авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 8 | 9 || 11 | 12 |   ...   | 16 |

«ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК На правах рукописи ПЕШКОВА ХРИСТИНА ВЯЧЕСЛАВОВНА ...»

-- [ Страница 10 ] --

3. Руководствуясь критерием характера бюджетных правоотношений, в рамках которых реализуются элементы бюджетного устройства, государствен ные и муниципальные расходы (расходы бюджетов бюджетной системы) следу ет причислить к материально-правовым элементам. Расходование бюджетных средств подразумевает развитие материальных бюджетных правоотношений, в рамках которых реализуется материальное правомочие публично-правовых об разований на бюджет как денежный фонд, используемый с учетом нормативно установленных расходных обязательств. Объект таких отношений – средства, сосредоточенные в бюджетном фонде. По аналогии с доходами, расходы бюдже та рассматриваются с позиций материальных бюджетных правоотношений (ма териально-правовой элемент бюджетного устройства) и процессуальных право отношений исполнения бюджета по расходам в ходе бюджетного процесса (ор ганизационно-процедурный элемент).

4. Установление и реализация расходов бюджетов бюджетной системы Рос сии в целом отвечает характеру юридической конструкции модели бюджетного устройства федеративного государства, имея следующие черты: 1) система нор мативных правовых актов, предусматривающих виды расходов в аспекте рас ходных обязательств публично-правовых образований в составе России, носит сложный характер: федеральные законы (БК РФ, иные федеральные законы) устанавливают расходные обязательства как Российской Федерации, так и субъ ектов РФ, и муниципальных образований;

региональные законы – расходные обязательства конкретных субъектов РФ;

муниципальные нормативные право См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. С. 170.

Там же. С. 168-174, 199.

вые акты – расходные обязательства конкретных муниципальных образований;

2) расходные обязательства Российской Федерации, субъектов РФ, муниципаль ных образований производны от разграничения их бюджетной компетенции, са мостоятельно исполняются средствами соответствующего бюджета.

Вместе с этим, обширная система расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований ограничена установлением на федеральном уровне общих подходов к системе расходных обязательств, финансируемых средствами бюджетов бюджетной системы РФ. Расходы общегосударственного значения охватываются расходными обязательствами Российской Федерации, возлагаются на федеральный бюджет. Расходные обязательства публично-правовых образо ваний, а также нормативные основы осуществления бюджетных расходов в об щем виде очерчены БК РФ. Это означает реализацию бюджетной самостоятель ности субъектов РФ и муниципальных образований в «заданном государством направлении». Федеральное законодательство также устанавливает процессу альные основы бюджетных правоотношений по исполнению расходов бюджета;

принципы бюджетной системы РФ, распространяемые на расходы бюджета (ад ресность и целевой характер бюджетных средств;

разграничение расходов между бюджетами;

полнота отражения доходов, расходов и источников финансирова ния дефицитов бюджетов;

сбалансированность бюджета;

результативность и эффективность использования бюджетных средств;

общее (совокупное) покры тие расходов бюджетов;

подведомственность расходов бюджетов и др.) (гл. 5 БК РФ). Терминологическое обозначение расходов бюджетов всех уровней бюд жетной системы РФ подчиняется единым требованиям бюджетной классифика ции РФ. Поэтому в установлении расходов бюджета как элемента бюджетного устройства России некие черты модели бюджетного устройства унитарного гос ударства все-таки имеются, по аналогии с доходами бюджета.

Отмеченные противоречивые черты российской модели бюджетного устрой ства на примере его конкретного элемента – расходов бюджетов – ничуть не снижают эффективность финансовой практики. Современному Российскому государству в связи с разнообразием бюджетных правоотношений, развиваю щихся на разных территориальных уровнях, необходимо централизованное ре гулирование многих «ключевых» вопросов. От уровня развития правового регу лирования расходов как «составной части механизма правового регулирования общественных отношений …зависит повышение эффективности ассигнуемых …средств»1. От «характера и организации» расходов как элемента бюджетного устройства зависит «ход финансового хозяйства» государства2.

§ 4. Межбюджетные трансферты как элемент бюджетного устройства России Формирование финансово-правовых институтов, соответствующих элемен там бюджетного устройства, обусловлено необходимостью упорядочения форм взаимосвязи бюджетов, способов распределения национального дохода. Одним из способов этого распределения – территориального – выступают межбюджет ные отношения. Напомним, в гл. 1 подчеркнута их значимость для «устройства»

государственного хозяйства, бюджетного регулирования. Межбюджетные отно шения, своего рода – средство обеспечения территорий в составе государства денежными средствами, позволяя достичь это как общую цель установления бюджетного устройства, распределения бремени управления публичными фи нансами между публично-правовыми образованиями.

Объектом межбюджетных отношений выступают межбюджетные транс ферты – бюджетные средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ в форме дотаций, субси дий, субвенций (по анализу ст. 6, гл. 16 БК РФ). Межбюджетные отношения за действуют различные бюджеты, опосредуя их взаимосвязь, взаимодействие ор ганов власти в ходе бюджетного регулирования. Это подтверждает причастность Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. С. 4.

См.: Иловайский С.И. Указ. соч. С. 16.

межбюджетных отношений к юридической конструкции бюджетного устрой ства. В финансово-правовой науке высказано мнение, что при формулировании подхода к содержанию бюджетного устройства следует учесть способы взаимо связи бюджетов1. Характеристике межбюджетных отношений и, непосредствен но, межбюджетных трансфертов, выступающих их объектом, как элемента бюд жетного устройства России, и посвящен данный параграф.

1. Согласно ст. 6 БК РФ, межбюджетные отношения – это «взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюд жетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса».

В литературе межбюджетные отношения определяются неоднозначно: как бюд жетные отношения между Российской Федерацией, субъектами РФ и муници пальными образованиями по поводу: распределения между бюджетами расходов и доходов, источников финансирования дефицита бюджета;

а также налогов по нормативам, денежных средств в форме межбюджетных трансфертов в ходе бюджетного регулирования, организационного обеспечения исполнения бюдже тов, финансового контроля за расходами бюджета в ходе бюджетного регули рования, закрепления бюджетных полномочий за публично-правовыми образо ваниями;

соблюдения полномочий органов власти, касающихся бюджетного процесса;

выделяются имущественные и организационные межбюджетные от ношения2. Как видно, большинство подходов акцентирует внимание на перечис лении видов отношений, квалифицируемых как «межбюджетных», на способах взаимосвязи бюджетов.

Межбюджетные отношения имеют следующие признаки: выступают объек том бюджетно-правового регулирования;

их субъекты – Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования в лице органов власти;

в зависимости См.: Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. С. 16, 18.

См.: Бутко И.М. Межбюджетная правовая политика в Российской Федерации: проблемы теории и практики // Науч. тр. РАЮН. М., 2006. Вып. 6: в 4-х т. Т. 2. С. 32;

Комментарий к Бюджетному кодексу РФ / под ред. А.Н.

Козырина. М., 2002. С. 340;

Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Фе дерации. С. 142;

Шевелева Н.А. Бюджетная система России: Проблемы правового регулирования в период интен сивных реформ. С. 42. См. также: Вершило Т.А. Указ. соч. С. 32-45.

от объекта правоотношений различаются имущественные (по поводу распреде ления бюджетных средств в форме межбюджетных трансфертов) и организа ционные межбюджетные отношения (по поводу регулирования бюджетных пра воотношений). Охарактеризуем эти признаки подробнее.

1.1. Межбюджетные отношения, будучи нацелены на распределение сосре доточенных в бюджетах средств, являются видом бюджетных отношений, под лежащих правовому регулированию. Но БК РФ трактует их не как «правовые отношения», а как «взаимоотношения». Такой подход представляется не кор ректным с позиций отражения сути юридических явлений в терминологическом аппарате закона.

При определении понятия «взаимоотношение» толковые словари акцент де лают на наличии связей между определенными явлениями, «взаимоотношение»

и «отношение» трактуются как идентичные понятия1. Однако при употреблении понятия «отношение» в контексте юридических категорий оно приобретает при знак наличия участников, субъектов, связи между которым определяют суть правового отношения. Оперируя категорией «отношение», «правоотношение», закон презюмирует, что в основу сущности отношений положены связи между соответствующими субъектами;

обуславливающие связи полномочия задейство ванных участников составляют содержание отношения. Отсюда нет необходи мости при нормативном оформлении того или иного юридического понятия, терминологически связанного с «отношением», акцентировать внимание на кон статации связей между соответствующими явлениями. Более того, «взаимоот ношение» является понятием бытового уровня, нецелесообразным для отраже ния в законе, исходя из правил законодательной техники. Поэтому в законода тельстве, непосредственно, ст. 6 БК РФ, понятие межбюджетных отношений корректно закреплять не через понятие «взаимоотношения», а через понятие «отношения».

См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Указ. соч. С. 74, 441;

Ушаков Д.Н. Указ. соч. С. 66, 464-465.

