрин определил местное самоуправление как процесс управления низовыми территориальными сообществами жителей, базирующийся на принципах разумного сочетания представительских институтов и институтов непосредственной демократии, предоставления всем субъектам территориальных сообществ широких возможностей по заявлению и проведению в жизнь собственных интересов, политико-правовой привязанности местного самоуправления к конкретным запросам жителей 2.

Такое понимание местного самоуправления позволяет сделать некоторые выводы.

1. Подобное состояние саморегуляции не факт действительности, а скорее идеальная цель, к которой необходимо стремиться. Поэтому конституционная формула «местное самоуправление» должна толковаться не как констатация того, что есть, а как конституционно-правовая цель для всех, на кого распространяет свое действие российская Конституция3.

2. Местное самоуправление представляет собой управленческую деятельность. Данная позиция о взаимосвязи самоуправления и управления занимает устойчивое положение в отечественной литературе по проблемам теории управления, права, политологии. Ее источником, как уже отмечалось, служит формулировка К. Маркса: «Самоуправление есть процесс управления народа посредством самого народа». Доказательствами такой сущности самоуправления являются определения этого института специфической составной части управленческого процесса4, См.: Конституционное право Российской Федерации: Учеб пособие. – Екатеринбург, 1992. – С. 48–50.

См.: Выдрин И.В. Указ. соч. – С. 46.

См.: Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или обществен ное?//Советское государство и право. – 1990. – № 10. – С. 82.

См.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. – М., 1988. - С.

32, 39.

Понятие и функции местного самоуправления ] вида социального управления в обществе, явления, наделенного некоторыми свойствами, присущими управлению.

3. Приведенное выше определение свидетельствует о единстве местного самоуправления и демократии. Их содержательное отличие сводится к тому, что самоуправление есть прежде всего свойство, качество населения (социальной общности), его способность управлять собственными делами, а демократия – организационный механизм, обеспечивающий реализацию этого свойства. Ведь категория «демократия»

раскрывает совокупность форм и способов участия граждан в управлении2.

4. Определение сущности местного самоуправления подчеркивает его неразрывную связь с властным фактором. В понятии «местное самоуправление» объединяются публично-властные и общественные начала. Заложенная в Конституции РФ вертикальная децентрализация государственной власти с выделением местного самоуправления в качестве негосударственного элемента публичной власти подразумевает разведение категорий «публичная власть» и «государственная власть», которые ранее традиционно отождествлялись. По смыслу Конституции РФ, механизм публичной власти совмещает верховную публичную власть, материализуемую государством, и местную власть, осуществляемую органами местного самоуправления или непосредственно населением.

Кроме всего прочего, это означает, что источником существования местного самоуправления как одной из основ конституционного строя является не государственная, а конституционная воля3.

5. Еще один важный вывод состоит в том, что приведенное выше определение местного самоуправления, которое можно рассматривать как теоретическое, совпадает с формально-юридическим определением этого института.

Законодательная дефиниция местного самоуправления дана в ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления: это «признаваемая и гарантируемая Конституцией См.: Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления//Волросы философии.

– 1983. – № 8. – С. 21.

См.: Тихомиров Ю.А. Управление делами общества. – М., 1984;

Курашвили Б.П.

Проблемы теории государственного управления в условиях совершенствования развитого социализма. Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. – М., 1986. – С. 9;

Пискотин М.И.

Социализм и государственное управление. – М., 1988.

См.: Выдран И.В., Кокотов А.Н. Указ. соч. – С. 11.

Глава Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Конституция РФ не содержит определения местного самоуправления, она лишь указывает на социальную функцию этого феномена, которая состоит в необходимости предоставления населению возможности самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться объектами муниципальной собственности. Тем не менее близость конституционного и законодательного подходов к местному само-• управлению отчетливо просматривается, причем нормативное определение, ставшее благодаря Закону об общих принципах организации местного самоуправления общероссийским эталоном понятия «местное самоуправление», сходно по своему со-' держанию с соответствующей теоретической дефиницией (самоуправление есть управление народа посредством самого народа). Это довольно редкий случай, когда эффект законодательной формулы усиливается ее совпадением с традициями научного толкования.

Анализ конституционных положений и содержания данного определения позволяет выявить основные черты местного самоуправления в России:

а) правом на осуществление местного самоуправления наделяются граждане. Однако граждане – это сначала жители, а лишь потом участники правовых и политических отношений, поэтому выделяется особый субъект – население городских, сельских поселений и' других территорий, административные границы которых определяются с учетом географических условий, исторических и иных местных традиций. Известно, что населением называется совокупность людей, постоянно или временно проживающих на определенной территории и составляющих население.

