авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 || 12 | 13 |   ...   | 16 |

«ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК На правах рукописи ПЕШКОВА ХРИСТИНА ВЯЧЕСЛАВОВНА ...»

-- [ Страница 11 ] --

Клишина М.А. Составление проекта бюджета как стадия бюджетного процесса: автореф. дис.

…к.ю.н. М., 2009. С. 4-20;

Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права. СПб., 2003. С. 8;

Пешин М.Л.

Бюджетный процесс в субъекте РФ: автореф. дис. …к.ю.н. М., 2004. С. 3-20;

Ровинский Е. Советское финансовое право: учеб. пособ. М., 1957. С. 82-83;

Химичева Н.И. Правовые особенности советского бюджетного процесса // Тр. ВЮЗИ. Т. 9: Вопр. советского финансового права. М., 1967. С. 68-98.

См.: Пискотин М.И. Деятельность Верховного Совета СССР, союзных и автономных республик в области пла нирования и бюджета // Высшие представительные органы власти в СССР. М., 1969. С. 252.

и исполнение одного единственного закона – закона о бюджете на предстоящий финансовый период1.

В условиях включения в закон о бюджете норм неограниченного срока дей ствия, согласно специфике законодательного обеспечения бюджетного устрой ства России, отнесения его к источникам бюджетного права, роль такой законо дательной деятельности в российской нормотворческой практике возрастает. В связи с этим разработавшая проект Закона «О финансах» О.Н. Горбунова пред лагает закрепить в нем «приоритет в области финансовой деятельности государ ства представительных органов власти перед исполнительными органами госу дарственной власти»2. Однако следует учитывать, что сопутствующая бюджету правоприменительная деятельность, в свою очередь, имеет важное значение:

позволяет в последующем предупредить недостатки качества и объема бюджет но-правового регулирования, «заложить» соответствующие положения в право вой акт о бюджете, выполняющий регулятивную роль одновременно с БК РФ и иными федеральными законами (§ 2 гл. 2).

Более того, сложное содержание бюджетного процесса обуславливает харак терный для бюджетного устройства России комплексный подход к установле нию состава и статуса субъектов, задействованных в его осуществлении как в за конодательной, так и исполнительной «частях». Закон таких субъектов обозна чает в качестве «участников бюджетного процесса» (ст. 152, 164 БК РФ). Участ ники бюджетного процесса, по сути, являются субъектами бюджетного права, реализующими в рамках соответствующей процессуальной деятельности специ альную правосубъектность. В связи с этим заметим, что установление БК РФ со става субъектов бюджетного права «сквозь призму» участников бюджетного процесса с точки зрения финансово-правовой науки представляется неточным, не отражающим бюджетно-правовой статус государства, заинтересованного в должном осуществлении бюджетного процесса как организационно См.: Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М., 2003. С. 58.

Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2012. С. 154.

процедурной основы бюджетного метода ведения государственного хозяйства.

Например, полномочия по рассмотрению и утверждению бюджета, в действи тельности, принадлежат Российской Федерации, публично-правовым образова ниям. Однако следует учесть различия понятий «субъект бюджетного права» и «субъект бюджетного правоотношения». Второе понятие несет в себе правопри менительный контекст – подразумевает субъектов, реализующих бюджетные полномочия в рамках конкретных бюджетных правоотношений, т.е. их участни ков. Возможно, законодатель при установлении юридических основ бюджетного процесса учитывает состав субъектов бюджетного права, чья правосубъектность позволяет вступать в бюджетные правоотношения (участвовать в них). В таком случае, Российское государство, реализуя процессуальные бюджетные права по рассмотрению и утверждению бюджета, в бюджетном процессе выступает, непосредственно, в лице законодательного органа – Федерального Собрания.

В бюджетном процессе, соответствующем модели бюджетного устройства России, сложилось следующее распределение ролей органов власти, учрежде ний, опосредующее реализацию их бюджетно-правового статуса, управление бюджетными отношениями. Органы исполнительной власти разрабатывают бюджет как финансово-плановый акт (Минфин РФ, финансовые органы субъек тов РФ и муниципальных образований) и исполняют его (Федеральное казначей ство, территориальные подразделения). В силу особенностей конституционно политического механизма предпарламентская стадия разработки законов, как и закона о бюджете, является наиболее важной1. Органы законодательной (пред ставительной) власти – рассматривают и утверждают закон (правовой акт) о бюджете2. Контрольные органы осуществляют контроль за ходом бюджетного процесса (например, Счетная палата РФ, ФСФБН)3. На региональном и местом См.: Богдановская И.Ю. Закон в английском праве. М., 1987. С. 33.

По анализу ст. 153, 154, 165-166.1, глав 21-24 БК РФ.

См.: ФЗ от 5 апр. 2013 г. (ред. от 7 мая 2013 г.) № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ.

2013. № 14. Ст. 1649;

№ 19. Ст. 2329 (далее – ФЗ «О Счетной палате РФ»);

п. п. 1-3 Постановления Правитель ства РФ от 15 июня 2004 г. № 278 (ред. от 24 марта 2011 г.) «Об утверждении Положения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2561.

уровнях сформированы территориальные органы, реализующие бюджетные полномочия в рамках бюджетного процесса по отношению к бюджетам субъек тов РФ и муниципальных образований. Отмеченное свидетельствует, что «рабо та по организационно-правовой упорядоченности процесса принятия решений осуществляется в настоящее время различными способами практически во всех звеньях и на всех уровнях управления»1.

Исходя из отмеченного, установление и реализация деятельности, опреде ляющей содержание бюджетного процесса, а также полномочий осуществляю щих ее субъектов бюджетного права, опосредованы распространением принципа разделения властей на бюджетный процесс. Значение этого принципа для сферы публичных финансов было отмечено еще в начале 20 в.: «один (орган власти – примеч. Х.В.) чертит путь исполнения бюджета, другой расследует, строго ли следовали этому пути»2. Столь сложное содержание бюджетного процесса поз воляет рассматривать его не только, непосредственно, в качестве элемента бюд жетного устройства России, но и усматривать его роль в реализации иных эле ментов российской модели бюджетного устройства.

2. Сложное содержание бюджетного процесса выступает предпосылкой ком плексности его нормативной базы – при всей нацеленности на целостное за крепление бюджетно-правовых норм именно БК РФ (главы 18-27).

«Законодательная часть» бюджетного процесса применительно к федераль ному бюджету основана на Конституции РФ3, закрепляющей отдельные момен ты «прохождения» законопроекта о федеральном бюджете в палатах Федераль ного Собрания, расходные обязательства Российской Федерации, исполнение которых необходимо предусмотреть в бюджете и др. (ст. 75, 101, 104, 106, 114).

По сути, принятие федерального закона о федеральном бюджете – часть проце дур законодательной деятельности Федерального Собрания, рамочно регулиру Бачило И.Л., Катрич С.В. Обязанности, права и ответственность руководителя. М., 1978. С. 53.

Штурм Р. Бюджет. СПб., 1907. С. 541.

СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.

емой Конституцией РФ. В зарубежных государствах процедуры рассмотрения и утверждения бюджета также охватываются процедурами «прохождения» зако нопроекта, осуществляемыми органами законодательной (представительной) власти, при этом довольно детально регулируются конституционными актами, а также специальными актами о законодательной деятельности1. Это означает, что упорядочение законодательной деятельности должно учитывать специфику сфе ры действия закона о бюджете.

В сравнении с зарубежным законодательством, законодательство России, устанавливающее нормативные основы законодательной деятельности в целом, внимание на особенностях законодательного утверждения бюджета не акценти рует. На этом «специализируется» БК РФ, регулируя как законодательную, так и исполнительную «части» бюджетного процесса в совокупности с положениями Конституции РФ. Тем не менее, необходимо констатировать наметившуюся к современному периоду тенденцию расширения законодательной базы «прохож дения» бюджета в законодательном органе. В 2013 г. принят ФЗ от 7 мая 2013 г.

№ 77-ФЗ «О парламентском контроле»2, уточняющий контрольные полномочия Федерального Собрания по отношению к бюджету, реализуемые в рамках его законодательной деятельности. Как следствие – нормативные требования к зако нодательной деятельности Российского государства в лице уполномоченного ор гана власти оказываются «разбросанными» между законами разной юридиче ской силы и отраслевой предназначенности (Конституция РФ, федеральные за коны). Это усиливает специализацию бюджетного нормотворчества, но наруша ет целостность юридического регулирования функции законодательной власти.

См.: ст. 34, 42 Конституции Франции// Конституции зарубежных государств / сост. В.В. Маклаков. М., 2002. С.

32-55;

ст. 66 Конституции Испании // Там же. С. 163-214;

ст. 60 Конституции Японии // Там же. С. 381-394;

ст.

48, 165 Конституции Бразилии // Там же. С. 405-530;

ст. 110 (1) Основного закона ФРГ // Там же. С. 68-122;

§ Регламента Бундестага от 28 янв. 1952 г. // Зарубежные страны: Конституции и законодательные акты: сб. докум.