Более того, межбюджетные отношения являются не просто отношениями, а правовыми отношениями – т.е. отношениями, подлежащими регулированию нормами бюджетного права. Однако в российской литературе рассматриваемая разновидность правоотношений в большинстве случаев терминологически обо значается как «межбюджетные отношения» без отражения подчиненности пра вовому регулированию1, хотя в некоторых источниках эти отношения анализи руются в аспекте именно правоотношений2. Терминологическое обозначение рассматриваемых отношений как «межбюджетные» объясняется тем, что соот ветствующее понятие является собирательным. Оно отражает различные формы взаимодействия публично-правовых образований, органов власти в связи с функционированием бюджетов. Это, тем не менее, не должно «лишать» меж бюджетные отношения правового смысла.

Отношения, в которые вступают публично-правовые образования, органы власти, должны быть нормативно отрегулированы, что следует из понимания межбюджетных отношений как формы проявления суверенной власти государ ства в связи с управлением бюджетом, установлением правовых основ распреде ления бюджетных средств. В основу развития межбюджетных отношений поло жена реализация юридически установленных бюджетных полномочий Россий ской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований – полномочие предоставить бюджетные средства в форме межбюджетных трансфертов и про тивопоставляемое ему полномочие зачислить их в бюджет.

Межбюджетные отношения связаны с иными правоотношениями, являющи мися объектом регулирования правовых норм «о бюджетном устройстве», норм финансового права, что также указывает на правовой характер первых. Напри мер, согласно ранее высказанному автором в литературе мнению, межбюджет ный характер носят отношения по распределению между бюджетами налоговых См., напр.: Ниязметов А.К. О понятийном аппарате межбюджетных отношений // Финансы. 2010. № 8. С. 21-26;

Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. С. 7.

См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России: учеб. М., 2004. С. 216.

доходов1. Отсюда межбюджетные отношения в российской финансовой практи ке и нормативном регулировании неразрывно связаны с налоговыми правоотно шениями, что опять же подтверждает их правовой характер, а также на необхо димость комплексного упорядочения финансовых правоотношений, обеспечи вающих реализацию элементов бюджетного устройства.

Таким образом, рассматриваемую группу бюджетных отношений в за коноположениях (ст. 6, гл. 16 БК РФ) корректно обозначить именно как «меж бюджетные правоотношения».

1.2. Межбюджетные правоотношения, повторим, задействуют публично правовые образования – Российскую Федерацию, субъекты РФ, муниципальные образования, к ведению которых относятся бюджеты. Средства бюджета явля ются частью их казны. Поэтому правомочия владения, пользования, распоряже ния бюджетными средствами в различных формах, нормативного регулирования реализации этих полномочий возложены именно на публично-правовые образо вания, будучи предметом их интереса (§ 3 гл. 2). В практике судов публично правовые образования также признаются субъектами межбюджетных правоот ношений2.

В сфере межбюджетных отношений соблюдается подход к разграничению бюджетных полномочий Российской Федерации, публично-правовых образова ний. Максимальный объем бюджетных полномочий – у Российской Федерации.

Это выражается в том, что на федеральном уровне закладываются нормативные основы межбюджетных отношений: формы, порядок и цели предоставления межбюджетных трансфертов, виды целевых фондов, в составе сосредотачиваю щих средства в целях межбюджетных отношений.

Ст. 56, 61-61.2 БК РФ. См. также: Пешкова Х.В. Налоговые и бюджетные отношения: некоторые аспекты соот ношения // Современные проблемы теории налогового права: матер. междунар. науч.-практ. конф. Воронеж, 2007. С. 286-287. Такой подход к «разнообразию» межбюджетных отношений прослеживается и в судебной практике. См., напр.: Определение КС РФ от 12 апр. 2005 г. № 142-О // Вестник КС РФ. 2005. № 5.

См., напр.: Определение судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 15 дек. 2004 г. // Дело № 83-Г04 14 // СПС.

Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования в меж бюджетных правоотношениях выступают в лице органов власти. В свое время это поставило перед законодательством вопрос о возможности рассматривать органы власти в качестве субъектов таких отношений (до принятия ФЗ от 26 ап реля 2007 г. ст. 6 БК РФ называла органы власти в качестве их субъектов). Фи нансово-правовая теория России основана на позиции, что межбюджетные от ношения, в рамках которых разрешаются вопросы управления бюджетами, реа лизуются правомочия распоряжения казной, должны возникать между соб ственниками этих средств – публично-правовыми образованиями, что соответ ствует природе бюджетного метода ведения государственного хозяйства1. Бюд жетное регулирование, к методам которого относятся и межбюджетные отноше ния, – сфера проявления суверенитета государства. В результате совершенство вания законоположений БК РФ в действующей редакции предусматривает пуб лично-правовые образования в качестве субъектов межбюджетных отношений.

Именно они реализуют в рамках межбюджетных правоотношений свои регуля тивные и имущественные полномочия (но в лице уполномоченных органов вла сти – § 3 гл. 2).

1.3. Ст. 6 БК РФ относит к межбюджетным отношениям отношения «по во просам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществле ния бюджетного процесса». Они носят неимущественный характер: развиваются по поводу формирования бюджетной системы РФ, разграничения расходов и до ходов, источников финансирования бюджетного дефицита между бюджетами бюджетной системы РФ, бюджетных полномочий публично-правовых образова ний, налоговых отчислений, контроля за использованием распределяемых между бюджетами средств, упорядочения бюджетных правоотношений с учетом инте ресов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Ос См.: Пешкова Х.В. К вопросу о субъектном составе межбюджетных отношений // ФП. 2006. № 9. С. 10-14.

новная цель, преследуемая данными отношениями – обеспечение бюджетно правового регулирования, управление и организация бюджетных отношений.

Однако в иных законоположениях (гл. 16 БК РФ) межбюджетные отношения рассматриваются сквозь призму межбюджетных трансфертов – бюджетных (де нежных) средств, распределяемых между бюджетами в форме дотаций, субси дий, субвенций. Согласно смыслу гл. 16 БК РФ, их суть закон сводит к бюджет ным правоотношениям имущественного характера. Таким образом, основной объем норм, касающихся межбюджетных отношений, устанавливает правовой режим межбюджетных трансфертов, намечающий особенности бюджетного устройства России.

Анализируемые примеры законоположений указывают на несогласованность статей БК РФ. При этом если относительно квалификации соответствующих не имущественных бюджетных отношений в качестве «межбюджетных» в теории сложился неоднозначный подход, то имущественные бюджетные правоотноше ния по распределению средств между бюджетами в форме трансфертов россий ские ученые единогласно относят к разряду межбюджетных.

Констатировав разнообразие видов межбюджетных правоотношений в моде ли бюджетного устройства России, следует оговорить пределы их исследования в рамках настоящей работы. Охватываемые дефиницией межбюджетных отно шений (ст. 6 БК РФ) отношения «по вопросам регулирования бюджетных право отношений, организации и осуществления бюджетного процесса» выступают ча стью законодательных процедур, процедур бюджетного процесса. Нося управ ленческий, организационный характер, они не относятся к материально правовым элементам бюджетного устройства России, исследованию которых по священ параграф. Такие отношения связаны с реализацией организационно процедурных элементов бюджетного устройства (гл. 4). Поэтому уделим основ ное внимание межбюджетным правоотношениям имущественного (матери ального) характера – связанным с распределением бюджетных средств между бюджетами бюджетной системы РФ в форме межбюджетных трансфертов.

2. Межбюджетные трансферты, повторим, закон рассматривает как сред ства, предоставляемые одним бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ в форме дотаций, субсидий, субвенций.

2.1. Понятие «трансферт» получило распространение в начале 20 в. В торго вом праве трансферт трактовался как «переход ценных бумаг от одного владель ца другому»1. В российской науке понятие «межбюджетный трансферт» долгое время не толковалось единообразно2. Неясность финансово-правовых аспектов «трансферта» послужила предпосылкой дискуссий о правомерности его исполь зования в бюджетном законодательстве3. Дискуссии вызваны и тем, что термин «трансферт» законодатель заимствовал из зарубежной практики. В немецкой финансовой практике «трансфертом» называют бюджетные средства, «сглажи вающие» «вертикальные и горизонтальные дисбалансы»4.

Исходя из обозначенного понимания межбюджетных трансфертов, их предо ставление опосредует реализацию распределительной функции бюджета на тер риториальных уровнях в связи с ведением государственного хозяйства соот ветствующим методом. По нашему мнению, распределительная функция меж бюджетных трансфертов заключает в себе более мелкие (дробные) функции, в отдельных случаях претендующие на самостоятельное значение, при этом под чиняющиеся распределительному характеру бюджета. К таковым следует при числить выравнивающую функцию. «Выравнивание» признается одной из целей См.: Финансовая энциклопедия / под ред. И.А. Блинова, А.И. Буковецкого. М., 1924. С. 813.

См.: Бетин О.И., Преображенский Б.Г. Указ. соч. С. 78;

Богачева О. Российская модель бюджетного федера лизма в свете мирового опыта // Мировая экономика и международные отношения. 1995. № 9. С. 110;

Бочкарева Е.А. Правовое регулирование предоставления финансовой помощи субъектам РФ и муниципальным образовани ям: автореф. дис. … к.ю.н. Саратов, 2004. С. 15;

Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отноше ний в Российской Федерации. С. 397;

Шуба В.Б. Указ. соч. С. 85.