Любое городское, сельское поселение (несколько или его часть), иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеют муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления, признается законодательством в качестве муни Понятие и функции местного самоуправления ципального образования – основной единицы местного самоуправления;

б) местное самоуправление имеет и особую сферу управления – вопросы местного значения. Прежде всего это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством и законами субъектов Федерации.

Перечень вопросов местного значения дан в ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, однако он не является исчерпывающим.

Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Федерации, а также не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Кроме того, на органы местного самоуправления законом может быть возложено и исполнение отдельных государственных полномочий;

в) местное самоуправление реализуется в рамках муниципальной деятельности – специфической управленческой деятельности по решению вопросов местного значения или исполнению отдельных государственных полномочий. Эта деятельность может принимать правовые и неправовые формы, она носит преимущественно публично правовой характер, хотя и не исключает возможности использования частноправовых методов. Характерной чертой муниципальной деятельности является определенное сближение ее исполнительных и распорядительных начал. Отличительным признаком выступает относительное снижение доли субординационных отношений и возрастание роли отношений координации и взаимодействия между участниками этой деятельности;

г) в соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий есть деятельность самостоятельная. Прежде всего это проявляется в гарантируемом государством праве и возможности населения самостоятельно решать вопросы местного значения. Кроме того, самостоятельность выражается в организационной обособленности его органов в системе управления обществом и государством. Образуемые населением выборные и другие органы местного само Глава управления не входят в систему органов государственной власти. Для обеспечения самостоятельности местного самоуправления государство предоставляет муниципальным органам право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций местного самоуправления;

д) наделение ответственностью муниципальных образований. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, населением, государством, физическими и юридическими лицами по вопросам, отнесенным к их компетенции. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населением. В данном случае порядок и условия ответственности определяются уставами муниципальных образований. Ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий органы и должностные лица местного самоуправления несут в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствуюч^ими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами. Порядок ответственности перед физическими и юридическими лицами устанавливается федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований;

е) наличие двойственной природы. В муниципальной власти одновременно сочетается два начала: общественное и государ'ст-венное. Муниципальная деятельность строится на сочетании местных и государственных интересов, взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти. Самостоятельно решая вопросы местного значения, органы местного самоуправления, действуют в соответствии с единой государственной политикой, могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, обладают комплексом полномочий государственно-властного характера.

Все это свидетельствует о том, что местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы государственного и общественного институтов. Теоретические основы двойственного характера местного самоуправления ориентированы на современную концепцию теории дуализма муниципального управления.

§ 2. Принципы местного самоуправления Местное самоуправление основано на ряде принципов, под которыми понимаются обусловленные природой местного самоуправления основополагающие начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения и формируемых им муниципальных органов1. Принципы местного самоуправления сформулированы в Европейской хартии местного самоуправления, в Конституции РФ, Законе об общих принципах организации местного самоуправления и в других законодательных актах. Они определяют демократическую организацию местного самоуправления как института публичной власти, их соблюдение обязательно для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, населения и образуемых им органов местного самоуправления в целях реализации равного права граждан на местное самоуправление, обеспечения самостоятельного решения населением местных вопросов на территориях муниципальных образований в соответствии с законодательством России и субъектов Федерации, а также с уставами муниципальных образований2. Реализация принципов местного самоуправления обеспечивается организационными формами и методами деятельности муниципальных органов.

В Конституции РФ названы следующие общие принципы местного самоуправления:

самостоятельность решения населением вопросов местного самоуправления (ст. 12 и 130). Муниципальные образования самостоятельны в решении вопросов местного значения, которая реализуется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, через деятельность граждан в выборных и других органах местного самоуправления. Муниципальное образование разрабатывает устав, который принимает представительный орган местного самоуправления или непосредственно население. Органы местного самоуправления организационно обособлены, наделены в соответствии с См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. – С. 90, 91.

См.: Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации/уместное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учеб. пособие. – М., 1998. – С. 47–48.

5 Муниципальное право Глава уставом муниципального образования собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Население самостоятельно определяет организационную форму осуществления местного самоуправления, наименование и структуру его органов.

Местное самоуправление обеспечено финансово-экономической самостоятельностью, управляет муниципальной собственностью, утверждает и исполняет местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы;

организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством (ст. 12). Местное самоуправление должно иметь автономию в отношении своей компетенции, обладать свободой действия для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, находящемуся в его ведении. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако строят отношения с другими муниципальными образованиями, органами местного самоуправления и государственной властью. Предметы ведения разграничиваются между муниципальными образования, они не подчиняются другим муниципальным образованиям. Являясь юридическими лицами, муниципальные образования обладают правом на муниципальную собственность и являются участниками гражданского оборота;

многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления (ст.