/ сост. В.А. Мальцев. Воронеж, 2000. С. 545-586. См. также: Крылова Н.С. Центральные государственные органы Великобритании М., 1965. С. 189-190;

Куфакова Н.А. Основы бюджетного права и бюджетного процесса за ру бежом // Отдельные финансово-правовые институты зарубежных стран. М., 2009. С. 18-19, 26;

Матевосян С.С.

Правовое регулирование бюджетного процесса в зарубежных странах // ФП. 2010. № 4. С. 27;

Травкина Н.М.

Конгресс и федеральный бюджет США. М., 1993. С. 37.

СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2304.

Вместе с этим, необходимо, на наш взгляд, согласиться с С.С. Алексеевым, предложившим отличать от правотворческой деятельности ее процедурно организационные формы, выражающиеся в «регламентированном правом поряд ке совершения правотворческих операций»1. Применительно к нашему исследо ванию это означает, что «часть» бюджетного процесса, охватывающая рассмот рение и утверждение закона о бюджете – «законодательная часть» – является не чем иным, нежели регламентированным бюджетным правом порядком соверше ния правотворческих операций, направленных на упорядочение конкретных правоотношений – бюджетных. Порядок и особенности таких правотворческих операций, специальных для отраслевого правового регулирования, оптимально устанавливать именно отраслевым законодательством, дабы охватить ими спе цифику соответствующих общественных отношений.

Основной объем нормативных требований к бюджетному процессу примени тельно как к федеральному бюджету, так и бюджетам субъектов РФ и муници пальных образований, повторим, содержится в БК РФ. Субъекты РФ и муници пальные образования конкретизируют установленные федеральным законода тельством положения применительно к «своему» бюджету в пределах террито риальной бюджетной компетенции, в свою очередь, ограниченной федеральным законом2. На наш взгляд, принятие региональных и местных нормативных пра вовых актов, регулирующих бюджетный процесс, можно оценить двояко. С од ной стороны, это свидетельствует о «расширении» правовых основ бюджетного устройства России, детализации требований к его элементам процессуальными нормами разного территориального действия, усилении самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований в сфере управления бюджетными См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекц.: В 2-х т. Свердловск, 1973. Т. 2. С. 13.

См., напр.: Закон Московской области от 19 сент. 2007 г. № 151/2007-ОЗ (ред. от 31 окт. 2013 г.) «О бюджетном процессе в Московской области» // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2007. 22 сент. № 175;

2013. 13 нояб. № 3;

Закон Хабаровского края от 25 июля 2007 г. № 133 (ред. от 26 сент. 2013 г.) «О бюджетном процессе в Хабаров ском крае» // СЗ Хабаровского края. 2007. № 8(61);

Закон Воронежской области от 10 окт. 2008 г. № 81-ОЗ (ред.

от 2 окт. 2013 г.) «О бюджетном процессе в Воронежской области» // СЗ Воронежской области. 2008. № 10. Ст.

366;

2011. № 12. Ч. 1. Ст. 873.

правоотношениями. С другой – создает предпосылки целесообразности нормо контроля со стороны КС РФ на предмет соответствия региональных законов фе деральным. В российской практике немало случаев направления в КС РФ запро сов по поводу проверки конституционности положений региональных актов в части регулирования бюджетного процесса1.

Требования к процедурам бюджетного процесса устанавливаются не только законодательными, но и подзаконными нормативными правовыми актами, при нимаемыми, например, Правительством РФ2, Минфином РФ3, Федеральным каз начейством4. Так называемые «организационные», «операционные» характери стики элементов бюджетного устройства России, как правило, закрепляются именно подзаконными актами. В их числе: управление исполнением бюджета5;

применение в ходе бюджетного процесса бюджетной классификации РФ в части группировки доходов бюджета, расходов бюджета, источников финансирования дефицита бюджета1;

составление сводной бюджетной росписи, играющей ин формационную роль для развития бюджетных правоотношений2;

составление См., напр.: Постановление КС РФ от 11 нояб. 2003 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности положе ний пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челя бинской области» в связи с запросом Челябинского областного суда» // СЗ РФ. 2003. № 46. Ч. 2. Ст. 4509.

См., напр.: Постановления Правительства РФ: от 29 дек. 2007 г. № 1010 (ред. от 4 сент. 2012 г.) «О порядке со ставления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Рос сийской Федерации на очередной финансовый год и плановый период» // СЗ РФ. 2008. № 4. Ст. 263;

2012. № 37.

Ст. 5002;

от 1 марта 2008 г. № 134 (ред. от 30 янв. 2013 г.) «Об утверждении Правил формирования и использо вания бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 10. Ч. 2. Ст.

932;

2013. № 5. Ст. 407.

См., напр.: Приказы Минфина РФ: от 23 нояб. 2011 г. № 159н (ред. от 24 дек. 2012 г.) «Об утверждении Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных рас порядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета)» // РГ. 2011. 5 дек. № 273;

2012. 31 дек. № 303;

от 25 марта 2011 г. № 33н (ред. от 26 окт.

2012 г.) «Об утверждении Инструкции о порядке составления, представления годовой, квартальной бухгалтер ской отчетности государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений» // РГ. 2011. 4 мая. № 94;

;

2012. 26 дек. № 298.

Приказ Казначейства РФ от 25 авг. 2005 г. № 12н «Об утверждении Общего порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» // РГ. 2005. 7 окт.

См., напр.: Приказ Минфина РФ от 30 сент. 2008 г. № 104н (ред. от 30 нояб. 2012 г.) «О Порядке доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при организации исполнения федерального бюдже та по расходам и источникам финансирования дефицита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигно ваний, лимитов бюджетных обязательств при реорганизации участников бюджетного процесса федерального уровня» // Бюллетень. 2008. № 44;

РГ. 2013. 18 янв. № 9.

См., напр.: Приказ Минфина РФ от 1 июля 2013 г. № 65н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» // СПС.

См., напр.: Приказ Минфина РФ от 23 нояб. 2011 г. № 159н (ред. от 24 дек. 2012 г.) «Об утверждении Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных рас отчетности учреждениями, выступающее частью бюджетного процесса, обеспе чения контроля1 и др.

Примечательно, что отдельные положения, касающиеся бюджетного процес са – нормы неограниченного срока действия – содержатся в законе (правовом ак те) о бюджете применительно к конкретному бюджету бюджетной системы РФ.

Например, ФЗ от 3 декабря 2012 г. № 216-ФЗ «О федеральном бюджете на год и на плановый период 2014 и 2015 годов»2 закрепляет состав главных адми нистраторов доходов федерального бюджета и главных администраторов источ ников финансирования дефицита федерального бюджета (ст. 4);

особенности ис пользования средств государственными учреждениями (ст. 6, 9). Это подтвер ждает отнесение правовых актов о бюджете к источникам бюджетного права в модели бюджетного устройства России (§ 2 гл. 2).

Рассмотренный подход российского законодательства к упорядочению бюд жетного процесса, состава и статуса задействованных в его осуществлении субъ ектов, а также комплексная нормативная база соответствующей процессуальной деятельности обусловлены особенностями юридической природы бюджетного процесса. С одной стороны, он выступает сферой реализации элементов бюд жетного устройства России, поскольку позволяет придать им «правопримени тельное значение» в результате осуществления соответствующих процедур. С другой стороны, бюджетный процесс сам относится к элементам бюджетно го устройства России. Охарактеризуем бюджетный процесс в этих аспектах.

3. Бюджетный процесс, относясь к разряду процессуальных юридических ка тегорий, отражает процедурные особенности управления бюджетными право отношениями в связи с ведением государственного хозяйства бюджетным мето дом. В финансово-правовой теории и законодательстве бюджетный процесс со порядителей средств федерального бюджета (главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета)» // РГ. 2011. 5 дек. № 273;

2012. 31 дек. № 303.

См., напр.: Приказ Минфина РФ от 25 марта 2011 г. № 33н (ред. от 26 окт. 2012 г.) «Об утверждении Инструк ции о порядке составления, представления годовой, квартальной бухгалтерской отчетности государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений» // РГ. 2011. 5 дек.;

2012. 26 дек. № 298.

РГ. 2012. 7 дек. № 283;

2013. 19 июня. № 130.

относится с понятиями «публичные ресурсы», «финансы», анализируемыми в аспекте динамических процессов, «движения» («движение» денежных средств в связи с их передачей от одних субъектов другим и т.д.). «Движение» является понятием «процессуального феномена, охватывающим все типы изменений и взаимодействий»1. Применительно к нашему исследованию речь идет, например, об изменении «состояния» бюджетных средств – «переходу» их от одних субъ ектов к другим в рамках исполнения бюджета (стадия бюджетного процесса), в результате чего качественно и количественно меняются их свойства с учетом особенностей форм бюджетных средств, соответствующих элементам бюджет ного устройства России (доходы бюджета, расходы бюджета, источники финан сирования дефицита бюджета, межбюджетные трансферты и др.). Как процессу альную категорию бюджетный процесс характеризует и то, что в его основу по ложены процедуры, опосредующие управление правоотношениями, а также вза имодействие органов власти, в свою очередь, носящее черты процессуальной де ятельности.

