авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 11 |

«МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО Под редакцией доктора юридических наук A. M. Никитина Рекомендовано Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника Закон и право • ...»

-- [ Страница 6 ] --

единства требований для создания любого муниципального образования (фиксированная территория, наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов)1. Кроме того, закрепление двух уровней муниципальных образований предопределяет необходимость формирования двузвенной системы местного самоуправления в этих муниципальных образованиях, определение которым дает Закон об общих принципах организации местного самоуправления: в соответствии с п. 1 ст. 1 муниципальное образование – это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления. Следовательно, муниципальное образование – это та территория, на которой функционирует организованная публичная власть в форме местного самоуправления. В свою очередь территориальные пределы осуществления местного самоуправления предопределяют его двузвенность. Действительно, данным Законом юридически закреплены два вида, два базовых уровня См., например: Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации/уместное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учеб. пособие. – М., 1998.

Глава местного самоуправления: 1) городские, сельские поселения и иные территории, в том числе муниципальных образований-городов всех видов (районного значения, которые называются иногда малыми городами, закрытые и курортные города, ака-демгородки, города республиканского значения, республик, входящих в состав России, города областного, краевого, окружного значения (автономного округа) и т.д.)- Следовательно, в Законе термин «город» употреблен в родовом смысле. Это понятие охватывает своим содержанием все виды городских поселений;

2) поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсоветы), территории других муниципальных образований.

Все эти территории устанавливаются в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (п. 1ч. 1 ст. 12 Закона). Это положение Закона конкретизирует содержание соответствующей нормы основного закона (ч. 1 ст.

131 Конституции РФ). Закон также содержит норму-принцип, в соответствии с которой «население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления» (ч. 3 п. 1 ст. 12).

Однако практика формирования системы муниципального управления до сих пор осуществляется с нарушением этой конституционной нормы-принципа. Почти повсеместно сформирована однозвенная система муниципального управления городами всех видов и другими видами поселений. С целью обеспечения права граждан на местное самоуправление было принято два Закона. Первый – об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления должен применяться при нарушениях конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях, если одной из причин такого нарушения является отсутствие установленного законом субъекта Федерации порядка образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований (ч. 6 п. 6 ст. I). Учитывая сложившееся положение, законодатель уточнил содержание понятия «муниципальное образование», которое должно быть обязательным для субъектов Федерации, не установивших в своих законах норм, регулирующих порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муници Органы и должностные лица местного самоуправления пальных образований. Закон дал более подробное определение этого понятия, в соответствии с которым муниципальными образованиями являются в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов Федерации районы, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные населенные пункты или территории, в которых на день вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами (п. 1 ст. 2).

Следовательно, этот Закон закрепил двухуровневую схему муниципальных образований в городских (городах с районным делением) поселениях и в сельской местности: район и поселения на его территории.

Наличие двух видов муниципальных образований предопределяет формирование выше- и нижестоящих по отношению друг к другу муниципальных территорий, в пределах которых создаются и действуют отдельные ячейки местного самоуправления.

Все это ставит вопрос о взаимоотношениях между ними при решении вопросов местного значения, как правило, яв-, ляющихся общими для нескольких муниципальных территорий. Они по существу являются системообразующими факторами для органов местного самоуправления, обусловливают неизбежность их совместной деятельности при полном отсутствии административной субординации. Без взаимодействия между различными видами и звеньями муниципальных образований говорить о них как о системе бессмысленно.

Современная жизнь требует кардинального изменения основ организации и деятельности системы местного самоуправления. Для этого необходимо, во-первых, решить проблему важнейшего системообразующего фактора местного самоуправления – территориальный вопрос муниципальных образований в городах, имеющих районное деление. Некоторые субъекты Федерации уже решили его принципиально в своем законодательстве. Так, в Устав ]у!осковской области включены нормы (Законом области от 4 февраля 1998 г.), закрепляющие осуществление местного самоуправления в муниципальных образованиях, порядок решения вопросов о границах муниципальных образований. Статья 67 Устава предусматривает осуществление местного са 192Глава моуправления в муниципальных образованиях. В границах территорий одних муниципальных образований могут находиться другие муниципальные образования.

Порядок создания, преобразования, объединения и упразднения муниципальных образований устанавливается законами Московской области. Статья 68 конкретизирует содержание предыдущей статьи. В соответствии с ней территориями муниципальных образований могут быть территории, находящиеся в границах административно территориальных единиц Московской области либо совокупность этих территорий или их частей, если границы муниципальных образований не совпадают с границами административно-территориальных единиц. Границы муниципальных образований утверждаются в порядке, установленном Законом Московской области, на основе исторических и иных местных традиций с учетом мнения населения. Однако в большинстве уставов городов, имеющих районное деление, городские районы не имеют статуса муниципальных образований и, следовательно, местного самоуправления. Такое положение типично для 12 городов, областных, краевых центров (Архангельск, Барнаул, Екатеринбург, Калининград, Краснодар, Петрозаводск, Нижний Новгород, Новосибирск, Псков, Ростов-на-Дону, Самара и Томск). В уставах этих и других городов их районы не являются муниципальными образованиями (см., например, ст. 1 Устава г. Екатеринбурга).

Решением представительного органа городского самоуправления по представлению главы города могут быть образованы новые районы, произведено слияние районов и изменение границ районов города. Порядок образования и ликвидации, изменения границ районов города определяется городской Думой. Новый населенный пункт включается в состав территории города в порядке, определенном действующим законодательством.

Отсутствие местного самоуправления заменяется администрацией района, которая является территориальным органом управления администрации города, имеет статус юридического лица, обладает правами по созданию собственных структурных подразделений, осуществляет на территории района исполнительно-распорядительные функции в пределах своей компетенции. Структура районной администрации разрабатывается на базе типовой структуры главой администрации района и утверждается главой города. Основные полномочия районных администраций утверждаются постановлением главы города (ст. Органы и должностные лица местного самоуправления Устава г. Екатеринбурга). Глава администрации района назначается на должность главой города. Он на основе единоначалия и персональной ответственности осуществляет руководство деятельностью районной администрации по выполнению решений городской Думы и главы города и реализации программ социально-экономического развития города и района, назначает на должность сотрудников районной администрации, участвует в подготовке и обсуждении решений администрации города, отчитывается перед главой города, городской Думой и населением о деятельности администрации района, выполнении планов и программ социально-экономического развития района (ст. 25). Это – типичное решение проблемы местного самоуправления почти во всех областных, краевых и окружных центрах (автономных округах). Не в полном соответствии с федеральными законами сформирована система местного самоуправления в сельских районах. Типичным примером такого решения является Закон Самарской области от января 1996 г. «О местном самоуправлении в Самарской области». Согласно этому Закону территориями местного самоуправления являются: территории муниципальных образований – районы (уезды), волости, населенные пункты (города, поселки, села);

иные территории, не являющиеся муниципальными образованиями (район, жилой массив, квартал, микрорайон и другие территории в городе), хутор и другие территории в муниципальном образовании.

Требует своего юридического решения и проблема компетенции различных звеньев местного самоуправления.