131). Местное самоуправление осуществляется гражданами непосредственно, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Население может самостоятельно выбирать любые формы и сочетания форм представительной (выборные органы местного самоуправления) и непосредственной демократии (референдум, выборы, собрание), определять организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления. Граждане могут реализовать свое право на народную правотворческую инициативу и на индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления;

обеспечение деятельности местного самоуправления необходимыми материально финансовыми ресурсами (ст. 132). Местное самоуправление должно иметь условия, позволяющие его органам обладать достаточными для осуществления своих функций сред Понятие и функции местного самоуправления ] ствами. Местное самоуправление самостоятельно управляет муниципальной собственностью, формирует, утверждает и исполняет местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы. Местному самоуправлению в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления гарантируется: обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных ему отдельных государственных полномочий;

компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

гарантия права местного самоуправления на судебную защиту (ст. 133). Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления могут предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений.

Кроме того, к принципам местного самоуправления относятся:

ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Органы местного самоуправления отвечают не только за принимаемые решения, но и за свои действия.

Такая ответственность наступает в результате утраты доверия населения. Основания, виды, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. Одним из видов данной ответственности предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов субъекта Федерации. Органы и должностные лица несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий, которые обеспе 5* Глава чены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами;

органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед физическими и юридическими лицами, которая может возникнуть из гражданско-правовых отношений;

соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей, а также равный доступ к муниципальной службе. Права и свободы человека, закрепленные в Конституции РФ (избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, обращаться лично, направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления, знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающие права и свободы человека и гражданина, обжаловать в суде решения и действия органов местного самоуправления, получать образование, медицинскую помощь, и т.д.), реализуются прежде всего на местном уровне.

Даже незначительное нарушение законности, несоблюдение прав и свобод человека и гражданина в деятельности местного самоуправления воспринимается как попрание принципов демократии и гражданского общества. Гарантированные Конституцией РФ основные права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления;

законность в организации и осуществлении местного самоуправления – организация и деятельность местного самоуправления должна осуществляться на основе закона, на обязанности органов соблюдать Конституцию РФ и нормативные правовые акты.

Прокуратура осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления, за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина. В судебном порядке могут обжаловаться решения и действия органов и должностных лиц местного самоуправления, ущемляющие права юридических и физических лиц. Общественный контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления может осуществляться в различных формах: обращений граждан в органы местного самоуправления и к его должностным лицам;

отчетов депутатов Понятие и функции местного самоуправления ] представительных органов, глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением;

участия общественных наблюдателей в работе избирательных комиссий при проведении выборов депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, и др.;

гласность местного самоуправления – позволяет проконтролировать деятельность органов власти и управления всех уровней, дает возможность гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы. Законы и любые нормативные акты должны публиковаться;

органы и должностные лица местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность знакомиться с документами и материалами, непосредственно касающимися прав и свобод человека, а также получать другую полную и достоверную информацию о деятельности органов местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны давать ответ по существу обращений граждан в течение месяца;

использование местных обычаев и традиций в организации и деятельности местного самоуправления – позволяет учесть местные особенности народностей, проживающих на территории муниципального образования, и отразить многообразие моделей местного самоуправления. Органы местного самоуправления выражают интересы и потребности жителей, должны способствовать проявлению инициативы и самодеятельности всех групп населения. Особенности организации и деятельности местного самоуправления обусловлены: историческими традициями, которые привели к образованию на данной территории специфических институтов самоуправления;

составом населения (национальностей, общностей, коренных жителей и т.д.);

социально-экономическим развитием особых социальных групп со своими интересами и потребностями;

культурными традициями, отраженными в наименовании муниципального образования (например, муниципальное образование может иметь свою символику);

иными местными традициями (например, проживание в закрытых административно-территориальных образованиях).

§ 3. Функции местного самоуправления Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельностью. Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.

Выделяют социально-целевые функции управления (основные направления, цели и содержание конкретной управленческой деятельности) и социально-организационные (процессуальные, действия организационного и исполнительно-распорядительного характера, совокупность которых составляет управленческий процесс). Местное самоуправление самостоятельно решает все' вопросы местного значения, оптимально сочетая местные и общегосударственные интересы для достижения наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц. Являясь частью демократической системы управления обществом и государством, оно путем самостоятельного решения вопросов местного значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интересов населения, социальной защите граждан.