Таким образом, перед нами процессуальная сторона содержания бюджетного устройства России, выражающаяся в бюджетном процессе, подразумевающем ряд действий, процедур, обеспечивающих управление «движением» бюджетных средств в различных формах. С юридической точки зрения речь идет о реализа ции материальных норм бюджетного права, закрепляющих полномочия соответ ствующих субъектов формировать доходы, осуществлять расходы, финансиро вать дефицит бюджета, предоставлять бюджетные средства в форме бюджетных ассигнований, межбюджетных трансфертов и др. Такие полномочия реализуются в рамках бюджетных процессуальных правоотношений. Как отмечает Л.К. Во ронова относительно доходов и расходов бюджета, показывая обеспеченность их процессуальными правоотношениями, «от того, что государства имеют право на включение доходов в бюджет, они не профинансируют расходы, включенные в См.: Новейший философский словарь. М., 2001. С. 289.

…бюджет»1. Закрепив в правовом акте о бюджете обязанности предоставить средства, законодатель вынужден «создавать» процесс управления движением этих средств из казны на счета получателей2. Бюджетные процессуальные нормы предусматривают требования к осуществлению бюджетных процедур: виды дей ствий и операций, их последовательность, сроки осуществления, порядок приня тия управленческих решений уполномоченными органами и организациями, их взаимодействия, характерные для бюджетного процесса в модели бюджетного устройства России.

Процессуальная составляющая в виде бюджетного процесса выступает неотъемлемой частью бюджетного метода ведения государственного хозяйства, преследуя задачи придать правоприменительное значение соответствующим элементам бюджетного устройства, управлять бюджетными правоотношениями.

Еще экономисты-классики в 19 в. размышляли о том, что «порядок» является главной целью различных «частей общественного устройства», понимаемого в широком смысле как «устройство общественных дел»3. Согласно сформулиро ванному в юридической науке выводу, процессуальная форма является «главным систематизирующим фактором деятельности», в т.ч. отраслевой (бюджетной) деятельности государства, т.к. способствует упорядочению всех элементов ее содержания, обусловливает их применимость, организацию и взаимодействие, создает режим ее осуществления4.

Следовательно, основным критерием отнесения бюджетного процесса к элементам бюджетного устройства России организационно-процедурного ха рактера является охват им процессуальных действий – бюджетных процедур, операций с бюджетными средствами, реализуемых в рамках бюджетных про Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. Киев, 1981. С. 33.

См.: Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права // Право и политика. 2001. № 5. С. 37.

См.: Милль Дж.С. Размышления о представительном правлении. СПб., 1863. С. 23.

См.: Карташов В.Н. Юридическая деятельность: проблемы теории и методологии: автореф. дис....д.ю.н. М., 1990. С. 11-13.

цессуальных правоотношений, подчиняющихся установленному порядку, обеспе чивающих управление бюджетными правоотношениями.

3.1. Процессуальные действия в рамках бюджетного процесса группируются в стадии. Стадийность со специальным «бюджетным предназначением» проце дур – отличительная черта бюджетного процесса как разновидности процес суальной юридической деятельности. Стадия бюджетного процесса – совокуп ность действий общей функциональной предназначенности в рамках бюджетно го процесса, осуществляющихся в строгой последовательности, в определенное время органами власти, наделенными бюджетной компетенцией. Различные ста дии бюджетного процесса соответствуют комплексу взаимосвязанных бюджет ных правоотношений, различающихся по содержанию, реализуемым целям, за действованным субъектам.

Как отмечалось, бюджетный процесс относительно бюджетов публично правовых образований и бюджетов государственных внебюджетных фондов включает следующие стадии: составление проектов бюджетов;

рассмотрение и утверждение бюджетов;

исполнение бюджетов;

составление, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов (по анализу ст. 6, глав 20-24 БК РФ). Стадии бюджетного процесса в зарубежных моделях бюджетного устрой ства в целом сходны по названию и функциональной предназначенности с тако выми в модели бюджетного устройства России, но различаются степенью взаи мозависимости (самостоятельности) публично-правовых образований в составе государств в связи с осуществлением бюджетного процесса относительно терри ториальных бюджетов, отдельными особенностями установления и реализации правовой формы бюджета, управленческих полномочий органов власти.

Качество стадийности позволяет наделить бюджетный процесс признаком систематичности. Систематичность признается важным свойством публичных финансов1. Данный признак применительно к бюджетному процессу означает См.: Гурвич М.А. Советское финансовое право. М., 1952. С. 110.

последовательность развития бюджетных процессуальных правоотношений раз личной функциональной предназначенности, очередность действий в связи с установлением и реализацией элементов бюджетного устройства.

Каждая стадия бюджетного процесса является обязательной, позволяя реали зовать цели и задачи, соответствующие предназначенности бюджетного процес са в целом в бюджетном методе ведения государственного хозяйства. Поэтому даже в условиях деления на стадии он понимается как целостное явление (прин цип организационного единства бюджетного процесса)1. Однако стадии бюд жетного процесса, в свою очередь, включают ряд процедур, имеющих управлен ческое значение для организации конкретных бюджетных правоотношений (бюджетные процедуры).

Бюджетные процедуры – нормативно установленный порядок последова тельного осуществления уполномоченными субъектами согласованных дей ствий, объединяемых в стадии бюджетного процесса, позволяющих управлять определенным участком бюджетного метода ведения государственного хозяй ства. Так, например, стадия бюджетного процесса – исполнение бюджета – под разумевает исполнение бюджета по расходам и исполнение бюджета по дохо дам, исполнение бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета. В общем виде исполнение бюджета по расходам включает процедуры принятия и подтверждения денежных обязательств, санкционирования их оплаты, подтвер ждение их исполнения. Исполнение бюджета по доходам подразумевает проце дуры зачисления на единый счет бюджета в банке доходов от денежных поступ лений в бюджетную систему РФ в виде налогов, неналоговых платежей и иных поступлений;

возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм;

за чет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм;

уточнение админи стратором доходов бюджета платежей в бюджеты и др.1.

См.: Пешкова Х.В. Принципы бюджетного процесса (на основе обзора судебной практики) // ФП. 2008. № 10. С.

8-17.

По анализу ст. 218, 219, 219.2 БК РФ.

Исходя из намеченного в общем виде характера бюджетных процедур, мож но сделать вывод об опосредовании ими прямых и обратных связей между бюд жетными правоотношениями, моментами проявления государственного управ ления в сфере финансов. Например, направление уполномоченным субъектам платежных поручений на списание денежных средств со счета бюджета в банке (бюджетное процессуальное правоотношение по исполнению расходов бюдже та), осуществленное с нарушением закона, в дальнейшем приводит к правона рушениям в связи с использованием бюджетных средств, невыполнению финан совых обязательств государства (расходы бюджета как материальное правоот ношение), как следствие – «сигнализирует» о недостатках в финансовой и бан ковской деятельности, актуализирует финансовый контроль (в т.ч. в рамках бан ковских правоотношений). Отмеченное подтверждает информационные основы соответствующего элемента бюджетного устройства.

Выделение в содержании бюджетного процесса бюджетных процедур высту пило основой для формирования понятия «бюджетно-процессуальное производ ство». Под ним в бюджетно-правовой теории понимается структурное подразде ление бюджетного процесса – совокупность процессуальных правоотношений, опосредуемых бюджетными процедурами, имеющих специальные средства и способы реализации в рамках бюджетного процесса1. Это понятие, характеризу ющее суть бюджетного процесса, подтверждает его отнесение к организацион но-процедурным элементам бюджетного устройства России.

Соответствующие бюджетному процессу бюджетно-процессуальные произ водства в модели бюджетного устройства России можно сгруппировать следую щим образом (по критерию их функционального предназначения):

1) производства, охватывающие действия, реализующиеся в целях создания условий для функционирования бюджетных правоотношений: согласительные См. также: Пауль А.Г. Процессуальные нормы бюджетного права: Монография. СПб., 2003. С. 88.

процедуры1 – установленный законом порядок рассмотрения разногласий орга нов власти, вводимый после их добровольного одобрения2;

разработка бюджет ного послания о бюджетной политике Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований на предстоящий период действия бюджета и направление его в орган законодательной власти (Президент РФ, главы публич но-правовых образований)3;

составление главным распорядителем бюджетных средств перечня подведомственных ему распорядителей и получателей бюджет ных средств4 и др.;

2) производства по изменению бюджетных показателей, иных данных, име ющих информационное, организационное значение для бюджетного процесса:

внесение изменений в сводную бюджетную роспись, лимиты бюджетных обяза тельств (Минфин РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных обра зований);

внесение субъектами права законодательной инициативы законопро ектов о внесении изменений в закон о бюджете в части, меняющей ведомствен ную структуру расходов в текущем финансовом году (в названных производ ствах в особенности ярко проявляется информационная сущность бюджета и связанных с ним бюджетных правоотношений)5;

3) производства по управлению кассовым обслуживанием исполнением бюджетов: отражение и учет операций с бюджетными средствами на едином счете Федерального казначейства (его территориальных органов) в учреждениях ЦБ РФ;

кассовые выплаты из бюджета, осуществляемые органами Федерального казначейства на основании платежных документов;

операции по кассовым по Согласительные процедуры, опосредуемые созданием согласительных комиссий для урегулирования разногла сий по проекту закона о бюджете, а также по уже принятому закону о бюджете и др. (по анализу ст. 202, 203, п. ст. 205, п. 3 ст. 208, ст. 210 БК РФ).

