авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |   ...   | 16 |

«ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК На правах рукописи ПЕШКОВА ХРИСТИНА ВЯЧЕСЛАВОВНА ...»

-- [ Страница 12 ] --

образия порядка исполнения бюджета применительно к бюджетам разных уров ней бюджетной системы РФ.

Исходя из отмеченного, для модели бюджетного устройства России харак терно то, что принцип единства кассы опосредует взаимодействие казначейских и банковских органов и организаций, т.е. связь бюджетной и банковской дея тельности, банков и бюджетной системы как звеньев финансовой системы. Хотя принято считать, что исполнение бюджетов в России казначейское, по нашему мнению, современную модель бюджетного устройства России отличает сме шанное – казначейско-банковское – исполнение бюджета, выражающее соответ ствующий принцип бюджетного устройства России. Данная точка зрения нахо дит поддержку ученых, одни из которых напрямую говорят о его смешанном ха рактере1, другие – о роли банков для исполнения бюджета2;

взаимосвязанном ре гулировании соответствующих правоотношений банковским и иным финансо вым законодательством3.

Представляется целесообразным привести следующие доводы в поддержку точки зрения относительно смешанной системы исполнения бюджета, харак терной для модели бюджетного устройства современной России.

Во-первых, исполнение бюджета органами казначейства предполагает обяза тельное открытие в уполномоченном банке единого счета, отражающего все опе рации с бюджетными средствами («приходные» и «расходные»). Поэтому можно утверждать, что вся реальный объем государственных средств имеет безналич ную форму – находится в банке. ЦБ РФ осуществляет обслуживание счетов См.: Комягин Д.Л. Исполнение федерального бюджета / под ред. А.Н. Козырина. М., 2007. С. 118. Цит. по: Па уль А.Г. Понятие и принципы исполнения бюджета. С. 246.

См.: Альжанова А.Б. Субъекты финансовых правоотношений в области кассового исполнения бюджетов: дис.

...к.ю.н. Саратов, 2008. С. 180;

Левина О.А. Правовые аспекты участия Банка России и кредитных организаций в исполнении бюджетов // Банковское право. 2012. № 2. С. 44-50;

Петрова И.В. Правовое регулирование размеще ния средств бюджета субъекта Российской Федерации на банковских депозитах // Банковское право. 2011. № 5.

С. 43-46;

Рыбакова С.В. Правовое регулирование участия кредитных организаций в финансовой деятельности государства (опыт современной России). Тамбов, 2009. С. 175-213.

См.: Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования финансового законодательства в условиях развивающегося мирового финансового кризиса // Право и государство. 2009. № 3. С. 64. Цит. по: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. С. 188.

бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ посредством проведения расче тов по поручению органов исполнительной власти и государственных внебюд жетных фондов, на которые возлагаются полномочия по управлению исполнени ем бюджетов1. В случаях, предусмотренных БК РФ, для обслуживания единого счета по исполнению бюджета могут быть привлечены кредитные организации на условиях государственного (муниципального) контракта – исключительно при отсутствии учреждений ЦБ РФ на соответствующей территории или невоз можности выполнения ими этих функций2.

Во-вторых, через единый счет «проходят» все операции с бюджетными сред ствами, поэтому они в значительной степени оказываются подконтрольными и уполномоченному банку, а не только органу казначейства.

В-третьих, открытие и ведение операций с бюджетными средствами на со ответствующих счетах в кредитных организациях подчиняется правилам заклю чения договоров банковского счета, действующим в совокупности с бюджетным законодательством3. Исполнение бюджета подразумевает открытие уполномо ченными участниками бюджетного процесса лицевых счетов в Федеральном казначействе или финансовом органе субъекта РФ для учета операций с бюд жетными средствами. Правовая природа лицевого счета, хотя и является финан сово-правовой конструкцией, но имеет много общего с договором банковского счета, заключаемого с кредитными организациями. Это следует из некоторых общих черт механизма открытия счетов, а именно – заявительный порядок: в казначейство предоставляются заявление на открытие счета, карточка с образца ми подписей, копии учредительных документов4.

Ст. 4 ФЗ от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ (ред. от 23 июля 2013 г.) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790;

2010. № 45. Ст. 5756;

2013. № 19. Ст. 2329.

Ст. 155, 156 БК РФ. См.: также: ст. 9 ФЗ от 2 дек. 1990 г. № 395-1 (ред. от 30 сент. 2013 г.) «О банках и банков ской деятельности» // СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492;

2013. № 26. Ст. 3207.

См.: п. 3 Указания ЦБ РФ от 28 июня 2004 г. № 1459-У (ред. от 2 февр. 2011 г.) // Вестник Банка России. 2004.

№ 42;

п. 3 Указания ЦБ РФ от 10 февр. 2006 г. № 1658-У (ред. от 2 февр. 2011 г.) // Вестник Банка России. 2006.

№ 15.

По анализу п. 13, 14 Порядка открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства, утв. Приказом Казначейства РФ от 29 дек. 2012 г. № 24н // Бюллетень. 2013. № 20.

Следовательно, при всех установленных БК РФ ограничениях выступления банков в качестве участников бюджетного процесса, соответственно, ограничен ного воздействия норм банковского права на публичные бюджетные правоотно шения, основы банковской деятельности весьма существенны для функциониро вания бюджетной системы России. Это обусловлено проанализированными осо бенностями российского бюджетного устройства.

В связи со сформулированными выводами относительно особенностей бюд жетного процесса в модели бюджетного устройства России предлагается совер шенствовать и соответствующие законоположения. В ст. 215.1 БК РФ целесооб разно учесть фактически сложившееся в модели бюджетного устройства России смешанное – казначейско-банковское – исполнение бюджета посредством ак центирования внимания на взаимодействие Федерального казначейства и ЦБ РФ.

Действующая редакция ст. 215.1 не отражает целостно сложившуюся систему исполнения бюджета в силу разрозненности закрепляемых норм. Предложено абз. 4 ст. 215.1 объединить с абз. 6 этой статьи, изложив в следующей редакции:

«Кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством посредством открытия в Цен тральном Банке Российской Федерации с учетом положений статей 38.2 и настоящего Кодекса счетов, через которые все кассовые операции осуществля ются Федеральным казначейством либо органом государственной власти субъ екта Российской Федерации в соответствии с соглашением, предусмотренным частью пятой настоящей статьи». Взаимосвязь полномочий Федерального казна чейства и ЦБ РФ должна быть учтена ст. 38.2 БК РФ, закрепляющей принцип единства кассы. Предложено ст. 38.2 изложить в следующей редакции: «Прин цип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осу ществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, открытого Феде ральным казначейством в Центральном банке Российской Федерации, за исклю чением …» (далее – по тексту ст. 38.2).

Итак, выявлены следующие особенности бюджетного процесса в юридиче ской конструкции модели бюджетного устройства России.

1. Бюджетный процесс – совокупность установленных законодательством процедурных действий по приданию бюджету бюджетной системы РФ формы правового акта, сосредоточению в нем информации, необходимой для развития бюджетных правоотношений на конкретный финансовый период, его исполне нию и контролю за соответствующими правоотношениями, создающих органи зационно-правовые предпосылки управления реализацией элементов бюджетно го устройства России. Важнейшие задачи бюджетного процесса – корректное с юридической и финансовой, социально-экономической точек зрения управление функционированием бюджетного фонда, обеспечивающее зачисление в него до ходов, использование сосредоточенных в бюджете средств в режиме расходов, межбюджетных трансфертов, источников финансирования дефицита бюджета, обеспечение должной информационной насыщенности бюджетных отношений.

Бюджетный процесс позволяет, с одной стороны, юридически отрегулировать реализацию элементов бюджетного устройства на конкретный финансовый пе риод, с другой стороны, исполнить предъявляемые к ним нормативные требова ния. Следовательно, вне бюджетного процесса не могут быть реализованы эле менты бюджетного устройства России.

Выявленные свойства бюджетного процесса позволяют утверждать, что эле менты бюджетного устройства устанавливаются и реализуются с учетом прин ципа разделения властей. В модели бюджетного устройства России он выражен, непосредственно, в бюджетном процессе, подразумевающем распределение пол номочий органов власти, взаимосвязано осуществляющих деятельность по: со ставлению (орган исполнительной власти) и утверждению бюджета (орган зако нодательной власти);

его исполнению в части сосредоточения доходов, осу ществления расходов, предоставления межбюджетных трансфертов, финансиро вания дефицита бюджета (орган исполнительной власти).

2. В свою очередь, бюджетный процесс относится к элементам бюджетного устройства России. С позиций характера соответствующих ему правоотношений бюджетный процесс относится к организационно-процедурным элементам, имея следующие признаки: деятельность по осуществлению бюджетного процесса подлежит регулированию процессуальными нормами бюджетного права;

подра зумевает действия, обеспечивающие применение материально-правовых элемен тов бюджетного устройства;

выполняет роль организационного обеспечения де ятельности субъектов бюджетного права в рамках бюджетных процедур, объ единяемых в бюджетно-процессуальные производства, стадии;

подразумевает принятие правового акта о бюджете, являющегося источником права, а также финансово-плановых актов ненормативного характера (бюджетная роспись, кас совый план и др.);

опосредует управленческое воздействие на бюджетные право отношения на период действия бюджета.

