авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 11 |

«МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО Под редакцией доктора юридических наук A. M. Никитина Рекомендовано Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника Закон и право • ...»

-- [ Страница 5 ] --

В некоторых субъектах Федерации приняты законы, закрепляющие порядок разграничения объектов муниципальной соб Глава ственности, бюджетных источников выше- и нижестоящих муниципальных образований. Нередко эти вопросы решаются одновременно с разграничением предметов ведения между названными видами муниципальных образований. Например, в соответствии с Законом Мурманской области от 18 декабря 1997 г. разграничение объектов муниципальной собственности, если одно из муниципальных образований находится в границах территории другого муниципального образования, осуществляется законом Мурманской области. Порядок разграничения объектов муниципальной собственности между различными видами местного самоуправления, как правило, одинаковый. Органы местного самоуправления соответствующих муниципальных образований оформляют протокол о разграничении объектов муниципальной собственности, источников доходов местных бюджетов, в котором перечисляются закрепляемые за каждым муниципальным образованием предметы ведения, объекты муниципальной собственности, источники. доходов местных бюджетов, а также предметы ведения, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов, по которым соглашение не достигнуто. Протокол рассматривается Представительными органами соответствующих муниципальных образований и вместе с решениями о результатах его рассмотрения представляется губернатору Мурманской области (ст. 2). На,основе этих документов разрабатывается соответствующий законопроект, который вносится губернатором области, края и т.д. на рассмотрение Мурманской областной Думы (ст. 3).

Юридическое оформление местного хозяйства требует постоянного учета объектов муниципальной собственности, их регистрацию. Для достижения этих целей создается и ведется реестр муниципальной собственности, утверждаемый представительным или иным выборным органом муниципального образования и не выходящий за рамки федерального и регионального законодательства. На его основе разрабатывается единая система учета и управления объектами муниципальной собственности. Он предназначен для учета объектов муниципальной собственности (зданий, сооружений, имущественных комплексов и финансовых вложений), переданных в хозяйственное ведение, оперативное управление, возмездное или безвозмездное пользование, для осуществления совместной деятельности, в качестве Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] вклада в уставный капитал или залога юридическим и физическим лицам.

Определяющим признаком муниципальной собственности, включаемой в реестр, являются юридические и физические лица, за которыми закреплена данная собственность.

Содержание реестра имеет определенную структуру. Так, первая его часть обычно включает перечень объектов, составленных по отраслям хозяйства, – предприятия, находящиеся в оперативном управ-, лении или наделенные правом хозяйственного ведения: предприятий торговли;

общественного питания, бытового обслуживания населения, транспорта и связи;

учреждения здравоохранения, образования, спортивные комплексы и отдельные объекты. В реестр включены также предприятия, имущественные комплексы которых переданы в аренду, объекты незавершенного строительства, нежилые помещения в жилых и нежилых домах, муниципальные жилые помещения по разделам, в которые включены соответствующие отрасли местного хозяйства с указанием предприятий, входящих в эти отрасли.

Ответственным за ведение реестра, его полноту, правильность и сохранность информации является держатель реестра, как правило, комитет по управлению имуществом, который своим приказом имеет право назначить ответственных за ведение отдельных разделов реестра.

Заполнение граф перечня реестра и карт объектов на бумажном носителе, а также введение данных в карты объектов на магнитном носителе производится держателем реестра. Конкретные исполнители назначаются держателем реестра соответствующим приказом по подразделению.

Ведение реестра означает: включение объекта в реестр, изменение объекта, исключение объекта из реестра. В нем содерг жатся также юридические основания всех операций с конкретными объектами муниципальной собственности, законодательные и иные нормативные акты субъекта Федерации, нормативные правовые и ненормативные акты соответствующих муниципальных органов и должностных лиц. В реестре содержатся копии решений суда и договоры на передачу имущества частной собственности в муниципальную.

Решение о включении объекта собственности в реестр ил-исключение объекта из реестра оформляется приказом предо Глава дателя комитета по управлению имуществом1. Необходимая для ведения реестра информация предоставляется структурными подразделениями мэрии, муниципальными предприятиями и учреждениями, иными юридическими и физическими лицами, которым передано право владения и пользования муниципальным имуществом в соответствии с законодательством России, нормативными правовыми актами субъекта Федерации.

Комитет по управлению имуществом имеет право получать информацию, необходимую для ведения реестра, от всех региональных статистических, налоговых и регистрирующих учреждений и ведомств. К реестру прилагается информация об объектах муниципальной собственности с соответствующими им кодами, другие сведения о различных объектах муниципальной собственности.

Право муниципальной собственности. С экономической точки зрения, любая собственность является присвоением общественного продукта. Это экономические отношения между людьми по присвоению материальных и духовных благ, и характер этих отношений во многом определяется уровнем жизни людей, принадлежащих к различным социальным классам и сословиям, которые по многим причинам не могут быть равны в этом присвоении. Существует объективная предопределенность социальных отношений собственности, они самые сложные, имеют экономические, социальные, юридические, национально-культурные и бытовые аспекты. Как экономические эти отношения предполагают прежде всего получение благ от объектов собственности 2.

Муниципальная собственность представляет собой прежде всего такие социально экономические отношения, которые обеспечивают жизнедеятельность местного населения муниципального образования. Она является собственностью населения соответствующего городского, сельского или иного поселения, поэтому и собственность, и управление ею не могут быть безразличны жителям муниципальных образований прежде всего как налогоплательщикам.

См., например, inicj мювление мэрии г. Новосибирска от 27 мая 1996 г. «Об утверждении Положения о реестре муниципальной собственности».

См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Комментарий. – М., 1995. - С. 272.

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] В юридическом обеспечении использования и управления объектами муниципальной собственности большое значение имеют не только федеральные законы, но и нормативные акты субъектов Федерации и органов муниципального управления.

Нормотворческая деятельность регионов и органов местного самоуправления ускорила разработку института права муниципальной собственности и его применения в гражданско-правовом обороте, активными участниками которого становятся муниципальные образования и другие виды местного самоуправления.

Право муниципальной собственности является одним из сложнейших среди вещных прав. Оно позволяет собственнику – местному населению, его уполномоченным органам владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом в интересах конкретного муниципального образования. Однако правоспособность местного населения и его органов, как государства и его органов, обладает рядом особенностей, связанных с тем, что местное самоуправление, является субъектом публичного права, носителем власти, формой народовластия, каналом реализации суверенной власти народа 1. На своей территории местное население, органы и должностные лица муниципального управления принимают правовые акты, веления и предписания которых обязательны для всех, кому они адресованы. Следовательно, «местная» власть, осуществляя в основном исполнительскую деятельность посредством актов правопримени-тельного характера, в то же время занимается местным нормо-творчеством. Принимая решения нормативного характера, органы местного самоуправления реализуют свои властные полномочия во взаимоотношениях со всеми организационными структурами и гражданами.

Как публично-правовая корпорация местное самоуправление принимает акты административно-правового характера, на основе которых могут возникнуть гражданско правовые отношения, независимо от воли другой стороны. Местное самоуправление не теряет своих властных функции, вступая в гражданско-правовые договоры, другие виды гражданско-правовых отношений, основывающиеся на принципе равенства сторон. Эти и См.: Гражданское право. Часть первая. – СПб., 1996. – С. 152.

156'а*":Глава другие свойства публично-правового характера позволяют говорить об особом положении местного самоуправления в гражданском праве1.