См.: Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. М., 2001. С. 115.

По анализу ст. 170 БК РФ. См., напр.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29 июня 2011 г. «О бюджетной политике в 2012-2014 годах» // Парламентская газ. 2011. 1-7 июля;

Решение Тольяттин ской городской Думы Самарской области от 6 дек. 2000 г. «О бюджетном послании мэра города» // СПС.

По анализу ст. 158 БК РФ.

По анализу п. 4 ст. 174, п. 4 ст. 184.1;

ст. 191, 201, 203, 205, гл. 23 БК РФ.

ступлениям в бюджет (по отношению к каждому бюджету бюджетной системы РФ осуществляются самостоятельно)1;

4) контрольные производства: анализ бюджетных показателей при рассмот рении законопроекта о бюджете;

экспертиза проекта бюджета контрольным ор ганом (Счетная палата РФ, контрольные органы субъектов РФ и муниципальных образований);

составление органами исполнительной власти бюджетной отчет ности, отчета об исполнении бюджета (по отношению к каждому бюджету бюд жетной системы РФ осуществляются самостоятельно)2;

контроль за движением средств бюджета по банковским счетам (в этом аспекте бюджетный контроль пересекается с финансовым мониторингом) и др.

По критерию оценки управленческой, организационной значимости для ста дий бюджетного процесса различаются основные и производные бюджетно процессуальные производства. К первым относятся производства по рассмотре нию проекта бюджета, составлению бюджетной отчетности и др. (соответствуют градации бюджетного процесса на стадии). Ко вторым – сопутствующие отдель ным действиям в рамках стадий бюджетного процесса составление законода тельным органом заключения на годовой отчет об исполнении бюджета;

распре деление главным администратором источников финансирования дефицита бюд жета бюджетных ассигнований по подведомственным администраторам источ ников финансирования дефицита бюджета;

составление бюджетной сметы полу чателем бюджетных средств и т.д.3.

Роль бюджетно-процессуальных производств для бюджетного процесса, бюджетного устройства в целом заключается в том, что они позволяют соблюсти организационные – процедурные – требования к реализации элементов бюджет ного устройства, обеспечивают управление конкретными бюджетными правоот ношениями (направление денежных средств в режиме государственных и муни По анализу ст. 215.1, 218, 219, 241.1, 242 БК РФ.

По анализу гл. 26, ст. 154 БК РФ;

ст. 13 ФЗ «О Счетной палате РФ».

По анализу ст. 154, 157, 160.2, 162 БК РФ.

ципальных доходов в бюджеты, предоставление из бюджета денежных средств в режиме расходов, финансирование дефицита бюджета и т.д.). Они направлены на подготовку и исполнение бюджета в части обеспечения информационных по казателей доходов и расходов, источников финансирования дефицита бюджета, межбюджетных трансфертов;

должное управление финансированием расходных обязательств публично-правовых образований и т.д.

Исходя из рамочного регулирования БК РФ основ бюджетного процесса применительно к бюджетам всех уровней бюджетной системы РФ, в бюджетном процессе на федеральном, региональном, местном уровнях в России сложился единый подход к видам и порядку реализации бюджетно-процессуальных произ водств. Наряду с этим, региональные и местные органы власти осуществляют бюджетно-правовое регулирование в части бюджетно-процессуальных произ водств применительно к управлению «территориальными» бюджетами в преде лах своей бюджетной компетенции.

Требования к бюджетным процедурам, бюджетному процессу в целом уста новлены не только БК РФ, но и подзаконными нормативными правовыми акта ми. Анализ их содержания позволяет утверждать, что многие требования к бюд жетно-процессуальным производствам конкретизируются именно на уровне подзаконного регулирования, на что уже обращалось внимание. На наш взгляд, это свидетельствует не столько о расширении компетенции органов исполнитель ной власти, сколько о пробелах БК РФ в части регламентации бюджетного про цесса. Представляется, в БК РФ нужно внести многие положения, детализиро ванные подзаконными актами, в т.ч.: уточнить порядок составления бюджетной росписи и кассового плана, установления лимитов бюджетных обязательств, со ставления бюджетных росписей;

уточнить содержание бюджетной классифика ции с целью обеспечения ее информационной насыщенности относительно ви дов государственных доходов и расходов, источников финансирования дефицита бюджета и др. (исходя из фактически сложившегося их регулирования подза конными актами). Это улучшит качество управления бюджетными отношения ми, в конечном счете, будет способствовать целостности законодательной осно вы бюджетного устройства.

3.2. Для бюджетного процесса характерно нормативное установление строго определенных промежутков времени для осуществления бюджетных процедур, бюджетно-процессуальных производств. В модели бюджетного устройства Рос сии к бюджетным процессуальным срокам относятся следующие сроки, уста новленные федеральным законодательством: срок направления Президентом РФ бюджетного послания Федеральному Собранию;

срок внесения проекта бюджета на рассмотрение законодательного органа;

сроки рассмотрения бюджета;

сроки действия бюджета и завершения операций по исполнению бюджета и др.1. Сроки осуществления сходных процессуальных действий по отношению к региональ ным и местным бюджетам предусмотрены региональными и муниципальными правовыми актами соответственно2.

Подчинение осуществления процедур бюджетного процесса установленным законом срокам подразумевает временные рамки правоотношений, связанных с функционированием бюджета конкретного финансового периода. Применитель но к бюджетам последующих периодов развиваются такие же бюджетные право отношения. Отсюда для большинства бюджетных правоотношений характерен возобновляющийся (периодичный) характер, обусловленный повтором процедур бюджетного процесса. Бюджетные правоотношения в рамках стадий бюджетно го процесса относительно бюджета на конкретный финансовый период, осу ществляясь в определенной последовательности, возобновляются в последую щих финансовых периодах относительно «следующего» бюджета. Соответ По анализу ст. 169, 170, п. 1 ст. 192, п. 1 и п. 2 ст. 194, ст. 205, 242 БК РФ.

См., напр.: п. 2, 3 ст. 39 Закона Воронежской области от 10 окт. 2008 г. № 81-ОЗ (ред. от 2 окт. 2013 г.) «О бюд жетном процессе в Воронежской области»;

ст.ст. 24.2 Закона Московской области от 19 сент. 2007 г. № 151/2007 ОЗ (ред. от 31 окт. 2013 г.) «О бюджетном процессе в Московской области» // Ежедневные Новости. Подмоско вье. 2007. 22 сент. № 175;

2013. 13 нояб. № 3.

ственно, возобновляется и бюджетный процесс, закладывающий правовые гра ницы будущих бюджетных правоотношений.

При этом бюджетные отношения, связанные с разными по периоду действия бюджетами публично-правового образования, функционируют одновременно:

пока исполняется бюджет одного финансового периода, бюджет следующего пе риода формируется на стадиях составления, рассмотрения и утверждения. Отсю да бюджетный процесс в целом непрерывен: процессуальные действия «перете кают» из одного периода в другой. Это отвечает тому, что стадии любого право вого механизма взаимосвязаны и взаимообусловлены1.

Особое значение для осуществления стадий бюджетного процесса имеет срок действия бюджета. Суды обращают внимание на то, что закон о бюджете должен исполняться в период, на который он принимался, тем самым действие закона о бюджете ограничивается временными рамками2. Для модели бюджетного устройства современного Российского государства характерно долгосрочное бюджетное планирование. Это означает, что проект федерального бюджета со ставляется и утверждается на три года – очередной финансовый год и плановый период;

проекты бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов – на один год (очередной финансовый год) или сроком на три года, за исключением закона (решения) о бюджете (ст. 169 БК РФ).

«Трехлетний» бюджет имеет ряд преимуществ: в рамках соответствующих бюджетных процедур позволяет с информационной и юридической точек зрения учесть макроэкономические прогнозы, которые уточняются вслед за изменения ми на внешнем и внутреннем рынках, требования вновь принятых нормативных правовых актов, затрагивающих количественные и качественные характеристики показателей бюджета (бюджет – «информационный ресурс» права, а именно – См.: Бачило И.Л., Катрич С.В., Сергиенко Л.А. Обеспечение порядка в управлении производством. М., 1986. С.

31.

П. 3 Определения КС РФ от 6 февр. 2004 г. № 48-О // СПС.