3. Бюджетный процесс выражает следующие особенности модели бюд жетного устройства России: а) нормативное правовое регулирование бюджет ного процесса осуществляется как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований – применительно к регио нальным и местным бюджетам;

федеральное законодательство устанавливает «основные начала» бюджетного процесса (виды стадий, бюджетно процессуальных производств, задействованных субъектов, бюджетную класси фикацию доходов бюджета, расходов бюджета, источников финансирования де фицита бюджета и т.д.), которые должны соблюдать территориальные финансо вые органы;

б) самостоятельность осуществления бюджетного процесса по от ношению к бюджету Российской Федерации, бюджетам субъектов РФ и бюдже там муниципальных образований;

в) применительно к бюджету каждого пуб лично-правового образования в составе России – «свои» участники бюджетного процесса, состав и полномочия которых в общем виде очерчены БК РФ с учетом принципа разделения властей и содержания государственного управления в сфе ре финансов, но конкретизированы региональными и местными нормативными правовыми актами.

Черты бюджетного процесса в России в целом соответствуют модели бюд жетного устройства федеративных государств, к каковым относится и Россия.

Но следует констатировать, что некоторые из выявленных особенностей в боль шей степени присущи модели бюджетного устройства унитарных государств, в т.ч.: основополагающие требования к осуществлению бюджетного процесса установлены «общегосударственным» (федеральным) законодательством. Отме ченное подтверждает, что сложившийся в России подход к установлению и реа лизации элементов бюджетного устройства унаследовал многие черты админи стративно-командной системы управления (централизация, превалирование об щегосударственного регулирования), присущие Российскому государству «со ветского» периода.

§ 2. Целевые программы в содержании бюджетного устройства России При рассмотрении особенностей бюджетного процесса, характерных для бюджетного устройства России, отмечена роль бюджетного планирования для развития бюджетных отношений. В бюджет как финансово-плановый акт «за кладываются» различные показатели, в т.ч. основанные на данных, содержащих ся в целевых программах, финансирование реализации которых составляет зна чительный объем расходов бюджета. Это ставит вопрос о месте целевых про грамм в модели бюджетного устройства России.

1. Целевая программа (ЦП) представляет собой увязанный по задачам, ресур сам, срокам осуществления комплекс социально-экономических, научно исследовательских, организационно-хозяйственных и иных мероприятий, направленных на решение задач экономического, социального и культурного развития государства1. Планирование и реализация ЦП, предусматривающих ме роприятия в различных сферах общественной, государственной деятельности, выступают оптимальным способом использования денежных средств, аккумули рованных в ходе ведения государственного хозяйства бюджетным методом. ЦП служат организационно-обеспечительным механизмом управления расходами бюджета, реализующимся в рамках бюджетного процесса.

Однако в литературе по тематике планирования в сфере управления государ ственной собственностью высказана точка зрения, что государство в силу спе цифики и многообразия участков государственного хозяйства, сложностей обра ботки информации об объектах управления «в большинстве случаев не может и не должно определять способы достижения цели» посредством экономически обоснованных, детальных планов, составляемых на уровне программ конкрет ных мероприятий2. На наш взгляд, такой вывод не применим к определению «способов достижения цели» посредством принятия ЦП, планирующих меро приятия, финансируемые в централизованном порядке бюджетными средствами.

Осуществляемое на уровне ЦП планирование, соответствующее природе бюд жетного устройства, позволяет оптимально организовать финансовое обеспече ние различных сфер государственной и общественной деятельности централизо ванными публичными средствами в результате реализации процедур бюджетно го процесса. Справедливо замечено, что «успешнее развивается та область жиз ни, куда направлено больше средств»3. Следовательно, планирование на уровне «программ» (применительно к нашему исследованию – ЦП) в сфере управления государственной собственностью целесообразно, если речь идет о планировании в рамках бюджетного процесса.

По анализу п. 1 Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целе вых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утв. Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 (ред. от 29 июля 2013 г.) // СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2669;

2010. № 22. Ст. 2778;

2013.

№ 31. Ст. 4235 (далее – Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ).

См.: Короткова О.И. Планирование как функция управленческих стратегий в сфере реализации права государ ственной собственности // ЗиЭ. 2010. № 1. С. 21.

Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. С. 36.

В связи с этим все большее распространение получают подходы отнесения ЦП к способам программно-целевой организации государственного управления1, инструментам государственного планирования2, формам программно-целевого бюджетного планирования3. По нашему мнению, целевые программы являются способом «экономического программирования», опосредующего государствен ное регулирование экономики, управление ею4. Планирование – одна из функ ций государственного управления5. Тенденции бюджетного устройства совре менной России таковы, что использование программно-целевых методов в бюд жетном процессе отражает практику управления государственными и муници пальными расходами с учетом расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, а также управления звеньями част ных финансов в случае «вливания» в них бюджетных средств (управление фи нансами с помощью финансов).

С утверждением Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004-2006 гг.6 получил рас пространение термин «программно-целевое бюджетное планирование». Соглас но разд. 6 Концепции, в отличие от ранее практикуемого сметного планирования с учетом индексации затрат на основе бюджетной классификации, программно целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления средств бюджета на достижение общественно значимых и, как правило, количе ственно измеримых результатов деятельности получателей бюджетных средств с одновременным контролем за достижением намеченных целей и результатов. В См.: Чернобровкина Е.Б. Применение бюджетирования, ориентированного на результат, как метода программ но-целевого управления в разрезе государственных программ // Налоги (газ.). 2013. № 13. С. 22.

См.: Вершило Н.Д., Вершило Т.А. Целевые экологические программы и экологические фонды как инструменты планирования и финансирования в области охраны окружающей среды // Экологическое право. 2009. № 1. С. 18 24.

См.: Волков В. Программный бюджет: миф или насущная необходимость? // Глава местной администрации.

2011. № 4. С. Об экономическом программировании см.: Крылова Н.С. Английское государство. М., 1981. С. 267.

См.: Бачило И.Л. Функции органов управления (правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976.

С.162-171.

СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180. Далее – Концепция реформирования бюджетного процесса, Концепция.

таком смысле программно-целевое бюджетное планирование неразрывно связа но с ЦП, учитываемыми в бюджетных расходах.

Как отмечено в гл. 1, значительная часть расходов государства в период его существования, отличающегося высоким уровнем организованности публичных финансов, сводится к расходам бюджета на финансовое обеспечение социально экономической функции государства. Анализ черт модели бюджетного устрой ства России показывает, что такие расходы планируются в бюджетах во многих случаях в связи с выполнением ЦП1. Напомним, в § 3 гл. 3 показано особое ме сто такого вида расходов бюджета в российской модели бюджетного устройства, выделяемого по критериям организационного основания, способа планирования расходов. ЦП выступают организационной гарантией финансового обеспечения реализации прав и свобод граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь2, образование3, жилище4, благоприятную экологическую обстановку5, т.е. на по лучение «общественных благ», предоставление которых гарантировано Консти туцией РФ. Ст. 7 Конституции РФ провозглашает Российскую Федерацию соци альным государством, создающим условия для достойной жизни и свободного развития человека и гражданина. Отмеченная роль ЦП опосредует государ ственное стимулирование развития различных сфер общества посредством фи нансов, а именно того их публичного звена, которое заключено в бюджетах бюджетной системы.

См., напр.: прилож. 7 ФЗ от 3 дек. 2012 г. № 216-ФЗ (ред. от 7 июня 2013 г.) «О федеральном бюджете на год и на плановый период 2014 и 2015 годов» // РГ. 2012. 7 дек. № 283;

СЗ РФ. 2013. № 49. Ч. 1. Ст. 6349.

Напр., ФЦП: «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», утв. Постановлением Правительства РФ от 17 февр. 2011 г. № 91 (ред.

от 24 окт. 2012 г.) // СЗ РФ. 2011. № 12. Ст. 1628.

Напр., ФЦП развития образования на 2011-2015 гг., утв. Постановлением Правительства РФ от 7 янв. 2011 г. № 61 (ред. от 26 нояб. 2012 г.) // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1377;

2013. № 2. Ст. 84.

Напр., ФЦП «Жилище» на 2011-2015 годы», утв. Постановлением Правительства РФ от 17 дек. 2010 г. № (ред. от 12 окт. 2013 г.) // СЗ РФ. 2011. № 5. Ст. 739;

№ 38. Ст. 5391;

2013. № 20. Ст. 2485;

ЦП г. Санкт Петербурга «Молодежи – доступное жилье», утв. Законом Санкт-Петербурга от 26 апр. 2001 г. № 315-45 (ред. от 28 дек. 2012 г.) // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2001. № 7-8.

Напр., ФЦП «Чистая вода» на 2011-2017 годы», утв. Постановлением Правительства РФ от 22 дек. 2010 г. № 1092 // СЗ РФ. 2011. № 4. Ст. 603;

муниципальная ЦП «Обращение с твердыми бытовыми и промышленными от ходами в муниципальном образовании городском округе «Город Комсомольск-на-Амуре» на период до 2020 го да», утв. Постановлением Администрации города Комсомольска-на-Амуре от 14 марта 2013 г. № 774-па // Даль невосточный Комсомольск. 2013. 26 марта. № 27.