Российское законодательство пошло по пути «позитивного» закрепления компетенции муниципалитетов, регламентации организации и деятельности местного самоуправления, о чем свидетельствуют нормы федеральных правовых актов и законов некоторых субъектов Федерации. Например, ст. 6–18, 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления достаточно полно закрепляют предметы ведения и полномочия органов муниципального управления в целом, без какой-либо дифференциации их по уровням муниципального управления, хотя есть норма, которая имеет принципиальное значение для вопроса о системности в местном самоуправлении.

В соответствии с п. 3 ст. 6 в случае, если в границах территории муниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения 7 Муниципальное право, 194Глава муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Федерации, а отношения внутригородских муниципальных образований – уставом города. Кроме того, муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между муниципальными образованиями. Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается. В принципе этот вопрос должен конкретно решаться в законодательстве субъектов Федерации, которое данной проблеме уделяет недостаточно внимания, хотя уже есть нормы, обеспечивающие начала разграничения компетенции между различными звеньями местного самоуправления. Например, ст. 69 Устава Московской области закрепляет перечень вопросов местного значения, право муниципальных образований принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Часть 2 этой статьи закрепляет разграничение предметов ведения и полномочий по предметам ведения между муниципальными образованиями, одно из которых находится в границах территории другого, а ч. 3 исключает подчиненность одного муниципального образования другому.

Аналогичные Законы Вологодской области и Красноярского края содержат положения о видах муниципального управления (районы, города областного, краевого подчинения), а также сельсоветы, города, поселки, села и деревни. На этих территориях формируется система местного самоуправления, которая включает: представительные органы (городские, районные);

исполнительные органы (городские, районные администрации);

управляющих территориями административного управления (п. 2 ст. 2 Закона Вологодской области). Создание органов территориального общественного самоуправления предусмотрено на территориях поселков, небольших сельских поселений, а также уличные, домовые комитеты и т.д. (п. 3 ст. 2). В этом же Законе содержится норма, закрепляющая право местных сообществ на объединение городских, сельских поселений и других территорий, которое может осуществиться только на основе решения, принятого населением названных видов поселений. При объединении образуется Органы и должностные лица местного самоуправления ] новая единая территория нового местного сообщества и создаются новые органы местного самоуправления, которым передаются полностью или частично полномочия органов местного самоуправления объединившихся местных сообществ (ст. 11). Эти правовые нормы можно считать весьма удачным решением вопроса об основной роли населения в решении вопроса о создании нового муниципального образования и о самостоятельном решении населением вопроса о структуре органов местного самоуправления. Однако в этом Законе компетенционные вопросы и материально финансовые проблемы местного самоуправления решаются так же, как они решались раньше в отношении местных Советов, т.е. безадресно. В Законе Красноярского края предусмотрено право местных сообществ и их органов на объединение и передачу полномочий (ст. 7). Кроме того, органы местного самоуправления, решая вопрос о перераспределении полномочий между различными звеньями, исходят из необходимости передачи полномочий (делегирования) тем органам, которые ближе к гражданам, населению и будут осуществлять их наиболее эффективно и экономно. «Органы местного самоуправления могут на договорной основе установить сферы совместной компетенции»

(ст. 10).

Решение вопросов компетенции, делегирования и совместной деятельности органов местного самоуправления имеют особое значение для местной власти в сельских регионах. В этом плане сельский район должен стать объектом пристального внимания федеральных и региональных законодателей. Как муниципальное образование сельский район должен стать основным, узловым звеном административно-территориального деления в сельской местности. Без него низовые поселенческие звенья, их местное самоуправление будут неработоспособными. Конечно, в условиях местного самоуправления не может быть речи об административной субординации, но без скоординированной деятельности района в целом и составляющих его территорий самоуправленческой деятельности населения не обойтись. Такая скоординированность действий хорошо отработана во многих государствах.

Это очень важная работа для формирования системы местного самоуправления.

Скажем, районное звено может стать мощным рычагом возрождения и подъема малых городов в эко Глава комическом, социальном, культурном и бытовом отношении. Сами районные центры повсеместно являются такими городами. Их в России сейчас 1064, из них 894 имеют население, не превышающее 100 тыс. человек, а к категории «малых» относятся лишь города с населением до 50 тыс. человек. Таких городов в России 727. Они очень разные по своей истории, составу населения, традициям, социально-культурному состоянию и экономическому положению.

Районное муниципальное образование может совместно с другими уровнями местного самоуправления решать задачи стратегического планирования комплексного экономического и социально-культурного развития всей территории района, совместно решать вопросы экологии, рекреации, образования, здравоохранения и т.д. Иногда такие устремления проявляются в проектах законов о местном самоуправлении и уставах. Все это отражает реальные потребности объединения усилий органов местного самоуправления различных звеньев в решении идентичных проблем развития территорий.

Районный уровень осуществления местной власти может обеспечить кооперирование финансовых средств в муниципальных банках для финансирования местного бизнеса, их связь с близлежащими селами позволит быстро создать объекты производства экологически чистых продуктов питания, инфраструктуры отдыха и лечения. Используя положительный опыт местных советов и земств зарубежных стран, можно успешно и быстро решить многие проблемы образования и культуры. Надо обеспечить районному звену возможность превращения его в центр, объединяющий все виды местного самоуправления на территории района.

Районное звено надо не упразднять, а укреплять. В настоящее время во многих районах органы местного самоуправления действуют параллельно с государственными, и это двоевластие отрицательно сказывается на управляемости территориями. Конкретного правового решения этого вопроса нет, но решать его придется, и наилучшим выходом из создавшейся ситуации будет постепенный перевод всего сложного управленческого образования в режим местного самоуправления при обязательном учете мнения населения.

Становление системы местного самоуправления требует решения и других сложных проблем территориального, социаль Органы и должностные лица местного самоуправления ] но-экономического и юридического характера. Известно, что есть города, которые превосходят областные центры по своему экономическому и интеллектуальному потенциалу, численности населения, но вынуждены терпеть произвол областной государственной власти. Таким городом, например, является Череповец.

Не менее важной является проблема формирования территорий местного самоуправления различных уровней. Необходимым условием решения территориального вопроса является учет мнения местного населения. Этот вопрос имеет место при образовании, объединении и преобразовании или при упразднении внутригородских муниципальных образований, изменении территорий. Эти вопросы решаются представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города (см. п. 3 ст. 12 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Вопрос об установлении и изменении границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Федерации (п. 1 ст. 13). Причем органы государственной власти субъектов Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление;

устанавливается и порядок осуществления названных выше изменений в границах местного самоуправления (п. 2, 3 ст. 13).

Решение вопроса о территориальной определенности местного самоуправления связывается с социально-экономическими факторами. В настоящее время границы самоуправления не всегда совпадают с границами административно-территориальных единиц. Конституция РФ и Закон об общих принципах организации местного самоуправления требуют учета исторических и иных местных традиций при решении вопроса о границах местного самоуправления. К этим факторам можно отнести:

национальный состав населения, культуру, географические особенности территории и другие социально значимые факторы. Эти факторы даже учитываются при организации местного самоуправления в административно-территориальных образовани 198Глава ях, правовой статус которых закреплен Федеральным законом от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании»1. Но все же непременным условием решения вышеназванных вопросов остается обязательный учет мнения населения по решаемому вопросу, что, однако, на практике порождает определенные трудности.