См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. С. 370;

Маркелов В.В. К вопросу о финансовой помощи субъектам РФ и проблемах выравнивания бюджетной обеспеченности регионов // ФП. 2002. № 4. С. 22 23.

См.: Галицкая С.В. Теория и практика бюджетного федерализма. М., 2002. С. 18.

распределения средств1. Выделяется два вида бюджетного «выравнивания» – «вертикальное» и «горизонтальное»2. Первый заключается в обеспечении соот ветствия доходов бюджетов расходным полномочиям субъектов РФ, муници пальных образований, достигающегося федеральным бюджетно-правовым регу лированием. Второй – в сглаживании несоответствия доходного потенциала бюджетов, необходимого для осуществления расходов, прежде всего, на пре доставление гражданам бюджетных услуг независимо от территории их прожи вания. Бюджетное выравнивание «по горизонтали» реализуется предоставлени ем межбюджетных трансфертов, о чем свидетельствует предназначение их форм в модели бюджетного устройства России (например, дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований ст. 131, 137, 138 БК РФ).

Бюджетное выравнивание имеет особое значение для модели бюджетного устройства России в силу тенденций сосредоточения максимального объема до ходов в федеральном бюджете, законодательного разграничения расходных пол номочий Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, требующих дальнейшего перераспределения средств между бюджетами в режи ме межбюджетных трансфертов. Отсюда российская модель бюджетного устройства предполагает формирование на территориальных уровнях бюджет ных правоотношений, находящихся в зависимости от финансовой поддержки федерального бюджета.

Функция выравнивания, реализуемая в ходе распределения межбюджетных трансфертов в пользу публично-правовых образований в составе России, имеет стимулирующее значение для их получателей, в бюджеты которых поступают денежные средства. В таком качестве межбюджетные трансферты реализуют См.: Хурсевич С. О некоторых условиях результативности реформ межбюджетных отношений // Вопросы эко номики. 1998. № 10. С. 135.

См.: Богачева О.В. Вопросы теории и практики бюджетного выравнивания // Региональная социально-эконо мическая асимметрия и механизмы ее выравнивания: матер. межведомств. семинара. М., 1998. С. 110.

стимулирующую функцию, присущую публичным финансам1. Как отметил П.

Хейне, субсидии «меняют стимулы, и, таким образом, меняют поведение»2. Рас пределение средств в форме трансфертов внутри бюджетной системы РФ позво ляет финансировать задачи и функции государства на территориальных уровнях, заставляя публично-правовые образования производить затраты в соответствии с возложенными на них расходными обязательствами.

Такая функция межбюджетных трансфертов имеет значение, прежде всего, для модели бюджетного устройства федеративного государства, каким и являет ся Россия, т.к. эта функция опосредует поддержку публично-правовых образова ний, напрямую не ограниченных государственной воле в осуществляемой дея тельности, поэтому не торопящихся осуществлять те или иные общественно зна чимые мероприятия в силу отсутствия достаточного объема финансовых ресур сов. Для унитарного государства, публично-правовые образования которого за висят от государства в осуществлении своей деятельности, расходовании на нее бюджетных средств, предоставление межбюджетных трансфертов имеет не столь яркий стимулирующий «эффект», а воспринимается, скорее, как должное – сопутствующее возлагаемым государством задачам. Указанные отличия подхо дов распределения трансфертов в федеративных и унитарных государствах намечают принципиальные различия моделей их бюджетного устройства.

Но стимулирующую функцию межбюджетных трансфертов не следует по нимать широко – как способ влияния на те или иные процессы, в т.ч. экономиче ские, напрямую не связанные с целями распределения бюджетных средств в рамках межбюджетных отношений. Слишком широкая трактовка этой функции приводит к возложению на трансферты несвойственных им задач, в конечном счете, отрицанию функции стимулирования у межбюджетных отношений по причине ее негативного проявления. Можно привести примеры широкой трак См.: Горбунова О.Н. Финансовое право в системе российского права (актуальные проблемы) // Государство и право. 1995. № 2. С. 16;

она же. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. С. 115-116.

Хейне П., Боутке П., Причитко Д. Указ. соч. С. 307.

товки стимулирующей функции трансфертов в законотворческой практике. Ана лиз законодательства субъектов РФ указывает на нормативное установление за дач стимулирования достижения различных экономических показателей, в т.ч.

связанных с частными финансами: повышение объемов закупки и производства товаров (Мордовия);

перевыполнение плановых заданий по экономическим по казателям (Бурятия)1, а также – с публичными финансами2.

Практику стимулирования тех или иных экономических процессов в сфере частных финансов предоставлением трансфертов нельзя не оценить отрица тельно. Она противоречит «рамочному» регулированию межбюджетных отно шений БК РФ. Распределение средств в режиме межбюджетных трансфертов преследует цели управления ведением государственного хозяйства бюджетным методом на территориальных уровнях, а не финансовое обеспечение мероприя тий, с задачами и функциями государства напрямую не связанных. Рассмотрен ное негативное явление в определенной степени устраняется высоким уровнем отлаженности правового режима межбюджетных трансфертов как элемента бюджетного устройства России – на уровне уточнения оснований выделения трансфертов, их видов.

Распределение средств в форме межбюджетных трансфертов, повторим, пре следует цели, в широком смысле сводящиеся к финансированию реализации за дач и функций государства на территориальных уровнях. Объективная необхо димость такого финансирования позволяет наделить трансферты признаком обя зательности. Он имеет следующее содержание.

Если правовым актом о бюджете запланировано предоставление трансфер тов, это напрямую указывает на возникновение обязанности у публично-право См.: Игудин А.Г. Некоторые проблемы межбюджетных отношений // Финансы. 2003. № 5. С. 11.

См., напр.: Постановление администрации Тульской области от 1 апр. 2011 г. № 246 «Об утверждении распре деления дотации на стимулирование муниципальных районов и городских округов Тульской области по улучше нию качества управления муниципальными финансами» // СПС;

Постановление Правительства Ставропольского края от 23 янв. 2008 г. № 9-П (ред. от 2 июля 2012 г.) «О Порядке распределения дотаций на стимулирование раз вития системы управления муниципальными финансами поселений Ставропольского края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2008. № 12. Ст. 7147.

вого образования выделить из своего бюджета соответствующие средства, и эта обязанность должна быть надлежащим образом исполнена. Это узкое (юридиче ское) понимание обязательности межбюджетных трансфертов, заключающееся в распространении на них режима бюджетного обязательства, допускаемого для планирования как на уровне федерального бюджета, так и на уровнях регио нальных и местных бюджетов.

Обязательность межбюджетных трансфертов можно рассматривать и в широ ком – социально-экономическом – смысле. Забота государства о благосостоянии общества подразумевает подкрепление функционирования нижестоящих по от ношению к общегосударственному уровню органов власти материально финансовыми средствами. Без такой поддержки невозможна реализация терри ториальными органами задач и функций государства. Межбюджетные отноше ния выступают гарантией эффективности бюджетного метода государственного хозяйства. Поэтому предоставление межбюджетных трансфертов является не просто правом, но и обязанностью Российской Федерации, субъектов РФ, муни ципальных образований.

Содержание признака обязательности межбюджетных трансфертов различа ется в моделях бюджетного устройства федеративных и унитарных государств.

В унитарных государствах предоставление межбюджетных трансфертов пуб лично-правовым образованиям во многих случаях воспринимается как должный результат государственного управления публичными финансами – адекватный получению от государства «заданий», обязательных для выполнения. В федера циях (Россия) в силу сложившегося разграничения компетенции, субъекты РФ и муниципальные образования не всегда оказываются способными эффективно исполнить собственные расходные обязательства, поэтому получение межбюд жетных трансфертов облегчает ведение ими бюджетной деятельности. Обяза тельность межбюджетных трансфертов в данном случае сопряжена с финансо вой поддержкой территорий в составе государства в соответствии с теорией «союзного государства» («деление» государственного суверенитета между феде рацией и ее субъектами)1.

С признаком обязательности межбюджетных трансфертов связан их публич но-правовой характер. Он выражен в круге публичных потребностей – расходов, финансируемых средствами, поступающими в бюджет в форме межбюджетных трансфертов. Целевой характер таких расходов, порядок их осуществления применительно к бюджетам всех уровней бюджетной системы в общем виде установлен БК РФ.

В модели бюджетного устройства России такая форма межбюджетных трансфертов, как субсидии предоставляются субъектам РФ и муниципальным образованиям из федерального, региональных и местных бюджетов соответ ственно в целях софинансирования их расходных обязательств (ст. 132, 139 БК РФ). Среди расходов, финансируемых субсидиями, следующие: развитие инфра структуры;

социальные и научно-культурные расходы2;

реализация ЦП3 и др.