Функции местного самоуправления отличаются определенной устойчивостью и стабильностью, ибо в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения. В своей совокупности они показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуют социальное предназначение местного самоуправления (должное) и процесс его осуществления (сущее)1.

С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие социально-целевые функции управления, основанные на принципах демократии и децентрализации власти:

См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. – М., 1999. С. 108-109.

Понятие и функции местного самоуправления ] 1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления муниципальные образования полномочны принимать и вносить изменения в свои уставы, контролировать их соблюдение;

определять формы, порядок и гарантии непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения;

образовывать выборные и иные органы местного самоуправления, определять их структуру и полномочия;

проводить выборы депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления;

определять условия и порядок организации муниципальной службы;

2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления. Органы местного самоуправления осуществляют от имени муниципального образования права собственника в отношении имущества и местных финансов, входящих в состав муниципальной собственности. Представительные органы местного самоуправления устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальной собственность, порядок и условия ее приватизации;

утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении, образуют целевые внебюджетные фонды;

устанавливают местные налоги и сборы;

разрабатывают планы и программы развития муниципального образования и утверждают отчеты об их исполнении;

принимают общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования;

контролируют деятельность иных органов местного самоуправления и должностных лиц в соответствии с уставом муниципального образования. Иные органы и должностные лица местного самоуправления осуществляют оперативное, текущее управление муниципальной собственностью и местными финансами. Они в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, совершать с муниципальным имуществом иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности. Они обеспечивают исполнение местного бюджета, управляют средствами муниципальных внебюджетных фондов. Местное население или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут принимать решения о разовых добро 1 36_Глава вольных сборах средств граждан для финансирования вопросов местного значения, местное население, кроме того, может определять на референдуме порядок и условия приватизации муниципальной собственности.

3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования, что означает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

управление местными финансами;

формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

хозяйственная деятельность, создание и управление муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями;

комплексное социально-экономическое развитие территории муниципального образования;

координирование участия предприятий, учрежде-•ний и организаций, не находящихся в муниципальной собственности, в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования;

осуществление внешнеэкономической и иной предусмотренной законом деятельности;

4) обеспечение прав и интересов населения и местного самоуправления. Создание условий жизнедеятельности населения – самая обширная функция, в нее входит:

содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения;

обеспечение санитарного благополучия населения;

регулирование планировки и застройки территории муниципальных образований, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;

организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации, организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

обеспечение населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном Понятие и функции местного самоуправления ] образовании;

сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальном образовании;

создание условий для развития физической культуры и спорта, для организации зрелищных мероприятий;

обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

утилизация и переработка бытовых отходов;

ритуальные услуги и содержание мест зат хоронения;

организация и содержание муниципальных архивов;

5) охрана общественного порядка и обеспечение противопожар~ ной безопасности.

Сюда входят вопросы обеспечения обществ венного порядка на территории муниципального образования,, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, контроль за их деятельностью (ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления), создание народных дружин;

организация муниципальной противопожарной службы;

6) представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами. Эту функцию осуществляют органы и должностные лица местного самоуправления при взаимодействии с органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями.


Они наделены для этого соответствующими полномочиями. Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации. Они вправе разработать проекты законодательных актов субъекта Федерации по вопросам местного самоуправления, которые должны рассматриваться законодательным (представительным) органом субъекта Федерации. Органы и должностные лица местного самоуправления вправе обращаться также в органы государственной власти, к администрации предприятий, учреждений и организаций, в том числе по вопросам соблюдения прав местного самоуправления, учета интересов населения муниципальных образований при решении тех или иных вопросов общественной и государственной жизни. Такие обращения подлежат обязательному рассмотрению. Граждане, население муниципальных образований участвуют в реализации данной функции, используя прежде всего институты и формы прямой демократии, в некоторых случаях учет мнения населения государственными органами является обязательным 138_Глава (например, при изменении границ муниципального образования). Граждане могут предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, а также предприятий, учреждений, организаций, они могут обращаться с жалобами в Конституционный Суд РФ в случае нарушения их конституционных прав и свобод (в том числе прав на местное самоуправление). Одной из организационных форм, с помощью которой осуществляется функция представительства и защиты интересов и прав местного самоуправления, являются ассоциации и союзы муниципальных образований. Представительство и защита прав местного самоуправления обеспечиваются и на международном уровне, например муниципальные образования могут обращаться в Конгресс региональных и местных властей Европы. В частности, в палате местных властей Конгресса имеют своего представителя и муниципальные образования России. Ни один процесс управления не может осуществляться без социально-организационных функций, которые включают:

1) сбор и анализ информации. От полноты и объективности собранной социальной информации, глубины ее анализа зависят обоснованность принимаемых управленческих решений, эффективность их реализации. Для муниципального управления эта функция имеет особое значение, поскольку решая вопросы местного значения, осуществляя отдельные государственные полномочия, органы местного самоуправления исходят прежде всего из интересов населения, необходимости постоянно изучать мнения населения по тем или иным вопросам местного значения, для чего используются возможности социологических методов сбора и анализа информации. Эта функция предполагает организацию муниципальной информационной службы;

2) выработка и принятие управленческого решения. Процедура выработки и принятия решения по вопросам, отведенным к предметам ведения муниципального образования, может быть различной. Управленческое решение может быть правовым актом, принятым в результате местного референдума, собрания (схода) граждан, муниципальных выборов и иных форм прямого волеизъявления граждан, а также принятым (изданным) органом или должностным лицом местного самоуправления. На Понятие и функции местного самоуправления именование и виды правовых актов органов, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации;

3) организация – воздействие на сознание и поведение людей. В муниципальной деятельности сочетаются правовые и неправовые формы, публично-правовые и частноправовые методы управления. В качестве специфического метода организации муниципальной деятельности может рассматриваться муниципальный (административный) договор, заключаемый органами местного самоуправления с органами государственной власти, органами местного самоуправления других муниципальных образований;

4) регулирование – оперативное внесение изменений и дополнений в принятые управленческие решения, в устранении причин и условий, нарушающих нормальный ход процесса управления;

5) координация – обеспечение согласования и взаимодействия между участниками управленческой деятельности;

6) контроль и учет: проверка качества муниципальной деятельности посредством сопоставления достигнутого уровня промежуточных или конечных результатов и уровня, установленного правовыми актами органов и должностных лиц местного самоуправления.

Особенность данной функции состоит в использовании форм общественного контроля.

Контроль за решением вопросов местного значения входит в компетенцию органов и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за деятельностью самих органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований возлагается на представительный орган местного самоуправления. Население осуществляет контроль за соблюдением уставов муниципальных образований.

§ 4. Полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления От характера и объема взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления и его должностными лицами во многом зависит эффективность осуществ Глава ления региональной политики. На местном уровне решаются вопросы обслуживания населения, социально-экономические, политические и гуманитарные проблемы, и от того, как они решаются, реализуются государственные задачи: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы. Для согласованности действий в механизме государственного регулирования органам местного самоуправления делегируются государственные полномочия.

К полномочиям органов государственной власти в области местного самоуправления Закон об общих принципах организации местного самоуправления относит:

1) принятие и изменение федеральных законов об общих принципах местного самоуправления, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение соответствия законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству;

3) обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией РФ российскими законами обязанностей государства в области местного самоуправления;

4) регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;

5) наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями России, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией;

6) установление государственных минимальных социальных стандартов;

7) регулирование отношений между федеральным и местным бюджетами;

8) принятие федеральных программ развития местного самоуправления;

9) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти;

10) регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

Понятие и функции местного самоуправления И) обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

12) установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов и должностных лиц местного самоуправления;

13) установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;

14) регулирование и установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

15) осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;

16) регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях;

17) регулирование основ муниципальной службы и т.д.

Взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления можно классифицировать на отдельные направления полномочий:

1) правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль за исполнением соответствующего законодательства. Законодательная основа местного самоуправления формируется преимущественно на региональном уровне.

Вопросы местного самоуправления прежде всего регулируются в уставах субъектов Федерации. Основные направления законодательной деятельности субъектов Федерации в области местного самоуправления составляют представление об объеме правотворческой деятельности, который предстоит осуществить органам государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления. В основной пакет законов также входят нормативные акты о местном референдуме, о порядке подготовки и проведения муниципальных выборов, о бюджетном регулировании, о муниципальной службе, об административных правонарушениях, связанных с осуществлением местного самоуправления. Наряду с законами субъекты Федерации разрабатывают положения, которые регламентируют порядок решения следующих вопросов местного самоуправления: передача объектов собственности субъектов Федерации в муни Глава ципальную собственность, регистрация уставов муниципальных образований и др.

Правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления предусматривает одновременный контроль со стороны субъектов Федерации за реализацией соответствующих законов;

2) разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления.