В данном случае возникает проблема уравнивания муниципальных органов, как и с государством, в отношениях с субъектами частного права, не обладающих властными полномочиями. Эта проблема решается на основе ст. 124 ГК, в соответствии с которой субъекты публичного права выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами. К публично-правовым участникам гражданско правовых отношений применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124).

Тесно связана с решением этой проблемы и другая проблема – использование властных полномочий местного самоуправления в интересах комплексного социально экономического и культурного развития подведомственной территории. Однако при реализации ряда норм ГК муниципальные органы (как нередко государство и его органы) злоупотребляют своими властными, публично-правовыми возможностями (например, при реализации нормы ст. 445 ГК, когда при заключении договоров задерживают извещение об акцепте, проекты договоров, протоколы разногласий более 30 дней со дня получения оферты и т.д.). А это недопустимо в гражданско-правовых отношениях. Такие правонарушения уже встречаются в деятельности органов местного самоуправления, особенно в управлении муниципальной собственностью, решении земельных вопросов, жилищного строительства, при выдаче лицензий. Большая схожесть деятельности государства и муниципальных образований во многих гражданско-правовых отношениях позволяют нередко рассматривать данную проблему совместно, особенно затрагивающую формы участия этих субъектов публичного права в гражданском обороте.

Субъекты права муниципальной собственности. В настоящее время в России институт муниципальной собственности, его ' См.: Гражданское право. Часть первая. – С. 153.

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления введение в гражданский оборот, вопросы управления объектами муниципальной собственности решены в федеральных и региональных законах, нередко весьма противоречиво и непоследовательно. Это относится прежде всего к вопросу о субъектах права муниципальной собственности. Так, Конституция РФ (ч. 1 ст. 130), Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 1) считают население муниципального образования и его представительные органы субъектами права собственности соответствующего материального имущества и местных финансов. Закон наделяет органы местного самоуправления правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 20). Однако в этих и других нормативных актах (в том числе в ряде норм ГК) несколько усложнен процесс реализации права собственности местного населения. В частности, ГК, закрепляя правоспособность местного населения в муниципальной собственности, сразу же конструирует механизм реализации права муниципальной собственности, в котором от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в ряде статей ГК. Причем закрепление этого права осуществлено с указанием прав на совершение конкретных действий муниципальных органов, по аналогии с государственными органами. В круг этих прав и деяний, например, входят: от имени муниципальных образований приобретать и осуществлять своими действиями имущественные и личные неимущественные права и обязанности;

выступать в суде в пределах своей компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (п. 1, 2 ст. 125). Это право органов местного самоуправления подтверждено ч. 2 ст. ГК. В случаях и порядке, установленных государственными органами и нормативными актами муниципальных органов, от имени муниципальных образований могут выступать государственные или муниципальные органы, а также юридические лица и граждане (п.

ст. 125 ГК). Конечно, множественность субъектов права муниципальной собственности не исключает единства ее фонда и полную его принадлежность населению муниципального образования. Статья 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления определяет юридический механизм управления муниципальной собственностью. Он полностью соответствует кон Глава ституционной норме об органах местного самоуправления, которые самостоятельно управляют муниципальной собственностью (ч. I ст. 132 Конституции РФ). Вместе с тем в ч. 2 ст. 29 расширены пределы регулятивного воздействия названной конституционной нормы. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований, – население непосредственно. Следовательно, эта статья также закрепляет правоспособность местного населения в реализации права муниципальной собственности. Кроме того, они могут передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.

Органы местного самоуправления в соответствии с Законом могут в интересах населения устанавливать условия использования земель, находящихся в границах муниципального образования (п. 3 ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Доходы от ее приватизации поступают в полном объеме в местный бюджет (п. 3 ст. 29). Следовательно, согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления население и его представительные органы считаются основными субъектами права муниципальной собственности.

Юридически грамотно проводимая приватизация объектов муниципальной собственности под контролем местного населения способствует значительному пополнению местной казны и укрепляет бюджетные ресурсы местного самоуправления.

Об этом свидетельствует пример приватизации в Красноярске. Городские органы муниципального управления, исходя из факта полного отсутствия юридической базы проведения приватиза Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] ции муниципальных объектов (с 1994 г. не было ни одного правового акта по вопросам местной приватизации), приняли программу городской приватизации (к сожалению, она принята администрацией города). В 1995 г. к приватизации были подготовлены предприятие и 105 производственных помещений. Всего было приватизировано магазинов, ателье, парикмахерских на сумму 8,4 млрд руб. Основными покупателями стали юридические лица – акционерные общества, а также трудовые коллективы. Новые собственники хозяйствуют так, как и должны решать экономические и социальные вопросы заинтересованные полноправные собственники. Вместе с тем все это активизировало работу арбитражных судов по рассмотрению различных исковых заявлений участников гражданского оборота1.

Вопрос о правосубъектности в области муниципальной соб^ ственности весьма сложен, поэтому во многих регионах России представительные органы крупных муниципальных образований приняли ряд нормативных актов о правоспособности местного населения и органов местного самоуправления при решении различных вопросов муниципальной собственности. В качестве примера можно назвать Положение о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности г.

Архангельска, утвержденное решением Архангельского городского Совета депутатов июня 1997 г. Принятое на основе федерального и областного законодательства, с учетом ГК, это Положение субъектом права муниципальной собственности признает муниципальное образование – г. Архангельск. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют: представительный орган городского самоуправления (городской Совет депутатов), глава муниципального образования – мэр г. Архангельска и мэрия города в пределах своих полномочий, а в случаях, предусмотренных законами субъекта Федерации и Уставом города, – непосредственно население.

До принятия устава и законов о разграничении предметов ведения муниципальных образований в Положении установлены полномочия субъектов управления муниципальным имущест См.: Гражданское право. Часть первая. – С. 305–329.

Глава вом. К компетенции городского Совета депутатов были отнесены следующие вопросы:

установление порядка управления и распоряжения муници-•пальным имуществом;

определение перечня (категорий) имущественных объектов, приобретение объектов, приобретение, создание и преобразование которых требует согласия городского Совета депутатов;

соучредительство с предприятиями смешанной формы собственности;

передача имущества в безвозмездное пользование;

определение порядка и условий приватизации муниципальных унитарных предприятий и муниципального имущества, условий использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов;

установление порядка использования, передачи и продажи жилья в собственность граждан и организаций, сдачи в аренду;

установление порядка использования нежилых помещений и распоряжения ими;

определение порядка предоставления и изъятия, передачи в собственность и продажи земли, находящейся в муниципальной собственности, и установление условий использования земель на территории города;

установление квот на разработку находящихся в муниципальной собственности природных ресурсов;

установление местных налогов, сборов, а также льгот по их уплате для пользователей муниципального имущества, цен и тарифов на продукцию и услуги, производимые и оказываемые муниципальными унитарными предприятиями;

установление порядка использования имущественных и неимущественных прав, результатов интеллектуальной деятельности, в том числе исключительных прав на них (интеллектуальная собственность).

К компетенции главы муниципального образования – мэра города были отнесены вопросы: определение полномочий отраслевых, функциональных и территориальных органов мэрии города по управлению имущественными объектами, руководство, координация и контроль за их деятельностью;

издание нормативных и распорядительных документов по вопросам учреждения, реорганизация и ликвидации муниципальных унитарных предприятий и учреждений, и др.

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] ^] Мэрия города осуществляет свои полномочия по управлению и распоряжению имуществом через отраслевые, функциональные и территориальные подразделения в пределах компетенции, определенной положениями о соответствующих подразделениях.

