авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 11 |

«МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО Под редакцией доктора юридических наук A. M. Никитина Рекомендовано Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника Закон и право • ...»

-- [ Страница 7 ] --

Формы депутатской деятельности. Как правило, основными формами деятельности депутата представительного органа местного самоуправления являются:

участие в заседаниях представительного органа местного самоуправления;

работа в комитетах, комиссиях, рабочих группах, создаваемых представительным органом местного самоуправления;

См. подробнее: Васильев В.И. Указ. соч. – С. 238, 239.

8 Муниципальное право Глава выполнение поручений представительного органа местного самоуправления;

обращение с депутатским запросом;

работа с избирателями.

Основания для досрочного прекращения полномочий депутата. Основаниями для досрочного прекращения полномочий депута-т,а представительного органа местного самоуправления могут быть:

письменное заявление депутата о сложении полномочий;

утрата гражданства России;

вступление в законную силу обвинительного приговора суда при назначении ему наказания, связанного с лишением свободы;

отзыв депутата избирателями;

прекращение полномочий представительного органа местного самоуправления в порядке, предусмотренном ст. 49 Закона об общих принципах организации местного самоуправления;

решение представительного органа местного самоуправления о самороспуске;

избрание или назначение на должность, занятие которой несовместимо с выполнением полномочий депутата;

признание депутата недееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

реорганизация или ликвидация муниципального образования;

смерть депутата.

Законы некоторых субъектов Федерации и уставы муниципальных образований предусматривают такое основание досрочного прекращения полномочий депутата представительного органа местного самоуправления, как выезд (выбытие) депутата на постоянное жительство за пределы соответствующего муниципального образования. Но Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме не увязывает право быть избранным с проживанием на территории конкретного муниципального образования. Следовательно, установление данного основания на региональном и местном уровнях противоречит федеральному законодательству.

Права депутата представительного органа местного самоуправления.

Законодательство России и ее субъектов, уставы муниципальных образований, другие нормативные акты, принимаемые Органы и должностные лица местного самоуправления местным населением и подотчетными ему органами и должностными лицами, предоставляют депутату соответствующие права, необходимые для исполнения своих обязанностей, гарантирует депутату условия беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защиту прав, чести и достоинства (п. 1 ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

В законодательстве субъектов Федерации и уставах муниципальных образований решены многие вопросы депутатского статуса. Все законы о местном самоуправлении субъектов Федерации предусматривают право депутатов на материально-финансовое обеспечение их деятельности в избирательном округе и обязанность местной администрации обеспечить возможность реализации этого права.

В целях эффективного осуществления своих полномочий депутату обычно предоставляется право:

участвовать в рассмотрении любых вопросов, затрагивающих интересы избирателей, в органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях и организациях, находящихся на территории муниципального образования;

контролировать исполнение решений, принятых представительным органом местного самоуправления, по поручению этого органа;

проверять по поручению представительного органа местного самоуправления, а также по собственной инициативе сведения о нарушении прав и законных интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций, привлекая для этих целей соответствующих должностных лиц местного самоуправления, общественные объединения;

контролировать ход рассмотрения предложений, заявлений и жалоб, направленных им в органы местного самоуправления, на предприятия, учреждения и организации, принимать личное участие в их рассмотрении;

проводить собрания избирателей округа, встречи с трудовыми коллективами и местными общественными организациями;

участвовать в работе различных объединений избирателей, органов общественного территориального управления, трудовых 228Глава коллективов, граждан по месту жительства и военнослужащих по воинским частям1.

Гарантии депутатской деятельности. На территории муниципального образования депутат не может быть задержан (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнут обыску, арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Федерации. Неприкосновенность депутата распространяется и на его жилье, служебное помещение, багаж, личное и служебное транспортное средство, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы.

Если депутат осуществляет свои полномочия на постоянной основе, то социальные гарантии, связанные с этим, устанавливаются законами субъектов Федерации (п. 7, 8 ст.

18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Действующее законодательство не требует обязательного согласия представительного органа местного самоуправления на лишение депутатской неприкосновенности, поэтому установление такой процедуры в актах субъектов Федерации и муниципальных образований будет противоречить закону.

Содержание ст. 110 и 111 КЗоТ, устанавливающих гарантии для работников, избранных на выборные должности, во многом устарело и не учитывает статус представителей местного самоуправления. В соответствии со ст. ПО КЗоТ работникам, освобожденным от работы вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, предоставляется после окончания их полномочий по выборной должности прежняя работа (должность), а при ее отсутствии – другая равноценная работа (должность) на том же или, с согласия работника, на другом предприятии, в учреждении, организации.

На время выполнения государственных или общественных обязанностей (в том числе участия депутатов в сессиях Советов народных депутатов, а в случаях, установленных законодательством, и при выполнении ими других депутатских обязанностей, если по действующему законодательству эти обязанности могут осуществляться в рабочее время) работникам гарантируется сохранение места работы (должности) и среднего заработка (ст.

111 КЗоТ).

См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. – М., 1999. – С. 188.

Органы и должностные лица местного самоуправления Депутату возмещаются расходы, связанные с депутатской деятельностью, в порядке и размерах, устанавливаемых решением представительного органа местного самоуправления. Во многих законах субъектов Федерации закреплено право депутата на бесплатный проезд на всех видах городского и пригородного пассажирского транспорта (за исключением такси) на территории муниципального образования.

Дополнительные социальные гарантии депутатам, осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, предоставляются законами субъектов Федерации. Так, в Законе Мурманской области от 7 июля 1997 г. «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Мурманской области» закреплено, что депутату, работающему в представительном органе местного самоуправления, предоставляются следующие социальные гарантии и льготы:

выплачивается оплата труда в размере, установленном представительным органом местного самоуправления;

сохраняется право на очередной оплачиваемый отпуск;

действует отсрочка от призыва на военную службу и военные сборы на срок его депутатских полномочий1;

сохраняется размер заработной платы до устройства на новое место работы, но не более трех месяцев со дня увольнения с должности в представительном органе местного самоуправления;

время выполнения депутатом своих депутатских полномочий засчитывается в общий и непрерывный стаж работы (службы), стаж работы (службы) по специальности, стаж работы (службы), дающий право на установление процентных надбавок к заработку (должностному окладу) или на получение единовременного вознаграждения за выслугу лет (за стаж работы по специальности на данном предприятии).

§ 6. Глава муниципального образования Правовой статус главы муниципального образования. В соответствии с п. 1 ст. Закона об общих принципах организации Федеральный закон от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе»

отсрочки от призыва на военную службу по этому основанию не предусматривает в отличие от ранее действовавшего законодательства.

230Глава местного самоуправления уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования – выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Норма этого пункта диспозитивна, поэтому в одном муниципальном образовании глава может быть, в другом сочтут, что такая должность не нужна.

Этот институт в структуре местного самоуправления занимает особое место. Глава муниципального образования соединяет в своем правовом и фактическом статусе черты префекта департамента Франции и председателя исполкома местного Совета. В муниципальном управлении эта должность обеспечивает координацию деятельности всех органов структуры местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Термин «глава муниципального образования» введен в научный оборот Законом об общих принципах организации местного самоуправления, до вступления в силу этого Закона последовательно применялись понятия «глава местной администрации»1 и «глава местного самоуправления»2, хотя четкого толкования их не было. А в Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденным Указом Президента РФ от октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» они рассматриваются как синонимы.

Наименование главы муниципального образования определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации. Однако следует отметить некоторые общие тенденции. В городских муниципальных образованиях глава обычно именуется мэром, а в сельских районах – главой района.