Следовательно, ЦП знаменуют социальный характер государства, соци альную направленность бюджетно-правового регулирования, что, в свою оче редь, подтверждает общественно значимые, социальные основы бюджетного устройства России, обуславливает свойства его элементов.

Исходя из отмеченного, в настоящем исследовании ЦП рассматриваются в аспекте модели бюджетного устройства России. Это объясняется соотнесением их с бюджетным планированием в рамках бюджетного процесса. Основной осо бенностью ЦП как элемента бюджетного устройства России является то, что его реализация позволяет управлять «обращением» с бюджетными фондами пуб лично-правовых образований с учетом потребностей финансовой поддержки сфер, в которых заинтересованы государство и общество, а также граждане – непосредственные получатели «общественных благ».

Охарактеризуем целевые программы в обозначенных аспектах подробнее.

2. Финансирование ЦП средствами федерального, региональных и местных бюджетов связано с принципом программно-целевого бюджетного планирова ния, осуществляемого в рамках бюджетного процесса.

Программно-целевое бюджетное планирование – способ планирования, обеспечивающий связь распределения бюджетных средств и результатов их ис пользования, учет приоритетов государственной политики в тот или иной пери од1. Практика разработки и реализации ЦП знаменует тенденцию перехода от «управления бюджетными ресурсами» к «управлению бюджетными результа тами» при осуществлении бюджетного процесса. Эта тенденция в свое время были заявлена утратившим юридическую силу, но не потерявшим актуальности в связи с соответствием принципу бюджетной системы РФ (результативность и эффективность использования бюджетных средств – ст. 28 БК РФ), Положением о Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов (п. 3), утв. Постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2004 г. № Разд. 6 Концепции реформирования бюджетного процесса.

2251. Идея данного Постановления поддерживается и Концепцией реформирова ния бюджетного процесса. Она провозглашает смещение акцентов бюджетного процесса от управления бюджетными расходами к управлению результатами пу тем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса;

обеспечение поэтапного перехода от сметного планиро вания и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентирован ному на результаты, достичь которые предполагается, в числе прочих способов, разработкой и реализацией ЦП.

Значение максимального увеличения «программной» части бюджета, т.е. до ли финансируемых расходов бюджета в связи с реализацией ЦП, для усиления эффективности государственных расходов в целом констатируется и в литерату ре2. Считается, что достижение «бюджетных результатов» поддается оценке по анализу результатов реализации ЦП. «Целеполагание» – один из принципов управления собственностью государства, позволяющий оценить его результаты на основе критериев социально-экономической эффективности3.

Рассмотрение ЦП с точки зрения достижения определенных результатов, значимых для бюджетного метода ведения государственного хозяйства, соответ ствует их публично-правовому характеру: «все, что хочет быть публично при знанным, должно быть подвергнуто …тексту рациональности»4. Рациональность использования бюджетных средств на выполнение ЦП прослеживается в оценке конечных результатов финансирования: проведенных мероприятиях, улучшен ных показателях чего-либо в сфере действия программ. В таком случае результа ты финансирования связывают цели финансовой деятельности с ее социально экономическим эффектом5.

СЗ РФ. 2007. № 47. Ч. 2. Ст. 5772 (утрат. юр. силу: Постановление Правительства РФ от 14 нояб. 2007 г. № 779).

См.: Комягин Д.Л. К вопросу о классификации бюджетных расходов // Реформы и право. 2010. № 3. С. 10-15.

См.: Короткова О.И. Указ. соч. С. 21.

Шпренгер Г. Взаимодействие: соображение по поводу антропологического понимания масштаба справедливо сти // Государство и право. 2004. № 5. С. 17.

См. также: Вершило Т.А. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств: пра вовые проблемы реализации // ФП. 2013. № 5. С. 21-24.

Результаты финансирования различаются в зависимости от сферы использо вания бюджетных средств, содержания, функциональной предназначенности ЦП. В российской модели бюджетного устройства это могут быть результаты:

материального характера (повышение уровня экономического развития регио нов1;

улучшение состояния транспортной инфраструктуры2, жилищных усло вий3, улучшение водоснабжения4 и др.);

нематериального характера (проведение мероприятий по профилактике заболеваний, повышение качества медицинского обслуживания5, образования6 и др.). Однако в условиях градации результатов действия ЦП на «материальные» и «нематериальные», даже вторые могут быть оценены с позиций материальных – экономических – подходов, будучи связаны с объектами физического мира. Например, наличие мест в медицинских и обра зовательных учреждениях может служит фактором обеспечения «притока» поль зователей соответствующих бюджетных услуг и, как следствие, денежных средств (дополнительное бюджетное финансирование, оплата платных услуг бюджетных учреждений) (прямые и обратные связи между финансовыми право отношениями и социально-экономической сферой). Поэтому, на наш взгляд, следует поддержать мнение О.Н. Горбуновой о «применении» оценки «матери альных результатов» к ЦП любой направленности, настаивающей на необходи См., напр.: ФЦП: «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 го да», утв. Постановлением Правительства РФ от 15 апр. 1996 г. № 480 (ред. от 25 окт. 2013 г.) // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 2007;

2013. № 16. Ст. 1971;

«Юг России (2008 - 2013 годы)», утв. Постановлением Правительства РФ от янв. 2008 г. № 10 (ред. от 2 сент. 2013 г.) // СЗ РФ. 2008. № 4. Ст. 264;

2013. № 21. Ст. 2654.

Напр., ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы), утв. Постановлением Правительства РФ от 5 дек. 2001 г. № 848 (ред. от 2 нояб. 2013 г.) // СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4895;

2013. № 24. Ст. 3012.

Напр., ФЦП «Жилище» на 2011-2015 годы»;

ЦП г. Санкт-Петербурга: «Молодежи - доступное жилье»;

«Жилье работникам учреждений системы образования, здравоохранения и социального обслуживания населения», утв.

Законом Санкт-Петербурга от 12 дек. 2005 г. № 648-91 // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга.

2006. № 2;

ЦП по капитальному ремонту многоквартирных домов на 2008-2014 гг., утв. Законом г. Москвы от дек. 2007 г. № 52 // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2008. № 4.

Напр., ФЦП «Чистая вода» на 2011-2017 годы».

Напр., ФЦП: «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 года и дальнейшую перспективу»;

краевая ЦП «Информатизация отрасли здравоохранения Хабаровского края на 2011-2017 годы», утв. Постановлением Правительства Хабаровского края от 10 авг. 2010 г. № 203-пр (ред. от 20 дек. 2012 г.) // СЗ Хабаровского края. 2010. № 8(97). Ч. 1;

2012. № 12(125). Ч. 1. Т. 2.

Напр., ФЦП развития образования на 2011-2015 гг.

мости «указания на конкретные материальные последствия в связи с выделением любого централизованного ассигнования» (положение Закона «О финансах»)1.

Оценку результатов действия целевых программ, финансируемых из бюдже та, на наш взгляд, можно рассматривать в контексте «оценки результатов управ ленческого труда»2, поскольку планирование и реализация целевых программ не могут не оказывать управляющее воздействие на сферу общественной и госу дарственной деятельности – сферу действия программ, задействованные звенья финансов, обеспечивая эффект управления финансами и с помощью финансов.

Более подробное представление о результатах действия целевых программ можно получить из их классификации, очерченной в дальнейшем.

Планируя достижение определенных результатов посредством реализации ЦП, государство, по сути, через ЦП одобряет либо не одобряет функционирова ние тех или иных отраслей хозяйства, предприятий. Посредством увеличения либо уменьшения финансовых потоков, юридически организованных как бюд жетные средства, государство оказывает на них управляющее воздействие. В этом и состоит управленческий эффект ЦП.

Вне зависимости от характера результатов – материальных либо нематери альных – запланированных ЦП, программы значимы для государства и обще ства. Решающим моментом выступает полезность ЦП для обеспечения обще ственных благ. Полезность же, с экономической точки зрения, не всегда может быть «измерена» с позиций материального результата какой-либо деятельности.

Считается, что полезность не может быть мерой меновой ценности, хотя она аб солютно необходима для нее3.

Применительно к нашему исследованию это подразумевает, что полезность ЦП определяется значимостью запланированных ими мероприятий для государ См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. С. 165.

Об оценке результатов управленческого труда см.: См.: Бачило И.Л., Катрич С.В., Сергиенко Л.А. Указ. соч. С.

78.

См.: Рикардо Д. Принципы политической экономии. Ленинград, 1924. С. 71. См. также: Рикардо Д. Сочинения.

Т. 1. Начало политической экономии и налогового обложения. М., 1941. С. 1-3.