Перечень расходов бюджетов, которые допускается финансировать средствами субсидий, не ограничивается федеральным законодательством. Субъекты РФ и муниципальные образования принимают нормативные правовые акты, планиру ющие использование субсидий4. Совокупный анализ нормативных актов разных уровней позволяет различать субсидии двух видов: текущие (на осуществление См.: Жилин А.А. Теория союзного государства. Киев, 1912. С. 58.

См., напр.: Постановления Правительства РФ: от 29 дек. 2009 г. № 1113 (ред. от 28 дек. 2010 г.) «О предостав лении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение мер со циальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий» // СЗ РФ. 2010. № 2. Ст. 177;

2011. № 3. Ст. 545;

от 20 дек. 2010 г. № 1074 (ред. от 25 марта 2013 г.) «О предостав лении субсидий из федерального бюджета на государственную поддержку общероссийских общественных орга низаций инвалидов» // СЗ РФ. 2010. № 52. Ч. 1. Ст. 7128;

2013. № 13. Ст. 1559;

от 19 февр. 2013 г. № 143 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета некоммерческим организациям (за ис ключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям) в целях реализации творческих проектов в сфере культуры» // СЗ РФ. 2013. № 8. Ст. 845.

См., напр.: п. 4 ст. 179 БК РФ;

прилож. 5.1 ФЦП «Развитие физической культуры и спорта в Российской Феде рации на 2006-2015 годы», утв. Постановлением Правительства РФ от 11 янв. 2006 г. № 7 (ред. от 21 нояб. г.) // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 304.

См., напр.: Постановление Правительства Воронежской обл. от 14 янв. 2013 г. № 24 (ред. от 29 марта 2013 г.) «Об утверждении Порядка предоставления и расходования субсидий из областного бюджета бюджетам муници пальных образований Воронежской области на обеспечение учащихся общеобразовательных учреждений молоч ной продукцией в рамках долгосрочной областной целевой программы «Развитие образования Воронежской об ласти на 2011-2015 годы» на 2013 год» // СЗ Воронежской области. 2013. № 2. Ст. 44.

социальных расходов, текущую деятельность государственных и муниципаль ных учреждений) и инвестиционные (инвестиции в инфраструктуру).

Иная форма межбюджетных трансфертов – субвенции – направляются на фи нансовое обеспечение расходных обязательств, возлагаемых на субъекты РФ и муниципальные образования вследствие передачи (делегирования) полномочий с федерального и регионального уровня на соответственно (ст. 133, 140 БК РФ;

Постановление Правительства РФ от 27 марта 2013 г. № 275 «Об утверждении Правил формирования и предоставления из федерального бюджета единой суб венции бюджетам субъектов Российской Федерации»1). Распределение бюджет ных средств в форме субвенций имеет важное значение для Российского госу дарства: позволяет финансово обеспечить задачи и функции государства, пере даваемые в адрес субъектов РФ (в отдельных случаях – муниципальных образо ваний). Например, субвенции в случае передачи соответствующих полномочий выделяются субъектам РФ на финансирование социальных услуг, услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства2;

природоохранные мероприятия3;

меропри ятия по воинскому учету4 и т.д. В силу целесообразности предоставления суб венций не допускается подменять их предоставлением средств из бюджета в иных целях, нежели присущих субвенциям. В таком случае предоставление суб венций контролируется уполномоченными органами, служит предметом судеб ных споров5.

Будучи направлены на осуществление конкретных расходов, субсидии и суб венции являются формой межбюджетных трансфертов, имеющих целевой харак СЗ РФ. 2013. № 13. Ст. 1576.

См., напр.: Письмо Минфина РФ от 24 мая 2007 г. № 06-05-13/2-18 «О перераспределении между субъектами РФ субвенций из федерального бюджета на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граж дан» // Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКХ. 2007. № 11. Ч. 2.

См., напр.: Правила расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюдже та бюджетам субъектов РФ на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, утв. Постановлением Правительства РФ от 27 окт. 2006 г. № 629 (ред. от 28 дек. 2010 г.) // СЗ РФ.

2006. № 45. Ст. 4707.

См., напр.: Постановление Правительства РФ от 29 апр. 2006 г. № 258 (ред. от 3 окт. 2009 г.) «О субвенциях на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные ко миссариаты» // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2081;

2009. № 41. Ст. 4784.

См., напр.: Определение ВС РФ от 13 апр. 2005 г. по делу № 8-Г05-1 // СПС.

тер. Их привязанность к конкретным расходам устанавливается при плани ровании управления межбюджетными отношениями в рамках бюджетного про цесса, соответственно, получает отражение в правовом акте о бюджете, а также принимаемых на его основе документах.

Дотации как форма межбюджетных трансфертов в модели бюджетного устройства России предоставляются для выравнивания уровня бюджетной обес печенности субъектов РФ и муниципальных образований, связанного с предос тавлением бюджетных услуг1. В регионах стоимость этих услуг дифференциру ется из-за неодинаковой структуры населения, социально-экономических, гео графических, климатических и иных объективных факторов. Исследованием влияния таких факторов на развитие финансовых отношений занимались и эко номисты2. Считается, что дифференциация указанных факторов нарушает рав ный доступ граждан, проживающих на различных территориях государства, к «общественным благам». В связи с этим необходимо перераспределение бюд жетных средств, опосредующих выравнивание уровня бюджетной обеспеченно сти субъектов РФ и муниципальных образований, чему способствует предостав ление дотаций. Выделение межбюджетных трансфертов в таком случае свиде тельствует о сложной финансовой, социально-экономической обстановке в пуб лично-правовых образованиях, попытки нейтрализовать негативные последствия которой достигаются управлением бюджетными отношениями.

Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муници пальных образований в общем виде выражает управление целями использования бюджетных средств, получаемых территориями в форме дотаций. Российское законодательство не связывает их предоставление с конкретными расходными обязательствами публично-правовых образований. Это свойство должно учиты ваться при планировании распределения дотаций в ходе бюджетного процесса, Ст. 131, 135, 137-138 БК РФ;

ст. 26.18 ФЗ № 184-ФЗ;

ст.ст. 60, 61 ФЗ № 131-ФЗ.

См., напр.: Милль Дж.С. Основы политической экономии и некоторые аспекты их приложения к социальной философии. Т. 1. С. 206-225.

на что обращают внимание суды1. Однако не все правовые акты, принимаемые как на федеральном, так и региональном уровнях, придерживаются нецелевого характера дотаций2. Это, отчасти, связано с законоположением, допускающим, что в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами, бюджетам могут предоставляться «иные» межбюджетные трансферты (ст. 132.1 БК РФ). В связи с этим в российской финансовой практике имеют место случаи необоснованного установления целей и условий выделения дотаций, что квалифицируется судами как правонарушение (Определение ВС РФ от 9 ноября 2005 г. № 60-Г05-10).

Межбюджетные трансферты связаны с распределением бюджетных средств не только между бюджетами публично-правовых образований. В модели бюд жетного устройства России межбюджетные отношения задействуют и бюджеты государственных внебюджетных фондов, опосредуя связь звеньев финансовой системы. Например, из бюджета Федерального фонда обязательного медицин ского страхования выделяются субвенции бюджетам территориальных фондов такого страхования (ст. 133.1, 133.2 БК РФ). Задействованность бюджетов вне бюджетных фондов в межбюджетных отношениях обусловлена их вовлеченно стью в бюджетный метод ведения государственного хозяйства России. Допуска ется направление межбюджетных трансфертов и из федерального бюджета в бюджеты государственных внебюджетных фондов.

См., напр.: Определение ВС от 9 нояб. 2005 г. № 60-Г05-10;

Постановление Арбитражного суда Рязанской об ласти от 26 янв. 2004 г. // Дело № А54-4236/03-С2 // СПС.

Как показывает практика, планируется выделение дотаций из федерального бюджета на поддержку инфра структуры г. Байконура, г. Сочи (прилож. 8 ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период и 2013 годов»);

иные расходы (Постановления Правительства РФ: от 13 апр. 2010 г. № 231 (ред. от 27 сент. г.) «О порядке распределения и предоставления дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на под держку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 16. Ст. 1916;

от 12 авг. 2002 г. № 579 «Об утверждении Положения о распределении и расходовании дотаций на стабилизацию доходной базы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с приня тием части второй Налогового кодекса Российской Федерации и повышением тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы» // СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3223;

Постановление Главы Аяно-Майского муниципального района от 23 дек. 2010 г. «Об организации питания школьников и утверждении размера дотаций на питание учащихся общеобразовательных учреждений Аяно-Майского муниципального района» // Информационный сб-к муниципальных правовых актов Аяно Майского муниципального района Хабаровского края. 2011. № 1).