Срок полномочий главы муниципального образования также определяется уставом муниципального образования в соответст ' См. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. //ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. - 1991. - № 29. - Ст. 1010.

См. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»//САПП РФ. – 1993. – № 52. – Ст. 5071.

См.: САПП РФ. - 1993. - № 44. - Ст. 4188.

Органы и должностные лица местного самоуправления вии с законами субъекта Федерации, однако он не может быть менее двух лет (согласно ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления) и более пяти лет (в соответствии с Законом об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан), поэтому в большинстве уставов муниципальных образований он равен четырем годам. Изменить срок полномочий главы муниципального образования можно только после истечения срока полномочий действующего органа местного самоуправления.

Глава муниципального образования, как правило, осуществляет свои полномочия на постоянной основе. Широкий круг вопросов, решаемых им, делает практически невозможным совмещение этой должности с другой основной работой.

Законы субъектов Федерации предусматривают полномочия, права, обязанности и гарантии для выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе глав муниципальных образований. Так, согласно Закону Ленинградской области от 22 декабря 1997 г. «О статусе депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ленинградской области»

выборные лица местного самоуправления не вправе:

занимать государственную должность, а также иную выборную муниципальную должность, за исключением случая избрания выборного должностного лица местного самоуправления выборным органом местного самоуправления из своего состава;

использовать в целях, не связанных с осуществлением полномочий выборного лица местного самоуправления, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое муниципальное имущество и служебную информацию;

получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, деньги, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им обязанностей выборного лица местного самоуправления;

: выезжать в командировки, связанные с исполнением полномочий выборного лица местного самоуправления, за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе;

232Глава заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности;

заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;

состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными и областными законами, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

получать гонорары за выступления и публикации в качестве выборного лица местного самоуправления;

принимать участие в забастовках.

Выборное должностное лицо, в том числе глава муниципального образования, обязано передать в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время нахождения на выборной муниципальной должности находящиеся в его собственности доли (пакеты акции) в уставном капитале коммерческих организаций.

На первый взгляд может показаться, что для глав муниципальных образований устанавливаются такие же ограничения прав, как и для муниципальных служащих, однако это не так. Для последних правовой статус предусмотрен Законом об основах муниципальной службы и детализируется в местных законах, а для выборного должностного лица – только региональным законодательством. Кроме того, в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления выборные должностные лица местного самоуправления имеют определенные гарантии.

Так, глава муниципального образования на территории муниципального образования не может быть задержан (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнут обыску по месту жительства или работы, арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Федерации (п. 7 ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Выборы главы муниципального образования. Закон об общих принципах организации местного самоуправления допускает альтернативу выбора главы муниципального образования. Он может избираться либо гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, рав Органы и должностные лица местного самоуправления ного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Федерации. Непосредственно этот вопрос решается в уставах муниципальных образований и зависит от расклада политических сил.

Если в уставе предусмотрено, что главу муниципального образования избирает представительный орган, то последний может оказывать определенное влияние на деятельность главы муниципального образования. Если в уставе отдано предпочтение варианту избрания главы муниципального образования непосредственно населением, то население может и отозвать главу муниципального образования, да и то только в тех случаях, когда такая возможность предусмотрена уставом муниципального образования.

Избранный населением глава муниципального образования может наделяться правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях, а также в соответствии с уставом данного образования может быть подотчетен непосредственно населению и представительному органу.

Таким образом, вопрос о механизме выборов главы муниципального образования решается законами субъектов Федерации. Так, Уставом Астраханской области от 28 марта 1997 г. не определено однозначно, как избирается глава муниципального образования.

Допускаются несколько возможных вариантов его избрания: путем всеобщего равного, прямого и тайного голосования;

собранием (сходом) граждан в случае наделения его полномочиями представительного органа или органа местного самоуправления;

представительным органом местного самоуправления из своего состава. В Законе Кабардино-Балкарской Республики от 18 октября 1995 г. «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике» глава местного самоуправления является должностным лицом, совмещающим должности председателя Совета и главы местной администрации. Председатель Совета избирается из числа депутатов на первой сессии вновь избранного Совета;

его кандидатуру предлагает Президент Кабардино-Балкарской Республики. Президент Республики назначает его главой администрации соответствующего муниципального образования, который одновременно также становится главой местного самоуправления.

234Глово Законы субъектов Федерации могут определять минимальный возраст кандидата на должность главы муниципального образования, но с 21 года;

установление максимального возраста не допускается. Не допускается также установление ценза оседлости (т.е. срока постоянного проживания кандидата на территории субъекта Федерации или муниципального образования), так как федеральным законодательством это не предусмотрено;

не может устанавливаться и образовательный ценз.

Законы некоторых субъектов Федерации предусматривают участие в выборах главы муниципального образования органов государственной власти субъекта Федерации.

Например, в соответствии со ст. 69 Устава г. Москвы, принятого Московской городской Думой 28 июня 1995 г., глава Управы района избирается советниками районного Собрания по представлению мэра города. Закон Саратовской области от 21 ноября 1995 г.

«О местном самоуправлении в Саратовской области» предоставляет право губернатору области предложить представительному органу кандидатуру на должность главы администрации. Такое положение безусловно ущемляет права местного самоуправления и противоречит федеральному законодательству. Тем более незаконно прямое назначение главы муниципального образования органами государственной власти субъекта Федерации. Так, в соответствии с Законом Республики Башкортостан «О местном государственном управлении в Республике Башкортостан» глава местной администрации района, города назначается на должность и освобождается от должности Президентом Республики Башкортостан. Это положение Закона признано Конституционным Судом РФ не соответствующим ст. 5 (ч. 3) и 10 Конституции РФ.

Полномочия главы муниципального образования. Полномочия главы муниципального образования, как и иного выборного должностного лица местного самоуправления, начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица. Вступление в должность часто оформляется торжественно. Например, в соответствии с Уставом Шатурского района Московской области глава района в торжественной обстановке в присутствии депутатов Совета депутатов и членов избирательной комиссии при вступлении в должность приносит присягу: «Клянусь при Органы и должностные лица местного самоуправления осуществлении полномочий главы Шатурского района обеспечивать и защищать права граждан на осуществление местного самоуправления, твердо отстаивать их интересы, верно служить народу».

Глава муниципального образования компетентен решать вопросы местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Он обладает, как правило, обширными полномочиями по сравнению с иными органами и должностными лицами местного самоуправления. Конкретные полномочия главы муниципального образования закрепляются в уставах муниципальных образований, законодательных актах субъектов Федерации.

Так, в соответствии с Уставом г. Воронежа, утвержденным постановлением Воронежского городского муниципального Совета от 29 декабря 1995 г., работой муниципального Совета руководит глава города (председатель муниципального Совета), который председательствует на заседаниях муниципального Совета и обладает правом совещательного голоса во время обсуждения вопросов, а также правом решающего голоса в случае, когда при голосовании голоса депутатов разделились поровну. А согласно Уставу г. Калининграда, утвержденному решением городской Думы от 25 сентября г., глава местного самоуправления входит в состав городского Совета, председательствует на его заседаниях и участвует в принятии решений только с правом совещательного голоса. Широкие полномочия имеет глава города в Пензе. В соответствии с Уставом города (утвержден решением Пензенской городской Думы от 29 января 1996 г.) он председательствует на сессиях городской Думы и подписывает принимаемые решения, участвует в принятии решений Думы с правом решающего голоса. Глава города осуществляет также полномочия городской Думы в случае досрочного прекращения ее деятельности до первого заседания вновь избранной Думы.