Здесь должны быть предусмотрены: формирование правовой базы местного самоуправления;

обеспечение финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления;

информационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления;


создание системы подготовки и переподготовки кадров для системы местного самоуправления;

формирование в соответствии с законодательством системы и механизма контроля органов государственной власти субъектов Федерации за деятельностью местного самоуправления;

3) дальнейшее совершенствование разграничения компетенции государственных органов и органов местного самоуправления', 4) обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления;

5) содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций. Учет исторических и иных местный традиций является в соответствии с законодательством одним из общих принципов организации и деятельности местного самоуправления. В законах субъектов Федерации должны предусматриваться особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

6) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Осуществление региональной политики в значительной мере зависит от того, насколько органы государственной власти субъектов Федерации учитывают интересы отдельных муниципальных образований. Необходимо добиться взаимодействия, взаимопонимания между соответствующими органами и их должностными лицами.

Глава 3 Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления § 1. Территориальная основа местного самоуправления В процессе становления системы местной власти возникают различные вопросы юридического характера, а также другие аспекты формирования «вертикальной организации» местного самоуправления. К их числу следует отнести: территориально поселенческий аспект проблемы;

трудности решения вопроса о взаимосвязях и вертикальной субординации в системе муниципального управления;

важность правильного уяснения смысла вопросов местного значения в этой системе, а также полномочий по их решению. Сюда же следует отнести и все трудности организации территориального общественного местного самоуправления.

Системность организации муниципального управления по вертикали проявляется вовне как слаженно действующий механизм, который, конечно, требует модернизации и т.д.

Применительно к системе местного самоуправления все это должно стать объектом постоянного внимания и заботы органов государственной власти всех уровней.

От правильного решения территориальной проблемы муниципального управления в значительной мере зависит его организация и деятельность. Становление вертикальной структуры (системы) муниципального управления в значительной мере Глава предопределено административно-территориальным и территориальным делением субъектов Федерации. Вопрос этот сейчас является дискуссионным, он иногда приводит некоторых исследователей к характеристике существующей системы административно территориального устройства Российского государства как территориальной системы крепостничества1, что, конечно, может подталкивать законодателя к выводу о необходимости коренной ломки территориальной организации государства. Следует отметить, что в развитых зарубежных странах реформирование муниципального управления осуществляется с минимумом территориальных изменений, имевших место, как правило, лишь в крупных городских агломерациях. Осуществленная в Великобритании муниципальная реформа в 70-х гг. проведена без серьезного изменения границ между графствами, городами, округами, а в низовых звеньях муниципального управления (приходах, общинах, коммунах) этот вопрос почти не ставился. Результат реформ оказался весьма эффективным.

Наша территориальная организация, в основном сложившаяся во времена царствования Екатерины II, приспособлена к новым историческим условиям и свою положительную роль в решении экономических и социально-политических задач она выполнила весьма успешно: аппарат властвования и управления был максимально приближен к объектам управления экономикой и сферой социально-культурного и бытового обслуживания населения, само население принимало активное участие в государственной и общественной жизни. Конечно, нельзя не учитывать негативные факторы той политической реальности, но это не основание для ломки существующей системы административно-территориального устройства субъектов Федерации. Уже имеющаяся практика организации местной власти показывает оптимальность территориального устройства России. Дело не в этом, а в характере организации государственной власти и местного самоуправления и во взаимоотношениях между ними.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления, развивая конституционные нормы, закрепил территориально-поселенческий принцип формирования муниципальных образований. В соответствии с нормами этого Закона мест См.: Российская Федерация. – 1994. – № 7. – С. 24.

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] ное самоуправление осуществляется на всей территории России: в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований – городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, п. 1 ст. 12 Закона). Следовательно, законодатель исключает существование каких либо поселений без местного самоуправления, доводит необходимость его существования до низовых поселенческих звеньев – сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований. Конституция РФ допускает изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). Здесь опре* делены общие подходы к формированию территориальных границ местного самоуправления.

§ 2. Муниципальная собственность – экономическая база местного самоуправления Понятие муниципальной собственности. Ее место в экономической системе России. Муниципальная собственность как одна из экономических основ местного самоуправления впервые появилась в виде коммунальной собственности, закрепленной Законом СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г.1 Согласно этому Закону она служила источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению социально-экономических потребностей населения соответствующей территории (ст. 8). Коммунальная собственность была закреплена как основа местного хозяйства, распоряжение и управление ею осуществлялось от имени населения административно-территориальных единиц соответствующими Советами народных депутатов и уполномоченными.ими органами.

См.: ВСНД СССР и ВС СССР. - 1990. - № 6. - Ст. 267.

