авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 16 |

«ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК На правах рукописи ПЕШКОВА ХРИСТИНА ВЯЧЕСЛАВОВНА ...»

-- [ Страница 4 ] --

ципы бюджетной системы РФ, доходы и расходы бюджетов бюджетной систе мы РФ, бюджетный процесс, бюджетная компетенция, бюджетно-правовая норма, бюджетный контроль, ответственность за несоблюдение бюджетного законодательства и др.). Это подтверждает сформулированное ранее утвержде ние, что содержание юридической конструкции бюджетного устройства связа но с установлением и реализацией нормативных требований к бюджетным пра воотношениям различных видов, т.е. бюджетное устройство России имеет сложную структуру.

Следовательно, состав элементов (структура) бюджетного устройства Российского государства выходит за рамки установленного законом, если можно считать установлением элементов бюджетного устройства включе ние в БК РФ раздела с соответствующими названием и положениями, не кон кретизирующими в буквальном смысле перечень этих элементов.

2. В предыдущем параграфе определена юридическая конструкция универ сальной модели бюджетного устройства, отражающая свойства исследуемой категории, элементы, приемлемые для бюджетного устройства государства вне зависимости от его политико-правовых особенностей, типа. Такой подход поз воляет утверждать, что содержание бюджетного устройства России1 включает следующие элементы: устанавливаемая бюджетно-правовыми нормами бюд жетная компетенция Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, реализуемая в бюджетных правоотношениях в лице уполномо ченных органов власти;

бюджеты бюджетной системы РФ (бюджеты публично правовых образований в составе Российской Федерации, бюджеты государ ственных внебюджетных фондов);

принципы бюджетной системы РФ;

бюд жетная классификация РФ;

доходы и расходы, источники финансирования де фицита бюджетов бюджетной системы РФ;

межбюджетные отношения (меж В дальнейшем – понятия «юридическая конструкция модели бюджетного устройства России (Российской Феде рации)», «юридическая конструкция бюджетного устройства России», «модель бюджетного устройства России», «бюджетное устройство России» упоминаются как идентичные в целях избежать повышенного объема термино логии.

бюджетные трансферты), опосредующие взаимосвязь бюджетов бюджетной си стемы РФ в связи с бюджетным регулированием;

бюджетный процесс;

бюд жетный контроль;

юридическая ответственность за нарушение бюджетного за конодательства России и др.

Как видно из приведенного перечня, элементы бюджетного устройства Рос сии неоднородны по содержанию и функциональному предназначению, выра жают различные характеристики и виды бюджетных правоотношений. Это со здает предпосылки для классификации указанных элементов.

В зависимости от аспекта изучения явлений в основу их классификации должны быть положены различные свойства. На наш взгляд, для раскрытия сущности бюджетного устройства Российской Федерации на уровне концепту ального подхода информационную значимость имеет классификация его эле ментов в соответствии со следующими критериями: 1) содержание, роль эле мента для бюджетной деятельности государства и муниципальных образова ний;

2) функции права, с реализацией которых связаны элементы;

3) характер бюджетных правоотношений (материальные либо процессуальные), обеспе чивающих реализацию элементов;

4) значение элемента для функционирова ния бюджетного устройства. Охарактеризуем подробнее элементы бюджетного устройства России с учетом сформулированных критериев.

2.1. По критерию содержания, роли элемента для бюджетной деятель ности государства (муниципальных образований) выделяются следующие элементы:

а) упорядочивающие – оказывающие регулирующее воздействие на бюд жетные правоотношения: например, нормы бюджетного права, предопреде ляющие содержание законодательного регулирования бюджетных правоотно шений – бюджетного законодательства России;

принципы бюджетной системы РФ (ст. 28-38.2 БК РФ);

правовые требования к процедурам бюджетного про цесса, осуществляемого на уровне Российской Федерации, субъектов РФ и му ниципальных образований (ст. 184.1-242 БК РФ);

б) выступающие в качестве объекта бюджетной деятельности государ ства и муниципальных образований (в отдельных случаях – объектов бюджет ных правоотношений непосредственно): бюджеты бюджетной системы РФ (бюджет Российской Федерации, бюджеты субъектов РФ и муниципальных об разований, бюджеты государственных внебюджетных фондов) (ст. 10 БК РФ);

правовой акт о бюджете (ст. 11 БК РФ);

бюджетные средства в различных фор мах, согласно бюджетной классификации (ст. 39-64 БК РФ) и др.;