Особенностью российской модели бюджетного устройства является также и то, что законодательство допускает распределение бюджетных средств внутри бюджетной системы не только из вышестоящего бюджета в нижестоящий, но и наоборот. Например, ст. 138.1 БК РФ предусматривает предоставление субсидий из бюджета субъекта РФ бюджету Российской Федерации;

ст. 142.2. БК РФ – субсидий из местного бюджета региональному. Субсидии из регионального бюджета в федеральный бюджет выделяются в целях софинансирования испол нения расходных обязательств Российской Федерации, возникающих при вы полнении полномочий, отнесенных к компетенции федеральных органов госу дарственной власти. Однако практический пример подобных субсидий привести довольно сложно: публично-правовые образования в составе Российского госу дарства и сами оказываются в положении ожидания поддержки федерального бюджета в силу охарактеризованных в предыдущем параграфе тенденций сосре доточения доходных полномочий в компетенции Российской Федерации. По этому указанные статьи БК РФ в большинстве случаев оказываются «неработа ющими», даже в условиях детализации их содержания на уровне специальных нормативных актов1.

В связи с ролью распределения межбюджетных трансфертов в бюджетном методе ведения государственного хозяйства их особенность в модели бюджетно го устройства России – подчинение централизованно установленным требова ниям, очерченным «методиками»2, «правилами»3, целевыми программами4, вы ражающими управление бюджетными правоотношениями. Эти документы Постановление Правительства РФ от 13 окт. 2008 г. № 752 «Об утверждении Правил заключения соглашений между федеральным органом исполнительной власти и высшим исполнительным органом государственной вла сти субъекта Российской Федерации о предоставлении субсидий федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 42. Ст. 4824.

Напр., Методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, утв. По становлением Правительства РФ от 22 нояб. 2004 г. № 670 (ред. от 20 дек. 2011 г.) // СЗ РФ. 2004. № 48. Ст. 4797;

2012. № 1. Ст. 103.

Правила расходования местными бюджетами субвенций из бюджета субъекта РФ, финансовое обеспечение ко торых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, утв. Постановлением Правительства РФ от 18 окт. 2005 г. № 625 (ред. от 14 нояб. 2007 г.) // СЗ РФ. 2005. № 44. Ст. 4551.

Прил. 8 ФЦП развития образования на 2011-2015 гг., утв. Постановлением Правительства РФ от 7 февр. 2011 г.

№ 61 (ред. от 5 авг. 2013 г.) // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1377;

2012. № 49. Ст. 6871;

2013. № 2. Ст. 84.

утверждаются, как правило, Правительством РФ (в субъектах РФ – также зако нодательными органами субъектов РФ) и формируют нормативную правовую основу межбюджетных отношений, помимо БК РФ и актов законодательного уровня. В зависимости от того, бюджеты какого уровня бюджетной системы РФ задействованы, методики и целевые программы принимаются на федеральном и территориальном уровнях.

Предъявляемые к предоставлению конкретных форм межбюджетных транс фертов требования в равной степени распространяются на публично-правовые образования одного уровня – субъекты РФ, муниципальные образования. Однако существует исключение. Согласно п. 7 ст. 131 БК РФ, в составе дотаций из фе дерального бюджета при определении уровня бюджетной обеспеченности субъ ектов РФ им могут выделяться дотации, учитывающие характеристики конкрет ных субъектов РФ, в т.ч. структуру населения, социально-экономические, гео графические, климатические и иные объективные факторы и условия, влияющие на стоимость предоставления бюджетных услуг в расчете на одного жителя.

Этот пример ставит вопрос: не нарушается ли в данном случае принцип равен ства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований (принцип бюджетной системы РФ – ст. 31.1 БК РФ)? На наш взгляд, поскольку экономиче ский потенциал регионов неодинаков, определенная степень индивидуализации в межбюджетных отношениях может применяться, но в законодательно конкре тизированных пределах. Нуждающимся в финансовой поддержке в виде допол нительных бюджетных средств субъектам РФ необходимо направлять повышен ный объем межбюджетных трансфертов для эффективного ведения хозяйства, своевременного исполнения расходных обязательств. Предоставление межбюд жетных трансфертов в разных объемах не нарушает «принципа равенства…», а служит задачам выравнивания социально-экономического положения публично правовых образований в составе Российского государства.

Таким образом, должный уровень конкретизации правового регулирования межбюджетных трансфертов имеет важное значение для развития бюджетных правоотношений. Суды при разрешении споров, связанных с реализацией меж бюджетных отношений, устанавливают, соблюдался ли порядок предоставления трансфертов1. Упорядоченность межбюджетных отношений методиками, прави лами выступает гарантией того, что объем выделенных средств будет соот ветствовать потребностям территорий.

Межбюджетные правоотношения, объект которых – межбюджетные транс ферты, «проявляются» в формировании иных бюджетных правоотношений – как материальных, так и процессуальных, опосредуя их взаимообусловленность.

Структура межбюджетных правоотношений «строится» в ходе бюджетного про цесса на стадии составления проекта бюджета, в рамках которой планируются объемы и формы распределяемых между бюджетами средств, их получатели.

Межбюджетные отношения задействуют бюджеты двух публично-правовых об разований – предоставляющего трансферты и получающего их, связывая их между собой как денежными потоками, так и организационно-процедурными механизмами. Межбюджетные отношения получают выражение в бюджетных процессах относительно бюджетов обоих публично-правовых образований. При этом требования к структуре межбюджетных отношений, формированию пока зателей межбюджетных трансфертов в рамках бюджетного процесса едины для бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муници пальных образований – определены на уровне общегосударственного (федераль ного) регулирования, в этих пределах конкретизируются региональным и мест ным нормотворчеством. Это является чертой модели бюджетного устройства России как федеративного государства.

2.2. Анализируя особенности межбюджетных трансфертов в юридической конструкции модели бюджетного устройства России, мы приводили примеры их См., напр.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 14 окт. 2010 г. по делу № А32-18301/2008 // СПС;

Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 26 июня 2012 г. по делу № А10-4083/2011 // СПС.

форм – дотации, субсидии, субвенции. Они предусмотрены федеральным зако ном (БК РФ), поэтому должны применяться на всех уровнях бюджетной системы РФ с учетом детализации оснований и порядка их распределения в пределах бюджетной компетенции субъектов РФ и муниципальных образований. Вместе с этим, установленный БК РФ перечень межбюджетных трансфертов не является исчерпывающим. БК РФ допускает предоставление в установленных законода тельством случаях «иных» межбюджетных трансфертов, которые он не конкре тизирует (ст. 129, 132.1, 133.3, 135, 139.1, 142, 142.4, 142.5). В связи с этим сле дует учесть два момента реализации межбюджетных отношений в модели бюд жетного устройства России.

Во-первых, из установленного БК РФ (ст. 132.2) разрешения предоставлять иные межбюджетные трансферты следует, что, например, дотации могут выде ляться и на иные цели, нежели выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований1. Возможные цели использования субсидий и субвенций разнообразны – не ограничены БК РФ конкретным переч нем. Поэтому нормативные акты, регулирующие их предоставление, не подпа дают под разряд актов об иных межбюджетных трансфертах. Таким образом, ес ли применительно к субсидиям и субвенциям нет жестких указаний БК РФ отно сительно целей их выделения, то содержащаяся в БК РФ формулировка «иные межбюджетные трансферты» лишена смысла для данных форм трансфертов, но актуальна для дотаций, позволяя на практике варьировать ими за пределами ре гулятивного действия БК РФ.

Во-вторых, буквальное толкование законоположений, допускающих пре доставление «иных» межбюджетных трансфертов, означает, что могут предо ставляться трансферты иного терминологического обозначения («названия»), нежели предусмотренное БК РФ. В связи с этим возникают вопросы о правомер ности потенциально допускаемого установления иных форм межбюджетных См.: Постановления Правительства РФ: от 13 апр. 2010 г. № 231;

от 12 авг. 2002 г. № 579.

трансфертов иными актами (помимо БК РФ), тем более, что методики выделения трансфертов на практике, в основном, утверждаются подзаконными актами;

со ответствия подзаконных актов БК РФ как законодательному акту, основопола гающе регулирующему бюджетные правоотношения применительно к бюдже там всех уровней бюджетной системы. Исходя из положений действующего за конодательства, пример иных межбюджетных трансфертов, имеющих иное тер минологическое обозначение, нежели, «дотации», «субвенции», «субсидии», привести не возможно. Такой пример не согласовывался бы с принципами бюд жетной системы РФ – прежде всего с принципом единства бюджетной системы РФ (ст. 29 БК РФ).

Отмеченное наводит на мысль о целесообразности исключения из положений БК РФ формулировок «иные межбюджетные трансферты» (ст. 129, 132.1, 133.3, 135, 139.1, 142, 142.4, 142.5). На наш взгляд, необходимо закрепить в БК РФ все возможные, сложившиеся на практике, направления использования трансфертов в форме дотаций, а не ограничивать их выделение потребностями выравнивания уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципаль ных образований (однако в таком случае возникает вопрос – как согласуется ос новной признак дотаций, предусмотренный ст. 6 БК РФ – отсутствие установле ния направлений и (или) условий их использования с фактически предоставляе мыми целевыми дотациями). В сложившихся условиях в законе целесообразно терминологически обозначить указанные иные дотации в качестве иных форм межбюджетных трансфертов (субсидий, субвенций).