ства и общества, исключительной возможностью достижения определенных ре зультатов именно на централизованном уровне и именно посредством планиро вания и реализации ЦП, сосредоточения организационных и материально финансовых ресурсов, опосредующих их действие. Именно поэтому так важно достигать результаты, запланированные ЦП, вкладывая в них значительные цен трализованные ресурсы. При этом следует учитывать, что «для достижения дей ствительно необходимых реальных результатов обязательно нужен широкий финансовый мониторинг»1, а также, непосредственно, бюджетный контроль. Это подтверждает наличие прямых и обратных связей между соответствующими фи нансово-правовыми категориями. Данные наши выводы перекликаются с обос нованными в § 1 гл. 1 доводами, касающимися природы «общественных благ», финансовое обеспечение которых подлежит вниманию, контролю со стороны государства, отражает важнейшую сторону ведения государственного хозяйства бюджетным методом.

«Предлагаемые» результаты использования бюджетных средств согласно ЦП должны быть учтены в аспекте необходимого финансирования уже на стадии со ставления проекта бюджета. Так, перечень ФЦП, финансируемых средствами федерального бюджета, представляется Правительством РФ на утверждение Фе деральному Собранию вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете. Объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных ЦП утверждается правовым актом о бюджете в составе ведомственной структуры расходов по каждой ЦП, целевой статье расходов бюджета. Предусмотренное правовым актом о бюджете обязательство выделить средства на реализацию ЦП приобретает статус бюджетного обязательства, исполняемого в конкретном фи нансовом периоде2. Следовательно, реализация ЦП и формирование связанных с ними бюджетных отношений в значительной степени зависят от правового акта См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. С. 56.

См., напр.: прилож. 7 ФЗ от 3 дек. 2012 г. № 216-ФЗ (ред. от 7 июня 2013 г.) «О федеральном бюджете на год и на плановый период 2014 и 2015 годов» // РГ. 2012. 7 дек. № 283;

СЗ РФ. 2013. № 49. Ч. 1. Ст. 6349.

о бюджете, принимаемого и исполняемого в рамках бюджетного процесса. Это показывает юридико-организационную связь ЦП и бюджетного процесса.

Взаимосвязь ЦП и иных элементов бюджетного устройства России подтвер ждает и то, что достижение запланированных ЦП результатов гарантируется строгой отчетностью по ЦП в ходе бюджетного процесса, будучи объектом бюджетного контроля. В таком смысле реализация ЦП опосредует соблюдение в бюджетном процессе принципа адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ). Следует констатировать, что несоблюдение этого прин ципа в связи с использованием бюджетных средств на финансирование ЦП – правонарушение, распространенное в финансовой практике России1. Недолжное исполнение ЦП зачастую вызвано объективными предпосылками. Существуют примеры того, что запланированные ЦП мероприятия не выполняются по при чине отсутствия достаточного объема бюджетных средств для покрытия предпи санных затрат2. В условиях трехгодичного бюджетного планирования, характер ного для бюджетного процесса современной России, бывает затруднительно бесперебойно финансировать ту или иную ЦП, рассчитанную на несколько лет.

Более того, по причине недостаточности финансовых средств не получают статус программно запланированной деятельности многие мероприятия, значи мые для социально-экономической сферы, реализация которых объективно нуж дается в централизованных ресурсах, о чем речь идет ниже. Указанная проблема недостаточности денежных средств характеризует не только современное состо яние материально-финансовых основ бюджетного устройства России в связи с применением его элемента в виде ЦП, но и использование публичных средств в любые периоды существования государства, поэтому не теряет актуальность.

Еще в 19 в. было замечено: «в то время как большая часть государственных до ходов растрачивается впустую под предлогом общественной пользы …масса См., напр.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 14 июня 2012 г. по делу № А33-13211/2011 // СПС;

Постановление ФАС Поволжского округа от 4 марта 2013 г. по делу № А12-11189/2012 // Там же.

См.: Орехова П. «Дискуссионное» жилье // Коммуна. Прилож. «Областная Дума». 2004. 27 мая.

…настоятельных правительственных (государственных – примеч. Х.П.) задач остается невыполненной, хотя все, что может быть спасено от бесполезного рас трачивания, …необходимо для расходов на полезные цели. …развитии просве щения, об устройстве более эффективного и доступного правосудия, о проведе нии всевозможных реформ»1. Приведенное высказывание имеет историческую ценность. Оно показывает социальное и экономическое значение «вливания»

государственных централизованных средств в различные общественно значимые сферы, обеспечиваемые с финансовой и управленческой точек зрения государ ственными программами, планируемыми и реализуемыми в рамках «высоко ор ганизованных» юридических процедур.

В силу сложностей финансирования централизованными средствами, для выполнения ЦП допустимо также привлекать средства из иных источников, по мимо бюджетов. Эти средства обозначаются в тексте ЦП как «внебюджетные» и учитываются на стадии составления бюджета. К внебюджетным средствам ЦП относят, например: средства предприятий и организаций, привлекаемые для осуществления запланированных ЦП мероприятий2, капитальные вложения, ин вестиции3. Эти средства «черпаются» из частных финансов. Возможности софи нансирования ЦП из разных источников знаменует связь публичных и частных финансов, характерную для бюджетного устройства России. Названная черта модели бюджетного устройства России обусловлена отмеченной в гл. 1 диффе ренциацией общественно значимых услуг в адрес граждан и организаций на платные и бесплатные.

Характерным для российской модели бюджетного устройства является также и то, что проведение государственно, общественно значимых мероприятий, со Милль Дж.С. Основы политической экономии и некоторые аспекты их приложения к социальной философии: В 3-х т. Т. 3. М., 1981. С. 239-240.

Напр., для реализации ФЦП развития Калининградской области на период до 2015 г., утв. Постановлением Правительства РФ от 7 дек. 2001 г. № 866 (ред. от 21 сент. 2013 г.) (СЗ РФ. 2001. № 52. Ч. 2. Ст. 4974), использу ются средства ОАО «Газпром» и ОАО «Межрегионэнергострой» (прилож. № 12 программы).

См., напр.: паспорт подпрограммы «Развитие экспорта транспортных услуг» ФЦП «Развитие транспортной си стемы России (2010-2015 годы)».

гласно ЦП, задействует публично-правовые образования различных территори альных уровней, выражая проявление федерализма в сфере бюджетных правоот ношений. В данном случае имеется ввиду, что предусмотренные ЦП источники финансирования мероприятий учитывают распределение средств бюджетов в форме межбюджетных трансфертов – п. 4 ст. 179 БК РФ. В настоящее время по лучило распространение выделение субсидий на реализацию территориальных ЦП экономической значимости, ЦП развития общественной инфраструктуры1.

Финансирование ЦП в режиме межбюджетных отношений актуализирует вопро сы взаимодействия Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных обра зований в рамках бюджетного процесса, подчеркивает роль отлаженности свя занной реализации элементов бюджетного устройства.

Таким образом, ЦП неразрывно связаны с бюджетным процессом, по сути, являются частью его процедур, «обеспечиваются» ими. ЦП позволяют планиро вать с качественной и количественной точек зрения показатели бюджета – а именно состав и объемы расходов бюджета, обеспечивающих «вливание» в об щественно- и государственно значимые сферы централизованных средств, ис пользование которых с точки зрения результативности и эффективности высту пает предметом бюджетного контроля. В таком смысле ЦП оказывают управ ленческое воздействие на бюджет и бюджетные правоотношения.

3. Наряду с отмеченным, ЦП следует рассматривать в качестве самостоя тельного элемента бюджетного устройства России (организационно процедурный элемент). Понимание ЦП в таком качестве объясняется подчине нием их планирования и реализации особым процедурам. Будучи, повторим, ча стью бюджетного процесса, ЦП подразумевают ряд процедур по их составле нию, утверждению, а также выполнению, бремя реализации которых возложе но на различные субъекты в пределах их компетенции.

См., напр.: прилож. 4 ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)»;

Постановление Прави тельства РФ от 13 июля 2005 г. (ред. от 27 янв. 2009 г.) «О порядке предоставления межбюджетных трансфертов на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков» // СЗ РФ. 2005. № 29. Ст. 3068;

2009. № 6. Ст. 737.

3.1. По законодательству России, принятие и реализация ЦП – многоэтапная деятельность, подчиняющаяся процессуальным требованиям. Порядок разработ ки и реализации ФЦП утвержден Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594. В программно-целевом планировании, связанном с ЦП, выделя ются предпроектный, проектный и оценочный этапы. Эти этапы включают ряд самостоятельных процессуальных действий: инициирование постановки про блем для решения программными методами;

разработка проекта концепции ЦП (осуществляется органами исполнительной власти, наделенными полномочиями применительно к различным сферам;

в случае необходимости проект дорабаты вается предполагаемым государственным заказчиком);

принятие решения о раз работке проекта ЦП и утверждение концепции ЦП (Правительство РФ);

разра ботка проекта ЦП;

согласование ее проекта;

экспертиза проекта ЦП (может быть организована государственным заказчиком ЦП);

оценка проекта ЦП (Министер ство экономического развития РФ);

рассмотрение проекта и утверждение ЦП (Правительство РФ) (на примере ФЦП). Реализация ЦП также подразумевает са мостоятельные процедуры. Ответственность за их своевременное и качественное и качественное выполнение, эффективное использование выделенных средств несет государственный заказчик ЦП1.