в) опосредующие функционирование бюджета как денежного фонда: дохо ды и расходы бюджетов бюджетной системы РФ1, источники финансирования дефицита бюджетов, подчиняющиеся требованиям бюджетной классификации РФ (ст. 18-23.1, 39-64 БК РФ);

государственный и муниципальный долг (ст. 97 128 БК РФ);

межбюджетные трансферты (гл. 16 БК РФ);

целевые фонды в со ставе бюджетов (фонды межбюджетных трансфертов, резервные, дорожные фонды и др.) (ст. 81-82, гл. 16 БК РФ) и т.д.;

г) управленческие, выполняющие организационную, информационную роль:

бюджетный процесс как совокупность процедур по приданию бюджету бюд жетной системы РФ формы правового акта (главы 20-25.1 БК РФ);

кассовое об служивание исполнения бюджетов;

бюджетный контроль, по результатам кото рого возможно привлечение к ответственности за нарушение бюджетного зако нодательства в случае установления факта правонарушения (ст. 265-270.2 БК РФ);

целевые программы (ст. 179 БК РФ);

консолидированные бюджеты (ст. 13 15 БК РФ);

формы взаимодействия публично-правовых образований в рамках бюджетных правоотношений, в т.ч. в порядке бюджетного регулирования (по поводу распределения видов доходов и расходов между бюджетами;

согласова В дальнейшем рассматриваются как «государственные» и «муниципальные» доходы и расходы соответственно в силу обоснования сведения всех возможных форм образования и использования государственных и муници пальных средств к бюджетным.

ния объемов и форм межбюджетных трансфертов;

установления нормативов отчислений налоговых и неналоговых доходов из одного бюджета бюджетной системы РФ в другой;

разграничения бюджетной компетенции) (ст. 58, 132- БК РФ) и др.

Предлагаемая группировка элементов бюджетного устройства России в зна чительной степени учитывает направления, сферы проявления бюджетной дея тельности государства (муниципальных образований). Бюджетная деятель ность, как отмечалось, является разновидностью финансовой деятельности гос ударства, носит управленческий характер. Это свойство распространяется и на деятельность бюджетную, подразумевающую воздействие в той или иной фор ме на бюджеты бюджетной системы и опосредующие их функционирование бюджетные правоотношения различных видов (материальные и процессуаль ные, регулятивные и охранительные и т.д.). Однако, в конечном счете, бюджет ная деятельность оказывает управленческое воздействие и на иные виды фи нансовых правоотношений, помимо бюджетных, а также сферу финансов (фи нансовую систему) в целом, на что обращается внимание при исследовании конкретных элементов бюджетного устройства России.

Направления бюджетной деятельности государства, позволяющие судить о ее управленческом характере, характеризуются определенными средствами (методами) ее осуществления. К их числу относятся: регулирование;

формиро вание, распределение и использование бюджетов (методы: определение форм зачисления платежей в бюджет – доходов (разд. II БК РФ);

финансирование (ст.

69 БК РФ);

кредитование как форма расходов (ст. 93.2 БК РФ);

межбюджетные трансферты (гл. 16 БК РФ);

процентные отчисления от доходов в бюджет (ст.

58 БК РФ));

контроль (гл. 26 БК РФ);

прогнозирование (ст. 169, 173 БК РФ);

планирование;

организация;

координация (п. 2 ст. 69.2, ст. 174.2 БК РФ)1. Ха По аналогии с методами финансовой деятельности. Относительно количества методов этой деятельности нет единого мнения. См.: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть. М., 2000. С. 20-23;

Крохина Ю.А. Бюджет ное право и российский федерализм. С. 92-94;

Лукьянова Т.Г. Методы финансовой деятельности // Гражданское рактеристики методов бюджетной деятельности обуславливают подход к соста ву элементов бюджетного устройства России: бюджетный контроль (метод контроля), бюджетный процесс (методы прогнозирования, планирования), бюджетные расходы (методы финансирования, кредитования) и т.д. Реализация методов бюджетной деятельности способствует реализации элементов бюджет ного устройства.

Методы бюджетной деятельности реализуются в бюджетных правоотноше ниях с учетом специфики их видов. Например, в материальных бюджетных правоотношениях превалирует метод регулирования, в процессуальных – ис пользуемые в бюджетном процессе, составлении ЦП прогнозирование, плани рование, основанные на координации действий уполномоченных субъектов.

Методы бюджетной деятельности взаимосвязаны, дополняют друг друга.