В связи с рассмотрением особенностей форм межбюджетных трансфертов, характерных для модели бюджетного устройства России, возникает вопрос соот ношения с ними средств, распределяемых между бюджетами бюджетной систе мы РФ в форме бюджетного кредита (ст. 93.2, 93.3 БК РФ). Формы межбюджет ных трансфертов имеют общий признак: подразумевают направление бюджет ных средств из одного бюджета в другой, посредством чего реализуют распреде лительную функцию бюджета.


Бюджетный кредит – денежные средства, предо ставляемые на возвратной и возмездной основах бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ (ст. 6 БК РФ). Если исходить из буквального понимания межбюджетных трансфертов ст. 6 БК РФ, в общем виде отражающей их распре делительную природу, бюджетные кредиты публично-правовым образованиям также подпадают под квалификацию средств в качестве «межбюджетных трансфертов». Ранее действующая редакция БК РФ1 бюджетный кредит при числяла к межбюджетным трансфертам. На наш взгляд, такая квалификация бюджетного кредита является обоснованной в силу его территориальных рас пределительных свойств, обуславливающих взаимодействие бюджетов в составе бюджетной системы РФ. Бюджетный кредит необходимо внести в закрепленный БК РФ перечень межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, региональных и местных бюджетов (ст. 129, 135 БК РФ).

В связи с пониманием бюджетного кредита как формы межбюджетных трансфертов предлагаем уточнить подход БК РФ к квалификации межбюджет ных трансфертов в качестве доходов бюджета, изложив абз. 5 п. 4 ст. 41 БК РФ в редакции: «иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за исключением бюджетных кредитов».

2.3. Управление предусмотренными бюджетным законодательством России межбюджетными трансфертами во многом сходно с таковым в юридической кон струкции моделей бюджетного устройства зарубежных государств2. Напри мер, в США трансферты штатам и муниципальным образованиям направляются Ст. 129, 135 (до внесения изм. и доп. ФЗ от 26 апр. 2007 г.).

См.: Axelrod D. А Budget Quartet. Critical Policy and Management Issues. N.Y., 1989. Р. 135;

Grant D., Omdahl L.

Указ. соч. С. 26;

Palumbo D., Maynard-Moody S. Contemporary Public Administration. London, N.Y., 1993. Р. 324;

Ross R.S. American National Government. Guilford, 1993. Р. 79-81;

Wilson J.K. American Government. Institutions and Politics. Lexington, Massachutes, Toronto, 1986. С. 57;

Граверт Р. Финансовая автономия органов местного управ ления в ФРГ // Государство и право. 1992. № 10. С. 96;

Кнемайер Ф.Л. Организация местного управления в Бава рии // Государство и право. 1995. № 4. С. 116;

Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и Росси. Екате ринбург, 1998. С. 499;

Таболин В.В. Городское право Чехии: финансово-бюджетные отношения // Юридический мир. 2010. № 12. С. 42-43;

Третнер К.Х. Реформирование межбюджетных отношений в Германии // Финансы.

2003. № 1. С. 66;

Хаузер Х.Г. Система финансового выравнивания между федерацией и землями в Германии // Финансы. 1995. № 5. С. 53.

в виде целевых субсидий и общих дотаций на расходы на реализацию целевых программ, иные расходы1;

общие дотации предоставляются на поддержку меро приятий в сфере образования, здравоохранения в порядке бюджетного регулиро вания. Практика предоставления общих дотаций распространилась во Франции (выплачиваются общинам ежемесячно на функционирование, оснащение школ)2, в Бельгии (предоставляются ежегодно столице)3. В бюджетной практике Англии применяются три вида дотаций: необходимая (территориям, подведомственным советам графств), уравнительная (местностям с уровнем доходов на душу насе ления ниже среднего по стране) и компенсирующая (восполняет местным орга нам власти потери от снижения ставки налогов)4.

Вместе с этим, подходы государств к планированию и распределению бюд жетных средств в форме межбюджетных трансфертов (финансовому выравнива нию бюджетов) различаются, что характеризует модели их бюджетного устрой ства. В мировой практике сформированы четыре модели финансового выравни вания бюджетов (по сути, бюджетного регулирования):

а) германская федеральная модель финансового выравнивания бюджетов: вы равнивание налогового потенциала земель для сглаживания горизонтальных фи нансовых диспропорций, дефицита как основной метод бюджетного регулиро вания;

выделение, в основном, «обусловленных» (целевых) трансфертов, доста точных для эффективной бюджетной деятельности регионов;

б) американская федеральная модель финансового выравнивания бюджетов:

высокая децентрализация бюджетной системы;

четкое разграничение налогово бюджетных полномочий публично-правовых образований;

финансовая самосто ятельность субъектов федерации;

предоставление трансфертов для поддержки См.: Adrian C.R., Fine M.R. State and Local Politics. Chicago, 1991. Р. 101;

Axelrod D. Указ. соч. Р. 135;

Palumbo D.

Указ. соч. Р. 324;

Ross R.S. Указ. соч. Р. 79-81;

Saffel D. Указ. соч. Р. 39.

См.: Основные принципы государственной финансовой системы во Франции. С. 115-116, 118.

См.: Местные финансы в европейских странах. М., 2000. С. 83.

См.: Дробозина Л.А. Финансовая система Англии М., 1971. С. 63;

Шепенко Р.А. Правовые основы бюджетного устройства и бюджетного процесса Великобритании // Правоведение. 1999. № 2. С. 114.

финансирования лишь наиболее важных для общества расходов в целях нейтра лизации последствий бюджетного дефицита;

в) канадская федеральная модель финансового выравнивания бюджетов: соче тание «обусловленных» и «необусловленных» (соответственно, целевых и вы равнивающих) трансфертов;

единые ставки доходных поступлений в субъектах как метод бюджетного регулирования;

г) модель финансового выравнивания бюджетов, присущая унитарным госу дарствам: применение выравнивающих («необусловленных») трансфертов, определяемых как разница между базовыми финансовыми потребностями и фи нансовыми доходами, которые никак не связаны с фактическим исполнением территориальных бюджетов;

бюджетное регулирование, межбюджетные отно шения строятся, в основном, по вертикали – затрагивают государственный бюд жет и территориальные бюджеты (Япония, Дания)1.

Анализ правового регулирования межбюджетных трансфертов законодатель ством России позволяет соотнести подходы к финансовому выравниванию бюд жетов, присущие российской модели бюджетного устройства, со сложившимися в мировой практике (выводы сформулированы ниже).

3. Как показывает исследование, большинство признаков межбюджетных трансфертов обусловлено бюджетами, на управление распределением средств которых направлены межбюджетные отношения. Распределение бюджетных средств между бюджетами в форме межбюджетных трансфертов, в числе прочих моментов, опосредует взаимосвязь бюджетов по линии их доходов и расходов, является методом бюджетного регулирования.

Бюджетная практика государства основана на том, что межбюджетный трансферт является доходом для публично-правового образования, в бюджет ко торого он поступает. Для публично-правового образования же, предоставившего трансферт, соответствующие бюджетные средства являются расходом. Такая См. также: Галицкая С.В. Указ. соч. С.22-24.

обусловленность планирования распределения межбюджетных трансфертов от доходной и расходной частей задействованных бюджетов порождает проблему, заключающуюся в зависимости предоставления средств от формирования до ходной части вышестоящего бюджета. Российские суды отказывают органам местного самоуправления в удовлетворении исковых требований о взыскании дотаций и субвенций, не перечисленных из областного бюджета для финансиро вания объектов социальной сферы, если не была исполнена полностью доходная часть областного бюджета1.

Определим место межбюджетных трансфертов в системе государственных (муниципальных) бюджетных доходов и расходов с учетом особенностей бюд жетного устройства России.

Межбюджетные трансферты, не затрагивая напрямую сферы формирования национального дохода, выполняют роль его распределения между бюджетами. В связи с косвенным отношением межбюджетных трансфертов к национальному доходу даже высказана точка зрения, что поступление в бюджет денежных средств в их режиме не служит источником его доходов, а является «средством перераспределения доходов» между уровнями бюджетной системы2. Сведение доходов бюджета только к тем денежным поступлениям, источником которых является национальный доход, на наш взгляд, вызвано широким пониманием ис точников государственных доходов. Представляется, на «доходную природу»

межбюджетных трансфертов указывает охарактеризованная в начале параграфа территориальная форма распределения национального дохода, предполагающая распределение уже сосредоточенного в рамках бюджетной системы РФ объема бюджетных средств между Российской Федерацией, субъектами РФ, муници пальными образованиями. При этом для бюджета, в который поступают средства в форме трансфертов, они выполняют роль дохода в силу прямого указания ст.

41 БК РФ, а также в силу соответствия свойств трансфертов в виде дотаций, суб См., напр.: Постановление Президиума ВАС РФ от 3 марта 1998 г. № 5176/97 // Вестник ВАС РФ. 1998. № 5.

См.: Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. С. 336.

сидий, субвенций признакам доходов (безвозмездность и безвозвратность). В моделях бюджетного устройства зарубежных государств поступления в бюджет ресурсов, прямо не связанные с национальным доходом, также причисляются к числу доходов – как «трансфертные» доходы (Испания)1.