финансового)1;

уточнить потребности в формировании доходов бюджета мето дами бюджетного регулирования, оценить объем возможного бюджетного дефи цита, уровень необходимых расходов, в т.ч. по социальным выплатам гражда нам;

управлять планированием и реализацией крупных проектов, в т.ч. в рамках среднесрочных и долгосрочных ЦП. Утверждение бюджетных ассигнований на года позволяет в следующем бюджетном цикле наметить объем обязательств, запланировать объем средств для принятия новых обязательств, погашения бюджетного дефицита. Информация корректировок второго и третьего года ста новится основой формирования показателей первого и второго года в следую щем бюджетном цикле. Это позволяет главным распорядителям бюджетных средств более обоснованно планировать результаты деятельности, усиливает от ветственность за рациональность и эффективность использования средств бюд жета. Трехгодичное бюджетное планирование обеспечивает возможности управ ления реструктуризацией действующих обязательств или принятия, при наличии ресурсов, новых обязательств – как минимум за счет зарезервированных (не рас пределенных) условно утверждаемых расходов второго и третьего года2.

Следовательно, трехгодичное бюджетное планирование как характеристика сроков, значимых для бюджетного процесса, позволяет более организованно по дойти к управлению формированием и использованием бюджета;

наметить ход исполнения федеральных, региональных, местных ЦП на длительный срок;

с юридико-информационной точки зрения учесть происходящие в экономике про цессы, обеспечить реализацию роли бюджета как информационного ресурса от крытого доступа3. Тем не менее, в случае планирования бюджета на три года, что считается с позиций финансового планирования долгосрочным периодом, Бачило И.Л. Информационное право: основы практической информатики. М., 2001. С. 94-95.

См. также: Бюджет остановился на расходах. В ближайшие два года траты казны расти почти не будут // РГ.

2010. 28 сент.;

Кудряшова Е.В. Понятие «горизонт планирования» в финансовом праве // ФП. 2013. № 4. С. 5-7;

Пронина Л.И. Решение социально-экономических проблем в федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2012. № 1. С. 11 19.

Об информационных ресурсах см.: Бачило И.Л. Информационное право: основы практической информатики.

М., 2001. С. 97-119.

должна быть достигнуть корректность и исполнимость показателей бюджета, присутствовать, своего рода, уверенность в достижении намеченных бюджетом результатов. Как заметил Дж. Кейнс, состояние долгосрочных ожиданий, на ко тором основаны решения, зависит не только от того, что возможно прогнозиро вать как наиболее вероятное;

оно зависит также от уверенности, с которой дела ется прогноз1.

Таким образом, нормативные требования к содержанию различных стадий, видов бюджетных процедур и бюджетно-процессуальных производств, выра жая сущностные моменты бюджетного процесса конкретного государства, подтверждают его понимание как организационно-процедурного элемента бюджетного устройства. Следует заметить, что если бюджетный процесс как элемент бюджетного устройства присущ юридической конструкции любой мо дели бюджетного устройства, то юридические особенности бюджетно процессуальных производств, закрепленные национальным бюджетным законо дательством, выражают различия этих моделей.

4. Проанализированные свойства бюджетного процесса указывают на реали зацию в ходе бюджетных процедур методов финансовой (бюджетной) деятель ности государства и муниципальных образований, имеющих организационный характер, позволяющих управлять бюджетными правоотношениями. Это также позволяет охарактеризовать суть бюджетного процесса как организационно процедурного элемента бюджетного устройства России, показать его значение для реализации иных элементов.

4.1. Осуществление бюджетного процесса опосредует применение метода планирования, являющегося важнейшим методом финансовой деятельности гос ударства. Принцип плановости считается неотъемлемым условием финансовой См.: Кейнс Дж.М. Общая теория занятости, процента, и денег: Избранное. М., 2008. С. 157.

деятельности государства1. Применительно к нашему исследованию метод пла нирования выражен в плановом характере бюджета: бюджет устанавливает юри дические требования к формированию бюджетных правоотношений на конкрет ный финансовый период, поэтому он является финансово-плановым актом. От сюда бюджетный процесс, опосредующий установление и реализацию правовой формы бюджета, связан с финансовым (бюджетным) планированием в рамках государственного хозяйства, о чем речь велась в гл. 1 в аспекте рассмотрения бюджета как «предтечи» бюджетного устройства.

Процедуры, осуществляемые в рамках бюджетного процесса, опосредуют финансово-плановую форму не только бюджета. К числу финансово-плановых актов, характерных для бюджетного процесса в модели бюджетного устройства России, следует также отнести, например:

а) сводную бюджетную роспись (подразумевает планирование бюджетных ассигнований по расходам бюджета на текущий финансовый год и плановый пе риод в разрезе ведомственной структуры расходов, ассигнований по источникам финансирования дефицита бюджета в разрезе кодов классификации источников финансирования дефицита бюджета (ст. 6, 217 БК РФ;

п. 1 Порядка составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета и бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета (главных ад министраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета), утв. Приказом Минфина РФ от 23 ноября 2011 г.);

б) кассовый план – прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых вы плат из бюджета в финансовом году (содержит показатели: кассовые поступле ния в бюджет: доходы;

поступления по источникам финансирования дефицита бюджета;

возврат кассовых расходов;

кассовые выбытия из бюджета: выплаты по источникам финансирования дефицита бюджета;

остаток средств на начало См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. С. 107. См. также:

Химичева Н.И. Научно обоснованные принципы финансового права как вектор его действия, развития и форми рования новой методологии преподавания // ФП. 2009. № 2. С. 4-6.

планового периода;

остаток средств на конец планового периода и др. (ст. 217. БК РФ;

п. 5 Порядка составления и ведения кассового плана исполнения феде рального бюджета в текущем финансовом году, утв. Приказом Минфина РФ от 27 ноября 2007 г.));

в) бюджетную смету казенного учреждения – документ, устанавливающий на основе классификации расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств ка зенного учреждения, позволяющий планировать деятельность казенных учре ждений в пределах финансового периода (ст. 6 БК РФ).

Как видно, финансово-плановые акты имеют информационное значение для бюджетного процесса, позволяя сопоставить бюджет как финансовый план, пра вовой акт с документами, значимыми для разработки проекта бюджета, испол нения бюджета в части его показателей. Информационная роль финансово плановых актов обеспечивает адекватные прямые и обратные связи между раз личными бюджетными, финансовыми и связанными с ними правоотношениями.

Например, бюджетная смета казенного учреждения, опосредующая планирова ние его доходов и расходов как участника бюджетного процесса – получателя бюджетных средств, – оказывает влияние на планирование расходной части бюджета, из которого эти средства ему выделяются.

Отличительной особенностью финансово-плановых актов от бюджета, нося щего финансово-плановый характер, является индивидуальный характер первых.

В модели бюджетного устройства России природа бюджета сочетает черты пла нового и законодательного акта, регулирующего бюджетные правоотношения.

Будучи законодательным актом, он закрепляет нормы неограниченного срока действия, дополняющие БК РФ1. Сводная бюджетная роспись, кассовый план, бюджетная смета же являются индивидуальными правовыми актами в силу их непосредственного распространения на деятельность конкретных участников Напр., п. 1 ст. 6 ФЗ от 13 дек. 2010 г. № 357-ФЗ (ред. от 3 дек. 2012 г.) «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» (СЗ РФ. 2010. № 51. Ч. 1. Ст. 6809;

2012. № 24. Ст. 3065;

№ 50. Ч. 5. Ст.

6970), предусматривает особенности использования средств государственными учреждениями.

бюджетных правоотношений, осуществляемую в конкретный период (органы казначейства, исполняющие бюджет;

получатели бюджетных средств).

Особые плановые черты носит консолидированный бюджет. Консолидиро ванные бюджеты, в отличие от бюджетов публично-правовых образований, в российской практике не утверждаются в законодательном порядке1. Примени тельно к модели бюджетного устройства России их сущность как финансово плановых актов состоит в сосредоточении информации, учитываемой при разра ботке и утверждении правового акта о бюджете. В общем виде консолидирован ный бюджет – свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответ ствующей территории. Консолидированный бюджет Российской Федерации включает федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов РФ;

консолидированный бюджет субъекта РФ – бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований в составе субъекта РФ;

консолидиро ванный бюджет муниципального района – бюджет муниципального района и свод бюджетов городских и сельских поселений в составе муниципального рай она (ст. 13-15 БК РФ).

Не являясь видом бюджетов бюджетной системы РФ, консолидированные бюджеты выполняют «плановую», информационную роль для формирования бюджетных правоотношений. Охватываемые ими сведения позволяют прогнози ровать на различных территориальных уровнях бюджетные доходы и расходы, дефициты и профициты;

служат основой для расчетов в целях бюджетного регу лирования;

используются в экономико-статистических отчетах, прогнозах разви На информационную составляющую консолидированных бюджетов обращают внимание и суды. ВС РФ рас смотрел дело по заявлению прокурора К.области о признании противоречащими федеральному законодатель ству, не подлежащими применению ч. 11 ст. 4 Закона К. области «Об областном фонде экономического стимули рования деятельности муниципальных образований К. области по увеличению собственных доходов» в части введения понятия «консолидированный бюджет муниципального образования» по кассационным жалобам К. об ластной Думы и администрации К. области на решение К. областного суда от 21 августа 2002 г. Заявление про курора было удовлетворено. ВС РФ признал обжалуемые законоположения недействующими и не подлежащими применению, придя к выводу: «все бюджеты муниципальных образований относятся к местным бюджетам одно го уровня, поэтому включение бюджетов таких образований на территории района или города в бюджет района или города (консолидированный бюджет) правильно признано судом противоречащим федеральному законода тельству» (Определение ВС РФ от 15 окт. 2002 г. № 82-Г02-10 // СПС).