Из общего анализа процедур по составлению, утверждению и исполнению ЦП следует, что они, по сути, выступая частью бюджетного процесса, в дей ствительности, выходят за рамки его процедур, вовлекая в деятельность по раз работке соответствующих документов субъектов, не являющихся участника ми бюджетного процесса (например, заказчиков ЦП). Это подтверждает необ ходимость рассмотрения ЦП в качестве элемента бюджетного устройства, отде ленного от иных его элементов.

3.2. Порядок разработки и реализации ФЦП, повторим, установлен Поста новлением Правительства РФ. На региональном и местном уровнях приняты По анализу п. 2-7, 13 Порядка разработки и реализации федеральных целевых программ.

нормативные акты закрепляющие порядок составления и выполнения террито риальных ЦП, во многом сходный с таковым применительно к ФЦП1. На наш взгляд, в силу непосредственной связи с использованием сосредоточенных в бюджетах средств, общие подходы к разработке ЦП разного территориального действия должны быть отрегулированы федеральным законом, а не подзакон ным актом. Целесообразно внести в БК РФ соответствующие изменения, усили вающие привязку ЦП к бюджетному процессу, целостность финансово правового регулирования в соответствии с объективно необходимыми тенденци ями его кодификации.

В силу того, что ЦП составляют содержание расходных обязательств Россий ской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, они имеют юри дическую форму. Текст каждой ЦП должен быть утвержден отдельным норма тивным правовым актом. ЦП утверждаются, как правило, актами органов испол нительной власти Российской Федерации – постановлениями Правительства РФ – применительно к ЦП федерального уровня2, органов исполнительной власти субъектов РФ (постановлениями)3 – ЦП субъектов РФ;

актами органов местного самоуправления (постановлениями) – ЦП муниципальных образований1 (ст. БК РФ в ред. ФЗ от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ)1.

См., напр.: Постановление администрации Липецкой области от 28 нояб. 2007 г. № 168 (ред. от 3 июня 2011 г.) «О Порядке разработки, утверждения и реализации областных целевых программ» // Ведомости администрации Липецкой области. 2008. № 4;

Липецкая газета. 2011. 23 сент. –№ 184.

См., напр.: Постановления Правительства РФ: от 22 дек. 2010 г. № 1092 «О федеральной целевой программе «Чистая вода» на 2011-2017 годы»;

от 5 дек. 2001 г. № 848 «О Федеральной целевой программе «Развитие транс портной системы России (2010-2015 годы)»;

от 26 нояб. 2007 г. № 809 «О федеральной целевой программе «Раз витие электронной компонентной базы и радиоэлектроники» на 2008-2015 годы» // СЗ РФ. 2007. № 51. Ст. 6361.

См., напр.: Постановление администрации Липецкой области от 28 нояб. 2007 г. № 168 «О Порядке разработки, утверждения и реализации областных целевых программ»;

Постановление Правительства Воронежской обл. от окт. 2010 г. № 826 (ред. от 27 февр. 2013 г.) «Об утверждении долгосрочной областной целевой программы «Дети Воронежской области на 2011-2014 годы» // СЗ Воронежской области. 2010. № 10. Ст. 620;

2013. № 6. Ст. 131.

Можно привести примеры практики утверждения ЦП и актами органов представительной власти (законами) субъектов РФ. См., напр.: Закон г. Москвы от 19 дек. 2007 г. № 52 «О Городской целевой программе по капи тальному ремонту многоквартирных домов на 2008-2014 годы»;

Законы Санкт-Петербурга от 12 дек. 2005 г. № 648-91 «О целевой программе Санкт-Петербурга «Жилье работникам учреждений системы образования, здраво охранения и социального обслуживания населения».

См., напр.: Постановление администрации Солнечногорского муниципального района Московской области от 24 окт. 2012 г. № 6678 «Об утверждении долгосрочной целевой программы «Обеспечение безопасности дорож ного движения на территории Солнечногорского муниципального района Московской области в 2013-2015 го дах» // СПС;

Постановление Администрации города Комсомольска-на-Амуре от 14 марта 2013 г. № 774-па «Об Исходя из требований утверждения ЦП нормативными правовыми актами, в литературе предлагается понятие «бюджетный программно-целевой акт», объ единяющее формы программно-целевого бюджетного планирования, устанавли вающие основания возникновения расходных обязательств2. В таком смысле ЦП, утвержденные в порядке нормативного правового регулирования, должны отве чать правилам юридической техники, предъявляемым к нормативным актам (точнее, «правотворческой техники»)3. Это требование, в буквальном смысле не установленное федеральным законодательством, регулирующим связанную с ЦП деятельность, предусмотрено законодательством субъектов РФ. Например, согласно п. 4 ст. 2, ст. 1 Закона Челябинской области от 30 мая 2002 г. № 87-ЗО (ред. от 30 апреля 2013 г.) «О нормативных правовых актах Челябинской обла сти»4, нормативными правовыми актами данного субъекта РФ утверждаются ре гиональные ЦП. Правила юридической техники, применяемые при подготовке нормативных актов области, названный закон рассматривает как совокупность способов, приемов, применяемых при разработке, изложении этих актов.

Анализ нормативных основ ЦП в модели бюджетного устройства России свидетельствует о следующих недостатках нормативных актов, утверждаю щих ЦП разных территориальных уровней.

Во-первых, отсутствие четкости в структуре и содержании утвержденного нормативным правовым актом текста ЦП. Не во всех ЦП четко изложены пред полагаемые цели и задачи. Это затрудняет оценку исполнимости ЦП, результа тов ее реализации. Например, в ФЦП «Развитие судебной системы России» на утверждении муниципальной целевой программы «Обращение с твердыми бытовыми и промышленными отхо дами в муниципальном образовании городском округе «Город Комсомольск-на-Амуре» на период до 2020 года».

Положения ст. 179 БК РФ (в ред. ФЗ от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ) применяются к правоотношениям, возникаю щим при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы РФ, начиная с бюджетов на 2014 г. (на г. и на плановый период 2015 и 2016 гг.).

См.: Матненко А.С. Юридическая техника изложения программно-целевых актов // ЗиЭ. 2008. № 11.

См.: Керимов Д.А. Законодательная техника. М., 2000. С. 19-38;

Тихомиров Ю.А. О правилах законодательной техники // ЖРП. 1999. № 11. С. 110-116;

Юридическая техника / под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. М., 2009.

С. 26.

Южноуральская панорама. 2002. № 63. 15 июня;

2012. 7 июля. № 101.

2007-2012 годы»1 цели и задачи представляются не достаточно конкретными – в формулировке «обеспечение открытости и прозрачности правосудия», «повы шение доверия к правосудию», «создание условий для осуществления правосу дия». Долгосрочная областная ЦП «Дети Воронежской области на 2011-2014 го ды» также ставит цели и задачи, не отличающиеся конкретностью: создание бла гоприятных условий для комплексного развития и жизнедеятельности детей, проживающих в регионе, включая комплекс мер по улучшению положения де тей, нуждающихся в поддержке государства;

повышение эффективности госу дарственной поддержки детей в трудной жизненной ситуации.

Во-вторых, несогласованность терминологии ЦП (федеральных, региональ ных, местных) с требованиями федерального законодательства, предъявляемыми к отношениям, развивающимся в сфере действия ЦП. В частности, несогласо ванность целей проекта «Доступное жилье» ФЦП «Жилище» на 2011-2015 годы»

с законодательством, в частности, ФЗ от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ (ред. от декабря 2012 г.) «Об основах регулирования тарифов организаций коммунально го комплекса»2, которым ресурсоснабжающие организации наделены правом устанавливать тарифы на присоединение к своим сетям новых объектов вне за висимости от средств, на которые они строятся. Реализация этого закона может привести к росту себестоимости строительства, что повлияет на качество испол нения ЦП3.

В-третьих, отсутствие единообразия терминов, употребляемых ЦП идентич ной функциональной предназначенности – предусматривающих мероприятия применительно к «одинаковым» сферам общества и государства, но разных тер риториальных уровней.

В-четвертых, использование в ЦП терминологии, не обеспеченной должным дефинитивным аппаратом, а также положений, смысл которых требует уточне Утв. Постановлением Правительства РФ от 21 сент. 2006 г. № 583 // СЗ РФ. 2006. № 41. Ст. 4248.

СЗ РФ. 2005. № 1. Ч. 1. Ст. 36.

См. также: Норкина Е.В. О некоторых проблемах правового обеспечения национального проекта «Доступное жилье» на территории Российской Федерации // Гражданское право. 2007. № 1.

ния. Например, ФЦП «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 годы»1, предусматривая мероприятия, обя зательные для реализации в рамках ФЦП, не конкретизирует виды внебюджет ных источников, необходимых для их финансирования (прилож. 3 ФЦП). Долго срочная областная ЦП «Дети Воронежской области на 2011-2014 годы», поста вив цели и задачи повышения эффективности государственной системы под держки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, не конкретизирует понимание «трудной жизненной ситуации», служащей основанием применения ЦП в отношении конкретного гражданина.