В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационный зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения (п. 2 ст. 12). Такое положение серьезно затрудняет решение земельного вопроса в системе местного самоуправления в городских поселениях и сельской местности. Конечно, земли общего пользования, рекреационные зоны и некоторые другие виды земель, включаемые в территорию местного Совета, юридически были определены в ранее действовавшем земельном законодательстве и в законах о местных Советах, хотя и тогда возникало немало коллизий по вопросам землепользования. Сейчас же введение в состав муниципальной территории земель, необходимых для ее развития, других земель с различным правовым статусом в условиях формирующегося земельного рынка территориальные проблемы местного самоуправления становятся гораздо сложнее. Их решение надо начинать с определения земель, которые должны стать муниципальной собственностью. При наличии одного муниципального образования в составе другого проблема еще более усложняется. В этих условиях практически невозможно обеспечить нормальный режим землепользования, создать механизм контроля за рациональным использованием земель, за правильностью распорядительных решений в области земельных отношений органов исполнительной власти района, города, сельских и других поселений.

Неурегулированность земельного вопроса мешает формированию системы муниципального управления в городах, имеющих районное деление. Случаи незаконного упразднения город См.: СЗ РФ. - 1996. - № 49. - Ст. 5503.

Органы и должностные лица местного самоуправления ] ских районов показывают нежелание городских властей расставаться с таким доходным капиталом, как земля. Причем нежелание иметь районные муниципальные образования объясняется необходимостью улучшить руководство городов. Довод совершенно несостоятелен. Во всех крупных городах и столицах зарубежных государств существуют муниципалитеты различных уровней. Например, в пределах Большого Лондона действуют 32 районных (borough) муниципальных совета. Париж как территориальный коллектив остается одновременно коммуной и департаментом, включающим 20 муниципальных округов (districts). В составе Токио до 1974 г. было специальных района, которым сейчас придан статус специальных городов с муниципальной организацией. В России эта работа остановилась, хотя есть и позитивный опыт субъектов в законодательном решении этой проблемы (Карелия, Чувашия, ряд областей).

Нежелание субъектов Федерации решать земельно-территориальные проблемы муниципальных образований различных уровней должно быть преодолено федеральными государственными органами. Некоторые попытки в этом направлении уже сделаны. Так, Департамент местного самоуправления Миннаца России разработал Примерное положение о местном самоуправлении города (устав), в котором многие вопросы создания муниципальной системы решены с учетом зарубежного опыта. В этом документе проведена идея определяющей роли населения в решении вопроса о структуре городского самоуправления, в установлении границы города (городской черты) и деления территории города на районы и другие единицы с целью создания в них муниципальных образований.

Устав (проект) рекомендует решать эти вопросы с учетом экономико-географических и демографических особенностей, территории, ее социально-культурных и бытовых возможностей обслуживания жителей, а также исторических традиций города и целостности землепользования. Такой подход подскажет возможность и целесообразность наличия в городе территориального общественного самоуправления населения.

Многие территориальные проблемы развития системы местного самоуправления порождены психологическими факторами, непониманием сущности и социально политического назначения института местного самоуправления, оценкой муниципаль 200Глова ного управления как второстепенного, менее значимого, чем государственное управление. Однако без местного самоуправления невозможно существование и развитие демократического, правового государства (в Германии институт местного самоуправления как неотъемлемый элемент формирования правового государства был признан еще в середине прошлого столетия1). И это не случайно, поскольку муниципальное самоуправление выполняет работу социально-экономического и политического значения всей страны. По существу, система муниципального управления является «местным»

продолжением государственной исполнительской деятельности при самом активном участии местного населения, т.е. при максимуме демократии и минимуме чиновничества.

В местном самоуправлении, в его функциях соединены публичные и частные интересы, обеспечены оптимальные уровни их реализации, поэтому местное самоуправление даже в относительно небольших странах не может быть однозвенным. Да ее и нет нигде.

Например, в Великобритании, Франции, Италии, США муниципальная система дву- или трехзвенная. В этих странах она тоже организационно обособлена от системы государственной власти, но функционально неразрывно связана не только с ней, но и с парламентом. В такой муниципальной системе законодательно решен вопрос о функциях каждого звена и вида муниципальной системы, что и позволяет ей работать как отлаженной управляющей системе, без административно-правового подчинения, при тесном взаимодействии и сотрудничестве. Правовое решение вопросов компетенции различных органов местного самоуправления устраняет дублирование работы выше- и нижестоящих муниципалитетов при осуществлении ими одной и той же функции и решении одинаковых задач. Четкое разграничение по управлению исключает какую-либо подмену вышестоящими органами нижестоящих. Закрепляя компетенцию муниципалитетов различных звеньев как корпораций публичного и частного права одновременно, законодатель должен исходить из их объективных правовых, организационных, материально-финансовых и иных возможностей. В России эта задача решена Законом об общих принципах организации местного самоуправления.

См.: Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – М., 1995. – С.

224.

Органы и должностные лица местного самоуправления Конечно, вопрос о вертикальных отношениях в муници-»;

пальном управлении сложный, поскольку речь идет об осущест^ влении публичной власти в соответствующих административно-* территориальных образованиях и территориях. Местное самоуправление – это проблема не столько децентрализации и коммунального устройства, сколько организации государственной власти и управления. На местном уровне организации публичная власть обретает новую форму, модифицирует свою деятельность, т.е. ее осуществляет самоорганизующееся население непосредственно и через конкретные институты, самостоятельно устанавливаемые этим же населением. Здесь власть осуществляется непосредственно в обществе, которое только в этих условиях может превратиться в гражданское общество – самоорганизующееся, самоуправляющееся общество граждан с их демократическими институтами, которые связывают общество с государством. Г.В. Барабашев, отмечая особенность системы муниципального управления в федеративном государственном устройстве США, подчеркивал исключительную компетенцию власти штатов (а не федерации) по решению вопросов организации местного самоуправления, в результате чего система муниципальных органов США распадается на 50 штатных систем. В каждом штате имеется свой «ассортимент»

муниципальных единиц1.

В России установление общих принципов организации системы местного самоуправления находится в совместном ведении России и ее субъектов (п. «н» ст. Конституции РФ). Тем не менее общие принципы организации местного самоуправления, сформулированные в соответствующих федеральных законах, обязательны для законодательной власти всех субъектов Федерации. Такие принципы составляют «правовой каркас» демократической концепции местного самоуправления, основанной на обеспечении равного права граждан на местное самоуправление2. Одним из его важнейших составляющих является нормативное определение понятия «муниципальное образование», данное в Законе об общих принципах организации местного самоуправления (ч. 1 п. 1 ст. 1). Его содержание было расширено двумя федеральными законами о гарантиях граждан избирать См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. – М., 1971. – С. 21.

См.: Шеремет К.Ф. Указ. соч. – С. 48.

Глава и быть избранными в органы местного самоуправления. Эта юридическая норма принцип должна ускорить формирование системы местного самоуправления во всех субъектах Федерации. Отделение муниципальной собственности от государственной привело ее к юридическому оформлению как вида собственности наряду с государственной, частной, собственностью общественных формирований и др. Надо отметить, что основным пробелом в юридической регламентации этой собственности является отсутствие в законодательстве четко очерченного круга субъектов муниципальной собственности, расплывчатость формулировок (в том числе в ст. Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Для формирования системы местного самоуправления это состояние препятствует решению многих финансово-экономических проблем конкретных звеньев и даже отдельных муниципальных формирований. Между территориями, на которых действует местное самоуправление выше- и нижестоящих уровней и которые в силу этого могут успешно решать вопросы местного значения общие для их территорий только вместе, объективно должна существовать постоянная функциональная связь1.