тия территорий;

взаимосвязанного формирования федеральной и региональной бюджетной политики. Следовательно, консолидированные бюджеты служат усилению информационной основы метода планирования в ходе разработки бюджета. Отменные свойства консолидированных бюджетов позволяют сделать вывод, что юридико-регулятивный, управленческий эффект правовых актов о бюджетах бюджетной системы России предопределен информацией, заложен ной в консолидированные бюджеты, не утверждаемые в законодательном по рядке. Это является существенным принципом, свойством модели бюджетного устройства Российского государства.

Таким образом, осуществляемое в рамках бюджетного процесса планирова ние имеет важное значение для реализации бюджетных правоотношений, соот ветственно, элементов бюджетного устройства. В одних случаях бюджетное планирование позволяет прогнозировать развитие бюджетных правоотношений – например, «заложив» в бюджет показатели государственных (муниципальных) доходов и расходов, в других – служит обеспечению подконтрольности бюджет ных правоотношений, создавая информационную основу для сопоставления не обходимых затрат в пределах расходных обязательств публично-правовых обра зований и реальных результатов деятельности организаций и учреждений, в лице которых государство и муниципальные образования выполняют свои функции.

Черты плановых документов в модели бюджетного устройства России имеют также целевые программы. Подробнее о них речь идет в § 2 гл. 4.

Отмеченное разнообразие финансово-плановых актов, значимых для бюд жетного процесса, служит показателем разнообразия и процедур бюджетного планирования, как следствие – усложняет ведение бюджетного процесса. В це лях оптимизации процедур бюджетного процесса, обеспечения реализации принципа гласности (открытости) бюджетной деятельности, связанного с ин формационной насыщенностью бюджетных отношений, создан единый портал бюджетной системы РФ в информационно-телекоммуникационной сети «Интер нет» – ст. 241.2 БК РФ, а также разработана «Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления обще ственными финансами «Электронный бюджет»1. Согласно «Концепции…», ос новной функцией системы «Электронный бюджет» является автоматизация про цедур бюджетного планирования, бюджетного учета кассовых операций бюдже тов бюджетной системы РФ, бухгалтерского и управленческого учета операций по осуществлению финансово-хозяйственной деятельности организаций сектора государственного управления. Эта система содержит информацию об объектах учета, на которых базируются показатели иных информационных систем для принятия управленческих решений. Анализируемой «Концепцией…» предпола гается свести финансово-плановые акты, иные документы, значимые для бюд жетного процесса, к электронным данным, размещаемым на специальном «пор тале» в сети «Интернет», обеспечив к ним доступ общественности (разделы 3, 4).

«Электронный бюджет», по сути, представляет собой электронную модель госу дарственного управления, имеющую глубокие информационные основы2.

Значимость метода планирования для развития бюджетных правоотношений на предстоящий финансовый период послужила предпосылкой научных дискус сий о соотношении бюджетного процесса и бюджетного планирования. В силу плановых основ документов, разрабатываемых и исполняемых в ходе бюджетно го процесса, ученые поставили вопрос о «замене» понятия «бюджетный про цесс» на понятие «бюджетное планирование», в т.ч. на уровне юридического ре гулирования. По мнению А.И. Худякова, «поскольку при буквальном толкова нии словосочетание «бюджетный процесс», означающее процесс денежного фонда, наталкивает на мысль, что речь идет о …фактических операциях, связан Утв. Распоряжением Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 1275-р // СЗ РФ. 2011. № 31. Ст. 4773.

См. также: Вассель Т.А. Государственная информационная система о государственных и муниципальных пла тежах // Финансы. 2013. № 4. С. 16.

ных с собиранием денег в бюджет или их выдачей из него, следует использовать понятие «бюджетное планирование»1.

На наш взгляд, замена понятия «бюджетный процесс» понятием «бюджетное планирование» не имеет смысла для юридической конструкции бюджетного устройства, т.к. второе подразумевает информационно-организационные, финан сово-экономические основы бюджетных правоотношений, математические рас четы, первое – характеристики бюджетных правоотношений в смысле «порядка деятельности» уполномоченных субъектов, подлежащего юридическому регули рованию. Для выражения сущности правоотношений, значимых для реализации элементов бюджетного устройства государства, необходимо использовать поня тия и категории, имеющие юридические основы, подтвержденные опытом нор мативного упорядочения бюджетных правоотношений. Более того, бюджетное планирование не охватывает процедуры исполнения бюджета, вне которых про цессуальная деятельность немыслима.

Подчинение бюджетных правоотношений методу планирования, реализуе мому в рамках бюджетного процесса, послужило основой для предложения О.Н.

Горбуновой закрепить принцип плановости в разработанном ею проекте Закона «О финансах»2. Это предложение следует поддержать, поскольку условия рос сийской действительности диктуют объективно необходимую организацию бюджетных правоотношений и управление ими с учетом экономически обосно ванных планов.

4.2. При составлении финансово-плановых актов, а также бюджета в целом учитываются данные прогнозов социально-экономического развития территорий в составе России3. Поэтому особую роль для осуществления бюджетного про цесса играет метод прогнозирования, также выступающий методом финансовой (бюджетной) деятельности. Он заключается в анализе предполагаемого состоя Финансовое право Республики Казахстан. Особенная часть: учеб. Алматы, 2002. С. 51-52.

Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. С. 154-155.

Исходя из ст.172, 174.1, 179, 179.3, 184.2, 192 БК РФ.

ния развития бюджетных правоотношений. С экономической точки зрения это звучит как «соображения, на которых основываются расчеты …отчасти действи тельные факты, которые мы можем знать более или менее определенно» 1. БК РФ оперирует понятиями, свидетельствующими о применении данного метода:

«прогнозируемый валовый внутренний продукт», «прогноз объема использова ния средств в очередном финансовом году», «прогноз объема предоставления денежных средств для государственного финансового кредита» и др. (ст. 108, 199, 125 и др.).

Прогнозирование имеет различные формы проявления в рамках бюджетного процесса. Например, проект бюджета публично-правового образования состав ляется на основе информации, содержащейся в прогнозе социально экономического развития территории2. Информация прогноза объема использо вания средств учитывается при составлении программы государственных внеш них заимствований (ст.ст. 108, 172 БК РФ). Отмеченное информационное значе ние прогнозирования играет огромную роль для бюджетного процесса, взаимо обусловленную действенной реализацией его стадий. Так, в ходе составления проекта бюджета должны быть выявлены все возможные резервы пополнения доходов бюджета, корректно установлены направления расходования средств бюджета с позиций экономической целесообразности, покрытия расходных обя зательств публично-правовых образований, соответствия терминологии бюд жетной классификации. Отсюда метод прогнозирования проявляет информаци онную сущность бюджетного процесса в целом.

Бюджетное законодательство устанавливает требования и ограничения при менения метода прогнозирования в бюджетном процессе. Например, к прогнозу социально-экономического развития предъявляется требование достоверности, охватываемое соответствующим принципом бюджетной системы РФ (ст. 37 БК См.: Кейнс Дж.М. Указ. соч. С. 157.

См. также: ФЗ от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ (ред. от 9 июля 1999 г.) «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871.

РФ). Как ограничение прогнозирования установлено правило не допускать ис пользование при определении бюджетной обеспеченности субъектов РФ показа телей фактических доходов и расходов за отчетный период и показателей про гнозируемых доходов и расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ (ст. 131, 138 БК РФ). Судебная практика также основана на том, что прогнозы социально-экономического развития территорий, используемые, например, для планирования межбюджетных отношений, должны быть корректными с юриди ческой и организационной подходов, это соответствует конституционным прин ципам взаимодействия органов власти, интересам населения1.

Итак, соотношение бюджетного процесса и методов финансовой (бюджет ной) деятельности государства и муниципальных образований выражается в процедурах ее информационного и организационного обеспечения, подтверждая понимание бюджетного процесса в качестве организационно-процедурного эле мента бюджетного устройства России. Отмеченное выявляет следующие его особенности: бюджетный процесс опосредует «плановые основы» бюджета, поз воляет придать ему правовую форму, содержание которой «показывает» пер спективы развития бюджетных правоотношений (в т.ч. в части доходов и расхо дов бюджета, потребностей финансирования бюджетного дефицита);

ведение бюджетного процесса нуждается в организационном сопровождении планирую щихся правоотношений бюджетными процедурами и оформлении их результа тов финансово-правовыми актами, принимаемыми в рамках бюджетных проце дур, имеющими информационное значение.

5. Выявленные свойства бюджетного процесса позволяют рассматривать его как разновидность управленческой государственной деятельности. В юридиче П. 7.1 Постановления КС РФ от 11 нояб. 2003 г. № 16-П.