В-пятых, использование в тексте ЦП абстрактных формулировок, не имею щих юридического значения. Это снижает уровень конкретности поставленных ЦП целей и задач, четкости их положений в целом («ожидаемые», «ориентиро вочные» результаты и др.)2. В то же время в текст ЦП зачастую включаются определения понятий, имеющих устоявшееся содержание, в т.ч. установленное законодательством, регулирующим общественные отношения в соответствую щей сфере, что устраняет необходимость их дополнительной детализации на уровне ЦП (например, «бесхозяйная вещь»3, «кадастровая стоимость земель»;


«жилье»4, «инновация»1 и др.).

Несмотря на жесткие нормативные требования к ЦП, в последнее время рас пространились случаи утверждения долгосрочных ЦП без отражения в их поло Утв. Постановлением Правительства РФ от 9 авг. 2006 г. № 478 (ред. от 24 окт. 2013 г.) // СЗ РФ. 2006. № 34. Ст.

3671;

2013. № 16. Ст. 1971.

Напр., прилож. 2 ФЦП «Жилище» на 2011-2015 годы»;

прилож. 5 ФЦП «Развитие электронной компонентной базы и радиоэлектроники» на 2008-2015 годы». Например, согласно прилож. № 8 ФЦП «Экономическое и соци альное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года», «степень достижения ожидаемых ре зультатов планируется измерять на основании сопоставления фактически достигнутых значений целевых инди каторов с их плановыми значениями».

Напр.: разд. 2 муницип. ЦП «Совершенствование системы управления муниципальным имуществом на 2011 2013 годы», утв. Постановлением главы администрации города Кольчугино от 12 окт. 2010 г. № 359 // СПС.

См., напр.: муниципальная долгосрочная ЦП «Обеспечение жильем молодых семей в городе Амурске» на 2011 2015 годы», утв. Постановлением Администрации городского поселения «Город Амурск» Амурского муници пального района от 11 февр. 2011 г. № 27 // Сб-к правовых актов органов местного самоуправления городского поселения «Город Амурск». 2011. № 66. Ч. I.

См., напр.: «паспорт», разд. 1 областной ЦП «Развитие инновационной деятельности в Ульяновской области» на 2011-2015 годы», утв. Постановлением Правительства Ульяновской обл. от 2 нояб. 2010 г. № 40/373-П (ред. от апр. 2011 г.) // Ульяновская правда. 2010. 12 нояб. № 92.

жениях должного финансового обоснования – указания на источник финансиро вания запланированных мероприятий, что влечет критику общественности1.

Этот недостаток выступает предпосылкой неисполнимости ЦП, неэффективно сти долгосрочного планирования в целом при, несомненно, многих положитель ных моментах многолетнего бюджетного планирования. Поэтому ЦП намечают проблемы применения соответствующего элемента бюджетного устройства.

Недостатки ФЦП «повторяются» региональными и местными ЦП сходной сферы действия. Неразвитость нормативной базы ЦП не устраняется региональ ными и местными органами, полагающимися на федеральное регулирование и скованными пределами своей бюджетной компетенции. Вместе с этим, должный подход к разработке текста ЦП, соблюдению требований придания им юридиче ской формы, взаимоувязка ЦП и бюджетного процесса выступают гарантиями их действенности, эффективности использования государственных и муниципаль ных ресурсов в ходе бюджетного процесса.

4. Следует учесть, что эффективность отдельно взятой ЦП обусловлена ее субъективными характеристиками – сферой и сроками выполнения запланиро ванных мероприятий, их ролью для государства и общества и др. Различные ха рактеристики ЦП позволяют сформулировать критерии их классификации в мо дели бюджетного устройства России.

Заметим, что БК РФ не закрепляет целостного подхода к группировке ЦП, хотя соответствующий элемент бюджетного устройства учитывается при регу лировании бюджетного процесса (ст. 179, 179.1, 179.3). Анализ тенденций фи нансовой практики России, программно-целевого бюджетного планирования позволяет привести виды ЦП с учетом разных критериев их классификации.

4.1. По критерию территориального действия выделяются три вида ЦП: фе деральные1, региональные1, местные2 ЦП. ФЦП «посвящены» управлению фи По матер.: Решетникова Н. Сибири прописали стратегию // РГ. 2010. 30 марта.

См., напр.: ФЦП: «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2015 года», утв. Постановле нием Правительства РФ от 29 июня 2011 г. № 523 (ред. от 23 июля 2013 г.) // СЗ РФ. 2011. № 29. Ст. 4462;

2012.

нансированием мероприятий государственной значимости, которые затрудни тельно «обеспечить» средствами региональных и местных бюджетов. В ЦП ни жестоящего уровня прослеживается ярко выраженный территориальный харак тер планируемых мероприятий, их связь с предметами ведения субъектов РФ, вопросами местного самоуправления. Такая группировка ЦП связана с разграни чением расходов между бюджетами бюджетной системы РФ. ЦП – юридическая основа установления расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Они реализуются за счет средств соответ ствующего бюджета, в зависимости от того, в «ведении» какого публично правового образования находится ЦП.

Как отмечалось, порядок разработки и реализации ФЦП утвержден Поста новлением Правительства РФ. На уровне субъектов РФ и муниципальных обра зований приняты нормативные правовые акты, регулирующие порядок разра ботки и реализации региональных и местных ЦП соответственно3. Анализ реги ональной практики показывает, что в большинстве субъектов РФ связанные с ЦП процедуры установлены посредством дублирования положений федераль ных нормативных актов. Такое дублирование обеспечивает приоритет федераль ного бюджетно-правового регулирования, выражающий специфику бюджетного устройства России, а также гарантирует единообразие бюджетно-правового ре гулирования – унифицированные подходы к упорядочению бюджетных право отношений, опосредующих реализацию соответствующих элементов бюджетно го устройства.

На наш взгляд, применительно к рассматриваемому элементу бюджетного устройства России отмеченное дублирование не всегда целесообразно, т.к. мас № 44. Ст. 6038;

2013. № 31. Ст. 4220;

«Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012-2020 годы» утв. Постановлением Правительства РФ от 21 авг. 2012 г. № 847 // СЗ РФ. 2012. № 36. Ст. 4899.

См., напр.: долгосрочная областная ЦП «Дети Воронежской области на 2011-2014 годы».

См., напр.: муниципальная ЦП «Обращение с твердыми бытовыми и промышленными отходами в муниципаль ном образовании городском округе «Город Комсомольск-на-Амуре» на период до 2020 года».

См., напр.: Постановление администрации Липецкой области от 28 нояб. 2007 г. № 168 «О Порядке разработки, утверждения и реализации областных целевых программ».

штаб и условия действия федеральных и территориальных ЦП неодинаковы.

Имеют разную значимость для государства и общества и мероприятия, заплани рованные ЦП (перекликается с разграничением бюджетных расходов по крите рию финансирования расходов из бюджетов разных уровней бюджетной систе мы РФ – § 3 гл. 3). Констатация нецелесообразности дублирования региональ ными актами положений федерального законодательства в части установления порядка разработки и реализации ЦП, с одной стороны, подтверждает точку зре ния о необходимости внесения касающихся ЦП вопросов в содержание регули рования БК РФ. С другой стороны, ставит вопрос об установлении дифференци рованного подхода к федеральным, региональным, муниципальным ЦП, в поло жениях специальных нормативных правовых актов, в т.ч. региональных и мест ных, дополняющих и конкретизирующих БК РФ, не противоречащих ему.

В условиях градации ЦП на федеральные, региональные, местные складыва ется ситуация, что в бюджетах субъектов РФ и муниципальных образований не достаточно средств для осуществления тех или иных объективно необходимых мероприятий. В таком случае, ввиду отсутствия финансирования, принятие тер риториальной ЦП оказывается лишенным юридических финансовых послед ствий. В связи с этим, представляется обоснованной постановка вопроса о при нятии на федеральном уровне ЦП, позволяющей поддержать соответствующее публично-правовое образование. Решение такого вопроса «усилиями финансов»

федерального уровня актуально, если речь идет о значимых для государства в целом мероприятиях исторического, культурного, экологического, экономиче ского характера.

Например, подобная проблема возникла в 2008-2009 гг. в связи с необходи мостью финансовой поддержки особо охраняемого эколого-курортного региона России – Кавказских Минеральных Вод. В 2008 г. депутаты Госдумы Ставро польского края направили обращение Правительству РФ с просьбой о разработ ке ФЦП «Развитие городов-курортов Кавказских Минеральных Вод как баль неологических курортов России». Однако ФЦП, позволяющая сохранить и рас ширить потенциал этого региона, не была принята. Такая ситуация подвергнута критике, считается, что ЦП, направленные на поддержку значимых в социально экономическом, культурном, экологическом плане регионов, должны прини маться именно на федеральном уровне, финансироваться в основном объеме средствами федерального бюджета1. В свою очередь, на уровне субъектов РФ и муниципальных образований должны быть приняты региональные и муници пальные подпрограммы, планирующие финансирование соответствующих меро приятий региональными и местными бюджетами.

С учетом отмеченных тенденций в период с 2007 г. по настоящее время был принят ряд ФЦП, планирующих мероприятия по поддержке курортных террито рий России (например, «Юг России (2008-2013 годы)» (в ред. от 15 мая 2013 г.);

«Развитие города Сочи как горноклиматического курорта (2006-2014 годы)», утв. Постановлением Правительства РФ от 8 июня 2006 г. № 357)2). Программы то утверждались, то признавались утратившими юридическую силу. Их приня тие – показатель уровня экономической стабильности в государстве, выражаю щий политику управления бюджетными результатами, оптимальную для модели бюджетного устройства России.