В Челябинске глава города, будучи выборным должностным лицом и возглавляя деятельность по осуществлению городского самоуправления, также входит в состав городской Думы, является ее председателем, созывает и ведет заседания Думы, координирует работу депутатов и комиссий Думы, осуществляет целый ряд других полномочий. В соответствии с Уставом г. Челябинска, принятым 17 декабря 1995 г., его администрация, будучи Глава исполнительным и распорядительным органом городского самоуправления, осуществляет свою деятельность под руководством главы города. Однако глава города формально не является главой администрации города. Но в Челябинске, как и во многих других больших городах, предусмотрены должности глав администраций районов города.

Они назначаются и освобождаются главой города по согласованию с городской Думой.

Е.С. Шугрина в своей работе пишет, что в крупных городах в границах административных районов или внутри муниципальных образований города создаются структурные подразделения городской администрации – районные администрации, окружные управы и др. (аналогичные схемы используются, если в границах города расположены сельские поселения). Руководители таких территориальных структурных подразделений городской администрации назначаются на должность и освобождаются от должности, как правило, по согласованию с представительным органом местного самоуправления1. Такой подход, кроме Челябинска, закреплен в Уставах Новосибирска, Краснодара и многих других крупных городов. Однако такой крупный город, как Ярославль, состоящий из шести территориальных районов, не имеет внутригородских муниципальных образований, т.е. его территориальные районы не являются муниципальными образованиями.

Интересна организация самоуправления в Москве. Уставом г. Москвы устанавливается двойной статус органов власти города – правовое положение, согласно которому эти органы одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации. Исполнительным органом городского самоуправления (и исполнительным органом государственной власти Москвы) является Московская городская администрация (мэрия). В ее структуру входят коллегиальный орган исполнительной власти – правительство Москвы, Управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы городской администрации, префекты административных округов, иные органы. Городская администрация как исполнительный орган городского самоуправления имеет территориальные отделения в районах – Управы.

См. Шугрина Е.С. Указ. соч. – С. 171 – 172.

Органы и должностные лица местного самоуправления В соответствии с Уставом г. Москвы и Законом г. Москвы от 11 сентября 1996 г. «О районной управе в городе Москве» в состав Управы входят районное Собрание и глава Управы, который возглавляет районное Собрание и администрацию района. Глава Управы имеет право решающего голоса, председательствует на заседаниях Собрания, поручает выполнять функции председательствующего заместителю председателя районного Собрания либо одному из советников. Глава Управы избирается советниками районного Собрания по представлению мэра. При этом мэр Москвы может предложить в качестве главы Управы одного их советников районного Собрания или другого кандидата. В случае, если советники районного Собрания отклоняют кандидатуру, предложенную мэром, то последний вносит другую кандидатуру либо назначает ранее предложенного кандидата исполняющим обязанности главы Управы на срок до шести месяцев. По истечении этого срока проводится повторное голосование по кандидатуре на должность главы Управы. Если и она отклоняется, то мэр обязан представить другую кандидатуру.

Срок полномочий главы Управы – два года. Глава Управы: обеспечивает на территории района реализацию единой общегородской социально-экономической политики;

выполняет исполнительно-распорядительные, координирующие и контрольные функции;

организует работу Управы;

осуществляет правомочия Управы как юридического лица;

является распорядителем финансовых ресурсов района, открывает и закрывает счета Управы в банках;

представляет Управу во всех организациях и учреждениях, судебных органах;

обеспечивает работу районного Собрания;

руководит деятельностью администрации района;

выполняет некоторые другие функции.

Муниципальные образования существуют и на территории Санкт-Петербурга.

Согласно Уставу г. Санкт-Петербурга, принятому Законодательным Собранием Санкт Петербурга 14 января 1998 г., и Закону Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 г. «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования – главы местной администрации. Подобным наименованием этого должностного лица особо подчеркивается его двойной статус. Выборы главы муниципального образования производятся депутатами муници Глава пального совета из своего состава. Глава муниципального образования – глава местной администрации наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения.

Таким образом, можно выделить три варианта статуса глав муниципальных образований, влияющего на его полномочия:

1) глава муниципального образования является председателем представительного органа местного самоуправления, не являясь депутатом и главой местной администрации;

2) будучи избранным депутатом, глава муниципального образования является председателем представительного органа местного самоуправления и возглавляет местную администрацию;

3) глава муниципального образования, являясь главой местной администрации и представляя муниципальное образование, может в отдельных случаях председательствовать на заседаниях представительного органа.

Различается и характер взаимоотношений между главой местного самоуправления и местной администрацией. Так, глава местного самоуправления:

лично руководит деятельностью местной администрации. При этом в наименовании его должности либо в сочетании со словами «глава местного самоуправления», «глава муниципального образования» присутствуют слова «глава администрации», «глава местной администрации» (например, «глава муниципального образования – глава администрации»), или он называется только главой местного самоуправления, главой муниципального образования и т.д. (хотя руководит в том числе исполнительно распорядительной деятельностью в муниципальном образовании), или только главой администрации, главой местной администрации;

осуществляет общее руководство муниципальным образованием, деятельностью по осуществлению местного самоуправлению, обладает незначительным объемом полномочий исполнительно-распорядительного характера. Оперативное же руководство различными сферами жизни образования, подавляющее большинство исполнительно распорядительных функций осуществляется руководителем местной администрации, назначенным представительным органом (или нанятым на контрактной основе) и подотчетным представительному органу (главе местного самоуправления);

Органы и должностные лица местного самоуправления практически не участвует в осуществлении исполнительных полномочий, в деятельности местной администрации;

местная администрация возглавляется назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем местной администрации.

Если параллельно с главой местного самоуправления имеется глава администрации, то статус главы местного самоуправления принципиально отличается и в зависимости от формы его участия в назначении на должность руководителя местной администрации.

Последний может назначаться самим главой местного самоуправления, главой местного самоуправления по согласованию с представительным органом, представительным органом по согласованию с главой местного самоуправления, представительным органом по представлению главы местного самоуправления (или даже без такого представления).

Полномочия главы муниципального образования можно разделить на несколько групп:

представительские. Он является представителем интересов населения в отношениях с органами государственной власти, другими органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями;

официально представляет муниципальное образование внутри страны и за ее пределами;

имеет право принимать участие в работе органов государственной власти субъекта Федерации, пользуется правом законодательной инициативы;

содействует развитию региональных, межрегиональных и международных связей муниципального образования;

руководство исполнительными органами местного самоуправления. Глава муниципального образования руководит аппаратом местной администрации, определяет ее штат;

организует работу с кадрами муниципальных служащих (назначает и освобождает от должности руководителей структурных подразделений и других служащих администрации, применяет к ним меры поощрения и налагает на них дисциплинарные взыскания в соответствии с действующим законодательством);

в необходимых случаях отменяет приказы руководителей структурных подразделений администрации;

взаимоотношение с представительным органом местного самоуправления. Он может наделяться правом входить в состав представительного органа, принимать участие в заседаниях с правом решающего голоса, председательствовать на заседаниях;

вносит 240Глава в представительный орган местного самоуправления проект местного бюджета, отчет о его исполнении, проекты иных нормативных правовых актов;

представляет программы и планы социально-экономического развития муниципального образования;

отчитывается о своей деятельности;

подписывает нормативные акты представительного органа местного самоуправления, организует их исполнение, может быть наделен правом вето на решения представительного органа;

управление муниципальным хозяйством. Глава осуществляет функции, связанные с разработкой порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;

распоряжается средствами местного бюджета;

открывает и закрывает счета администрации в банковских учреждениях, подписывает финансовые документы, заключает договоры и соглашения с государственными органами и общественными объединениями, органами местного самоуправления других муниципальных образований, предприятиями, учреждениями и организациями, в том числе зарубежными;

формирует муниципальный заказ;

управляет муниципальной собственностью;

создает, реорганизует и ликвидирует муниципальные предприятия, утверждает их уставы;

назначает и освобождает руководителей муниципальных предприятий;

обеспечивает законность, правопорядок, охрану прав и свобод граждан на территории муниципального образования;

осуществляет мероприятия по защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций;

ведет прием населения, организует рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан, принятие по ним решений, и т.д.