управленческом1, ской науке акцентируется внимание на властно организационном характере2 процессуальных бюджетных правоотношений.


Государственное управление понимается как регулирующая деятельность государства в лице государственных «структур», обеспечивающая организую щее воздействие на общественные отношения. Анализ выделенных в науке при знаков государственного управления3 позволяет сделать вывод, что «часть»

бюджетной деятельности государства (муниципальных образований) в виде бюджетного процесса имеет ярко выраженные управленческие черты, а именно:

результатом осуществления бюджетного процесса является обеспечение гаран тий (финансовых) существования государства, соблюдения публичных интере сов, реализации прав и свобод граждан с учетом единых общественных интере сов;

управленческие функции в ходе бюджетного процесса выполняют уполно моченные государством органы, воздействующие на бюджетные правоотноше ния посредством принятия решений (в т.ч. финансово-правовых плановых ак тов), при этом управленческие полномочия присутствуют в компетенции всех участников бюджетного процесса.

Более того, административно-правовая теория наделяет государственное управление циклическим характером4. Цикл – совокупность процессов, состав ляющих кругооборот в течение определенного промежутка времени5. К бюджет ному процессу применимо понятие «управленческий цикл», подразумевающее периодичность и систематичность воздействия на соответствующие обществен ные отношения. Оно получает конкретизацию в понятии «бюджетный цикл».

См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М., 1971. С. 47.

См.: Ашмарина Е.М. Структура финансового права Российской Федерации на современном этапе // Государство и право. 2004. № 9. С. 90;

Соколова Э.Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государ ства и муниципальных образований. М., 2007. С. 74;

Халфина Р.О. К вопросу о предмете и системе советского финансового права // Вопросы советского административного и финансового права. М., 1952. С. 197.

См.: Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. Правовые проблемы / под ред. Б.М.

Лазарев. М., 1984. С. 6-45;

она же. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализа ции). М., 1976. С. 8-23;

Старилов Ю.Н. Административное право: в 2-х ч. Ч. 2. Кн. 2: Формы и методы управлен ческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воро неж, 2001. С. 11-28;

Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 49-52.

См.: Бахрах Д.Н. Управленческий цикл // Правоведение. 1976. № 2. С. 44.

См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2010. С. 812.

Бюджетный цикл – подчиненная установленным законом срокам осуществления деятельность от начала составления бюджета до утверждения отчета о его ис полнении, в таком содержании оказывающая управленческое воздействие на бюджет и соответствующие ему правоотношения. Данное свойство бюджетного процесса как управленческой деятельности вытекает из свойства систематично сти бюджетного процесса. При этом следует учитывать, что бюджетный про цесс, опосредующий функционирование бюджета в его многостороннем пони мании, связан и с понятием «экономический цикл», разработанным экономиче ской наукой. «В экономическом цикле есть …характерная черта, …а именно яв ление кризиса»1. Бюджетный цикл в части разработки и исполнения бюджета учитывает состояние экономических отношений, оказывает на них воздействие.

В пользу понимания бюджетного процесса как управленческой деятельности важно отметить и то, что управленческая деятельность предполагает принятие решений, целенаправленно нормативно-институционально воздействующих на общественные интересы2, а также контроль за их исполнением3. Бюджетный процесс, как отмечалось, подразумевает принятие правового акта о бюджете – своего рода решения о ведении «бюджетных дел» на предстоящий финансовый период, а также индивидуальных финансово-плановых актов, должное исполне ние которых обеспечено контролем. Отсюда осуществление бюджетного про цесса означает принятие управленческих решений в связи с формированием бюджета, отражением в нем количественных и качественных показателей, взаи моувязанных с ЦП, распределением бюджетных средств между их получателя ми, выполнением бюджетных обязательств, снижением уровня бюджетного де фицита, исполнением бюджета в целом и т.д. Бюджетный процесс позволяет ре ализовать функцию управления потоками государственных и муниципальных денежных средств, централизованных в бюджетную систему. В таком смысле Кейнс Дж.М. Указ. соч. С. 288.

См.: Тихомиров Ю.А. Управление делами общества: (Субъекты и объекты управления). М., 1984. С. 9.

См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ: учеб. М., 1996. С. 7.

наличие правового акта о бюджете, финансово-плановых актов информационно го содержания – юридический факт, сопутствующий возникновению, изменению и прекращению материальных и процессуальных бюджетных правоотношений на предстоящий финансовый период.

Управленческий характер бюджетного процесса подчеркнут и Концепцией создания и развития государственной интегрированной информационной систе мы управления общественными финансами «Электронный бюджет» (разд. 1, 4), предполагающей автоматизацию управления в рамках, непосредственно, бюд жетного процесса следующими финансовыми и сопутствующими отношениями:

управление доходами и расходами;

управление долгом и финансовыми актива ми;

управление денежными средствами;

управление закупками;

управление не финансовыми активами;

управление кадровыми ресурсами;

бухгалтерский и управленческий учет;

финансовый контроль и др.

Таким образом, в ходе бюджетного процесса осуществляется упорядочива ющее, управленческое воздействие на бюджетные правоотношения в связи с реализацией элементов бюджетного устройства России в рамках конкретного финансового периода посредством утверждения и исполнения правового акта о бюджете, принятия сопутствующих ему финансово-плановых актов субъек тами бюджетного права.

На наш взгляд, бюджетный процесс является направлением финансовой (бюджетной) деятельности государства, наиболее ярко выражающим, более того, подтверждающим, ее управленческий характер. Государственное управление неизбежно предполагает воздействие на ту или иную сферу общественных от ношений. Это воздействие будет реально, результативно в случае обеспеченно сти необходимым «набором» процессуальных действий. Иными словами, управ ление в связи с ведением финансовой деятельности возможно лишь при условии развития процессуальных отношений, опосредующих формирование и функцио нирование бюджета. Управленческие черты положены в основу спецификации организационно-процедурных элементов бюджетного устройства России.

6. Важнейшей чертой бюджетного процесса как элемента бюджетного устройства России является то, что с правоприменительной точки зрения он обеспечивает реализацию принципов бюджетной системы РФ, положенных в основу бюджетно-правового регулирования. Как показывает анализ принципов бюджетной системы РФ, большинство из них получает реализацию именно в рамках бюджетных процессуальных правоотношений, т.е. бюджетного про цесса. Это объясняется тем, что эти принципы имеют прямое действие по отно шению к «оформлению» надлежащей формы бюджета – утверждению его в форме правового акта на конкретный финансовый период, исполнению содер жащихся в нем предписаний, охватываемых бюджетным процессом.

Из перечня принципов бюджетной системы РФ, закрепленных БК РФ, можно выделить те, которые наиболее тесно связаны с конкретными стадиями бюджет ного процесса: полнота отражения доходов, расходов и источников финансиро вания дефицитов бюджетов;

результативность и эффективность использования бюджетных средств;

прозрачность (открытость);

достоверность бюджета;

подве домственность расходов бюджетов;

единство кассы (по анализу гл. 5 БК РФ).

Охарактеризуем подробнее некоторые из названных принципов, отражающих специфику исследуемого элемента бюджетного устройства.

6.1. Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финанси рования дефицитов бюджетов непосредственно реализуется на стадии состав ления проекта бюджета. Он выражает информационную сущность бюджета.

Проект бюджета, правовой акт о бюджете должны быть корректно составлены с позиций принципа полноты отражения доходов, расходов и источников финан сирования дефицитов бюджетов, означающего, что их показатели, обуславлива ющие реализацию соответствующих элементов бюджетного устройства России, в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в бюджете (ст. 32 БК РФ). Соблюдение этого принципа создает юридико-информационную основу ве дения государственного хозяйства, т.к. фактическое формирование и использо вание бюджета в предстоящем периоде должно быть легитимным – основанном на требованиях правового акта о бюджете. Например, судебная практика стоит на том, что расходные обязательства, как обусловленные нормативными актами или договорами обязанности Российской Федерации предоставить средства фе дерального бюджета, выступая основой формирования расходов федерального бюджета, сами по себе, если они не учтены в федеральном законе о федеральном бюджете и сводной бюджетной росписи на текущий период, не создают обязан ность органа, исполняющего бюджет, произвести расходование средств бюдже та1.

Показатели доходов и расходов бюджета, источников финансирования дефи цита бюджета должны быть «заложены» в правовой акт о бюджете на основе бюджетной классификации, предъявляющей требование единства терминологии форм бюджетных средств для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ2.

Это означает, что в бюджеты могут направляться лишь те денежные средства, которые предусмотрены законом в составе доходов государства и муниципаль ных образований, расходы бюджетов должны соответствовать нормативно очер ченному перечню затрат. Несоблюдение требований «закладывать» в бюджет показатели в соответствии с бюджетной классификацией РФ ставит перед суда ми вопрос о легитимности формирования бюджета3. Отмеченное также показы вает связь элементов бюджетного устройства России, их взаимообусловленность для результативности государственного хозяйства.