Организация управления и распоряжения муниципальным имуществом (передача в хозяйственное ведение, оперативное управление, аренду, безвозмездное пользование, осуществление приобретения, отчуждения, залога, мены, приватизации и др.) в порядке, установленном городским Советом депутатов, возлагается на департамент муниципального имущества мэрии г. Apr хангельска.

Вопрос о юридических лицах в структуре отдельных видов местного самоуправления остается сложным, поскольку федеральное законодательство о местном самоуправлении в качестве юридических лиц предусматривает только выборные и иные органы местного самоуправления (ст. 20 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Между тем муниципальной собственностью (как и государственной) могут обладать юридические лица различных видов унитарных предприятий, учреждений социально-культурного, жилищно-комму-нального и бытового характера (их администрация) с разнообразными полномочиями организации в отношении этих юридических лиц. В свою очередь объекты муниципальной собственности как юридические лица также обладают различными гражданско-правовыми полномочиями.

Все это оказывает значительное влияние на характер экономической деятельности определенных видов объектов муниципальной собственности и в конечном счете на укрепление материально-финансовой базы местного самоуправления.

Источники формирования муниципальной собственности. Основу муниципальной собственности составляют материальные объекты, а также местные финансы и другие денежно-финансовые эквиваленты. К числу наиболее важных материальных объектов относятся: имущество муниципальных унитарных предприятий, учреждений и органов местного самоуправления;

жилищный фонд, нежилые здания и встроенно-пристроенные помещения, социально-культурные комплексы и отдельные учреждения;

объекты инженерной инфраструктуры;

земля;

при 6 Муниципальное право 162.Глава родные ресурсы;

принадлежащие муниципальному образованию доли (паи, акции) в капитале предприятий различных организационно-правовых форм;

иное недвижимое имущество, имущественные и неимущественные права, являющееся муниципальной собственностью. Материально-финансовое состояние и хозяйственно-экономические объекты муниципальной собственности пополняются в соответствии с нормами административного и гражданского права.

Формирование муниципальной собственности началось с разгосударствления публичной собственности в общенародную (государственную) и колхозно-кооперативную (коллективную) собственность. Реформирование этой собственности пошло по пути ее приватизации и передачи материально-производственных объектов в муниципальную собственность. К настоящему времени процесс формирования муниципальной собственности продолжается.

Можно выделить следующие основные направления формирования экономического комплекса муниципальной собственности:

передача хозяйственно-экономических объектов из государственной собственности в муниципальную;

формирование унитарных предприятий и управление ими;

приватизация и акционирование объектов муниципальной собственности (п. 2 ст. 217, ст. 235 ГК);

иные формы приобретения объектов муниципальной собственности.

Передача хозяйственно-экономических объектов из государственной собственности в муниципальную как процесс формирования материально-экономической основы муниципальной собственности началась с распоряжения Президента РФ от 18 марта г. «Об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности». На основании этого распоряжения органы государственной власти России и ее субъектов приняли сотни правовых актов о передаче объектов соответствующего вида государственной собственности в муниципальную. В частности, Правительство РФ передало органам местного самоуправления весь жилищный фонд предприятий и других объектов федерального значения, десятки тысяч объектов социально-культурного и бытового назначения, тысячи спор Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] тивных комплексов, плавательных бассейнов, стадионов, энергетических установок.

Кроме того, в муниципальную собственность перешли объекты производственного назначения различного профиля.

Передача предприятий государственной собственности субъектов Федерации в муниципальную продолжается и в настоящее время. Например, губернатор Мурманской области принял постановление от 2 апреля 1998 г. «О передаче предприятий государственной собственности Мурманской области в муниципальную собственность ЗАТО города Североморска». В постановлении содержится перечень объектов, передаваемых муниципальному образованию Североморска. В январе 1998 г. в муниципальную собственность переданы основные средства многих государственных предприятий, расположенных в Мурманской области, что значительно расширило возможности органов местного самоуправления по созданию муниципальных унитарных предприятий, работающих на условиях хозяйственной самостоятельности. Развитие промышленного и иных видов хозяйствующих субъектов в системе муниципальной собственности, поддержка малого и среднего бизнеса способствуют ускорению развития рыночных социально ориентированных отношений.

Администрация Воронежской области приняла постановление от 26 января 1998 г. «О передаче объектов соцкультбыта в муниципальную собственность». Перечень объектов соцкультбыта закреплен в приложении № 1 к постановлению. Комитетам по управлению госимуществом Воронежской области и муниципальным имуществом г. Воронежа было поручено: после передачи объектов по актам приема-передачи внести соответствующие изменения в реестры собственности;

обеспечить правопреемство по действующим договорам в соответствии с законодательством. Контроль за выполнением данного постановления был возложен на заместителя главы администрации Воронежской области.

Муниципальные унитарные предприятия и управление ими. Хозяйственно экономические предприятия и учреждения муниципальных образований субъектов Федерации являются в составе объектов муниципальной собственности основными формами организации малого, среднего и даже крупного бизнеса в город Глава ских, сельских и иных поселениях. Такие предприятия были основными хозяйствующими субъектами в административно-командной экономике, а их имущество находилось в оперативном управлении государственной администрации. В гражданском праве постоянно подчеркивалась ненормальность для рыночных отношений существования организации-несобствен-ника, опасность этого явления для торгово экономических отношений и развития предпринимательства. Поскольку государство (несмотря на огромный управленческий аппарат) не могло решать все вопросы хозяйственных связей, появился вид юридических лиц-несобственников, получивших от государства особое вещное право – оперативного управления, а впоследствии и право полного хозяйственного ведения1.

В 1990–1991 гг. стала уходить в прошлое демагогическая идеология равенства всех «форм собственности». ГК закрепляет важнейшее правовое положение для предпринимательской экономики: равенство прав всех видов собственников (п. 2 ст. ГК). Вместе с тем, учитывая реалии отечественной экономики и традиции общественного сознания, прирученного к существованию хозяйственника-несобственника, ГК сохранил названную конструкцию только для предприятий государственного сектора экономики и для объектов муниципальной собственности (абз. 3 п. 1 ст. 113 ГК). Такого рода организации названы унитарными, что подразумевает неделимость их имущества ни на вклады, ни на паи или доли, в том числе его работников, поскольку оно целиком принадлежит собственнику-учредителю. Этим исключается всякая почва для имевшихся ранее суждений о наличии некой «коллективной» или иной «собственности работников», иных лиц на имущество государственных и муниципальных организаций. Все эти лица могут быть заинтересованы в улучшении результатов своего труда дополнительно через создание разного рода фондов, участия в прибылях (экономического стимулирования) и т.п. Но такие фонды могут создаваться лишь по прямому указанию собственника и не становятся объектом долевой или иной собственности работников, а принадлежат собственнику до момента осуществления из них соответствующих выплат или выдач конкретным лицам.

См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Комментарий. – С.

170, 171.

Территориальная и финансово-экономичеосоя основа местного самоуправления Унитарные предприятия бывают двух видов: основанные на праве оперативного управления и казенные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения.

Особенности их правового статуса будут закреплены специальным законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях1.

Муниципальные предприятия, основанные на праве оперативного управления.

Основанием для передачи имущества в оперативное управление может быть:

постановление (распоряжение) главы муниципального образования об учреждении такого предприятия или муниципального учреждения, обращение муниципальных учреждений и (или) отраслевых органов администрации города (района), другого вида поселения или комитета по управлению имуществом. Этот комитет своим актом закрепляет имущество в оперативное управление предприятием. Решение комитета согласовывается с отраслевым органом администрации города или другого поселения.