Однако вертикальные связи между различными уровнями местного самоуправления следует еще налаживать, юридически закреплять, поскольку здесь недопустимы отношения соподчи-ненности. Во многих зарубежных государствах, где эти взаимосвязи существуют постоянно, многие юридические вопросы уже решены.

§ 3. Предметы ведения местного самоуправления Федеральное законодательство относит к предметам ведения муниципальных образований вопросы местного значения, а Это дает основание для признания ошибочным мнения, в соответствии с которым «местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в одном муниципальном образовании, совершенно независима от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании» (Кута-фин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – М., 1997. - С. 124).

Органы и должностные лица местного самоуправления также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления (ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Следовательно, содержание деятельности местного самоуправления составляет решение им этих вопросов и осуществление отдельных государственных полномочий. Кроме того, муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к их ведению законами субъектов Федерации, а также не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти (п. 2 ст. 6). Законодательство и уставы муниципальных образований относит к вопросам местного значения положения о компетенции органов местного самоуправления (абз. 5 п. 2 ст. 8). В законодательстве (федеральном и региональном) используется различная терминология, отражающая и закрепляющая компетенцию местного самоуправления. Нередко передаются полномочия и «вопросы местного самоуправления» (п. 2, 3 ст. 7), собственная компетенция органов местного самоуправления (п. 3 ст. 14), сфера исключительного ведения представительного органа местного самоуправления (п. 3 ст. 15). В федеральном и региональном законодательстве, в уставах муниципальных образований закреплены вопросы, решаемые местным населением только в формах прямой (непосредственной) демократии.

Таким образом, правильное уяснение смысла предметов ведения местного самоуправления возможно лишь в их связи с другими категориями функционально юридического характера, с понятием компетенции местного самоуправления как вида народовластия, организованного в городах и других видах поселений.

Следует отметить, что включение вопросов местного значения в предметы ведения местного самоуправления означает юридическое закрепление тех сфер деятельности, в решении которых участвуют все структурные элементы конкретного уровня местного самоуправления. В этой структуре исключительные полномочия конкретных органов и должностных лиц местного самоуправления не только определены и закреплены, но и юридически связаны с осуществлением функций всех субъектов местного самоуправления по решению вопросов ме 204Глава стного значения. Например, решение таких вопросов, как тепло- и водоснабжение, медицинское, торговое или культурное обслуживание населения всегда связано с организацией этой работы, с деятельностью по содержанию учреждений, финансированию этой работы местного самоуправления, и т.д. А это означает, что вместе с вопросами местного значения закреплены функции и задачи по их решению.

Законодательство о местном самоуправлении развивается именно в таком направлении.

Оно закрепляет исключительные полномочия местного населения по решению ряда вопросов, исключительные полномочия представительных органов и некоторых должностных лиц, полномочия других субъектов в различных предметах ведения местного самоуправления. Такая организация публичной власти на местах позволяет ей превратить волю местного населения в решающий элемент местного самоуправления.

Следовательно, компетенция местного самоуправления – это юридическое единство полномочий (прав и обязанностей) всех субъектов, обеспечивающих решение местных вопросов в интересах жизнеобеспечения населения соответствующего вида поселений.

Кроме того, включение в предметы ведения отдельных государственных полномочий органов местного самоуправления, которыми они могут наделяться, может расширить круг этих предметов ведения. Закон об общих принципах местного самоуправления закрепляет порядок и условия осуществления этих государственных полномочий. В соответствии с Законом наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств;

реализация переданных полномочий подконтрольна государству;

условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Федерации (п. 4 ст. 6).

В практике закрепления предметов ведения этот вопрос представляет наибольшую сложность, если в пределах одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования. В таких случаях (за исключением города) предме Органы и должностные лица местного самоуправления ты ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований – уставом города.

Муниципальным образованиям должна обеспечиваться экономическая и финансовая самостоятельность в соответствии с разграничением предметов ведения между ними.

Подчиненность одного муниципального образования другому не допускается (п. 3 ст. 6).

Конституция РФ однозначно признает местное самоуправление разновидностью народовластия, ее особую форму – власть самоорганизующегося местного населения, осуществляемую им под свою ответственность. Для местного самоуправления общность предметов ведения вполне логична, поскольку в рамках местного самоуправления каждого звена и вида решаются однотипные экономические и иные социальные вопросы.

Однако следует отметить, что юридическое проявление такой однозначности (закрепление единых предметов ведения и равное право принимать юридические акты нормативного и ненормативного характера) требуют раскрытия юридического понятия «компетенция», поскольку в единстве с вопросами местного значения, задачами деятельности субъектов местного самоуправления и их функциями только компетенция является юридической категорией и представляет единство прав и обязанностей субъектов местного самоуправления по осуществлению соответствующих функций в отношении вопросов местного значения.

При решении вопросов местного значения субъекты местного самоуправления действуют в двух юридических формах: 1) исполняют нормы действующего законодательства по различным вопросам местного значения или 2) принимают нормативные акты по различным вопросам формирования управленческих структур местного самоуправления и решения задач, стоящих перед местной властью.

Сама юридическая модель закрепления предметов ведения позволяет относительно четко выделить две группы вопросов, которые входят в предметы ведения муниципальных образований. К числу первой группы следует отнести вопросы, решение которых создает структуру конкретной ячейки местного само Глава управления: формирование структуры местного самоуправления, образование его органов и замещение соответствующих должностей, статус которых регулируется нормами законодательства о муниципальной службе или нормами других отраслей права и законодательства, организация муниципальной службы. К этой группе вопросов относятся и проблемы организации и функционирования институтов прямой (непосредственной) демократии. Большинство перечисленных вопросов решаются на основе норм конституционного и трудового права, а также законодательства о муниципальной службе. Вторую группу вопросов составляют предметы ведения, решение которых обеспечивает комплексное социально-экономическое развитие территории местного самоуправления и хозяйственного, культурно-бытового и иного обслуживания местного населения. Наконец, важнейшим направлением деятельности публичной власти на местах является охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

обеспечение режима законности на подведомственной территории.

Юридическая форма решения этих и других вопросов местного значения зависит прежде всего от полноты правовой урегулированное™ компетенции субъектов местного самоуправления в соответствующих сферах местного хозяйства. Местное нормо творчество, исполнение правовых предписаний и правоприменение являются юридическими формами муниципальной деятельности, использование которых зависит от характера решаемых местных вопросов, правовой урегулированное™ отношений, возникающих в процессе решения этих вопросов. Наконец правовая деятельность органа местного самоуправления зависит от характера его компетенции. Так, осуществление отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления возможно только путем исполнения юридических предписаний органов государственной власти, наделивших их этими полномочиями. Уже имеющийся опыт формирования системы местного самоуправления показывает, что наделение его органов государственными полномочиями создает однотипность государственной власти и местного самоуправления (две формы народовластия). Поэтому на государственном уровне институ-циализация народовластия не заканчивается и, следовательно, Органы и должностные лица местного самоуправления взаимосвязь этих форм не только не исключается, а наоборот, необходима и неизбежна.