6.2. Особую роль для бюджетного процесса играет принцип единства кассы, определяющий основы кассового обслуживания исполнения бюджетов – казна чейского исполнения бюджета, присущего российской модели бюджетного П. 3 Постановления КС РФ от 21 марта 2007 г. № 3-П // СЗ РФ. 2007. № 14. Ст. 1741.

По анализу ст. 18-21, 172, 184.1 БК РФ.

Неправомерным признано включение в состав источников формирования бюджета поступлений, не предусмот ренных законом в числе доходов бюджета. См.: Определение ВС РФ от 7 дек. 2005 г. № 93-Г05-23 // СПС.

устройства (ст. 38.2, 215.1 БК РФ). До 1998 г. для бюджетного процесса России было характерно исполнение бюджета в рамках банковской деятельности: счета бюджетов открывались в банках. Однако государство, осуществляя бюджетную деятельность через банки, не обеспечило достаточных гарантий по использова нию, распределению, хранению своих средств1. Принятие Правительством РФ Постановления от 22 августа 1998 г. № 10012 знаменовало «подающий надежды»

переход от банковской системы исполнения бюджета к казначейской, основан ной на принципе единства кассы.

Принцип единства кассы, т.е. кассового обслуживания исполнения бюджета заключается в зачислении всех доходов и осуществлении всех расходов с ис пользованием единого счета бюджета3. Единый счет бюджета – счет (совокуп ность счетов для федерального бюджета, бюджетов государственных внебюд жетных фондов Российской Федерации), открытый Федеральному казначейству, его органам в учреждении ЦБ РФ отдельно по каждому бюджету бюджетной си стемы РФ для учета его средств и осуществления операций по кассовым поступ лениям и кассовым выплатам из бюджета (ст. 6 БК РФ). Иные участники бюд жетного процесса, помимо названных, не уполномочены открывать счет бюдже та, имеют лицевые счета в указанных органах. Все операции по кассовым выпла там из бюджета на едином счете бюджета производятся и подлежат учету Феде ральным казначейством. Кассовое обслуживание исполнения бюджета подразу мевает учет операций с средствами бюджета;

управление ими на едином счете;

кассовые выплаты из бюджета на основании платежных документов4.

Отсюда казначейское исполнение бюджета в модели бюджетного устройства России заключается в наличии специального органа для исполнения бюджета – казначейства, ответственного за целевое использование бюджетных средств, См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. С. 265. См. также:

Апель А.Л. Как появляются «грязные» деньги. СПб., 1999. С. 4-31.

СЗ РФ. 1998. № 35. Ст. 4405;

№ 43. Ст. 5365.

Однако БК РФ предусматривает исключение из принципа единства кассы (ст. 38.2 БК РФ).

По анализу ст. 241.1 БК РФ;

Приказа Казначейства РФ от 25 авг. 2005 г. № 12н «Об утверждении Общего по рядка кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».

должное осуществление полномочий их получателей;

открытии казначейским органом единого счета бюджета в уполномоченном банке. Следует заметить, что БК РФ не предусматривает четкое определение казначейской системы исполне ния бюджета. Вывод о ее чертах в модели бюджетного устройства России следу ет из анализа взаимосвязанных положений БК РФ, банковского законодатель ства, подзаконных нормативных правовых актов, принятых финансовыми орга нами власти, ЦБ РФ. Многоаспектное регулирование отношений в сфере испол нения бюджета – основа для обосновываемого в настоящей работе вывода о по нимании сложившейся в России системы исполнения бюджета как «смешан ной».

Исполнение централизованного фонда государства – бюджета – на основе единого подхода к управлению операциями с бюджетными средствами, привле чения банков к проведению этих операций, мониторингу, имеет зачатки в глубо кой экономической истории государственного хозяйства. Еще известный эконо мист Д. Рикардо, разработавший «план учреждения национального банка», в своем фундаментальном труде «Начала политической экономии и налогового обложения» настаивал на необходимости учредить институт «комиссаров», наделить их статусом «всеобщего банкира для всех государственных ведомств», ограничить их функции отношениями с государственными ведомствами1. Ко миссары, на наш взгляд, выступили прообразом современной системы исполне ния бюджета, основанной на централизованном функционировании специально го финансового органа (казначейства), выполняющего «бюджетные функции» во взаимосвязи с уполномоченным банком. Следовательно, в исполнении бюджета, характерном для российской модели бюджетного устройства, в принципе, в це лом, нет ничего нового существенного, нет чего-либо, что не было бы присуще и иным государствам в разные периоды длительного становления их хозяйства, системы публичных финансов. Тем не менее, российская действительность См.: Рикардо Д. Начала политической экономии и налогового обложения. Избранное (Антология экономиче ской мысли) (Ч. 2: О денежном обращении и банках). М., 2008. С. 817, 821.

неизбежно заставляет задуматься об эффективности и целесообразности сло жившихся подходов реализации финансовых правоотношений, оценить их на соответствие закону.

Возможно, в силу отмеченной необходимой оценки законности соответству ющих отношений, ст. 215.1 БК РФ, провозгласившая единство кассы как основу исполнения бюджетов в России, послужила предметом внимания судов1. Заяви тель оспорил в КС РФ ст. 215.1 в части, касающейся обязательности кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ через Федеральное казна чейство и ЦБ РФ, считая, что данное положение ограничивает право субъектов РФ самостоятельно исполнять свой бюджет. Как указал по спорной ситуации КС РФ (п. 4.3 Постановления от 15 декабря 2006 г. № 10-П), предоставляя Феде ральному казначейству полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов всех уровней, федеральный законодатель исходит из необходимости усиления надежности управления публичными финансами, прозрачности бюд жетного процесса, равенства субъектов РФ при осуществлении полномочий в сфере государственных финансов, что не противоречит Конституции РФ.

Реализация Федеральным казначейством полномочий по исполнению бюд жета, повторим, тесно переплетается с банковской деятельностью. Функции ЦБ РФ по обслуживанию счета бюджета могут быть возложены на кредитные орга низации в исключительных случаях – в случае отсутствия учреждений ЦБ РФ на соответствующей территории или невозможности выполнения ими этих функ ций (ст. 155, 156 БК РФ). Положение о «невозможности выполнения учреждени ями ЦБ РФ функции по обслуживанию счетов бюджетов» в отсутствие конкре тизации его содержания в законе судами рассматривается как означающее «фак тическую, а при определенных обстоятельствах, вытекающих из нормативных правовых актов, и юридически признанную невозможность осуществления учреждениями Банка России обслуживания счетов бюджетов. Если обстоятель См.: Постановление КС РФ от 15 дек. 2006 г. № 10-П // СЗ РФ. 2007. № 2. Ст. 400;

Определение КС РФ от янв. 2011 № 7-О-О // СПС;

Постановление Президиума ВС РФ от 30 мая 2001 г. № 261пв-2000 // Там же.

ств, объективно препятствующих территориальному учреждению ЦБ РФ в вы полнении функции по обслуживанию счетов бюджетов, не имеется, это учре ждение не вправе отказаться от заключения с органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления соответствующего догово ра»1. В силу этого не отвечающее требованиям закона заключение органами субъектов РФ и муниципальных образований с коммерческим банком договоров бюджетного счета для проведения операций со средствами соответствующего бюджета признается незаконным, т.к. нарушает принцип единства кассы. Данное нарушение нередко имеет место на практике, служит предметом споров2.

Принцип единства кассы, реализующийся в рамках исполнения бюджета как стадии бюджетного процесса, неразрывно связан с принципом подведомствен ности расходов бюджетов, означающим, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся (ст. 38. БК РФ). Поэтому в литературе принцип подведомственности расходов бюджетов отнесен к принципам исполнения бюджета3. В связи с этим следует заметить, что принципы исполнения бюджета отражения в законе не получили, но деталь ный подход к соответствующей стадии и процедурам бюджетного процесса поз воляет рассматривать эти принципы как имеющие самостоятельное значение для бюджетной процессуальной деятельности.

Таким образом, принцип единства кассы имеет важное значение для бюд жетного процесса: усиливает управляемость бюджетных правоотношений, кон тролируемость операций с бюджетными средствами, служит показателем едино П. 3 Постановления КС РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П // СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3118.

Напр., согласно Постановлению ФАС Поволжского округа от 17 июля 2009 г. по делу № А12-18000/ (СПС), заключение ответчиками (отделение по С. району Управления Федерального казначейства по В. области, открытому АО «Акционерный коммерческий Сберегательный банк Российской Федерации» в лице П. отделения №…) договора банковского счета в коммерческом банке при наличии возможности осуществления банковских операций с бюджетными средствами организациями ЦБ РФ противоречит ст. 155 БК РФ, в связи с чем суд при знал заключенный ответчиками договор банковского счета недействительной (ничтожной) сделкой в силу ст. ГК РФ.

См.: Пауль А.Г. Понятие и принципы исполнения бюджета // Бюджетное право: учеб. пособ. / под ред. М.В. Ка расевой. М., 2010. С. 246.



Pages:     | 1 |   ...   | 9 | 10 || 12 | 13 |   ...   | 16 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.