Для оформления договора о закреплении имущества в оперативное управление при создании предприятия на базе действовавшего необходимо предоставить следующие документы: заявление о закреплении имущества в оперативное управление, баланс предприятия, опись имущества по акту инвентаризации или акту последней ревизии, свидетельство о регистрации, устав и др. Имущество, находящееся у муниципального учреждения на праве оперативного управления, отражается на самостоятельном балансе и находится в муниципальной собственности города или другого поселения.

Надо отметить, что такие предприятия на муниципальном уровне создаются очень редко, хотя законодательство не препятствует их появлению и функционированию. Их статус во многом схож с госбюджетными учреждениями, хотя они не финансируются по смете, поэтому их нельзя признать «хозяйственными учреждениями». Поскольку юридическая природа государственных и муниципальных унитарных предприятий аналогична, то ст. 115 и 296 ГК применима и в отношении унитарных муниципальных предприятий, основанных на праве оперативного управления: на собственника-учредителя возлагается вся См.: Гражданский кодекс Российской Федерации, Часть первая: Комментарий. – С.

170, 171.

Глава гражданско-правовая ответственность, в том числе субсидиар ная1.

Форма унитарного предприятия предполагает наличие у него уставного фонда, размер которого не может быть менее минимума, определенного законом;

при отсутствии такого закона сохраняет силу п. 3 Положения о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности. В соответствии с ним размер уставного капитала государственного и муниципального предприятия не должен быть менее суммы, равной 1000 МРОТ на дату представления устава предприятия для регистрации.

Помимо сведений о размере и источниках формирования его деятельности, устав является единственным учредительным документом такого юридического лица (абз. 2 п. ст. 113 ГК). Ведь унитарное предприятие – единственный вид коммерческих организаций, имеющий специальную (целевую), а не общую правоспособность (п. 1 ст. 49). Органом такого предприятия является его единоличный руководитель (директор), назначаемый собственником и подчиненный ему, а не общему собранию коллектива или иному аналогичному органу (п. 4 ст. ИЗ ГК). Это предприятие обязано иметь фирменное наименование с указанием собственника его имущества, например «муниципальное предприятие».

Унитарное предприятие не отвечает по обязательствам своего учредителя собственника, последний же не несет ответственности своим имуществом по долгам унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения, но может быть привлечен к дополнительной ответственности по долгам предприятия, основанного на праве оперативного управления (казенного предприятия). По своим обязательствам унитарное предприятие отвечает всем принадлежащим ему имуществом, вплоть до банкротства (если опять речь идет о казенном предприятии, основанном на праве оперативного управления имуществом собственника-учредителя, т.е. муниципального образования). Это не исключает действия общих правил ГК о возможности дополнительной ответственности собственника-учреди См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Комментарий. – С.

568, 373-375.

Территориольноя и финансово-экономическая основа местного самоуправления 1 теля по долгам созданной им организации в случаях, когда такая организация стала банкротом из-за выполнения обязательных для нее указаний собственника (п. 8 ст. 114, п.

3 ст. 56 ГК).

Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения. К имуществу этого предприятия предъявляются повышенные требования, поскольку учредитель его освобожден от большинства видов гражданско-правовой ответственности. Весь уставный капитал этого предприятия представляет собой минимальную гарантию удовлетворения имущественных претензий его кредитора, поэтому не может быть менее минимума, установленного специальным законом, а в его отсутствие – действующим законодательством. При этом к моменту государственной регистрации предприятия весь его объявленный уставный фонд должен быть полностью оплачен собственником учредителем, и никаких рассрочек в этом отношении закон не допускает (п. 3 и 4 ст. ГК).

При уменьшении чистых активов такого предприятия менее объявленного размера уставного фонда оно должно объявить и зарегистрировать это уменьшение (на конец финансового года) (п. 6 ст. 114 ГК). Об этом уменьшении должны быть поставлены в известность кредиторы предприятия, получающие при этом право на досрочное исполнение или прекращение соответствующих обязательств. Кроме того, исключается передача учредителю-собственнику причитающейся ему в соответствии с уставом унитарного предприятия части доходов последнего. Если размер чистых активов станет меньше установленного законодательством минимума, предприятие подлежит ликвидации по решению суда (п. 5 ст. 114 ГК).

Эти унитарные предприятия могут создавать другие унитарные предприятия путем выделения, т.е. дочерние предприятия (п. 7 ст. 114), которые не являются особой разновидностью коммерческих организаций или даже унитарных предприятий. Они также не являются собственниками своего имущества, а получают на него ограниченное вещное право хозяйственного ведения. Основная его особенность состоит в том, что оно имеет своим учредителем другое предприятие-несобственника. Передача имущества дочернему предприятию осуществляется на основе распорядительного акта собственника-учредителя унитарного предприятия (п. 2 ст. 295 ГК). На эти отношения рас I 68_Глава пространяются также общие правила ГК о выделении как способе реорганизации юридических лиц (ст. 57–60).

Учредитель дочернего предприятия выполняет в отношении последнего (не будучи его собственником) все функции собственника-учредителя: утверждает устав;

не отвечает по его долгам, кроме случаев, когда банкротство дочернего предприятия вызвано исполнением обязательных для него указаний учредителя (п. 3 ст. 56, п. 8 ст. 114 ГК).

Дочернее предприятие также не отвечает по обязательствам своего учредителя.

Основы управленческих отношений между органами муниципального образования – учредителями этого вида унитарных предприятий (хозяйственного ведения) закреплены в ст. 294, 295 ГК и ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, т.е. органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью;

собственник имущества, находящегося в хозяйственном ведении, в соответствии с законом решает вопросы создания предприятия, определения предмета и целей его деятельности, реорганизации и ликвидации, назначает директора (руководителя), осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества. Собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия (п. 1 ст. 295 ГК).

Приватизация и акционирование объектов муниципальной собственности.

Впервые муниципальная собственность была выделена как новый вид собственности Законом РСФСР «О собственности в РСФСР» от 2 декабря 1990 г. Закон запрещал какое либо государственное ограничение на эту собственность, но предоставил возможность приватизации объектов этой собственности на основе актов местных органов власти, изданных ими в пределах своей компетенции (ст. 25). Затем правовая основа приватизации была значительно расширена федеральными, региональными и муниципальными нормативными актами.

В настоящее время муниципальная собственность, особенно больших муниципальных образований, достигла высокого уровня рыночного развития. Это касается унитарных предприятий, сферы социально-культурного обслуживания населения, эксплуатации муниципального жилищного фонда, его акциониро Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] вания и совершенствования управления объектами муниципальной собственности.

Основное внимание в планировании развития муниципальной собственности было уделено приватизации с четко обозначенными социально значимыми целями и объектами приватизации, направлениями расходования денежных средств, полученных от приватизации, и способами приватизации. Так, Калининградская городская Дума приняла постановление от 18 июля 1996 г. об утверждении Порядка и условий приватизации объектов муниципальной собственности и Положение о порядке уплаты, распределения, учета и контроля за поступлением средств от приватизации государственной, муниципальной собственности. В Положении закреплено использование следующих форм приватизации (ст. 5.1):

продажа объектов и предприятий на аукционе;

продажа объектов и предприятий по коммерческому конкурсу, в том числе с инвестиционными условиями;

продажа объектов и предприятий по инвестиционному кой* курсу;

выкуп арендованного имущества;

безвозмездная передача акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, работникам указанных предприятий и приравненным к ним лицам в соответствии с льготами, предоставленными им действующим закенодатель-ством;

продажа акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, работникам предприятий и приравненным к ним лицам по закрытой подписке в соответствии с льготами, предоставленными им действующим законодательством;

внесение объектов муниципальной собственности, свободных от прав третьих лиц, в уставный капитал (фонд) коммерческих и некоммерческих организаций по решению мэра города;

продажа долей (паев, акций), находящихся в муниципальной собственности, на аукционе, по коммерческому конкурсу, в том числе с ограниченным составом участников по решению городской Думы.