Этот процесс способствует уточнению компетенции различных уровней власти, степени децентрализации и деконцентрации государственно-властных полномочий в управлении экономикой, сферой социально-культурного и бытового обслуживания населения.

Конечно, этот процесс не может не быть управляемым и, разумеется, он имеет свои пределы. Передача органам муниципального управления государственных полномочий может затрагивать вопросы государственных социальных стандартов социального обслуживания населения, например требований к уровню организации и качества бесплатной медицинской помощи, предусмотренных Основами законодательства об охране здоровья граждан, или к уровню и содержанию основного общего и среднего, начального профессионального образования, решению ряда неотложных задач по оказанию материальной и иной помощи отдельным категориям граждан, и т.д. К числу таких полномочий государственного характера можно отнести права органов муниципального управления по участию в установлении правового статуса предприятий и организаций различных форм собственности, общественных объединений, средств массовой информации, а также регистрации актов гражданского состояния (регистрация организуемых и преобразуемых предприятий, лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, регистрация местных общественных объединений и средств массовой информации, нотариальные действия и т.п.). Можно также предоставить государственные полномочия органам некоторых видов муниципальных образований по государственному контролю и учету использования земли и других природных ресурсов, а также в охране окружающей среды, осуществлению градостроительного контроля, контроля за деятельностью некоторых государственных учреждений (например, военкоматов, санитарно-эпидемиологической службы, пожарной безопасности), осуществление некоторых юрисдикционных функций (разрешение споров между некоторыми землепользователями или субъектами градостроительной деятельности).

При решении столь важного, вопроса государственной значимости должны соблюдаться три обязательные условия: 1) правовой основой решения этого вопроса должен быть только за 208Глава 4 / кон России или ее субъекта;

2) этот вопрос решается одновременно с передачей соответствующим местным органам необходимых материально-финансовых средств;

3) сохранение государственного контроля за органами местного самоуправления по осуществлению предоставленных им государственных полномочий. Такой контроль включает возможность дачи указаний по осуществлению государственных полномочий, оценку этой деятельности по качеству и содержанию принимаемых соответствующими местными органами правовых актов, отмену последних и т.д. Но контрольная деятельность государственных органов должна соответствовать требованиям Европейской хартии о местном самоуправлении, т.е. чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство предполагает защитить1.

Основные полномочия местного самоуправления по принятию нормативных актов. Решение многих вопросов, входящих в предмет ведения муниципальных образований, требует от соответствующих субъектов местного самоуправления осуществления нормотворческой деятельности. Надо отметить, что исполнительская деятельность – это основная форма реализации компетенции местного самоуправления, но и нормотворчество также занимает важное место в работе муниципального управления, поэтому его можно выделить в самостоятельное направление деятельности местного населения и других субъектов муниципального управления.

Правовая основа местного самоуправления позволяет ее субъектам (населению, формируемым им органам и назначаемым должностным лицам) решать многие вопросы своей компетенции в форме правовых актов, многие из которых могут содержать общие и обязательные правила поведения, т.е. нормы права. Например, местное население может осуществлять свои конституционные полномочия по самостоятельному осуществлению права муниципальной собственности (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ) только на основе утвержденного им нормативного правового акта;

таким же образом решается вопрос об органах, самостоятельно управляющих муниципальной собственностью См.: Конституция Российской Федерации: Комментарий. – М., 1994. – С. 564-567.

Органы и должностные лица местного самоуправления (ч. 1 ст. 132), о самостоятельном определении структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131) и др., в том числе утверждение устава муниципального образования. В этих нормативных актах нередко содержатся нормы конституционного права других отраслей, которые должны быть реализованы теми, кому они адресованы, если нормативные правовые акты приняты в пределах компетенции принявших их органов.

Мировая практика показывает, что местная власть «законодательствует» по вопросам местного значения в трех случаях: 1) когда по указанным вопросам государственная правовая регламентация отсутствует полностью и нет никакой необходимости в ее существовании. Это касается вопросов как компетен-ционных (например, местного налогообложения, благотворительной деятельности, лицензирования), так и собственной организации и деятельности (формирование собственного управленческого аппарата, образование постоянных комиссий, принятие регламентов и др.;

2) когда вопросы урегулированы нормами права в общем виде и требуется их «местная юридическая конкретизация» (в законодательстве закреплены основы, общие принципы или намечена правовая фиксация общих гарантий муниципальной деятельности), например установление процентной ставки налога на недвижимость, конкретизация в решении вопроса о принудительном отчуждении земельных участков по различным правовым основаниям и для различных целей, реализация законодательных норм по вопросам содержания рекреационных территорий и других зон отдыха;

3) когда законодательство не в состоянии охватить все многообразие местных особенностей, в нем нередко правовая регламентация деятельности муниципальных органов осуществляется закреплением их функций как задач, позитивных обязываний, поэтому местное позитивное правовое регулирование неизбежно. В этом отношении особенно примечателен Градостроительный кодекс РФ1. В Кодексе закреплены предметы ведения субъектов градостроительных отношений, в том числе органов местного самоуправления, к числу которых относятся:

определение видов использования земельных участков, проектирование, строительство и реконструкция объектов недвижимости с учетом интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также на См.: СЗ РФ. - 1998. - № 19. - Ст. 2069.

210-_Глава 4/ ^ циональных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений;

разработка градостроительной документации (о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке);

зонирование (деление территории на зоны при градостроительном планировании, развитие территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование, и т.д.). В Кодексе также закреплены полномочия соответствующих органов по предметам их ведения:

принятие решений, содержащих правила застройки, иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области градостроительства;

утверждение и реализация градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке, за исключением утверждения градостроительной документации, предусмотренной законодательством, схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства указанных территорий;

разработка проектов черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований и внесение в соответствующий орган государственной власти предложений об их утверждении;

организация и проведение инвентаризации земель, других объектов недвижимости городских и сельских поселений, других муниципальных образований;

принятие решений об обеспечении потребностей населения в земельных участках из земель, находящихся в муниципальной собственности или переданных в ведение органов местного самоуправления, для осуществления градостроительной деятельности и т.п. (п. 1 ст. 23).

Для выполнения этих нормативных предписаний органы местного самоуправления обеспечивают разработку экспертизы, согласование и представление на утверждение в установленном порядке градостроительной документации о градостроительном планировании развития территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований и об их застройке, проведение научно-исследовательских работ в области градостроительства;

участвуют во всех стадиях реализации нормативных градостроительных актов (районных планировок), осуществляют контроль за градостроительством.

Органы и должностные лица местного самоуправления Конечно, местное нормотворчество, особенно при осуществлении дискреционных полномочий, таит в себе опасность административного усмотрения, противоречащего законности. Однако оно позволяет устранить юридические пробелы законодательства и уставов муниципальных образований.

§ 4. Представительные органы местного самоуправления Обязательность наличия представительных органов местного самоуправления. В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления право на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, выбранных путем свободного тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.