По критерию юридической формы доходов бюджета, учитываемому бюд жетной классификацией РФ, межбюджетные трансферты в форме дотаций, суб сидий, субвенций действующее законодательство относит к безвозмездным по ступлениям из бюджетов бюджетной системы РФ (ст. 41 БК РФ). Ст. 47 БК РФ причисляет такие доходы, за исключением субвенций, к собственным доходам бюджета, не поясняя при этом, что современный законодатель понимает под «собственными» доходами бюджета.


Квалификация российским законодательством межбюджетных трансфертов в качестве «собственных» доходов бюджетов – предмет многочисленных дискус сий2. Ранее действующая редакция ст. 47 БК РФ3 исключала межбюджетные трансферты (обозначались как «финансовая помощь») из числа собственных до ходов, трактуя собственные доходы как доходы, законодательно «закрепленные на постоянной основе полностью или частично» за соответствующими бюдже тами бюджетной системы РФ. Это понимание собственных доходов соответст вовало (и соответствует!) финансово-правовой науке России. Уже из буквально го толкования понятия «безвозвратные и безвозмездные поступления» из одного бюджета в другой в форме межбюджетных трансфертов ясно, что с учетом ис точника денежных поступлений этот доход занимает место вторичного (не соб ственного) в системе доходов бюджета.

На наш взгляд, применительно к межбюджетным трансфертам закрепить на постоянной основе их предоставление, во-первых, вряд ли возможно, т.к. финан См.: Касана Мерино Ф., Мориес Хименес М. Т., Буэно Гальярдо Э. Указ. соч. С. 96.

См.: Параскевич Н.С. Значение поступлений от налога на прибыль организации на уровне бюджетов местного самоуправления в Российской Федерации // ФП. 2010. № 8. С. 7-10;

Селюков А.Д. Понятие и механизм бюджетно го регулирования в Российской Федерации // Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства:

сб. науч. докладов и сообщений. Черновцы, 2003. Вып. 2. С. 77.

В редакции п. 11 ст. 1 ФЗ от 20 авг. 2004 г.

сово-экономическое положение и потребности территорий меняются, во-вторых, нецелесообразно – это привело бы к снижению их активности в поиске внутрен них источников доходов, тем самым усилив зависимость одних бюджетов от других («иждивенческие настроения»). Из ранее закрепленного законом опреде ления собственных доходов также следовало, что по отношению к этим доходам их получатели – публично-правовые образования – наделены полномочиями по непосредственной мобилизации, т.е. данные доходы передаются субъекту, минуя вышестоящий бюджет. Получение же дохода в виде межбюджетных трансфер тов напрямую зависит от решений публично-правовых образований (в лице ор ганов власти), из бюджета которых предоставляются средства. Такое понимание собственных доходов подтверждает различия между ними и трансфертами. Сле довательно, межбюджетные трансферты по свое природе «похожи» на регули рующие доходы бюджета.

Позиция различия доходов в виде межбюджетных трансфертов и собствен ных доходов бюджета прослеживается и в судебной практике. Так, согласно п. Постановления КС РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П: «недостаточность собствен ных (курсив мой – Х.В.) доходных источников на уровне субъектов РФ или му ниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное ре гулирование в целях сбалансированности …бюджетов, что, в частности, обеспе чивается посредством оказания финансовой помощи» (п. 2). Мнение об отличии межбюджетных трансфертов (ранее – «финансовая помощь») от собственных доходов бюджета поддержано и ВС РФ1.

В силу отмеченного, предлагается исключить из ст. 47 БК РФ абз. 4, относя щий доходы в виде безвозмездных поступлений (дотаций, субсидий), к соб ственным доходам бюджетов.

Межбюджетные трансферты относятся также к видам расходов бюджетов бюджетной системы РФ, согласно бюджетной классификации (ст. 21 БК РФ).

Определение судебной коллегии ВС по гражданским делам от 1 окт. 2002 г. № 53-Г02-26 // СПС.

Расходы в форме межбюджетных трансфертов имеют особенности, выделяе мые с учетом критерия группировки расходов бюджета по организационному основанию. Осуществление таких расходов производится за счет средств специ ально созданных в составе бюджетов фондов. Дотации предоставляются из Фе дерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (в составе федерального бюджета), региональных и районных фондов финансовой поддержки поселений (муниципальных районов (городских округов)) (в составе региональных и мест ных бюджетов);

субвенции – Федерального (регионального) фонда компенсаций;

субсидии – Федерального (регионального) фонда софинансирования расходов (в составе федерального и регионального бюджетов соответственно)1. Создание на региональном и местном уровне в составе бюджетов указанных целевых бюд жетных фондов служит показателем самостоятельности субъектов РФ и муни ципальных образований. Вместе с этим, следует учитывать, что публично правовые образования формируют подобные фонды с учетом рамочного регули рования межбюджетных отношений федеральным законодательством2.

В особом режиме осуществляются расходы на предоставление межбюджет ных трансфертов в форме субсидий. Они позволяют финансировать мероприятия и объекты в определенной доле от необходимого объема средств. Это означает, что субсидия возлагает на получающее ее публично-правовое образование обя занность израсходовать на конкретную цель определенную сумму из своего бюджета сверх предоставленной суммы. В связи с этим существенным момен том развития соответствующих межбюджетных отношений является вопрос рас Ст. 131, 133, 137, 138 142.1 БК РФ;

ст. 28 Закона г. Москвы от 6 нояб. 2002 г. № 56 (ред. от 15 мая 2013 г.) «Об организации местного самоуправления в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002. № 55;

2013. № 6. Ст. 107;

ст. 8 ст. 3 Закона Воронежской области от 17 нояб. 2005 г. № 68-ОЗ (ред. от 4 дек. 2012 г.) «О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Воронеж ской области» // Коммуна. 2005. 22 нояб.;

СЗ Воронежской области. 2012. № 34. Ст. 114;

Закон Хабаровского края от 29 сент. 2005 г. № 296 (ред. от 26 сент. 2012 г.) «О порядке определения объема районного фонда финан совой поддержки поселений и распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из бюджета муниципального района» // СЗ Хабаровского края. 2005. № 10(39);

Закон Республики Коми от 28 июня 2005 г. № 69-РЗ (ред. от 5 окт. 2011 г.) «О Фонде финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) в Республике Коми» // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Ко ми. 2006. № 2. Ст. 4219;

2011. № 37. Ст. 985.

Гл. 16 БК РФ;

п. 2 ст. 26.3, ст. 26.19, 26.20 ФЗ № 184-ФЗ;

ст. 60, 61 ФЗ № 131-ФЗ.

чета долей публично-правовых образований в субсидируемых мероприятиях.

Представляется, их объемы должны отражать степень заинтересованности орга нов власти, в лице которых публично-правовые образования получают и предо ставляют субсидии, в результатах произведенных за счет средств субсидий за трат. Существует и иная точка зрения о расчете размера субсидии. Как отмечает С.П. Солянникова, доля участия одного бюджета в расходах другого бюджета выделением субсидии определяется эффективностью планируемых расходов1:

чтобы достичь эффективности мероприятия, субсидируется его финансирование в том объеме, которого недостает получающему межбюджетный трансферт пуб лично-правовому образованию. Таким образом, доля софинансирования может устанавливаться в зависимости от целей субсидирования, бюджетной обеспе ченности публично-правовых образований. Эта позиция была поддержана и Минфином РФ2.

В связи с указанными особенностями расходов в форме субсидий следует за метить, что участие одного публично-правового образования в осуществлении расходов на объекты, по сути, подведомственные другому, выделением субси дий в бюджетной практике России не приводит к изменению форм собственно сти на эти объекты3. Это объясняется задачами, поставленными перед субсидия ми – оказать финансовую поддержку публично-правовому образованию в ис полнении им соответствующих расходных обязательств.

Исследование черт межбюджетных трансфертов и соответствующих бюд жетных правоотношений позволяет сформулировать следующие выводы.

1. Межбюджетные трансферты как элемент юридической конструкции модели бюджетного устройства России – это бюджетные средства, посту пающие в бюджет бюджетной системы РФ из другого бюджета бюджетной См.: Солянникова С.П. Указ. соч. С. 78.

См.: Прилож. 4 Методических рекомендаций субъектам РФ и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений, утв. Приказом Минфина РФ от 27 авг. 2004 г. № 243 // Финансовый вестник. Финан сы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2004. № 18-19;

СПС.

См. также: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. С. 363.

системы РФ в целях финансирования расходов публично-правовых образований на реализацию задач и функций государства (местного самоуправления) в пре делах возложенной на них компетенции, управленческих и организационных воз можностей. Распределение бюджетных средств в их форме позволяет реализо вать основную цель бюджетного метода ведения государственного хозяйства – финансовое обеспечение расходных обязательств публично-правовых образова ний в составе России.