Развитие и юридическое обеспечение муниципальной собственности позволяют значительно повысить статус этой важной Глава формы публичной собственности. В настоящее время федеральное законодательство обеспечивает значительное совершенствование процесса приватизации объектов муниципальной собственности, повышение коэффициента ее отдачи в финансирование местного самоуправления. Этот процесс затрагивает в основном муниципальные унитарные предприятия, приватизация которых положительно сказывается на материально-финансовом положении местного самоуправления. По своей природе публичная власть в форме местного самоуправления в основном решает задачи социально-экономические, жилищно-коммуналь-ные и бытового обслуживания населения. Для нее целесообразнее стимулировать развитие местного мелкого и среднего бизнеса, привлекать инвестиции в строительство жилья, больниц, школ, культурно просветительных учреждений и т.д.

Унитарные промышленные предприятия, в значительной мере обеспечивающие функционирование местного хозяйства и наполнение муниципального бюджета, тем не менее создают -определенные трудности при обеспечении управления ими. Решению этой проблемы и повышению их экономической эффективности способствует акционирование унитарных предприятий, урегулированное Федеральным законом от 21 июля 1997 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации»1. Этот Закон не распространяется на отношения, возникающие при распоряжении государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями имуществом, закрепленным за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления (ст. 3), но предусматривает возможность акционирования унитарных предприятий с сохранением за собой определенного количества акций и права участия муниципальных органов в управлении акционированными предприятиями – открытыми акционерными обществами («золотая акция»). С этой целью Закон наделяет необходимыми полномочиями органы муниципальных образований в отношении отдельных открытых акционерных обществ.

Например, органы местного самоуправления при преобразовании муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества ли См.: СЗ РФ. - 1997. - № 30. - Ст. 3595.

Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] ~J \ бо принятии решений о продаже находящихся в муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ могут принимать решение об использовании в отношении них специального права на участие муниципальных образований в их управлении (далее – специальное право («золотая акция»).

Органы местного самоуправления, принявшие решение об использовании специального права («золотой акции»), назначают представителей муниципальных образований в совет директоров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию открытого акционерного общества. Общество, в отношении которого принято решение об использовании специального права («золотой акции»), обязано уведомлять о сроках проведения общего собрания акционеров и предлагаемой повестке дня представителей муниципальных образований. Представители муниципальных образований имеют право вносить предложения в повестку дня годового общего собрания акционеров и требовать созыва внеочередного общего собрания акционеров. Они имеют право на участие в общем собрании акционеров, а также право вето при принятии общим собранием акционеров решения:

о внесении изменений и дополнений в устав или об утверждении устава в новой редакции;

о реорганизации;

о ликвидации, назначении ликвидационной комиссии и об утверждении промежуточного и окончательного ликвидационных балансов;

об изменении уставного капитала;

о заключении указанных в гл. X и XI Закона об акционерных обществах крупных сделок и сделок, в совершении которых имеется заинтересованность.

Представители муниципальных образований имеют право:

доступа ко всем документам общества и несут ответственность за разглашение служебной и коммерческой тайны;

получать у держателя реестра ценных бумаг общества данные об имени (наименовании) зарегистрированных в этом реестре владельцев ценных бумаг, количестве, категории (типе) и номинальной стоимости принадлежащих им ценных бумаг;

обратиться в суд с иском к члену совета директоров (наблюдательного совета), единоличному исполнительному органу (директору, генеральному директору), члену коллегиального ис Глава полнительного органа (правления, дирекции), а равно к управляющей организации (управляющему) о возмещении в соответствии с п. 2 ст. 71 Закона об акционерных обществах убытков.

Представители муниципальных образований являются членами совета директоров (наблюдательного совета) открытого акционерного общества, но их места в этом совете не учитываются при выборах членов совета директоров (наблюдательного совета).

Представители-члены совета директоров (наблюдательного совета) имеют права и обязанности, предусмотренные законодательством.

Решения о прекращении действия специального права («золотой акции») принимают органы местного самоуправления, принявшие решения об использовании специального права («золотой акции»). Специальное право («золотая акция») действует до принятия решения о его прекращении.

Одновременное закрепление в муниципальной собственности акций открытого акционерного общества и использование в отношении него специального права («золотой акции») не допускаются, оно не подлежит замене на акции открытого акционерного общества.

Представителями муниципальных образований могут назначаться муниципальные служащие, которые осуществляют свою 'деятельность на основании положения, утвержденного Правительством РФ (ст. 5 Закона).

Органы местного самоуправления при преобразовании муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества либо принятии решений о продаже находящихся в муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ могут принимать решения о закреплении акций обществ в муниципальной собственности.

Они также назначают представителей муниципальных образований в органы управления открытых акционерных обществ, акции которых закреплены в муниципальной собственности. Ими назначаются муниципальные служащие, а также иные лица, которые осуществляют свою деятельность на основании положения, утвержденного Правительством РФ.

Представители муниципальных образований в органах управления открытых акционерных обществ, являющиеся муниципальными служащими, не могут получать в этих обществах воз Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления награждение в денежной или иной форме, а также покрывать за счет указанных обществ и третьих лиц расходы на осуществление своих функций (ст. 6).

Закон содержит нормы, запрещающие покупку муниципальных унитарных предприятий самими муниципальными образованиями, если в их уставном капитале доля муниципальных образований превышает 25% (п. 1 ст. 9). Органы местного самоуправления самостоятельно назначают продавцов муниципального имущества.

В Законе определен порядок перечисления денежных средств от приватизации в местный бюджет. Эти денежные средства подлежат перечислению в местные бюджеты не позднее 25 числа соответствующего месяца. Денежные средства, полученные в результате приватизации муниципального имущества с 16 по 31 число каждого месяца, подлежат перечислению в местные бюджеты не позднее десятого числа месяца, следующего за соответствующим месяцем. За несвоевременное перечисление денежных средств в местные бюджеты муниципального имущества (продавцы имущества) уплачивают пени за каждый день просрочки в размере 1/300-процентной ставки рефинансирования Банка России, действующей на дату выполнения продавцами имущества денежных обязательств перед соответствующими бюджетами (ст. 13). Закон регулирует другие важные отношения приватизации и акционирования муниципальных унитарных предприятий, которые направлены на совершенствование всего института муниципальной собственности.

Иные формы приобретения объектов муниципальной собственности. Источниками формирования имущества муниципальной собственности, кроме того, могут быть:

приобретение права собственности на имущество юридического лица при его реорганизации и ликвидации (п. 7 ст. 63 и абз. 3 п. 2 ст. 218 ГК), обращение взыскания на имущество собственника по его обязательствам (подп. 1 п. 2 ст. 235 и ст. 238 ГК), конфискация (ст. 243 ГК).

Приобретение бесхозяйного имущества закреплено нормами ряда статей ГК (п. 2 ст.

225, ст. 226). Бесхозяйные недвижимые вещи по заявлению органа местного самоуправления принимаются на учет органом, на который возложена государственная регистрация прав на недвижимое имущество (п. 3 ст. 225 ГК).