Согласно ч. 2 ст. 130 Конституции РФ органы местного самоуправления могут быть как выборными, так и создаваемыми на других принципах. В системе органов, формируемых в муниципальном управлении, ведущая роль принадлежит представительным органам местного самоуправления. Они, состоящие из депутатов, решают от имени избравшего их населения наиболее важные вопросы местной жизни. В российском законодательстве обязательность наличия выборных органов местного самоуправления установлена Законом об общих принципах организации местного самоуправления, в соот,ветст-вии с которым наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным (п. 2 ст. 14).

Однако в 1995–1996 гг. получила широкое распространение практика противодействия глав субъектов Федерации возникновению самостоятельной местной власти. В ряде регионов не принимались законы, устанавливающие порядок проведения муниципальных выборов;

отсутствовали принятые в установленном порядке уставы муниципальных образований, имелись другие нарушения. Выборы органов и должностных лиц местного самоуправления не назначались и не проводились, так как отсутствовали соответствующие законы субъекта Федерации.

Исходя из закрепленного в законодательстве принципа обязательности наличия выборных органов местного самоуправления для устранения подобных ситуаций был принят Федераль Глава ный закон от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»1. Этот Закон применяется при нарушении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях, если:


законодательным (представительным) органом субъекта Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов;

представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования;

в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления;

полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;

законом субъекта Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований;

истекли установленные сроки полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;

выборы депутатов представительных органов или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные выборы, не назначены уполномоченным органом или должностным лицом в установленные сроки;

отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назначать выборы депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству;

органы местного самоуправления упразднены или самораспустились в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия;

в нарушение законодательства не реализуются конституционные права граждан, проживающих на территории муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального образования.

См.: СЗ РФ. - 1996. - № 49. - Ст. 5497.

Органы и должностные лица местного самоуправления Дата выборов представительных органов местного самоуправления может назначаться судом. Такие выборы уже назначались судом в ряде муниципальных образований Кемеровской, Брянской и других областей.

В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации может предусматриваться возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Реально это осуществимо только в небольших муниципальных образованиях.

Например, Закон Мурманской области от 18 ноября 1996 г. «О собраниях (сходах) граждан в Мурманской области» устанавливает, что в поселениях с числом избирателей до 500 человек полномочия представительных органов местного самоуправления осуществляется собраниями (сходами) граждан, предусмотренными уставом муниципального образования. Только в этом случае представительные органы местного самоуправления не избираются.

Наименование представительного органа местного самоуправления. В соответствии с п. 4 ст. 14 Закона об общих принципах организации местного самоуправления наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии законами субъектов Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Так, Московская областная Дума, принимая Закон «О местном самоуправлении в Московской области», заложила в нем единое для всех муниципальных образований области наименование органов местного самоуправления. В соответствие со ст. 16 этого Закона представительный орган местного самоуправления называется Советом депутатов.

Поясняется, что это сделано для удобства граждан, так как «приезжая из одного региона области в другой, они будут знать, как и к кому обратиться в случае необходимости»1.

Такая позиция не выдерживает критики: название органа не влияет на его полномочия, да и наши граждане не такие уж безграмотные. Представляется, что если структуру органов местного самоуправления устанавливает Баранов Ю.В. Комментарий к решению Московской областной Думы «Об исполнении органами и должностными лицами местного самоуправления Московской области Закона Московской области «О местном самоуправлении в Московской области»//Подмосковные известия. – 1996. – 10 окт.

Глава население, то оно должно и название представительного органа определять самостоятельно.

Численный состав представительного органа местного самоуправления. В уставе муниципального образования устанавливается численный состав представительного органа местного самоуправления. Его численность зависит от размеров муниципального образования, исторических и иных местных традиций. В советский период, например, численный состав Советов народных депутатов был искусственно раздут. Так, в соответствии с Законом РСФСР о выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов 1989 г. в поселковые и сельские Советы избиралось до 50 депутатов, в районные – до 75, а в городские – до 200 депутатов1. Считалось, что чем шире состав Совета, тем больше трудящихся пройдут школу государственного управления на пути к коммунистическому самоуправлению2. Однако это верно только отчасти. Деловое рассмотрение вопросов и организованная работа при такой численности Советов были значительно затруднены.

В то же время сокращение численности представительных органов местного самоуправления приводит к снижению эффективности контроля за исполнительными органами. Представительные органы вынуждены либо сокращать число своих комитетов (комиссий), либо включать одних и тех же депутатов в состав нескольких комиссий, что также препятствует их эффективной работе.

Ориентиры в определении численного состава представительного органа местного самоуправления даны в Законе об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Так, если на день вынесения решения суда о назначении даты выборов депутатов представительного органа местного самоуправления не принят устав муниципального образования, не установлен его численный состав, а также если на день вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления представительные органы не избирались, выборы были признаны недействительными, несостоявшимися, или избрано См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. – С. 73.

См.: Васильев В.И. Местное самоуправление. – М., 1999. – С. 179.

Органы и должностные лица местного самоуправления недостаточное для осуществления полномочий представительного органа число депутатов, то он избирается в составе:

50 депутатов – для муниципальных образований, имеющих численность населения более 500 тыс. человек;

30 – с численностью населения от 200 тыс. до 500 тыс. человек;

20 – с численностью населения от 50 тыс. до 200 тыс. человек;

10 – с численностью населения от 10 тыс. до 50 тыс. человек;

7 депутатов – для муниципальных образований, имеющих численность населения менее 10 тыс. человек.

8 соответствии с Законом Приморского края «О местном самоуправлении в Приморском крае»1 численность представительных (выборных) органов местного самоуправления установлена от 5 до 25 депутатов. Такое вмешательство в компетенцию муниципальных образований безусловно противоречит федеральному законодательству.

Вопрос о численном составе представительного выборного органа местного самоуправления является весьма важным для эффективности его деятельности. Как правило, члены представительных органов осуществляют свою депутатскую деятельность без отрыва от постоянного места работы. Вся их деятельность в представительном органе функционально не определена даже на уровне регламентов, временная нагрузка тоже нигде не обозначена.

Видимо, научное обоснование численного состава муниципальных представительных органов должно разрабатываться с учетом многих факторов при установлении единой цели: превращение представительного органа в эффективно работающее учреждение.

Предметы ведения представительного органа местного самоуправления. В п. 3 ст.

15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления четко определены следующие предметы исключительного ведения представительных органов местного самоуправления:

См.: Ведомости Думы Приморского края. – 1996. – № 16.

Глава 1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5) формирование порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

6) контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. Причем основу их составляют предметы ведения местного самоуправления и исключительные полномочия их представительных органов, закрепленные федеральным законодательством. Выделение предметов исключительного ведения представительных органов местной власти обеспечивает им возможность оказывать решающее влияние на руководство хозяйственным комплексом муниципального образования. Не случайно они выделены из общего перечня предметов ведения местного самоуправления. Их содержание и значимость показывают, что выборный представительный орган местного самоуправления постоянно связан со всеми сферами жизнедеятельности местного населения, а его контрольные полномочия обеспечивают ему возможность проверять деятельность всех органов и должностных лиц местного самоуправления по исполнению ими своих обязанностей.


К исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления этот Закон также относит принятие решения о проведении местного референдума (ст. 22), установление льгот по уплате местных налогов и сборов (ст. 39). Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе власти субъекта Федерации.