Приведенный перечень полномочий главы муниципального образования не является закрытым и обязательным, а может дополняться и детализироваться в законах субъектов Федерации.

§ 7. Исполнительные органы местного самоуправления Работа исполнительных органов традиционно связывалась с осуществлением государственного управления, реализацией государственных административно-властных полномочий. До принятия Конституции РФ 1993 г. не существовало концепту Органы и должностные лица местного самоуправления альных различий в организационно-правовом положении органов, осуществляющих исполнительную деятельность в различных территориальных образований, все они рассматривалась как субъекты государственного управления;

после принятия Конституции положение существенно изменилось.

В соответствии с положениями Конституции РФ исполнительная власть, являясь составной частью государственной власти, осуществляется в России и в ее субъектах.

Органы местного самоуправления в систему органов государственной (в том числе исполнительной) власти не входят, хотя безусловно обладают существенными административно-властными полномочиями. Поэтому говоря об исполнительной деятельности, надо иметь в виду не только работу органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление, но и органы, которые реализуют исполнительные полномочия на местном уровне, в муниципальных образованиях, участвуют в организации местного самоуправления.

Однако государственное управление и местное самоуправление не сводятся только к деятельности исполнительных органов. На основе многовекового опыта управления различными территориальными и государственными образованиями выработаны оптимальные системы и механизмы управления, в которых задействованы такие автономные управленческие структуры, как законодательная и исполнительная власть разных уровней, органы местного самоуправления, суды, банковская система, прокуратура и др. Все это – субъекты государственного управления в широком смысле этого слова. Каждому из них присущи самостоятельные, нередко свойственные только ему специфические методы осуществления управленческой деятельности.

Такой подход к государственному управлению принципиально отличается от концепции, существовавшей до принятия в 1993 г. Конституции РФ. Ранее государственное управление понималось в узком смысле этого слова, лишь как деятельность исполнительного аппарата органов государственной власти. Только исполнительные органы (правительства, министерства, ведомства, исполнительные комитеты Советов) признавались органами государственного управления. Они создавались и контролировались органами государственной власти (Советами народных депутатов всех уровней).

Глава Конституция РФ, отказавшись от термина «органы государственного управления», фактически отошла от узкого понимания управления как атрибута исключительно исполнительных органов. Однако реализация методов государственного управления занимает разный объем в законодательной, исполнительной, судебной, прокурорской, банковской деятельности. Связано это прежде всего с тем, что управление включает не только принятие управленческого решения, но и осуществление непосредственного управленческого воздействия на объект управления, т.е. исполнение принятого решения.

Законодательные (представительные) органы занимаются в основном принятием управленческих решений в виде издания законов, других актов, в определенной степени и контролем за их исполнением. Деятельность по исполнению принятых решений составляет незначительный объем в работе законодательных органов. Аналогичная ситуация сложилась в работе органов судебной власти и прокуратуры.

Исполнительные же органы, помимо принятия управленческих решений в виде издания большого количества административно-правовых актов, ведут огромный объем полномочий, связанных с оказанием непосредственного управленческого воздействия на объекты управления, обеспечением выполнения установленных правил, проведением в жизнь требований законодательных и иных актов. Реализация мероприятий, связанных с обеспечением исполнения требований законов, других актов, называется исполнительной деятельностью, что и лежит в основе названия этих органов.

Однако, чтобы обеспечить исполнение объектами управления требований нормативных актов, принятых управленческих решений, субъекты управления должны обладать необходимыми юридически-властными полномочиями. Реализация этих полномочий путем ч использования соответствующих средств называется распорядительной деятельностью, что также присуще работе исполнительных органов. Не случайно поэтому деятельность исполнительных органов нередко обозначается как исполнительная и распорядительная.

Управление требует постоянного и непосредственного руководства управляемой системой. Это означает, что субъекты государственного управления и местного самоуправления должны Органы и должностные лица местного самоуправления ежедневно, а иногда в оперативном порядке, оказывать управленческое воздействие на огромное количество хозяйствующих, административно-политических, социально культурных и иных объектов управления. Осуществление подобных полномочий, занимающих значительный объем всей государственно-управленческой деятельности, в деятельности по осуществлению местного самоуправления под силу лишь исполнительным органам в силу их природы и системы организационного построения.

Одна из главных особенностей организационного построения исполнительных органов, требующая особого внимания с точки зрения управленческой деятельности, – вертикальность (субординационность, иерархичность) их системы. Это означает, что нижестоящие органы в системе государственного управления или местного самоуправления подчинены вышестоящим, выполнение распоряжений которых для них обязательно. Подобная организация системы исполнительных органов, не свойственная ни законодательным (представительным), ни судебным органам, позволяет в отличие от них решать многие сложные управленческие задачи.

Однако, несмотря на фактический отход после принятия Конституции РФ от узкого понимания государственного управления как деятельности исключительно исполнительных органов и отказ от самого понятия «органы государственного управления», в юридической литературе, науке и практике государственного управления оно, как правило, традиционно трактуется по-старому и рассматривается как прерогатива органов и должностных лиц, осуществляющих исполнительную и распорядительную деятельность. Само же осуществление исполнительных и распорядительных полномочий продолжает считаться синонимом государственного управления. В таком устоявшемся терминологическом подходе, традиционном отождествлении исполнительной деятельности с государственным управлением в принципе нет ничего страшного. Во первых, это привычно, во-вторых, работа исполнительных органов действительно направлена прежде всего на осуществление государственного управления, и наконец, государственно-управленческая деятельность безусловно осуществляется за счет функционирования системы исполнительных органов. Важно лишь при этом понимать, что работой органов исполнительной власти, других исполнитель Глава ных органов, их должностных лиц не исчерпывается вся сложная и многообразная государственно-управленческая деятельность.

Подобной терминологической неоднозначности нет при рассмотрении сущности управления муниципальными образованиями. Согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления под органами местного самоуправления понимаются как выборные органы (в том числе представительные, осуществляющие законодательную деятельность в муници- : пальных образованиях), так и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. При этом в уставе муниципального образования, помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, могут быть предусмотрены и иные органы и должностные лица местного самоуправления.

В Законе не уточняется, какие органы и должностные лица местного самоуправления следует относить к «иным». Однако несложный анализ показывает, что эти так называемые иные органы и должностные лица осуществляют исполнительные и распорядительные функции в муниципальных образованиях. Действительно, в системе местного самоуправления нет своих структур судебной власти, прокуратуры, банка, являющихся государственными (федеральными или субъектов Федерации) органами. Нет и выполняющих соответствующие функции муниципальных должностных лиц.

В отличие от Федерального закона в законах многих субъектов Федерации, касающихся местного самоуправления, закреплено, что в число органов местного самоуправления входят исполнительные органы. Нередко перечисляются их основные функции, порядок образования, состав и другие вопросы организации и деятельности.