Согласно пониманию межбюджетных трансфертов как бюджетных – денеж ных – средств, они относятся к материально-правовым элементам бюджетного устройства России. Исходя из их предоставления в рамках межбюджетных пра воотношений, развитие которых представляет собой форму проявления «пози тивной» деятельности публично-правовых образований в связи с ведением госу дарственного хозяйства, межбюджетные трансферты носят характер регулятив ного элемента. Согласно критерию содержания, роли элемента для бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, межбюджетные трансферты являются элементом, сопутствующим функционированию бюджетов бюджетной системы РФ: предполагают предоставление (поступление) денежных средств в бюджет публично-правового образования;

а также элементом, высту пающим объектом бюджетной деятельности государства.

Межбюджетные трансферты взаимосвязаны с иными элементами бюд жетного устройства. Например, объемы целевых фондов, сосредотачивающих в составе бюджетов бюджетной системы РФ средства для предоставления меж бюджетных трансфертов, получатели соответствующих средств утверждаются правовым актом о бюджете в рамках бюджетного процесса (организационно процедурный элемент бюджетного устройства). Формирование в составе бюдже та целевых фондов для предоставления межбюджетных трансфертов является гарантией финансового обеспечения расходных обязательств публично правовых образований, что позволяет констатировать связь между межбюджет ными трансфертами и расходами бюджета – расходными обязательствами (мате риально-правовые элементы бюджетного устройства).

2. Правовое регулирование межбюджетных трансфертов выражает следую щие черты бюджетного устройства России. Нормативное установление требова ний к распределению межбюджетных трансфертов, управлению межбюджетны ми отношениями в России несет в себе более черты модели бюджетного устрой ства федеративного государства, нежели унитарного. Законодательством (БК РФ) предусмотрены формы межбюджетных трансфертов, намечены общие под ходы к их предоставлению. Дальнейшая конкретизация порядка предоставления межбюджетных трансфертов осуществляется на уровне как специальных норма тивных правовых актов Российской Федерации – если речь идет о межбюджет ных отношениях между Российской Федерацией и субъектами РФ, так и актов регионального законодательства – в части межбюджетных отношений субъектов РФ и муниципальных образований, а также актов муниципальных образований – в части межбюджетных отношений на местном уровне. Регулирование межбюд жетных отношений на региональном и местном уровнях позволяет учесть терри ториальные потребности.

Содержательные черты юридической конструкции модели бюджетного устройства Российской Федерации не вписываются в абсолютную характери стику ни одной из сформированных в мировой практике «моделей финансового выравнивания бюджетов», подразумевающих соответствующие межбюджет ные отношения. Эти черты применительно к модели бюджетного устройства России заключаются в следующем:

а) в России практикуется предоставление различных трансфертов;

в случае предоставления выравнивающих (необусловленных) трансфертов учитываются также особенности публично-правовых образований, характеристики фактиче ского исполнения территориальных бюджетов (отличает от моделей финансо вого выравнивания унитарных государств, в которых распространены выравни вающие трансферты, при этом предоставление трансфертов не связано с факти ческим исполнением территориальных бюджетов, бюджетным дефицитом, а учитывает «расчет бюджета стандартной территории», стандартные удельные издержи для идентичных расходов территорий и др. – что соотносится с ведени ем бюджетной деятельности на государственном уровне, а также в пределах публично-правовых образований);

б) перераспределяемых между бюджетами бюджетной системы РФ налогов (процентные отчисления от федеральных, региональных налогов) не хватает для финансового обеспечения субъектов РФ и муниципальных образований, испол нения ими расходных обязательств;

погашения бюджетного дефицита, поэтому необходима дополнительная финансовая поддержка в виде необусловленных (выравнивающих) трансфертов – дотаций (отличает от германской федераль ной модели, основанной на сбалансированном соотношения региональных (зе мельных) налогов, отчислений в региональные бюджеты общефедеральных налогов. Такая сбалансированность делает необходимым предоставление только обусловленных (целевых) трансфертов – на специальные нужды (новые целевые программы и др.));

в) приобретенной» субъектами РФ и муниципальными образованиями бюд жетной самостоятельности, выраженной в собственных источниках доходов, ис точниках финансирования дефицита бюджета, возложенных расходных обяза тельствах, недостаточно для управления сферой публичных финансов, ведения хозяйства бюджетным методом. Это объясняется нестабильностью социально экономической, финансово-политической обстановки, пределами федерального нормотворчества, ситуационно возлагающего на субъекты РФ и муниципальные образования новые расходы, что требует одновременной корректировки меха низма распределения средств между бюджетами в форме как необусловленных трансфертов, так и обусловленных – субвенций, субсидий (отличает от амери канской федеральной модели, основанной на выделении, в большинстве случаев, обусловленных трансфертов в случае необходимости реализации целевых про грамм на территориальных уровнях, осуществлении определенных расходов);

г) предоставление выравнивающих (необусловленных) и целевых (обуслов ленных) трансфертов в целом не гарантирует стандартный уровень расходов аб солютно во всех субъектах РФ (за исключением случаев нормативов в сфере предоставления бюджетных услуг), не связано с обеспечением среднего уровня доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;

отсутствие требований соблюдения условий применения средних ставок по каждому из доходных по ступлений (отличает от канадской федеральной модели финансового выравни вания, имеющей указанные характеристики).

Таким образом, особенности распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации межбюджетных трансфертов указывают на спе цифику российской модели бюджетного устройства. Эта специфика подразуме вает, например, принцип обеспечения сбалансированности бюджетов бюджет ной системы Российской Федерации посредством поддержки нижестоящих бюджетов средствами вышестоящих бюджетов в режиме межбюджетных транс фертов, нормативов отчислений от доходов в условиях сосредоточения основно го объема доходных полномочий компетенции Российского государства.

Исследованные в настоящей главе черты бюджетной системы Российской Федерации, доходов и расходов государства и муниципальных образований, межбюджетных трансфертов подтверждают вывод, сформулированный в преды дущих главах: бюджетное устройство России как финансово-правовая категория имеет комплексное содержание, охватывающее элементы юридической кон струкции бюджетного устройства, реализуемые посредством развития бюджет ных правоотношений разных видов в связи с управлением бюджетами бюджет ной системы РФ, иными звеньями финансов.

Глава 4. Основные организационно-процедурные элементы бюджетного устройства России § 1. Бюджетный процесс как сфера реализации элементов бюджетного устройства России Исследование элементов бюджетного устройства России подводит нас к во просу о юридическом механизме, позволяющем реализовать предъявляемые к ним правовые предписания, наделить бюджет и бюджетные правоотношения на предстоящий финансовый период юридической формой, управлять ими. Напом ним, в модели бюджетного устройства России федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов – законов субъектов РФ, местные бюджеты – правовых актов органов местного самоуправления (ст. 11 БК РФ)1. Механизмом, подразу мевающим, в числе прочих моментов, правила, согласно которым бюджеты по лучают должную юридическую форму, выступает бюджетный процесс.

В настоящей работе бюджетный процесс представлен как осуществляемая Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями в ли це уполномоченных органов законодательной (представительной) и исполни тельной власти процессуальная деятельность по приданию бюджету формы пра вового акта, его исполнению в целях формирования доходов бюджета, использо вания бюджетных средств в режиме расходов бюджета, межбюджетных транс фертов, финансирования дефицита бюджета. В таком смысле бюджетный про цесс позволяет придать, своего рода, правоприменительное значение соответ ствующим элементам бюджетного устройства России, выступает сферой их реа лизации. Как в свое время высказался А. Смит, выполнение обязанностей госу дарства по «доставлению» «общественных благ», финансирование которых по ложено в основу государственного хозяйства, «требует очень различных подхо СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823;

2013. № 19. Ст. 2331;

№ 31. Ст. 4191.

дов в различные периоды развития общества»1. Таким современным «подходом»

и выступает бюджетный процесс, являющийся неотъемлемой частью юридиче ской конструкции бюджетного устройства.

1. Законодательство России определяет бюджетный процесс как деятель ность по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и ис полнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджет ной отчетности (ст. 6 БК РФ). Из этого определения следует, что закон трактует суть бюджетного процесса посредством установления его стадий. Понимание содержания бюджетного процесса в аспекте составляющих его процессуальных действий, оказывающих организующее воздействие на бюджет, сложилось и в теории финансового права2.

Особенности понимания бюджетного процесса в российской модели бюд жетного устройства заключаются в том, что стадии бюджетного процесса охватывают как законодательную, так и правоприменительную деятельность в связи с формированием и исполнением бюджета, имеющего правовую форму.

Еще М.И. Пискотин отметил, что в деятельности законодательных органов в об ласти планирования бюджета сочетаются элементы законодательства и текущего управления3. Деятельность по рассмотрению и утверждению закона о бюджете является законодательной;

деятельность по составлению и исполнению бюджета – исполнительной. В силу комплексного содержания бюджетный процесс при знан единственным юридическим процессом, «обслуживающим» формирование См.: Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М., 2009. С. 676.

См.: Болтинова О.В. Стадии бюджетного процесса в зарубежных странах: учеб. пособ. М., 2002. С. 19-83;

Гор бачева О.Ю. Правовые проблемы бюджетного процесса в Российской Федерации: автореф. дис. …к.ю.н. М., 2004. С. 3-15;



Pages:     | 1 |   ...   | 8 | 9 || 11 | 12 |   ...   | 16 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.