Глава Учет ведется по месту нахождения недвижимости. Через год после постановки на учет орган по управлению муниципальным имуществом может обратиться в суд с требованием о признании недвижимости муниципальной собственностью. Если суд не признает недвижимость муниципальной собственностью, она может быть вновь принята оставившим ее собственником либо приобретена в собственность по давности владения (ст. 225). Вопросы о собственности с движимыми вещами решаются судом на основании ст. 226 ГК1.

Муниципальная собственность на землю. В состав муниципальной собственности входят муниципальные земли различного функционального назначения и другие природные ресурсы. Органы местного самоуправления являются субъектами права земельной собственности местного самоуправления. Поскольку местное самоуправление владеет землей различного назначения на правах собственника и может вступать в различные правоотношения по вопросам эксплуатации, мелиорации, рекультивации земель, законодатель предусмотрел муниципальную собственность на мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения2. Опыт зарубежных стран свидетельствует о высокой эффективности муниципального землепользования и значения земли как для местных бюджетов, так и для решения социально-культурных и иных задач населения муниципального образования.

В России пока отсутствует новый Земельный кодекс, который позволил бы комплексно решать вопросы собственности на землю и распоряжения ею. Этот фактор во многом сдерживает рост экономики и прежде всего российских городов.

§ 3. Местный бюджет, внебюджетные средства Местные финансы в финансовой системе России. Финансы являются экономическими отношениями, связанными с форми См.: Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: Комментарий. – С.

168, 169.

См. ст. 10, 12 Федерального закона от 10 января 1996 г. «О мелиорации зе-мель»//СЗ РФ. - 1996. - № 3. - Ст. 142.


Территориальная и финансдво-экономичеасая основа местного самоуправления ] рованием, распределением и использованием централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях выполнения функций и задач государства и местного самоуправления по обеспечению условий расширенного воспроизводства1.

Финансы – неотъемлемая часть денежных отношений государства и местного самоуправления с обществом, которые всегда выступают в юридической форме. Среди этих отношений важнейшее место принадлежит бюджету – главному инструменту государственного вмешательства в экономику и его участия в денежно-финансовом рынке. Федеральное и региональное законодательство подразумевает под местными финансами совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения2, а также определяет состав местных финансов. Так, Закон о финансовых основах местного самоуправления включает в состав средств местного бюджета государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. Закон предусматривает формирование и использование местных финансов на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности. Кроме того, в соответствии с Законом о финансовых основах местного самоуправления права собственника в отношении местных финансов осуществляются от имени населения муниципального образования органами местного самоуправления или непосредственно населением в соответствии с уставом муниципального образования (ст. 2).

Правовую основу местных финансов составляют нормативные правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней. Принцип местного самоуправления – соответствие полномочий финансовым возможностям местного самоуправления юридически обеспечивается всеми уровнями нормотворчества.

Федеральное законодательство решает вопро См.: Общая теория финансов/Под ред. Л.А. Дробозиной. – М., 1995. – С. 8.

См. ст. 1 Федерального закона от 10 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»//С3 РФ. – 1997. – № 39. – Ст. 4464;

см. ст. 1 Закона Пензенской области от 6 марта 1998 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Пензенской области» //Местное самоуправление в Российской Федерации: Сб. норм, правовых актов. – М., 1998. – С. 644.

Глава сы финансового обеспечения местного самоуправления, имеющие общее значение на всей территории России. Эти нормы, основанные на конституционных положениях, закрепляют муниципальную собственность, материально-финансовое содержание этой собственности, право муниципальной собственности и ее субъектов, важнейшие положения бюджетно-налогового характера, правового статуса различных внебюджетных фондов и т.д. Кроме того, федеральное законодательство определяет основные направления участия органов государственной власти в решении вопросов организации местных бюджетов. Эти органы в пределах своих полномочий содействуют развитию местных финансов. В этих целях они: 1) регулируют отношения между бюджетами различных звеньев (в рамках федеральных целевых программ);

2) участвуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых и региональных программ;

3) распределяют средства, выделяемые для финансирования федеральных целевых и региональных программ и иных мероприятий, между муниципальными образованиями, осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств;

4) разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы;

5) оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по формированию и исполнению местных бюджетов;

6) осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства России и субъектов Федерации;

7) осуществляют другие функции в соответствии с законодательством России и субъектов Федерации (п. 1 ст. Закона о финансовых основах местного самоуправления).

Уставы муниципальных образований закрепляют порядок осуществления прав собственника в отношении местных финансов соответствующими субъектами права муниципальной собственности. Эти нормы распространяются на все муниципальные образования. В отношении закрытых административно-территориальных образований нормы, регулирующие местные финансы, действуют в части, не противоречащей Закону о закрытом административно-территориальном образовании (см. п. 2 ст. 3 Закона о финансовых основах местного самоуправления).

|ёрригориольная и финаноовоэкономическая основа местного самоуправления ] \, Местные бюджеты. Их место в бюджетной системе России.

Местные финансы в совокупности составляют значительную часть экономической основы местного самоуправления, его хозяйства. Они формируются из средств местного бюджета, муниципальных внебюджетных фондов, других финансовых эквивалентов (п. ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Бюджеты являются главной формой концентрации денежных средств, которые направляются на финансирование всех расходов государствами местного самоуправления.

^Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций гасударетвагТ! местного самоуправления (ст. 6). Следовательно, бюджет – это важнейшая материально-финансовая основа осуществления функций государства -» местного самоуправления по решению задач социально-экономического характера] и соответственно решению вопросов местного значения органами муниципального управления. Вместе с тем в качестве составной части местных бюджетов могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования (см. п. 6 ст. 5 Закона о финансовых основах местного самоуправления).

С юридической точки зрения,Шюджет – это закон (нормативный акт представительного органа местного самоуправления), положения которого обязательны для исполнения участниками бюджетно-правовых отношений. Однако бюджетные полномочия государства и других участников финансового рынка являются их правами и обязанностями в области бюджетной деятельности, осуществляемой представительными и исполнительными органами власти1.

Правовую основу бюджетных полномочий органов местного самоуправления составляют: Конституция РФ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления, Бюджетный См.: Финансовое право/Отв. ред. Н.И. Химичева. – М., 1995. – С. 145–146.

178_•_Глава кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Закон о финансовых основах местного самоуправления, Законы об основах бюджетного устройств и бюджетного процесса и об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов власти субъектов Федерации и другие нормативные акты России, ее субъектов и муниципальных органов.

В бюджетной системе местные бюджеты играют особую роль. Они являются одним из основных элементов муниципального образования (см. ст. 1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления), обеспечивают решение всех вопросов местного значения. Через местные бюджеты государство решает большинство своих задач социального характера. I В настоящее время публичный характер бюджетной системы предопределяется не только ее федеративным государственным устройством, но и новыми социально экономическими и политическими подходами. Эти новации обусловлены формирующимися рыночными отношениями и соответствующими им демократическими институтами управления. Так, Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает самостоятельное осуществление органами местного самоуправления формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов (п. 2 ст.

35). ^Понимание социально-экономического характера бюджетно-финансовых категорий (ст. 36) говорит о новизне в материально-финансовой основе местного самоуправления.