Например, в Законе Воронежской области от 28 декабря 1994 г. «О местном самоуправлении в Воронежской области» содержится положение о том, что местное самоуправление осуществляется в городах и населенных пунктах, сельсоветах и районах через представительный орган, избираемый всем населением, и исполнительный орган, который или избирается, или нанимается в соответствии со схемой организации местного самоуправления данного поселения. Этот Закон определяет и название исполнительных органов во всех му Органы и должностные лица местного самоуправления ниципальных образованиях Воронежской области: местная администрация, которая подотчетна представительному органу. Местная администрация осуществляет исполнительные и распорядительные функции в целях организации выполнения законов, иных нормативных актов органов государственной власти, правовых актов и решений представительных органов местного самоуправления, обеспечения прав и законных интересов граждан.

О наличии исполнительных органов в структуре органов местного самоуправления говорится в Уставе Свердловской области, принятым 28 октября 1994 г., Законах о местном самоуправлении Кабардино-Балкарской Республики от 18 октября 1995 г., Вологодской области от 5 сентября 1994 г., Рязанской области от 10 января 1996 г. и ряда других областей. В этих Законах определяется название исполнительных органов:

администрация районов, городов, поселков, сельских поселений – местная администрация, в ряде случаев – ее структура, полномочия.

Однако как в федеральном законодательстве, так и в законах субъектов Федерации, не закреплено обязательное наличие в структуре органов местного самоуправления исполнительных органов, этот вопрос зачастую оставлен на усмотрение муниципальных образований. Наименование органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок их формирования, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности – все это нередко определяется уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации. Так, в Уставе Астраханской области от 28 марта 1997 г., Законе «О местном самоуправлении», в законах некоторых других субъектов Федерации вопросы структуры органов местного самоуправления, организационных форм их деятельности отнесены к ведению муниципальных образований.

В разных субъектах Федерации и муниципальных образованиях в зависимости от того, является ли оно городским или сельским поселением, с учетом его особенностей, экономического развития, численности жителей и других факторов система органов, осуществляющих исполнительную деятельность, их наименование и само содержание деятельности сильно различаются. В городах органом общей компетенции являются, как правило, администрации, или мэрии, в районах – администрации, хотя встречаются и иные наименования, например управа.

Глава Во многих более или менее крупных муниципальных образованиях (в основном в городах и районах) действуют такие структурные подразделения органов общей компетенции, как управления, департаменты, комитеты, службы, отделы и др. Они выполняют отраслевые, межотраслевые, специальные функции в области здравоохранения, образования, жилищно-коммуналь-ного комплекса, транспорта, связи и решают другие вопросы, находящиеся в ведении муниципального образования. Например, в Уставе г. Чебоксары – столицы Чувашской Республики (принят Чебоксарским городским Собранием депутатов Чувашской Республики 29 августа 1996 г.), Уставе местного самоуправления Одинцовского района Московской области (принят решением Собрания представителей Одинцовского района от 10 марта 1995 г.) предусмотрено наличие структурных подразделений администраций, которые осуществляют конкретные функции отраслевого характера, относящиеся к ведению данных муниципальных образований. На основании Устава г. Новосибирска, утвержденного решением Новосибирского городского Собрания (Совета) депутатов от 5 октября 1995 г., мэрия города является исполнительным органом, в состав которой входят департаменты, управления, комитеты, отделы. Уставом г. Челябинска, принятым населением на городском референдуме 17 декабря 1995 г., предусмотрено, что администрация города имеет структурные подразделения, которые занимаются: жи-лищно-коммунальным обслуживанием населения, транспортом, связью и благоустройством города, поддержкой предпринимательской деятельности'и развитием малого бизнеса, торговлей и бытовым обслуживанием, здравоохранением, образованием, культурой, спортом, градостроительными вопросами и архитектурой, социальной защитой населения, охраной общественного порядка, управлением муниципальной собственностью, бюд-жетно финансовой деятельностью и рядом других вопросов. Устав не определяет конкретные названия соответствующих структурных подразделений администрации города, оставляя это на усмотрение главы города.

На основании Устава г. Иркутска, утвержденного решением городской Думы от августа 1995 г., городская администрация является органом городского самоуправления, осуществляющим исполнительные и распорядительные функции. В ее состав вхо Органы и должностные лица местного самоуправления дят структурные подразделения – комитеты, которые реализуют исполнительные и распорядительные функции в конкретных сферах управления. В Барнауле в соответствии с Уставом города, утвержденным решением Барнаульской городской Думы от 16 ноября 1995 г., органом управления также является городская администрация, которая включает такие структурные подразделения, как комитеты, главные управления, отделы, центры, инспекции, обеспечивающие права и законные интересы граждан и органов местного самоуправления на территории города.

В ряде городов (например, в Саратове) исполнительным органом общей компетенции является городская Управа, которая включает: управление делами, аппарат городского головы, управление планирования, бюджета, финансов и учета и др.

В больших городах нередко организуются территориальные органы администраций или мэрий – префектуры, районные управы и др. В Челябинске, например, в структуру администрации города входят администрации районов в городе и поселков в соответствии с внутригородским территориальным устройством города. Администрация района (районное отделение администрации города) наделена исполнительно распорядительными и контрольными функциями в районе. Администрация поселка является отделением администрации района в городе и осуществляет исполнительно распорядительные функции на территории поселка1.

В Чебоксарах система самоуправления включает исполнительные органы, которые также состоят из администрации города и администраций районов. При этом последние, созданные для управления районными территориальными образованиями и осуществления контроля за хозяйственной деятельностью, жи-лищно-коммунальным и социально-культурным обслуживанием населения, исполнением других управленческих функций, входят в общую структуру администрации города. В состав мэрии Новосибирска, помимо уже указанных выше департаментов, управлений, комитетов, отделов, входят также администрации районов города как структурное подразделение мэрии.

См. Устав г. Челябинска, принятый населением на городском референдуме 17 декабря 1995 г.

248Глава Уставом г. Москвы (принят Московской городской Думой 28 июня 1995 г.) устанавливается двойной статус органов власти города: они одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации. Исполнительным органом городского самоуправления (и исполнительным органом государственной власти Москвы) является Московская городская администрация (мэрия). В ее структуру входят коллегиальный орган исполнительной власти – правительство Москвы, Управление делами мэрии, отраслевые и функциональные органы городской администрации, префекты административных округов, иные органы! Городская администрация как исполнительный орган городского самоуправления имеет территориальные отделения в районах – Управы.

В соответствии с Законом г. Москвы от 11 сентября 1996 г. «О районной управе в городе Москве» в состав Управы входят районное Собрание и администрация района, возглавляемые главой Управы. Администрация района состоит из заместителей главы Управы и руководителей структурных подразделений администрации, возглавляет администрацию района глава Управы.

Муниципальные образования существуют и на территории Санкт-Петербурга1. При этом уставом муниципального образования могут быть предусмотрены избираемая муниципальным советом местная администрация и иные, избираемые советом органы и должностные лица местного самоуправления.

В целом, как отмечают И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, структура местной администрации представляет собой сложное организационно-функциональное единство.

Она включает совокупность руководящих должностных лиц (главу муниципального образования и его заместителей), аппарат администрации, отраслевые и функциональные структурные подразделения администрации2.


В аппарат администрации обычно входят: организационный и общий отделы, приемная по личным вопросам граждан, юри См. Устав Санкт-Петербурга, принятый Законодательным Собранием Санкт Петербурга 14 января 1998 г. (с изм. от 28 февраля 1998 г.) и Закон Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 г. «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге».

См.: Выдрин КВ., Кокотов А.Н. Указ. соч. – С. 219–229.