Например, регулирование (нормы бюджетного права, бюджетное законодатель ство) с юридической точки зрения позволяет установить состав доходов и рас ходов, систематизируемых бюджетной классификацией, распределение бюд жетных средств в рамках межбюджетных отношений и т.д. Иными словами, со держательные особенности метода регулирования определяют содержание иных методов бюджетной деятельности. Следовательно, элементы бюджетного устройства также устанавливаются и реализуются взаимосвязано. Это отвечает сформулированному в науке выводу, что «любая организационная структура функционирует лишь при условии, что действуют все ее связи»1.

Таким образом, реализация элементов бюджетного устройства России опо средуется бюджетными правоотношениями разных видов, развивающимися в связи с осуществлением государством и муниципальными образованиями бюджетной деятельности. Состав бюджетных правоотношений не исчерпыва ется перечнем, закрепленным ст. 1 БК РФ. В частности, ст. 1 БК РФ не преду право. 2006. № 4. С. 38-41;

Соколова Э.Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государ ства и муниципальных образований. С. 47-48.

Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. Правовые проблемы / под ред. Б.М. Лаза рев. М., 1984. С. 169.

сматривает межбюджетные отношения, правоотношения по финансированию дефицита бюджета, выступающие самостоятельными видами бюджетных пра воотношений, исходя из законоположений (главы 13, 16 БК РФ). В связи с этим, на наш взгляд, п. 1 ст. 1 БК РФ целесообразно скорректировать, изложив в следующей редакции:

«К бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие по поводу установления бюджетной системы Российской Федерации, бюджетного устройства;

отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоот ношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюдже тов бюджетной системы Российской Федерации, регулирования государствен ного и муниципального долга, осуществления государственных и муниципаль ных заимствований, финансирования дефицита бюджета, предоставления из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации средств в форме меж бюджетных трансфертов;

отношения, возникающие между субъектами бюд жетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и испол нения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности».

В то же время предлагаемая формулировка ст. 1 БК РФ не охватывает всех видов бюджетных правоотношений, выделенных российской наукой1. Напри мер, ученые к бюджетным правоотношениям также относят отношения по по воду применения мер бюджетно-правовой ответственности, установления структуры бюджетов бюджетной системы РФ, установления бюджетной компе тенции публично-правовых образований. Причисление таких правоотношений См.: Карасева М.В. Общая характеристика бюджетного права // Бюджетное право: учеб. пособ. / под ред. М.В.

Карасевой. М., 2010. С. 50-53;

Кучеров И. И. Бюджетное право. С. 53;

Пискотин М.И. Предмет и система совет ского бюджетного права // Реформы и право. 2007. № 1. С. 58-71;

Советское финансовое право / под ред. В.В.

Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М., 1982. С. 101-102;

Фомин В.А. Финансовые и бюджетные правоотношения в си стеме правовых категорий // ФП. 2004. № 4. С. 9;

Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. С. 21;

Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Особенная часть. Алма-Ата, 2002. С. 22-23.

к бюджетным соответствует предмету бюджетно-правового регулирования.

Тем не мене, законодательство есть сознательное фиксирование, закрепление существующих общественных отношений, поэтому законоположения должны соответствовать требованиям ясности и краткости изложения установлений, «разумным пределам абстрагирования»1. Поэтому абсолютно все виды бюд жетных правоотношений, «предлагаемые» финансово-правовой теорией, бук вально отражать в законоположениях нецелесообразно. Многие научные трак товки терминологии видов правоотношений имеют «собирательный» характер, «обобщающий» бюджетно-правовые категории (отношения по поводу установ ления бюджетной компетенции публично-правовых образований включают иные бюджетные правоотношения, например, касающиеся регулирования до ходов и расходов бюджетов, государственного долга и др.);

другие – являются абстрактными, вызывают дискуссии2. Это не позволяет буквально закрепить соответствующие положения в законе.

2.2. По критерию функций права3 (права в целом и бюджетного права как совокупности отраслевых правовых норм), с реализацией которых свя заны элементы бюджетного устройства, элементы бюджетного устрой ства России объединяются в две группы:

а) регулятивные: права и обязанности (полномочия) – бюджетная компе тенция Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, их органов власти) (в т.ч. расходные обязательства) (ст. 7-9 БК РФ);

доходы и рас ходы бюджетов бюджетной системы РФ, источники финансирования дефици См.: Керимов Д.А. Законодательная техника: научно-метод. и учеб. пособ. М., 2000. С. 13, 24, 40, 45, 63.