Главо Закон СССР впервые закрепил нормы о местном хозяйстве, динамике его функционирования и развития (ст. 9). Сам Закон пронизан идеей нэповской эпохи оказания помощи центральному аппарату с мест, «с низов, с образцовой постановки небольшого «целого», но именно «целого», т.е. не одного хозяйства, не одной отрасли хозяйства, не одного предприятия, а суммы всех хозяйственных отношений, суммы всего хозяйственного оборота, хотя бы небольшой местности»1.

Закон СССР установил автономность местных Советов по отношению к иным государственным органам в пределах своей компетенции. Основу этой независимости должны были обеспечить местное хозяйство и коммунальная собственность. В Законе СССР были заложены начала преобразования и совершенствования публичной собственности в советском государстве. Ее разгосударствление в различных юридических формах осуществлялось по нескольким направлениям. Одним из важнейших было формирование нового вида публичной собственности – муниципальной.

Муниципальная собственность не является разновидностью государственной, но эти две формы однотипны по своему содержанию и целевому назначению. Обе они являются публичными формами собственности, т.е. социально-экономическими отношениями, возникающими при удовлетворении публичных интересов населения определенных видов поселений или народа России в целом. Юридический статус этих форм публичной собственности также во многом однозначен.

Формирование института муниципальной собственности в России началось с момента вступления в силу Закона РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24 декабря 1990 г.2, который действовал до введения в действие ГК.

«Отпочкование» муниципальной собственности от государственной было юридически продолжено Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. 3 В нем впервые выделена муниципальная собственность как один из видов собственности, на право которой не допускалось ка Ленин В.И. О продовольственном налоге. Поли. собр. соч. – Т. 43. – С. 234.

См.: ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1990. - № 30. - Ст. 416.

См.: ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - № 29. - Ст. 1010.

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления кое-либо государственное ограничение (п. 3 ст. 2). Закон включил в имущество муниципальной собственности финансовые средства местных бюджетов, внебюджетные и валютные фонды, различные объекты жилищно-коммунального хозяйства, инженерно энергетические установки, хозяйственные комплексы и нежилые помещения, жилищный фонд и объекты социально-культурного назначения. В муниципальной собственности могли находиться земельные участки, месторождения полезных ископаемых, водоемы, ценные бумаги и т.д. Закон в отличие от предшествующих ему аналогичных актов закрепил конкретные полномочия представительных органов и местной администрации каждого уровня местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Например, соответствующий район-5 ный Совет имел право устанавливать в соответствии с законода-' тельством местные налоги и сборы, цены и тарифы на товары и услуги, производимые и оказываемые муниципальными предприятиями;

принимать решения о выпуске и размещении лотерей, займов;

определять в соответствии с законодательством условия приобретения, создания, преобразования объектов муни-'" ципальной собственности;

утверждать перечень объектов муниципальной собственности, приобретение, создание и преобразование которых требуют согласия Совета. Он (ст. 55) устанавлих вал порядок признания жилых домов и помещений непригодными для постоянного проживания и порядок их перевода jtf нежилые;

устанавливал в соответствии с законодательством порядок и условия создания или преобразования предприятий или иных объектов рыночной инфраструктуры, размещения их на подведомственной Совету территории;

устанавливал квоты на разработку находящихся в его ведении месторождений полезных ископаемых и плату за их использование;

определял льготы и преимущества, в том числе налоговые, в целях стимулирования отдельных видов предпринимательской деятельности;

определял правила пользования природными ресурсами, выносил решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм на подведомственной Совету территории;

определял порядок предоставления и изъятия земельных участков, а также распоряжения земельными участками на подведомственной Совету территории;

устанавливал границы земель, передаваемых в ве Глава дение поселковых, сельских Советов по согласованию с ними, и т.д. Совету было предоставлено право вносить в соответствии с законодательством предложения в соответствующие органы о статусе языков компактно проживающих национальных групп и малочисленных народов.

Закон имел большое значение для становления системы местного самоуправления и разграничения компетенции между различными его звеньями.

Существенное значение для формирования муниципальной собственности имело постановление Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г.1 Постановление закрепило порядок передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Федерации и муниципальную. Причем в ст. 2 постановления предусматривалась передача объектов государственной (федеральной и региональной) собственности только в муниципальную собственность двух видов поселений: городов (кроме городов районного подчинения) и районов (кроме районов в городах). Субъекты Федерации, получившие из федеральной собственности соответствующие объекты, могли передать их в муниципальную собственность административно-территориальных образований, входящих в их состав по решению их Верховных Советов, Советов народных депутатов (ст. 4). Кроме того, Верховные Советы, Советы народных депутатов могли передавать на договорных началах объекты (кроме указанных в приложении 2 к постановлению), находящиеся в государственной собственности республик в составе России, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт Петербурга, муниципальной собственности городов, районов, в административное управление министерствам, ведомствам.