Органы и должностные лица местного самоуправления дический отдел или управление, информационно-аналитическая служба и некоторые другие подразделения. Отраслевые структурные подразделения администрации осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства. Наиболее важными и крупными из них, как правило, являются следующие управления (комитеты, отделы): здравоохранения, образования, внутренних дел, юстиции, культуры, благоустройства, архитектуры, жилищного и коммунального комплекса, транспорта и т.д.

Функциональные подразделения местной администрации организуют свою деятельность во всех сферах му-" ниципального хозяйства, нередко координируют и контролируют работу отраслевых управлений и отделов. В число функциональных подразделений администрации обычно входят: финансовые управления или отделы, комитеты по экономике, экологии, земельным ресурсам и землеустройству и др.

В небольших муниципальных образованиях (в основном в сельских поселениях) подразделения, осуществляющие исполнительные и распорядительные функции, малочислены. Нередко в сельских и поселковых округах отсутствуют такие подразделения, а соответствующие функции исполняют от двух до пяти работников, которые занимаются земельными проблемами, муниципальным жильем, записью актов гражданского состояния, нотариальными действиями и некоторыми другими вопросами.

В этих поселениях может быть избран староста, осуществляющий, помимо представительных, исполнительные, распорядительные и контрольные полномочия.

Например, согласно Положению о старостах в поселковых и сельских округах Одинцовского района (Московская область) в сельских населенных пунктах и в поселках, входящих в сельский округ, местное самоуправление осуществляется непосредственно населением через сходы и выборными представителями этого населения – старостами1.

Староста сельского населенного пункта: содействует претворению в жизнь решений органов местного самоуправления;

организует на добровольных началах участие населения в работах по строительству, ремонту, благоустройству и озеленению общественных мест отдыха, дорог и тротуаров, лечебных и детских учреждений;

организует население на систематическое См.: Местное самоуправление: Нормативная база. – М., 1998. – С. 268–270.

Глава проведение работ по благоустройству жилых домов, надворных построек и территорий домовладений, по своевременному ремонту и покраске жилых домов, ограждений, по посадке декоративных и фруктовых деревьев и кустарников на приусадебных участках;

выдает главам индивидуальных хозяйств предписания в случаях самовольного строительства и ставит в известность об этом местную администрацию;

осуществляет контроль за соблюдением противопожарных и санитарных правил, за содержанием в чистоте дворовых территорий, тротуаров и проезжей части дорог, а также мест общего пользования, культурно-бытовых и торговых предприятий, расположенных на территории населенного пункта;

следит за состоянием прудов, водоемов, колодцев и подъездами к ним;

оказывает содействие органам милиции в укреплении общественного порядка и соблюде* нии паспортного режима;

содействует своевременной уплате населением налогов и иных платежей и выполнению ими других обязательств перед государством;

принимает участие в разрешении земельных споров;

осуществляет контроль по вопросам качества обработки земель, проявляет заботу об инвалидах, одиноких престарелых гражданах, многодетных семьях, детях, оставшихся без попечения родителей;

рассматривает в пределах своих полномочий заявления, предложения, жалобы граждан.

Во многих муниципальных образованиях структура органов администрации не только не устанавливается населением, но даже не утверждается представительным органом. Как правило, это прерогатива главы местной администрации (в Омской области, Раменском районе Московской области, Астрахани, Тюмени, Хабаровске, Ярославле и др.). В Вологде, например, наоборот, структуру администрации определяет представительный орган.

Неодинаков порядок утверждения положений о структурных подразделениях администрации муниципальных образований. В большинстве случаев это входит в компетенцию главы администрации, хотя имеются исключения. Так, в Саратовской области в соответствии с областным Законом о местном самоуправлении данные положения утверждаются местными представительными органами;

в Ногинском районе Московской области определение статуса отделов и управлений предоставлено самим руководителям этих подразделений администрации.

Органы и должностные лица местного самоуправления В различных субъектах Федерации при формировании местной администрации используются несколько механизмов. Местная администрация:

формируется представительным органом местного самоуправления;

создается главой местного самоуправления самостоятельно;

формируется главой местного самоуправления с согласия представительного органа местного самоуправления;

главные должностные лица назначаются с согласия представительного органа местного самоуправления, а остальные – главой местного самоуправления самостоятельно1.

Вместе с тем назначение руководителей (в ряде случаев – и заместителей руководителей, других должностных лиц) структурных подразделений администрации, а также освобождение их от должности – прерогатива главы администрации. Исключение составляют некоторые должности, согласуемые с представительным органом.

Руководитель администрации может сформировать новый отдел, управление, департамент, но в пределах средств, установленных соответствующим бюджетом.

Е.В. Мирошниченко в своей работе отмечает, что крайне важным является вопрос о взаимоотношениях между главой местного самоуправления и местной администрацией.

Здесь можно выделить три варианта, когда глава местного самоуправления: 1) лично руководит деятельностью местной администрации;

2) осуществляет общее руководство;

оперативное же руководство принадлежит назначенному представительным органом или нанятому на контрактной основе руководителю местной администрации, который подотчетен представительному органу;

3) не участвует в деятельности местной администрации;

местная администрация возглавляется назначенным (нанятым на контрактной основе) руководителем местной администрации2.

Как правило, к ведению исполнительных органов муниципальных образований отнесены: владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;

формирование, утверждение и исполнение местного бюджета;

охрана общественного порядка;

комплексное социально-экономическое См.: Мирошниченко Е.В. Указ. соч. – С. 91.

Там же. – С. 92.

252Глава развитие на своей территории;

жилищно-коммунальный комплекс;

муниципальное здравоохранение;

муниципальное образование;

пожарная безопасность;

регулирование земельных отношений;

охрана окружающей среды;

муниципальные дороги и муниципальный транспорт;

муниципальные статистика и архивы;

торговля, общественное питание и бытовое обслуживание;

культура, физическая культура и спорт;

социальная поддержка населения;

муниципальные информационные системы, местные средства массовой информации.

В целом структура администрации муниципального образования представляет собой достаточно динамичное образование, которое в зависимости от возникающих задач, условий жизни граждан, конкретных обстоятельств подвержено различного рода новациям.

§ 8. Полномочия органов местного самоуправления при решении различных вопросов местного значения Полномочия в хозяйственно-экономической сфере. Хозяйственно-экономическая деятельность местного самоуправления, его содержание обусловлено проводящимися реформами, порождающими новый характер работы местной власти в условиях становления рыночного предпринимательства. Право очерчивает лишь примерный круг вопросов экономического содержания в муниципальной практике. Надо отметить, что организующим началом здесь является реализация муниципалитетами права на комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований, возможность составления ими местных финансовых балансов и свободное распоряжение всеми объектами муниципальной собственности.

Публичная власть на местах в России становится ключевым звеном в проведении экономических реформ, хотя здесь еще не заработали по-настоящему правовые и экономические рычаги1. Однако См.: Кудрин А.Л. Особенности создания финансовой базы реформ в Санкт Петербурге//Местные власти и рыночная экономика: Уроки европейского опыта. - СПб., 1996. - С. 265-267.

Органы и должностные лица местного самоуправления создана правовая основа для включения местного самоуправления в экономические и социально-культурные отношения.