Напр., дискуссии об отраслевом регулировании охранительных отношений. См.: Бахрах Д.Н., Кролис Л.Ю. Ад министративная ответственность и финансовые санкции // ЖРП. 1997. № 8. С. 85-90;

Гейхман О.М. Бюджетно правовая ответственность в системе юридической ответственности // ФП. 2004. № 5. С. 13-16;

Конюхова Т.В. Об ответственности за нарушение бюджетного законодательства // ЖРП. 2010. № 4. С. 37-48;

Крохина Ю.А. Теоре тические основы финансово-правовой ответственности // ЖРП. 2004. № 3. С. 87-95;

Покачалова Е.В., Разгильдие ва М.Б. Институт ответственности за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации: пробле мы правоприменения и толкования // Известия вузов. Правоведение. 2011. № 2. С. 157-167;

Саттарова Н.А. Не которые теоретические проблемы обоснования финансовой ответственности как вида юридической ответствен ности // ФП. 2005. № 11. С 31-34.

См.: Байтин М.И. Указ. соч. С. 167.

тов бюджетов (ст. 39-74.1 БК РФ);

принципы бюджетной системы РФ (гл. 5 БК РФ) и иные элементы, реализующиеся в рамках позитивной деятельности пуб лично-правовых образований в лице уполномоченных органов власти в связи с функционированием бюджета и бюджетной системы в целом;

б) охранительные: юридическая ответственность (санкции) за нарушение бюджетного законодательства РФ (гл. 30 БК РФ (ред. от 23 июля 2013 г.)).

Выделение регулятивных элементов бюджетного устройства России связано с регулирующим воздействием норм бюджетного права на правоотношения, обеспечивающие его функционирование. По аналогии с сущностью регулятив ной функции права1 регулятивная функция бюджетного права проявляется в установлении позитивных правил поведения, правового статуса субъектов бюджетных правоотношений (публично-правовых образований, органов власти и др.), юридических фактов, правовой связи между субъектами бюджетных правоотношений, правового режима конкретных бюджетно-правовых катего рий. Бюджетные правоотношения, развивающиеся в связи с реализацией регу лятивной функции бюджетного права, предполагают осуществление уполномо ченными субъектами прав и неукоснительное следование обязанностям в соот ветствии с бюджетно-правовыми нормами.

Суть регулятивных элементов бюджетного устройства проявляется в регу лятивных бюджетных правоотношениях, «оцениваемых» с точки зрения соот ветствия бюджетному законодательству России. В связи с этим особое значение приобретает иная разновидность элементов бюджетного устройства – охрани тельные. Такие элементы реализуются по результатам осуществления контроля в рамках охранительных бюджетных правоотношений, возникающих в случае установления факта нарушения норм бюджетного права, направлены на при влечение виновных субъектов к ответственности в виде применения санкций за нарушение бюджетного законодательства. Применение санкций за нарушение См.: Алексеев С.С. Государство и право. С. 63;

Байтин М.И. Указ. соч. С. 169;

Мотовиловкер Е.Я. Теория регу лятивного и охранительного права. Воронеж, 1990. С. 5-12.

бюджетного законодательства заключается в установлении для субъекта право ограничений, заключающихся в возложении на него дополнительных обязанно стей (уплата денежных средств в виде штрафа, устранение последствий право нарушении и т.д.). Меры и формы принуждения, применяемые к нарушителям бюджетно-правовых норм, признаются разновидностью государственного при нуждения, имеющей особые основания, цель, процессуальные особенности применения1.

Бюджетное право России направлено на упорядочение бюджетной деятель ности государства и муниципальных образований, носящей характер позитив ной деятельности. Поэтому для формирования содержания такой характеристи ки государства, как «бюджетное устройство», основополагающее значение имеют именно регулятивные бюджетные правоотношения – соответственно, регулятивные элементы. Именно они оказывают упорядочивающее влияние на развитие бюджетных правоотношений. Охранительные элементы бюджетного устройства, по сути, носят, контрольное, «гарантийное» значение для его долж ного функционирования. Тем не менее, бюджетное устройство государства нельзя рассматривать в отрыве от юридической ответственности за нарушение бюджетного законодательства, поскольку, по признанию, ученых-юристов, от ветственность – важное средство обеспечения эффективности управления об щественными отношениями различных сфер, дисциплины2, как и финансовой дисциплины применительно к теме настоящего исследования.

Регулятивное воздействие права, с которым, применительно к нашему ис следованию, связаны особенности элементов бюджетного устройства, проявля ется в статической и динамической функциях3. Статическая функция бюджет ного права выражается в управляющем воздействии на бюджетные отношения См. также: Саттарова Н.А. Принуждение в финансовом праве. М., 2006. С. 74.