Вопросы, составляющие предметы исключительного ведения представительного органа местного самоуправления, не могут Органы и должностные лица местного самоуправления передаваться другим органам и должностным лицам местного самоуправления.

Это минимальный перечень полномочий представительного органа местного самоуправления, закрепленный федеральным законодательством. Другие полномочия определяются уставами муниципальных образований. Например, Устав Истринского района Московской области, помимо вышеперечисленных, называет следующие:

установление порядка создания, деятельности и ликвидации предприятий, организаций и учреждений, находящихся в собственности муниципального образования;

утверждение договоров, подписанных от имени Истринского района;

определение порядка назначения и проведения районных народных обсуждений;

толкование устава и решений, принятых Советом депутатов Истринского района.

Однако практика показывает, что полномочия представительных органов местного самоуправления, гарантированные федеральным законом, не дополняются на местном уровне. Если же уставом предусмотрена должность главы муниципального образования, то полномочия представительного органа, как правило, редко выходят за рамки,, гарантированные федеральным законодательством. Это свидетельствует о том, что реальная власть на местах принадлежит главе муниципального образования.

В уставах и региональном законодательстве необходимо больше внимания уделять закреплению распорядительных полномочий представительных органов местного самоуправления, поскольку хотя они и не запрещены, но и не предусмотрены ни федеральным, ни региональным законодательством. Здесь уместно пойти по пути позитивного закрепления распорядительных и иных полномочий, не давая исчерпывающего перечня контрольных полномочий представительных органов в отношении исполнительного аппарата. Следует предусмотреть исключительные полномочия представительных органов как производные от полновластия населения на территории муниципального образования, в сущности, делегированные им местным населением, которое вправе контролировать их исполнение.

Организация работы представительного органа местного самоуправления.

Деятельность представительного органа местног самоуправления определяется регламентом соответствующе!

218Глово "2»

органа, в котором устанавливается порядок созыва сессии, ведения заседания и принятия решений. Регламенты часто публикуются местной прессой.

В советский период основной формой работы местных Советов были сессии. Сессия (от лат. sessio – заседание) – это промежуток времени, в течение которого происходят пленарные заседания представительного органа и его комиссий 1. Регулярность проведения сессий местных Советов жестко закреплялась союзным и республиканским законодательством. Например, в соответствии с Законом РСФСР от 29 июля 1971 г. «О районном Совете народных депутатов РСФСР» (в ред. от 3 августа 1979 г. 2) сессии районного Совета народных депутатов проводились не реже четырех раз в год. Связано это было с тем, что проекты решений спускались сверху, а на сессии проходило формальное утверждение уже готовых решений. Сессии созывались исполнительными комитетами Советов и длились один день3.

В настоящее время формы работы представительных органов местного самоуправления законодательно не определены. Организационно-правовые формы работы предусматриваются в уставах муниципальных образований или регламентах. В этих актах довольно редко используется слово «сессия», а говорится, как правило, о заседаниях.

Главной формой деятельности выборного представительного органа местного самоуправления является его работа в пленарном составе. Содержание и эффективность пленарной, сессионной деятельности во многом предопределяет результативность других организационно-правовых форм деятельности депутатов (муниципальных советников, членов городских дум и собраний).

Пленарная, сессионная деятельность является главной, основной формой их функционирования, поскольку только на сессии муниципального совета (думы, собрания и т.д.) решаются вопросы исключительного ведения представительного органа муниципального образования. Это прямо закреплено в Законе См.: Конституционное (государственное) право: Справочник/Под ред. В.И.

Лафитского. – М.: Юрист, 1995. – С. 146.

См.: ВВС РСФСР. - 1979. - № 32. - Ст. 785.

См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. – С. 73.

Органы и должностные лица местного самоуправления об общих принципах организации местного самоуправления, в соответствии с п. 4 ст.

15 которого представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке. Только здесь решается вопрос об избрании руководителя представительного органа, который в соответствии с уставом муниципального образования может быть главой муниципального образования. Уставы некоторых муниципальных образований предусматривают порядок утверждения структуры муниципального представительного органа, образования и упразднения постоянных комиссий и депутатских групп, принятия решений о досрочном прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления и его депутатов.

По отдельным направлениям своей деятельности представительный орган местного самоуправления образует постоянные комиссии – основные рабочие службы. В комиссиях проходит вся подготовительная часть по выработке решений представительного органа.

В уставе муниципального образования или в регламенте работы представительного органа указывается периодичность проведения заседаний (сессий) представительного органа. Например, сессии Совета депутатов Подольского района созываются не реже одного раза в два месяца, а председатель Тверской городской Думы назначает заседание не реже одного раза в квартал.

Виды заседаний представительного органа местного самоуправления. Заседания могут быть очередными и внеочередными, пленарными и проводимыми по комиссиям и комитетам, открытыми и закрытыми. Очередные заседания проводятся планово, в сроки, предусмотренные уставами муниципальных образований и регламентами работы представительных органов. Очередную сессию представительного органа созывает председатель думы (совета, собрания и т.д.) или глава местного самоуправления, который может быть главой местной администрации. Первая сессия созывается не позднее 14– дней после избрания представительного органа. Сессия правомочна при наличии не менее двух третей общего числа депутатов. Все вопросы на сессии представительного органа решаются на основе устава муниципального образования и регламента работы самого представительного органа. Некоторые вопросы конституционного свойст 220_Глава ва решаются на сессии представительного органа квалифицированным большинством, т.е. двумя третями общего количества (например, вопрос о самороспуске представительного органа). Руководители всех предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, расположенных на территории муниципального образования, обязаны по требованию представительного органа или главы местного самоуправления являться на сессию совета (думы) для дачи ответов на запросы депутатов и предоставления информации по вопросам, входящим в компетенцию данного органа.

Неявка названных лиц без уважительной причины влечет ответственность, предусмотренную за неисполнение решения представительного органа местного самоуправления.

Внеочередные заседания созываются при наличии необходимых для этого обстоятельств. Регламенты представительных органов предусматривают особый порядок созыва внеочередного заседания. Например, согласно регламенту Тверской городской Думы внеочередные заседания проводятся по предложению главы города, председателя Думы, не менее одной трети числа избранных депутатов, постоянной комиссии и не позднее недельного срока. При созыве внеочередного заседания целесообразно извещать депутатов о повестке дня.

Заседания могут быть пленарными, когда в работе принимают участие все депутаты одновременно, и проводимыми по комиссиям и комитетам, на которых депутаты предварительно обсуждают вопросы, планируемые к внесению на рассмотрение представительного органа. Правовые акты, как правило, принимаются представительным органом местного самоуправления только после предварительного обсуждения проектов в комиссиях, к ведению которых относятся данные вопросы.

Заседания представительного органа в основном являются открытыми. На них могут присутствовать жители муниципального образования, представители общественных объединений, органов территориального общественного самоуправления, должностные лица исполнительных органов местного самоуправления, представители органов государственной власти, средств массовой информации и др. Закрытые заседания проводятся в особых случаях. Список приглашенных на заседание определяется представительным органом. При этом следует от Органы и должностные лица местного самоуправления метить, в соответствии со ст. 7 Закона о прокуратуре прокуроры вправе присутствовать на заседаниях органа местного самоуправления, в том числе на закрытых.