Следует также отметить, что финансовая деятельность субъектов РФ и муни ципальных образований и уполномоченных ими органов власти в части утвер ждения и реализации ЦП имеет немало и иных недостатков, выраженных, например, в отсутствии четких критериев разграничения полномочий регио нальных и местных органов по выбору мероприятий, финансируемых согласно ЦП;


в неналаженности взаимодействия органов власти разных территориальных уровней по вопросам управления использованием и распределением финансов.

По матер.: Колесникова К.В. Проблемы разработки и финансирования целевых программ в области экологиче ского развития // Общество и право. 2009. № 4. С. 94-96.

СЗ РФ. 2006. № 34. Ст. 3670 (утрат. юр. силу: Постановление Правительства РФ от 29 дек. 2007 г. № 991).

Недостатки нормативного регулирования создают предпосылки возникновения споров, рассматриваемых в судебном порядке1.

В связи с анализируемым критерием классификации ЦП следует обозначить также проблему юридического регулирования «объединения» ресурсов бюдже тов разных уровней бюджетной системы РФ для финансирования ЦП. В данном случае предполагается распределение бюджетных средств в форме межбюджет ных трансфертов, предоставляемых на условиях софинансирования (субсидии) (§ 4 гл. 3). Например, разд. 3 ФЦП «Жилище» на 2011-2015 годы» выделение средств из федерального бюджета на софинансирование мероприятий подпро граммы ставит в зависимость от наличия в бюджете субъекта РФ средств на со финансирование реализации подпрограммы. Такой подход, при котором сред ством обеспечения софинансирования ФЦП из региональных бюджетов являет ся, по сути, угроза невыделения средств на аналогичные мероприятия из феде рального бюджета, не представляется обоснованным, снижает гарантирован ность осуществления тех или иных государственно, общественно значимых ме роприятий. На наш взгляд, нельзя признать правомерным его применение к межбюджетным отношениям, развивающимся в связи с совместным финансиро ванием ЦП, цель которых – финансовое обеспечение конституционных прав граждан (в приведенном примере – права на жилье).

Гарантированность софинансирования программных мероприятий установ лением ограничения предоставить средства федерального бюджета в связи со встречным предоставлением региональных бюджетных средств можно признать уместным, если федеральное финансирование носит выборочный характер, предоставляется на конкурентной основе, не связано с оказанием гражданам бюджетных услуг, гарантированных Конституцией РФ. В таком случае отказ Например, суд взыскал убытки, причиненные в результате предоставления льгот по оплате коммунальных услуг по Закону «О донорстве крови и ее компонентов» в период до разработки субъектом РФ целевой программы, с казны России в лице Минфина РФ ввиду отсутствия как федеральной, так и региональной ЦП (Постановление ФАС Поволжского округа от 12 апр. 2005 г. № А57-3516/04-15 // СПС). См. также: Постановление ФАС Восточ но-Сибирского округа от 14 июня 2012 г. по делу № А33-13211/2011 // СПС.

субъекту РФ в выделении дополнительных бюджетных средств не послужит дискриминирующим фактором предоставления «общественных благ». В случае, если мероприятия ФЦП являются конституционно значимыми, направлены на решение социально-экономической проблемы в масштабах государства, меха низм привлечения к их реализации региональных и муниципальных бюджетных средств должен заключаться в установлении на федеральном уровне требований финансирования из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов расходов лишь определенной целевой предназначенности1.

Таким образом, механизм реализации ЦП в модели бюджетного устройства России показывает взаимосвязь федеральных, региональных, местных интере сов, требующих решения финансовых и организационных вопросов совместны ми усилиями органов власти разных уровней. Отмеченное характерно для моде ли бюджетного устройства федеративного государства.

4.2. По критерию периода действия различаются ЦП: долгосрочные – с пе риодом действия – свыше пяти лет2;

среднесрочные – от года до пяти лет3;

крат косрочные – финансовый год4. Этот подход к срокам действия ЦП применяется по отношению к федеральным, региональным и местным ЦП.

Как правило, период действия ЦП отражен в ее названии: год окончания дей ствия ЦП1;

год окончания действия ЦП и на «дальнейшую перспективу» 2;

год См. также: Матненко А.С. Обеспечение софинансирования федеральных программ из региональных и местных бюджетов: конституционно-правовой аспект проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 1.

С. 21-24;

Миронова С.М. Обеспечение интересов муниципальных образований при формировании финансово правовой политики Российского государства // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. № 1. С. 19.

См., напр.: ФЦП: «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007-2016 годы»), утв. Постановлением Прави тельства РФ от 5 сент. 2006 г. № 540 (ред. от 18 февр. 2013 г.) // СЗ РФ. 2007. № 47. Ч. 2. Ст. 5767;

2013. № 8. Ст.

839;

«Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012 2020 годы»;

«Чистая вода» на 2011-2017 годы».

См., напр.: ФЦП «Жилище» на 2011-2015 годы»;

ФЦП развития образования на 2011-2015 гг.;

«Развитие транс портной системы России (2010-2015 годы).

См., напр.: Постановление главы городского поселения Ступино Ступинского муниципального района Москов ской области от 30 окт. 2012 г. № 607 «Об утверждении целевой программы «Социальная поддержка малообес печенных лиц, лиц пожилого возраста и инвалидов» городского поселения Ступино Ступинского муниципально го района на 2013 год» // Вестник Совета депутатов и Администрации Ступинского муниципального района, Со вета депутатов и администраций городских и сельских поселений. 2012. № 28.

См., напр.: ФЦП «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2015 года».

См., напр.: ФЦП «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на пе риод до 2020 года и дальнейшую перспективу».

начала и окончания действия ЦП1;

несколько периодов, на которые рассчитано действие ЦП (дата начала и окончания первого периода и дата окончания второ го периода)2.

Критерий периода действия подразумевает анализ ЦП с позиций срока их ре ализации, точнее, срока осуществления запланированных ими мероприятий. По сути, речь идет о сроках, периодах использования средств конкретного бюджета на определенные цели, получающие юридическое закрепление в законе о бюд жете. Планирование реализации конкретных ЦП не является бессрочным в силу непосредственной связи с планированием расходов в рамках бюджетного про цесса, ограниченным временным периодом. Поэтому, образно говоря, государ ство должно быть уверено в прогнозе выполнимости ЦП в течение конкретного периода времени, что в особенности важно для долгосрочных ЦП.

Обобщение финансовой практики свидетельствует, что ЦП, в основном, при нимаются на среднесрочные и долгосрочные периоды. Это объясняется тенден циями трехлетнего бюджетного планирования, позволяющего на значительный срок «предрешить» и поднять на нормативный уровень приоритеты государ ственного хозяйства в части распределения централизованных ресурсов на необ ходимые для государства и общества мероприятия.

Свойственным для ЦП в модели бюджетного устройства России является то, что в случае актуальности планируемых ЦП мероприятий сроки ее действия продляются. Продляются ЦП и при необходимости усиления запланированных ими результатов проведением дополнительных мероприятий в соответствующей сфере. В данном случае, если провести аналогию между действием ЦП и пони манием «труда» экономической теорией, нужно учесть подход: «едва ли суще См., напр.: краевая ЦП «Информатизация отрасли здравоохранения Хабаровского края на 2011-2017 годы».

Например, ФЦП «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы и на период до 2013 года», утв. Поста новлением Правительства РФ от 20 февр. 2006 г. № 99 (ред. от 27 дек. 2012 г.) // СЗ РФ. 2006. № 10. Ст. 1101;

2010. № 19. Ст. 2317;

2013. № 1. Ст. 33.

ствует вид труда, который приносит немедленные результаты» (Дж.С. Милль) 1.

Так, согласно ФЦП «Развитие судебной системы России» на 2002-2006 годы» срок действия программы может быть продлен не более чем на один год. При необходимости продления срока действия ФЦП более чем на один год разраба тывается новая ФЦП. В связи с этим Постановлением Правительства РФ от сентября 2006 г. № 583 (ред. от 1 ноября 2012 г.) утверждена ФЦП «Развитие су дебной системы России» на 2007-2012 годы».

4.3. Для бюджетного устройства России характерно принятие ЦП, позволя ющих планировать мероприятия применительно к различным сферам государ ственной, общественной деятельности, подразумевающих финансирование в рамках бюджетного метода ведения государственного хозяйства. Поэтому по критерию функциональной предназначенности различаются ЦП, создающие централизованные финансовые условия для функционирования сферы здраво охранения3, транспорта4, науки и образования5, жилищно-коммунального хозяй ства6, улучшения экологической обстановки7 и иных сфер общественной жизни и государственной деятельности. Разграничение ЦП по функциональной предна значенности связано также с их квалификацией как «ведомственных» – ЦП, утверждаемых субъектами бюджетного планирования (министерствами, служ бами, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, Прави тельство РФ, федеральные органы законодательной и судебной власти, уполно моченные региональные органы власти, органы местного самоуправления). Ве Милль Дж.С. Основы политической экономии и некоторые аспекты их приложения к социальной философии: В 3-х т. Т. 1. М., 1980. С. 119.