Норма этой статьи зачисляет в местные бюджеты, помимо местных налогов, сборов и штрафов, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами ее субъектов, закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий. Эта же статья предусматривает зачисление в доход местного самоуправления поступлений от приватизации имущества (не только муниципальной собственности), сдачи муниципального имущества в аренду, местных займов и лотерей. Все перечисленные источники муниципальных доходов, в том числе местные поступления, являются новыми. Например, налоги – обязательные платежи, взи Территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] маемые государством или органами местного самоуправления с физических и юридических лиц, являются частью распределительных отношений в общественном воспроизводстве, с их помощью осуществляется две функции: фискальная и регулирующая. Эти функции государство выполняет в условиях плюрализма форм собственности и равенства прав ее субъектов.

Новизна налоговой системы, помимо появления новых налогов, характеризуется более справедливым распределением налогового бремени между отдельными категориями доходополу-чателей, юридическими лицами. Кроме того, она состоит из двух основных видов налогов: прямых и косвенных (последние включаются в стоимость товара и оплачиваются покупателем). Почти половина этих налогов поступает в федеральный бюджет, оставшаяся часть – в бюджеты субъектов Федерации. Отчисления от этих доходов в местные бюджеты обусловлены полномочиями федеральных органов государственной власти по: установлению государственных минимальных социальных стандартов;


регулированию отношений между федеральным и местными бюджетами;

принятию программ развития местного самоуправления;

обеспечению федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления (ст. 4, п. 6–9 ст. Закона об основных принципах организации местного самоуправления). Отчисления от источников доходов субъектов Федерации предопределены полномочиями последних по:

регулированию порядка передачи объектов их собственности в муниципальную собственность;

регулированию отношений между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами;

обеспечению сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

принятию региональных программ развития местного самоуправления;

обеспечению гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

обеспечению государственных минимальных социальных стандартов (ст. 3–5, 7–10 Закона).

Доходная часть местных бюджетов. Институт местных налогов и сборов претерпел существенные изменения после вступления в силу с 1 января 1999 г. части первой Налогового кодекса РФ.

В развитых зарубежных странах этот вид финансовых источников муниципального управления обеспечивает значительные 180,_Глава финансовые поступления местным властям. В России до 1991 г. было всего три таких платежа: 1) налог с владельцев строений, 2) земельный налог и 3) налог с владельцев транспортных средств1. Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г.2 кардинально изменил это положение. Первоначально в нем перечислялись 22 таких платежа, которые впоследствии дополнялись новыми.

Российское законодательство в целом отражало тенденцию укрепления собственной финансовой базы местного самоуправления, что титло свое юридическое закрепление в федеральных законах о финансовых основах местного самоуправления, о приватизации объектов муниципальной собственности и т.д. Однако с введением части второй Налогового кодекса РФ предполагается упразднить 13 местных налогов, которые были закреплены за муниципальными органами Законом об основах налоговой системы.

Низовому звену налоговой системы оставят четыре местных налога и один вид сбора: это положение закреплено в ст. 15 части первой Налогового кодекса РФ, которая вступит в силу с введением в действие части второй Кодекса. В соответствии с нормой этой статьи к местным налогам и сборам будут относиться: 1) земельный налог;

2) налог на имущество физических лиц;

3) налог на рекламу;

4) налог на наследование или дарение;

5) местные лицензионные сборы. Разумеется, эти источники муниципальных бюджетов могут составить лишь незначительную часть необходимых финансовых средств для решения вопросов местного значения. Остальные денежные средства должны поступать из регулирующих источников местных бюджетов.

Такое положение ставит местное самоуправление в жесткую финансовую зависимость от федеральных и региональных органов государственной власти, снижает демократический потенциал народовластия, уменьшает экономические возможности жизнеобеспечения населения городов, сельских и иных поселений.

См. Указ Президиума Верховного Совета СССР «О местных налогах и сборах» от января 1981 Г.//ВВС СССР. - 1981. - № 5. - Ст. 121;

1984. - № 45. -Ст. 790;

1988. - № 12. Ст. 186.

См.: ВСНД РФ и ВС РФ. - 1992. - № 11. - Ст. 527.

территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления ] Q] Следует отметить, что укреплению финансовой самостоятельности муниципального управления органы федеральной власти уделяли большое внимание. 30 июля 1997 г.

Президент РФ подписал Федеральный закон «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Новгороде и Твери»1. Закон определил налог на недвижимость местным налогом, который вводится представительными органами местного самоуправления. Средства от этого налога поступают в доход бюджетов названных городов. Расчеты с федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации не изменялись (ст. 3 Закона). Объектами налогообложения являлись земельные участки (в том числе лесного фонда), здания, сооружения и иное недвижимое имущество (ст. 4). В Законе определена на-логооблагаемая база, причем методика оценки рыночной стоимости объектов недвижимости для целей налогообложения устанавливалась представительными органами местного самоуправления Новгорода и Твери (ст. 5). На этот период налого-облагаемая база налога на недвижимость жилого назначения составляла не более 50% оценки рыночной стоимости квартир и жилых помещений (ст. 6).

Плательщиками налога на недвижимость являлись: по недвижимости, находящейся в государственной и (или) муниципальной собственности, – юридические и физические лица, обладающие вещными и (или) обязательственными правами на недвижимость, находящуюся в государственной и (или) муниципальной собственности;

по недвижимости, находящейся в частной и иных формах собственности, – собственники недвижимости (ст. 7). Ставка налога на недвижимость и порядок налогообложения устанавливались представительными органами местного самоуправления городов проведения эксперимента.

Закон предусмотрел необходимые организационно-правовые и финансовые основы проведения эксперимента. Эксперимент дал прекрасные результаты, которые, однако, не были учтены при подготовке части первой Налогового кодекса РФ.

Регулирующие источники местных бюджетов. Бюджетный кодекс РФ закрепляет регулирующие доходы бюджетов как федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым См.: СЗ РФ. - 1997. - № 30. - Ст. 3582.

Глава устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее трех лет) по разным видам таких доходов.

Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы России, который передает регулирующие доходы либо распределяет их из бюджета другого уровня. При распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов Федерации должны составлять не менее 50% суммы доходов консолидированного бюджета России (ст. 48 Кодекса). Эти налоговые поступления субъектов Федерации являются регулирующими источниками формирования местных бюджетов. Они могут передаваться на постоянной основе (полностью или частично) в процентной доле, утверждаемой законодательными (представительными) органами субъектов Федерации. Срок нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство России.

^Законодательство о местных финансах не ограничивает бюджетное регулирование нормативным отчислением в местные бюджеты денежных средств из доходов бюджетов субъектов Федерации. К бюджетному регулированию относятся также дотации и субвенции местным бюджетам, а также средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки муниципальных образований или поступающие по взаимным расчетам из федераль- • ного бюджета и бюджетов субъектов Федерации.

Дотаций выделяются местным бюджетам из федерального бюджета в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения. Субвенции – денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на определенный срок муниципальным образованиям из федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации и подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае неиспользования их по целевому назначению в установленный срок. Порядок предоставления субвенций устанавливается нормативными правовыми актами органов государственной власти.

В консолидированном бюджете каждого субъекта Федерации создается фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Средства фонда формируются путем отчислений части федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет Территориальная и финансовоэкономическая основа местного самоуправления ] субъекта Федерации. Их распределение осуществляется в соответствии с фиксированной формулой, учитывающей численность населения, долю детей дошкольного и школьного возраста, а также лиц пенсионного возраста в общей численности населения муниципального образования, площадь территории муниципального образования, уровень душевой обеспеченности бюджетными средствами, другие факторы, определяющие особенности данного субъекта Федерации.