Органы государственной власти и управления республик в составе Федерации, краев, областей, автономной области, авто См.: ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1992. - № 3. - Ст. 89.

Территориальная и финанаэво-экономичеасая основа местного самоуправления ] номных округов, органы местного самоуправления могли участвовать в решении вопросов регулирования деятельности предприятий и объектов, находящихся в федеральной собственности, в соответствии с законодательством (ст. 10 постановления).

Следовательно, правовые нормы позволяли регулировать некоторые аспекты взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по вопросам использования государственной и муниципальной форм собственности.

Общий перечень объектов, относящихся к муниципальной собственности, приведен в приложении 3 постановления. К муниципальной собственности были отнесены:

объекты государственной собственности, расположенные на территориях, находящихся в ведении соответствующего городского (за исключением городов районного подчинения), районного (з'а исключением районов в городах) Совета народных де "дутатов:

жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении ис-"полнительных органов местных Советов народных депутатов (местной администрации), в том числе здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юридическим лицам, а также встроено-пристроенные нежилые помещения, построенные за счет 5- и 7 процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения;

жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие объекты, перечисленные в данном приложении;

объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в состав имущества предприятий), городского пассажирского транспорта (включая метрополитен), внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов;

другие объекты, находящиеся в оперативном управлении ис-полнительных органов городских и районных (в городах) Советов народных депутатов (местной администрации);

•'"'• объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов государственной власти и управления республик в составе России, краев, областей, автономной области и автономных округов и находящиеся на территории соответствующих городов;

Глава предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения;

оптово-складские мощности, предприятия и подразделения производственно технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и объемов услуг указанных предприятий;

учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта;

предприятия и объекты общественного питания, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта;

предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, находящиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий (кроме закрытой сети).

Таким образом, названные и другие акты федеральных органов государственной власти создали важные юридические предпосылки для решения вопросов муниципальной собственности в Конституции РФ, Законе об общих принципах организации местного самоуправления, законодательстве субъектов Федерации.

Конституционно-правовое развитие института муниципальной собственности.

Конституция РФ, принятый на ее основе Закон об общих принципах организации местного самоуправления, последующее законодательство федерального и регионального уровней развили социально-экономическое и юридическое содержание понятия муниципальной собственности. В Законе об общих принципах организации местного самоуправления всесторонне разработана и закреплена юридическая связь муниципальной собственности с главными ее материальными объектами и финансами, ценными бумагами и другими финансовыми эквивалентами (ст. 28–42). Закон признает муниципальную • собственность обязательным компонентом муниципального образования (ст. 1). В ст. (ч. 1) и 29 (ч. 1) перечисляются основные объекты муниципальной собственности и источники ее формирования. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 29 в состав муниципальной собственности включаются: средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество орга Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] нов местного самоуправления, земли и другие природные ресурсы, предприятия и организации, банки и другие финансово-кредитные организации, жилищный фонд и нежилые помещения, учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Такое законодательное закрепление позволило углубить содержание института муниципальной собственности в ГК. Эта собственность определяется как имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям (ст. 215 ГК). Следовательно, в составе муниципальной собственности имеются объекты денежно-финансового и имущественного характера.

Объекты муниципальной собственности. Материально-финансовые и иные средства, составляющие объекты муниципальной собственности, являются непременной основой деятельности муниципального управления. Характер решаемых задач определяет виды объектов, находящихся в муниципальной собственности. В ее составе находятся, как правило, такие хозяйственные и иные объекты, которые позволяют решать вопросы жизнеобеспечения местного населения, а также необходимые финансовые средства или соответствующие эквиваленты. Так, в ведении муниципалитетов всех уровней находится жилой фонд и социально-культурные объекты (больницы и другие медицинские объекты, учреждения основного общего, а также дошкольного образования, сеть различных торговых точек, продовольственных и промтоварных магазинов, учреждения благотворительности и попечения).

В России в отличие от многих развитых зарубежных стран имеются промышленные комплексы и аграрные хозяйства, функционирующие в режиме оперативного управления имуществом или на правах хозяйственного ведения, учреждения среднего и малого бизнеса.

Формирование муниципальной собственности требует четкого обособления ее объектов в пределах конкретных видов муниципальных образований. Это особенно актуально в условиях, когда в пределах одной территории находятся несколько муниципальных образований. Эти вопросы решаются законодательством субъектов Федерации и в нормативных актах органов муниципального управления.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 11 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.