Утв. Постановлением Правительства РФ от 20 нояб. 2001 г. № 805 (ред. от 6 февр. 2004 г.) // СЗ РФ. 2001. № 49.

Ст. 4623;

2004. № 7. Ст. 520.

См., напр.: краевая ЦП «Информатизация отрасли здравоохранения Хабаровского края на 2011-2017 годы».

См., напр.: ФЦП «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)»;

муниципальная ЦП «Дорожное хозяйство муниципального образования Кольчугинский район на 2011-2013 годы», утв. Постановлением главы Кольчугинского района от 6 окт. 2010 г. № 1161 // Официальный вестник. 2010. 8 окт. № 55.

См., напр.: ФЦП развития образования на 2011-2015 гг.;

ФЦП «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014-2020 годы», утв. Постановлением Правительства РФ от 21 мая 2013 г. № 426 // СЗ РФ. 2013. № 22. Ст. 2810.

См., напр.: ФЦП «Жилище» на 2011-2015 годы»;

городская ЦП по капитальному ремонту многоквартирных до мов на 2008-2014 годы, утв. Законом г. Москвы от 19 дек. 2007 г. № 52.

См., напр.: ФЦП «Чистая вода» на 2011-2017 годы».

домственные ЦП позволяют планировать комплекс взаимоувязанных мероприя тий в сфере функционирования соответствующего органа1.

Таким образом, принятие ЦП разной функциональной предназначенности проявляет заинтересованность государства в развитии конкретных сфер обще ственной жизни. В связи с этим следует констатировать такие проблемы, как низкий уровень информированности граждан России о действующих ЦП, недо верие государству в части программного обеспечения общественных благ, уси ливающееся под влиянием критики бюджетной политики2. Поэтому важно не просто утверждать ЦП, но и обеспечивать должную реализацию принципа от крытости (гласности) в связи с их исполнением, являющегося слагаемым содер жания принципа прозрачности бюджетной системы РФ (ст. 36 БК РФ).

Обозначенные подходы к классификации ЦП не получили целостного юри дического закрепления. Однако специфика ЦП разных видов, обуславливающая порядок их принятия и планирования бюджетных расходов, использования бюджетных средств, принятия управленческих решений в рамках бюджетного процесса, указывает на целесообразность целостного законодательного регули рования ЦП, в т.ч. на уровне установления их видов.

Рассмотрение свойств ЦП, характерных для модели бюджетного устройства России, позволяет сформулировать следующие выводы.

1. Целевые программы являются формой реализации метода планирования в рамках бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, опосредующей управление финансированием расходов бюджета на поддержку государственно, общественно значимых сфер в рамках бюджетного процесса, проявление прямых и обратных связей между социально-экономической сферой и бюджетно-правовым регулированием, между бюджетом (бюджетной систе См.: Постановление Правительства РФ: от 19 апр. 2005 г. № 239 (ред. от 22 нояб. 2013 г.) «Об утверждении По ложения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ» // СЗ РФ. 2005. № 17. Ст.

1571;

2013. № 15. Ст. 1799.

См.: Сафина С.Б. Национальные проекты и государственная политика России // Юридический мир. 2007. № 3.

С. 43-45.

мой) и иными звеньями финансовой системы. Финансовая поддержка сфер об щественной жизни и государственной деятельности – важнейшая задача госу дарственного хозяйства, основанного на сосредоточении и использовании бюд жетных средств. Поэтому ЦП занимают важное место в содержании бюджетного устройства России. Целевая программа как элемент юридической конструк ции модели бюджетного устройства России – утвержденный нормативным правовым актом федерального, регионального, местного уровня документ, со держащий информацию о планировании финансового обеспечения осуществле ния мероприятий по развитию и поддержке конкретной сферы государствен ной деятельности, общественной жизни за счет средств бюджетов бюджет ной системы РФ, учитываемую в ходе процедур бюджетного процесса. Будучи самостоятельным элементом бюджетного устройства России, ЦП связаны с реа лизацией иных его элементов, в т.ч. бюджетным процессом, бюджетным контро лем, бюджетной системой РФ, расходами бюджета и др.

2. По аналогии с бюджетным процессом, ЦП следует причислить к организа ционно-процедурным элементам бюджетного устройства России, т.к. их состав ление, утверждение и реализация предполагают процессуальные действия, опо средующие управление бюджетными средствами. Исполнение предписаний ЦП в общем виде означает предоставление (расходование) средств из бюджета Рос сийской Федерации, бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований в рамках бюджетного процесса, основанное на их расходных обязательствах, предусмотренных нормативными правовыми актами и, непосредственно, ЦП.

Исходя из критерия содержания, роли элемента для бюджетной деятельности, ЦП могут быть оценены как элемент бюджетного устройства управленческого – организационного – характера, т.к. связаны с управленческой деятельностью, опосредующей организационное воздействие на бюджет в части планирования распределения и использования бюджетных средств на общественно и государ ственно значимые мероприятия. ЦП являются регулятивным элементом, будучи связаны с позитивной деятельностью по формулированию и исполнению пред писаний осуществлять мероприятия в сфере общественных благ.

3. Сопоставление российской нормотворческой и правоприменительной практики в сфере действия ЦП с особенностями модели бюджетного устройства России позволяет отметить следующее. Данная практика несет в себе черты реа лизации соответствующего элемента бюджетного устройства федеративного государства, а именно: ЦП принимаются и реализуются силами публично правовых образований всех уровней, что соответствует сложившемуся подходу разграничения их бюджетной компетенции, требованиям к осуществлению бюджетного процесса применительно к бюджетам бюджетной системы. ЦП расширяют систему расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований.

Наряду с этим, ЦП опосредуют реализацию в России единой государствен ной политики программно-целевого бюджетного планирования;

оптимизируют управление финансированием социальных расходов бюджетов разных уровней бюджетной системы с учетом провозглашенных конституционных ценностей государства. Такие свойства ЦП различных территориальных уровней намечают их зависимость от общегосударственного подхода к формированию бюджетных правоотношений, реализации соответствующего элемента бюджетного устрой ства России. Отмеченное охватывается идеей присутствия в российской модели бюджетного устройства неких черт унитарного государства, подтвержденной настоящим исследованием.

§ 3. Бюджетный контроль как гарантия реализации элементов бюджетного устройства России В условиях финансовой, социально-экономической и политической напря женности, сопутствующей развитию бюджетных правоотношений, усложнения бюджетно-правового регулирования вопросы осуществления контроля в бюд жетной сфере приобрели особую актуальность. Повышение качества управления общественными финансами как на федеральном, так и региональном уровнях, посредством усиления контроля за соблюдением финансовой дисциплины при знается основным направлением развития бюджетного федерализма1. В данном случае речь идет о бюджетном контроле, сущностные черты которого характери зуют модель бюджетного устройства России.

1. Проведение мероприятий бюджетного контроля присуще всем государ ствам, достигшим высокого уровня организованности публичных финансов, о чем речь велась в гл. 1 в аспекте юридической конструкции универсальной мо дели бюджетного устройства. Бюджетный контроль является разновидностью государственного (муниципального) финансового контроля, носящего обяза тельный характер. Еще в начале 20 в. считалось, что «финансовый контроль служит обеспечению не вообще законности управления в целом, а лишь закон ности порядка хранения и расходования средств»2. В современной науке госу дарственный (муниципальный) финансовый контроль понимается как контроль за законностью и целесообразностью действий по образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов государства и местного самоуправления в целях эффективного социально экономического развития государства;

регламентированная нормами права дея тельность государственных, муниципальных органов и организаций по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и пол ноты поступления доходов в государственные (муниципальные) денежные фон ды, правильности и эффективности их использования1. Отсюда бюджетный См.: Разд. 7 Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., утв. Постановлением Правительства РФ от 15 авг. 2001 г. № 584 (СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3503);

Киселев И.А. О совершенствовании внутреннего финансового контроля в субъектах Российской Федерации // ФП. 2013. № 5. С. 6.

Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1913. С. 690.

См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С.

11-18;

Иванюженко А.Б. Государственный и муниципальный финансовый контроль. (Книга для подконтрольных и контролеров.). СПб., 2010. С. 51;

Прошунин М.М. К вопросу о соотношении финансового мониторинга и фи нансового контроля // ФП. 2010. № 10. С. 21;

Тернова Л.В. Финансовый контроль, надзор, их виды и формы // Право и финансовый контроль / Н. М. Казанцев и др. М., 2009. С. 89;

Шохин С.О. Проблемы и перспективы раз вития финансового контроля в Российской Федерации. М., 1999. С. 26.

контроль как разновидность финансового контроля – система контрольных мероприятий по проверке законности, эффективности правоотношений в сфе ре образования, распределения и использования бюджетов бюджетной систе мы государства. В таком качестве бюджетный контроль выступает гаранти ей должной реализации элементов бюджетного устройства России.



Pages:     | 1 |   ...   | 10 | 11 || 13 | 14 |   ...   | 16 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.