Доля каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований устанавливается в процентах, утверждается законом субъекта Федерации о бюджете субъекта Федерации. Перечисление средств в местные бюджеты из фонда финансовой поддержки муниципальных образований производится ежемесячно всем муниципальным образованиям, имеющим право на финансовую помощь. Сведения о фактическом объеме средств фондов финансовой поддержки муниципальных образований ежемесячно публикуются в средствах массовой информации.

Внебюджетные средства. Принимать решение об образовании целевых внебюджетных фондов может представительный орган местного самоуправления (см. ст. 22 Закона РФ от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»1, а также Федеральный Закон от 10 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»). Закон об общих принципах организации местного самоуправления при регламентации правового положения внебюджетных фондов содержит лишь отсылочную норму о том, что представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством. Таким образом, сохраняется правовой порядок, касающийся внебюджетных фондов, закрепленный Законом об основах бюджетных прав, и правовое регулирование основ в этой сфере остается за федеральными органами.

См.: ВСНД РФ и ВС РФ. - 1993. - № 18. - Ст. 635.

Глава Муниципальные внебюджетные (в том числе валютные) фонды создаются только как целевые. Право на их образование является исключительной компетенцией представительных органов местного самоуправления. Они же самостоятельно, в соответствии с законодательством России и субъектов Федерации, утверждают положение о внебюджетном или валютном фонде, устанавливают порядок формирования и использования средств муниципальных внебюджетных фондов, осуществляют контроль за использованием этих средств.

Муниципальные внебюджетные фонды формируются за счет следующих источников:

добровольных взносов юридических и физических лиц;

доходов от аукционов, за исключением доходов от приватизации предприятий, реализации имущества (актива) действующих, ликвидируемых и ликвидированных предприятий муниципальной собственности, а также не завершенных строительством объектов;

штрафов за загрязнение окружающей среды, нерациональное использование природных ресурсов и другие нарушения природоохранного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный ущерб.

Суммы этих штрафов и платежей используются по целевому назначению на проведение природоохранных, профилактических и оздоровительных мероприятий;

штрафов за порчу и утрату памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности, другие нарушения законодательства об охране этих объектов, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб. Суммы штрафов и платежей также используются на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

иных доходов внебюджетных фондов в соответствии с законодательством.

Муниципальный валютный фонд формируется за счет добровольных валютных взносов юридических и физических лиц и других поступлений.

Средства целевых внебюджетных фондов должны находиться на специальных счетах, открываемых органом местного само Территориольноя и финонсово-экономическсм основа местного самоуправления ] Q управления и (или) органом управления внебюджетным фондом в банковских учреждениях, не подлежат изъятию и расходуются в соответствии с целевым назначением, определяемым утвержденным представительным органом местного самоуправления положением о фонде. Право распоряжения средствами внебюджетного фонда в соответствием с положением о данном фонде принадлежит органу местного самоуправления или, если это предусмотрено положением, органу управления данного фонда. В орган управления внебюджетным фондом могут входить представители органов местного самоуправления, заинтересованных предприятий, учреждений и организаций, иные заинтересованные лица.

Во внебюджетные фонды не направляются платежи, налоги и другие платежи, подлежащие зачислению в местный бюджет на основе законодательных актов органов государственной вла»-сти и правовых актов органов местного самоуправления.

Глава 4 Органы и должностные лица местного самоуправления § 1. Понятие структуры местного самоуправления Конституционное право местного населения – самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ) – обеспечивает большое разнообразие моделей организации аппарата публичной власти на местах. Этот конституционный принцип, общий для всех субъектов Федерации, позволяет местному населению сформировать такой аппарат управления муниципальной собственностью, другими социально-экономическими отраслями местного хозяйства, который будет осуществлять свои полномочия в соответствии с интересами развития территории муниципального образования. Конституционные нормы и федеральное законодательство о местной организации власти дают необходимые основания для определения структуры местного самоуправления в узком и широком смысле слова. В узком смысле – это система органов, через которую осуществляется местное самоуправление на данной территории, в широком – это понятие охватывает совокупность всех структурных подразделений местного самоуправления, а также функциональные связи между ними, возникающие в процессе решения вопросов местного значения1.

См.: Мирошниченко Е.В. Исполнительный механизм в системе органов местного самоуправления/уместное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учеб. пособие. – М., 1998. – С. 81.

фрганы и должностные лица местного самоуправления ] Q, В сущности, структура органов местного самоуправления – это система управления, действующая на территории конкретного муниципального образования, не имеющая вертикальной подчиненности. Виды составляющих ее органов и должностных лиц закреплены в Законе об общих принципах организации местного самоуправления.

Согласно п. 1 ст. 14 к органам местного самоуправления относятся выборные органы, образуемые в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований, а также другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. Это тоже конституционный принцип, который должен быть реализован всеми субъектами Федерации, за исключением городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Статья 14 Закона закрепляет общие положения о наделении в соответствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией органов местного самоуправления по вопросам местного значения, определяет, что наименование этих органов устанавливают законы субъектов Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Следовательно, население муниципального образования является главным «суверенным» участником важнейших управленческих отношений на его территории.

При решении вопроса о компетенции местного самоуправления российское законодательство не предусматривает разделения власти местного населения по парламентскому методу, а закрепляет лишь формы ее осуществления: непосредственно населением и через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, ст. Закона). Причем федеральное законодательство не употребляет термин «местная администрация», а предоставляет решать вопрос о наименовании органов местного самоуправления в уставах муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.

Надо отметить, что Закон об общих принципах организации местного самоуправления выдвигает на первое место представительные органы муниципального управления при формировании структуры ор 188Глава ганов местного самоуправления. Проблема формирования структуры решается двумя основными правовыми средствами: 1) путем закрепления обязательности наличия выборных органов местного самоуправления в муниципальных образованиях (п. 3 ст. 14) и 2) возможностью предусмотрения уставом муниципального образования должности главы муниципального образования – выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления (п. 1 ст. 16).

В структуре органов муниципального образования, помимо выборных представительных органов и должностных лиц местного самоуправления, уставом могут предусматриваться и иные органы и должностные лица местного самоуправления (п. 1 ст.

17). Все вопросы наименования этих органов и должностных лиц, порядок формирования и компетенции, сроки полномочий, подотчетность и другие вопросы их организации и деятельности определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации (п. 2 ст. 17).

Для структуры органов местного самоуправления характерно наделение их статусом юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования (ст. Закона). Наконец, следует отметить, что в структуру органов муниципального образования входит муниципальная служба, все вопросы деятельности которой определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации и федеральным законом (ст. 21).

Системность структурной организации местного самоуправления обусловливают наличие в ней иерархии отношений между различными органами и должностными лицами местного самоуправления, подконтрольности и подотчетности соответствующих органов и должностных лиц при осуществлении ими своих полномочий по решению вопросов местного значения. Конституционным принципом этих отношений является нахождение в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления права контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований (п. 6 ст. 15).

§ 2. Виды и звенья местного самоуправления В основе концепции Закона об общих принципах организации местного самоуправления лежит понятие «муниципальное образование», публично-правовой статус которого интегрирует главные институты местного самоуправления в единый механизм решения населением вопросов местного значения. Законодательное определение этой категории позволяет значительно расширить возможности юридического решения территориальных и функциональных проблем становления системы местного самоуправления. Это касается: территориально-поселенческого принципа установления границ муниципальных образований;

учета мнения населения при определении и изменении границ муниципальных образований;

возможности двухуровневой организации местного самоуправления;



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 11 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.