Многие органы местного самоуправления, создавая новую экономическую инфраструктуру в условиях почти полного прекращения централизованного финансирования местных расходов, тем не менее не прибегли к апробированному методу решения бюджетного дефицита – повышению налогообложения населения, а наоборот, или установили лимиты на повышение налогов, или даже освободили многие хозяйствующие субъекты от налоговых платежей, провели налоговую «амнистию». Это выразилось в том, что учреждения, успешно работающие в новых условиях, увеличивающие объем производства и дающие прибыль за счет этого роста, оставляют в своем распоряжении 50% прибыли, зачисляемой в местный бюджет, т.е. льготная ставка составила 11, а не 22%. В Челябинской области, например, с многих учреждений списаны штрафы за просроченные платежи, различные пени. В результате такой амнистии в отношении 20 учреждений было погашено 6867 млн руб. долгов, в том числе актами взаиморасчетов 3364 млн. Это позволило не только продолжить наращивание объемов производства, но и привлечь все учреждения к финансированию социальной и коммунальной служб городов на пропорциональной основе1.


Деятельность органов муниципального управления направлена на создание такой экономики на местах, которая работала бы на всех жителей муниципального образования.

И местные власти стараются создать денежно-финансовые основы этой экономики. Все чаще органы местного самоуправления реализуют свое право на приватизацию объектов муниципальной собственности (см. ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Особое внимание уделяется прежде всего «малой приватизации», которая создает условия для развития среднего и малого бизнеса. Так, Магнитогорский городской муниципалитет приватизировал в 1994 г. 14 промышленных предприятий, на которых занято около 14 тыс. человек. На 1 января 1995 г. из муниципальных предприятий розничной и оптовой торговли города приватизировано (99%), из 50 предприятий общепита – 49 (98%), из 131 объекта бытового См.: Местные власти и рыночная экономика: Уроки европейского опыта. – С. 267-270.

254Гпова обслуживания – 103 (78,6%). В этом же городе идет процесс приватизации земельных участков юридическими лицами. Получаемые финансовые средства дают муниципалитету возможность поддерживать малый и средний бизнес. При содействий муниципальной администрации создан Фонд поддержки развития предпринимательства, среди основных направлений кото-' рого нашлось место оказанию консультационных услуг, организации различных форм учебы и переподготовки кадров и т.д. Муниципальные органы города проводят инвестиционные конкурсы, обеспечивают организационно-правовую основу реализации инвестиционных проектов в сооружении производственных объектов, возводящихся с участием финансов города и иностранных инвесторов1.

Во многих городах муниципальные органы связывают выполнение программы возрождения российских городов с интенсивным развитием малого и среднего бизнеса.

Примером может служить деятельность органов местного самоуправления г. Сызрань.

Администрация города создала с помощью государственных органов Самарской области центр по оказанию помощи бизнесу и предпринимательству при городской администрации. Этот центр зарегистрирован как юридическое лицо и принимает непосредственное участие в решении государственной задачи возрождения российских городов. На центр возложена обязанность определения приоритетных направлений развития малого и среднего бизнеса в городе. К таким приоритетным направлениям относятся: производство и переработка сельскохозяйственной продукции;

производство продовольственных товаров, товаров народного потребления, для детей;

строительство жилья и объектов производственного, социального и природоохранного назначения (включая ремонтно-строительные работы). Задача центра состоит в том, чтобы постоянно обосновывать изменения в приоритетах и выдвигать новые направления хозяйственно экономической деятельности муниципального управления. В период первоначального накопления муниципального капитала центр превратился в орган стратегического планирования и прогнозов в различных отраслях городской экономики – См.: Клювгант. А. Ход реформ в г. Магнитогорске//Местные власти и рыночная экономика: Уроки европейского опыта. – С. 281–285.

Органы и должностные лица местного самоуправления это, в сущности, весьма удачное и творческое использование зарубежного опыта (Великобритании, Франции, Японии, Германии и др.).

Центр не только оказывает консультационно-методическую и юридическую помощь, но сам становится крупным участником различных экономических и гражданско правовых отношений. Он, в частности, добился включения в бюджет на 1995 г. отдельной статьей расходов на поддержку малого и среднего бизнеса. Малому бизнесу было выделено из городского бюджета 658 млн руб. льготных кредитов. Фонд занятости оказал финансовую поддержку в размере 273,5 млн. руб. на создание 303 новых рабочих мест;

в 1994 г. на эти цели из бюджета выделено 1 млрд руб., а Фондом занятости – 307 млн руб.

для создания 266 новых рабочих мест1.

Законодательство России и ее субъектов закрепляет полномочия местной власти по решению других вопросов местного значения, которые позволяют ей обеспечивать нормальные условия жизни населения, в частности муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения, планировка застройки территории муниципального образования, использование водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

эксплуатация и развитие муниципальных энергетических коммуникаций и пультов их управления;

охрана окружающей среды, и т.д. (см. п. 5, 9, 12–15, 16, 20, 29 и др. ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Все эти и иные задачи муниципалитеты решают в пределах имеющихся у них полномочий.

Муниципальный заказ. Закон об общих принципах организации местного самоуправления решает эту важную проблему путем закрепления муниципального заказа, в соответствии с которым органы местного самоуправления наделяются правом выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию См.: Клювгант. А. Указ. соч. – С. 277–280.

Глава услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств (ст. 33). Эта норма вводит местное самоуправление в гражданско-правовой оборот, который значительно расширяет материально-финансовые и юридические возможности решения экономических, социальных и иных вопросов местного значения 1.

Муниципальный заказ направлен на возведение школ, больниц, жилого фонда, сооружений и обслуживание различных коммуникаций социальной инфраструктуры.

Муниципальное хозяйство является тем экономическим комплексом, в котором имеется множество объектов с различными производительной мощностью, назначением, возможностями для удовлетворения потребностей населения. На территории города или другого вида поселения могут быть организации и учреждения, не находящиеся в ведении местной власти, но отнюдь не безразличные ей. И этот фактор тоже свидетельствует о необходимости многозвенности местного самоуправления, о причастности каждой местной общности к местному хозяйству, а не к хозяйству местного подчинения, о чем в конце 20-х гг. писал Л. Велихов. Он справедливо замечал, что необходимо наделять компетенцией все городские общины, их органы, но и учитывать их объективные и субъективные возможности. Еще до принятия Конституции СССР 1936 г. он давал характеристику самоуправленческой деятельности местных советских органов. В те годы местные советские органы действовали как органы местного самоуправления, решали вопросы местного значения2.

Неравнозначность и неравноценность объектов местного хозяйства предопределяло в то время предоставление различной по объему и содержанию компетенции выше- и нижестоящим муниципальным образованиям, другим территориям, имеющим местное самоуправление. Основной недостаток законодательства о местных советах состоял в том, что в законах о различных ви См.: Российская Федерация сегодня. – 1998. – № 23. – С. 41.

См.: Основы городского хозяйства: В 2 ч. Ч. I. – М., 1928. – С. 48.

Органы и должностные лица местного самоуправления дах местных органов власти закреплялись одинаковые функции, а также полномочия по их осуществлению, что порождало дублирование в работе местных советов различных звеньев безответственность их исполнительного аппарата, грубый диктат со стороны исполкома вышестоящего совета по отношению к нижестоящему.

Муниципальный заказ состоит в том, что органы местного самоуправления заключают различные гражданско-правовые сделки с контрагентами на конкурсной основе. Эта форма хозяйствования порождает добросовестную конкуренцию, обеспечивает снижение цен на товары и услуги, их качественное и своевременное выполнение.

Вопрос о муниципальном заказе решает не глава муниципального образования или его заместители, а конкурсная комиссия, положение о которой утверждает представительный орган местного самоуправления. Комиссия работает не на постоянной основе, ее организационная деятельность обеспечивается специальным департаментом или отделом местной администрации.

Основой муниципального заказа могут быть профильные заявки соответствующих департаментов в местную администрацию, которые поступили еще до утверждения местного бюджета. Но в этих условиях возникают противоречия между интересами органов местной администрации.