Принятие правовых актов представительным органом местного самоуправления.

Правовые акты представительных органов обычно называются решениями.

Представительный орган принимает решения коллегиально. Порядок принятия и вступления в силу решений представительного органа устанавливается в уставе муниципального образования и конкретизируется регламентом.

Для принятия решения представительным органом необходим кворум, который обеспечивается присутствием двух третей или половины числа избранных депутатов. В соответствии с регламентом рассмотрение проекта решения представительного органа местного самоуправления может осуществляться в несколько стадий (чтений). Например, при первом чтении происходит обсуждение документа, принятие его за основу, при втором – вносятся поправки и изменения и документ принимается в целом.

Многие решения представительного органа местного самоуправления принимаются простым большинством голосов. Гарантией исполнения этих актов является обязательность исполнения решений представительного органа всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами (п. 1 ст. 44 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Внесение изменений и дополнений в устав муниципального образования обычно принимается квалифицированным большинством в две трети голосов. Если это предусмотрено законодательством региона, акты представительного органа подписывает глава муниципального образования, ему может быть предоставлено право вето. Например, в соответствии со ст. 16 Устава г. Тулы глава города обладает правом отлагательного вето на решения городской Думы, которое в течение семи календарных дней с момента принятия решения в письменном виде направляется в городскую Думу. Вето главы города может быть отклонено городской Думой на повторном заседании по рассматриваемому вопросу двумя третями установленной численности ее Глава депутатов. В случае преодоления городской Думой вето главы города последний обязан подписать решение и обнародовать его в течение трех дней.

В соответствии с п. 2 ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

§ 5. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления Решение жизненно важной проблемы повышения эффективности деятельности представительного органа муниципального управления во многом зависит от правового и фактического статуса депутата, члена представительного органа местного самоуправления.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления, развивая нормы Конституции РФ, весьма удачно решил проблему политико-правового статуса депутата, других членов выборных органов. Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (п. 1 ст. 15). Действительно, этот орган состоит именно из депутатов, а не из муниципальных советников, что существенно отличает статус депутата от других избираемых членов коллегиальных органов. В то же время Закон не закрепляет характера депутатского мандата. С одной стороны, ст. 18 предусматривает гарантии депутатам для беспрепятственного выполнения ими своих обязанностей, а с другой – предоставляет возможность закрепления в уставе муниципального образования отзыва депутата населением в соответствии с законами субъектов Федерации (п. 5 ст. 18). Таким образом, федеральное законодательство не исключает закрепления императивности депутатского мандата в региональном законе и в уставах муниципальных образований, которые должны соответствовать зако Органы и должностные лица местного самоуправления нодательству субъектов Федерации. Известно, что в мировой истории становления демократических начал императивный мандат сыграл решающую роль при формировании парламентского верховенства и местного самоуправления. Теория и практика императивного мандата в муниципальном управлении отвечали интересам широких народных масс, обосновывали их право на равное участие в управлении местными делами. Это поднимало роль выборных представительных учреждений как средство реализации общественных интересов, формы внеклассовой, внеполитической деятельности «государства благоденствия». Муниципалитеты теоретически обосновывались как средоточие демократических начал местной жизни, оплот народного суверенитета. Т. Джефферсон видел в них (и не без оснований) «республики в миниатюре», в которых прямые формы демократии, широкое избирательное право и императивный мандат обеспечивали демократическое развитие американского государства1.

В законодательстве субъектов Федерации имеет место и свободный, и императивный мандат в весьма причудливом их сочетании с ответственностью депутатов перед избирателями и с правом избирателей отзыва депутата из выборного представительного органа местного самоуправления. Например, Закон Самарской области от 26 января г. «О местном самоуправлении в Самарской области» закрепляет выборы в органы местного самоуправления по одномандатной мажоритарной системе (п. 2 ст. 34). При этом депутат выражает волю населения, проживающего на территории местного самоуправления (п. 2 ст. 35), и в то же время руководствуется в своей деятельности предвыборной программой и наказами избирателей (п. 4 ст. 35). Невыполнение предвыборной программы и наказов избирателей может послужить основанием для отзыва депутата из выборного представительного органа местного самоуправления (п. ст. 35).

Таким образом, законодательство субъектов Федерации, закрепляя свободный мандат депутата представительного органа местного самоуправления, тем не менее включает полномочия, свойственные депутатскому мандату императивного характера См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. – С. 10–20.

Глава (подконтрольность своим избирателям, ответственность перед ними, право избирателей на досрочный отзыв депутата из представительного органа местного самоуправления за неисполнение им своих депутатских обязанностей, в том числе наказов избирателей своего округа).

Конституционно-правовая основа депутатского мандата имеет различную государственно-правовую природу в субъектах Федерации. Причинами такого решения конституционно-правового вопроса являются многие проблемы становления системы организации новой публичной власти на местах, где главным субъектом властеотношений является местное население. Без этого формирование местного самоуправления невозможно. Непонимание этого конституционного принципа ведет к ликвидации института местного самоуправления. Последнее является едва ли не самой важной причиной медленного становления и развития структуры и системы местного самоуправления.

Депутат – это избранное лицо, уполномоченное представлять в выборном органе местного самоуправления интересы населения1.

Правовой статус депутата обладает следующими особенностями: 1) это выборное лицо, избранное непосредственно населением;

2) он представляет интересы всего населения соответствующей территории, т.е. не только тех, кто голосовал за него на выборах, но тех, кто голосовал против или вообще не участвовал в выборах;

3) он представляет соответствующий орган перед населением, объясняет его позицию по тому или иному вопросу, и т.д.

В настоящее время отсутствует специальный федеральный закон, который регулировал бы особенности правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления, хотя основы такого статуса и связанные с ними ограничения в соответствии с п. 6 ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ и федеральным законом. Пока данный правовой пробел восполняют законы субъектов Федерации.

См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. – М., 1999. – С. 182.

Органы и должностные лица местного самоуправления До 1998 г. в субъектах Федерации принимались законы о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления, например в Законе Саратовской области от 5 июня 1997 г. «О статусе депутата представительного органа муниципального образования в Саратовской области». Начиная с 1998 г. принимаются законы, устанавливающие особенности правового статуса всех выборных должностных лиц местного самоуправления (в том числе глав муниципальных образований), так как их правовой статус обладает сходными чертами.

Срок полномочий депутата представительного органа определяется в соответствии с теми же правилами, что и срок полномочий главы муниципального образования. Он устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации, однако как увеличение, так и сокращение срока полномочий нарушают права граждан на самоуправление1.

Полномочия депутата начинаются со дня его избрания и прекращаются с момента начала работы выборного органа местного самоуправления нового состава. С момента избрания депутат вправе приступить к исполнению своих обязанностей: знакомиться с документами, осуществлять прием населения и т.д.

Депутат может осуществлять свои полномочия на постоянной основе, если это предусмотрено уставом муниципального образования. Число депутатов, работающих на постоянной основе, обычно определяется уставом муниципального образования, регламентом или иным актом представительного органа. Например, в соответствии с Уставом Дмитровского района Московской области на постоянной основе могут работать не более трех (из 16-ти) депутатов.



Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |   ...   | 11 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.