Муниципальный заказ может формироваться на основе разработанных целевых программ (например, «Семья», «Образование», «Здоровье», «Мой дом» и др.). К подготовке этих частей муниципального заказа привлекаются не только муниципальные служащие, но и специалисты, общественность, население. Программы утверждаются одновременно с решением об утверждении местного бюджета.

Для того, чтобы стать исполнителем муниципального заказа или части его, претендент должен подтвердить: право на ведение предлагаемого вида деятельности (представить лицензию, если этот вид деятельности лицензируется), знания, квалификацию, опыт, наличие оборудования и материальных средств, стабильность финансового положения и т.д. См.: Российская Федерация сегодня. – 1998. – № 23. – С. 41.

9 Муниципальное право Глава Местное самоуправление и кооперация. Это направление деятельности местного самоуправления становится настолько значимым в настоящее время, что федеральное законодательство содержит нормы, рекомендующие органам исполнительной власти решать вопросы развития кооперации совместно с органами местного самоуправления.

Примером таких нормативных актов может быть постановление Правительства РФ от января 1999 г. «О повышении роли потребительской кооперации в обеспечении населения продовольствием»1. В п. 2 постановления рекомендуется исполнительным органам субъектов Федерации совместно с органами местного самоуправления:

оказывать организациям потребительской кооперации поддержку в их деятельности по увеличению объемов закупок сельскохозяйственных продуктов и сырья, переработки этой продукции, продажи населению и поставок для государственных нужд за счет максимального восстановления сети приемозагото-вительных пунктов, складов, овощехранилищ, торгово-закупочных предприятий, магазинов, перерабатывающих предприятий и эффективного использования имеющихся производственных мощностей;

выделять организациям потребительской кооперации площади на муниципальных и других рынках для осуществления торгово-закупочной деятельности;

предусматривать выделение средств региональных лизинговых фондов для обеспечения организаций потребительской кооперации оборудованием для пищевых и перерабатывающих предприятий, складским и торговым оборудованием, автотранспортом;

осуществлять меры по межрегиональному вовлечению в оборот закупаемой в крестьянских (фермерских) и личных хозяйствах граждан сельскохозяйственной продукции, гарантируемому ее сбыту, обеспечению активного участия организаций потребительской кооперации в проводимых ярмарках и торгах, создании розничной торговой сети по продаже сельскохозяйственных продуктов в городах и промышленных центрах;

привлекать организации потребительской кооперации к участию в создании оптовых продовольственных рынков, эффек См.: СЗ РФ. - 1999. - № 3. - Ст. 338.

Органы и должностные лица местного самоуправления тивно используя для этих целей их материально-техническую базу и кадры;

содействовать открытию магазинов «на дому» в отдаленных малонаселенных деревнях и поселках в целях бесперебойного снабжения продуктами питания и товарами повседневного спроса проживающего в них населения;

рассматривать финансовое состояние организаций потребительской кооперации и определять меры по повышению их деятельности. При необходимости подготавливать в соответствии с установленным порядком предложения о поддержке убыточных организаций потребительской кооперации, в том числе о введении единого налога на вмененный доход, и выносимых на обсуждение общих собраний пайщиков;

содействовать выполнению организациями потребительской организации требований Закона о потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) об активном участии пайщиков как хозяев потребительских обществ, в управлении ими и контроле за их деятельностью, а также обеспечению информирования пайщиков о работе потребительских обществ через средства массовой информации и кооперативную газету «Российская кооперация»;

содействовать реализации принятых потребительскими обществами и их союзами программ стабилизации и развития потребительской кооперации до 2002 г., предусматривающих практические меры по расширению заготовительной, производственной и торговой деятельности.

Полномочия в сфере образования. В соответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»1 учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансеров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хроническими заболеваниями), культуры и спорта, находящиеся в ведении органов государственной вла См.: ВСНД РФ и ВС РФ. - 1992. - № 9. - Ст. 89.

Глава сти и управления республик в составе России, краев, областей, автономной области и автономных округов, были переданы в муниципальную собственность. Органы местного самоуправления, кроме муниципальной собственности, получили и ряд полномочий по управлению этими объектами, которые определены в принятых в последующем законах.

В соответствии со ст. 31 Закона об образовании органы местного самоуправления ответственны за реализацию права граждан на получение обязательного основного общего образования, а также за ежегодную публикацию среднестатистических показателей о соответствии федеральным и местным требованиям условий осуществления образовательного процесса в образовательных учреждениях, расположенных на подведомственных им территориях.

Закон об образовании не разграничивает компетенцию представительных органов и местной администрации в области образования. Это разграничение регулируется в порядке, устанавливаемом уставом муниципального образования.

К исключительной компетенции органов местного самоуправления в области образования относятся:

планирование, организация, регулирование и контроль деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, образовательных учреждений в целях осуществления государственной политики в области образования;

формирование местных бюджетов в части расходов на образование и соответствующих фондов развития образования, разработка и принятие местных нормативов финансирования системы образования;

обеспечение гражданам, проживающим на соответствующих территориях, возможности выбора общеобразовательного учреждения;

регулирование в пределах своей компетенции отношений собственности в системе образования;

создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных учреждений;

создание и ликвидация муниципальных органов управления образованием и (или) самоуправляемых школьных округов, определение их структуры и полномочий, назначение и увольнение по согласованию с государственными органами управления Органы и должностные лица местного самоуправления образованием руководителей местных органов управления образованием;

назначение руководителей муниципальных образовательных учреждений, если иное не предусмотрено типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или решением органа местного самоуправления;

строительство зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений, обустройство прилегающих к ним территорий;

контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями;

использование государственных и муниципальных образовательных учреждений, объектов культуры и спорта в интересах образования;

установление дополнительных налогов и льгот, стимулирующих развитие образования.

Между муниципальными образованиями разных уровней компетенция в области образования разграничивается в порядке, устанавливаемом законодательством субъекта Федерации, а между органами самоуправления данного уровня – в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Федеральный закон от 16 мая 1995 г. № 74-ФЗ «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и мораторий на их приватизацию» (с изм.

от 12 апреля 1999 г.)1 в целях сохранения системы государственного образования и обеспечения государственных гарантий на получение гражданами России доступного и бесплатного образования ввел мораторий на приватизацию государственных и муниципальных образовательных учреждений всех типов. К ним, кроме образовательных учреждений, относятся объекты их производственной и социальной инфраструктуры, в том числе: жилые помещения, располагающиеся в учебных корпусах, составляющих единый архитектурный ансамбль, а также в домах, находящихся в сельской местности;

клинические базы учреждений медицинского образования;

учебно-опытные, учебно производственные хозяйства и другие научные, проектные, производственные предприятия, учреждения и организации, ведущие научные ис См.: СЗ РФ. - 1995. - № 21. - Ст. 1922.

262Гпова^ I следования и обеспечивающие функционирование и развитие' образования.

Первоначально этот мораторий был введен сроком на три года, но потом продлен на неопределенный срок.

В соответствие со ст. 3 указанного Закона изменение состава учредителей государственных и муниципальных образовательных учреждений допускается только в случае включения в него других учредителей из числа законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации или органов местного самоуправления.

Ликвидация образовательного учреждения, учредителем которого является наряду с другими учредителями орган местного самоуправления, возможна только с согласия представительного органа местного самоуправления муниципального образования, на территории которого находится это учреждение. Условия ликвидации, реорганизации или изменения статуса муниципального образовательного учреждения и изменение состава его учредителей должны определяться договором между учредителем и самим образовательным учреждением.



Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 11 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.