См.: Бачило И.Л., Катрич С.В., Сергиенко Л.А. Обеспечение порядка в управлении производством. М., 1986. С.

95.

См.: Гойман В.И., Радько Т.Н. Право в системе нормативного регулирования // Общая теория права и государ ства: учеб. / под ред. В.В. Лазарева. С. 125.

путем их упорядочения соответствующими правовыми институтами (институ ты доходов, расходов бюджета и др.);

динамическая – управляющем воз действии на бюджетные отношения путем упорядочения их развития, «движе ния» в рамках процессов, «обслуживающих» соответствующее направление государственной деятельности. Отсюда регулятивные элементы бюджетного устройства связаны с иной их группировкой – материально-правовые и процес суальные элементы.

2.3. По критерию характера бюджетных правоотношений (матери альные либо процессуальные), обеспечивающих реализацию элементов бюджетного устройства России, эти элементы делятся на две группы:

а) материально-правовые: бюджет как фонд денежных средств (бюджет Российской Федерации, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных об разований, бюджеты государственных внебюджетных фондов – ст. 13-15 БК РФ);

бюджетная система РФ как совокупность бюджетов (ст. 10 БК РФ);

до ходы и расходы бюджета (ст. 39-83 БК РФ);

расходные обязательства публич но-правовых образований (ст. 84-86 БК РФ);

источники финансирования дефи цита бюджета (ст. 94-96 БК РФ);

межбюджетные трансферты (гл. 16 БК РФ);

целевые фонды в составе бюджета (фонды межбюджетных трансфертов, ре зервные, дорожные фонды и др.) (ст. 81-82, гл. 16 БК РФ);

б) процессуальные (организационно-процедурные): бюджетный процесс как деятельность по приданию бюджетам бюджетной системы РФ статуса правово го акта, его исполнения;

бюджетные процедуры (ч. 3 БК РФ);

бюджетный учет (ст. 264.1 БК РФ);

бюджетная отчетность (ст. 264.2 БК РФ);

временная финан совая администрация (ст. 168.1 БК РФ);

целевые программы, учитываемые при составлении проекта бюджетов и исполнения бюджетов (ст. 179 БК РФ);

кассо вое обслуживание исполнения бюджетов (ст. 38.2 БК РФ);

бюджетный кон троль (гл. 26 БК РФ);

принимаемые в рамках бюджетных правоотношений пра воприменительные (индивидуальные финансово-правовые) акты, а также акты, предусматривающие применение мер юридической ответственности за нару шение бюджетного законодательства (ст. 69.2, 161 БК РФ).

Как видно из приведенной группировки элементов бюджетного устройства России, в ее основу положено деление норм права (правоотношений) на мате риальные и процессуальные. Материальные правовые нормы упорядочивают различными способами поведение субъектов права, их юридические права и обязанности, содержательную сторону правоотношений. Российские суды уде ляют особое внимание правильному применению норм материального права в связи с развитием бюджетных правоотношений1. В свою очередь, про цессуальные нормы предусматривают процедуру применения материальных норм: процедуру (порядок) деятельности компетентных субъектов по осу ществлению и защите норм материального права, реализации прав и законных интересов участников общественных отношений2. Соответственно, материаль ные бюджетно-правовые нормы устанавливают компетенцию субъектов, задей ствованных в реализации элементов бюджетного устройства (публично правовых образований и др.), а также состав бюджетной системы РФ, виды до ходов и расходов бюджета, межбюджетных трансфертов и т.д. – все то, что обуславливает характеристики материальных бюджетных правоотношений.

Процессуальные бюджетно-правовые нормы регулируют порядок выполнения предписаний материальных бюджетно-правовых норм в рамках бюджетных процедур, иных форм процессуальной деятельности субъектов бюджетного права.

Исходя из отмеченной взаимосвязи материальных и процессуальных норм бюджетного права, материально-правовые и процессуальные элементы бюд См., например: Постановление Президиума ВАС РФ от 10 дек. 2002 г. № 10338/02 (Дело по иску о взыскании задолженности по соглашению о предоставлении средств федерального бюджета направлено на новое рассмот рение в связи с неполным исследованием судом обстоятельств дела и неправильным применением норм матери ального права) (Вестник ВАС РФ. 2003. № 4). См. также: Постановление Президиума ВАС РФ от 4 июня 2013 г.

№ 499/13 по делу № А40-34236/12-132-124 // СПС.

См.: Байтин М.И. Указ. соч. С. 248;

Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. М., 2003. С. 166-188;

Сырых В.М. Логические основания общей теории права. Т. 3. М., 2007. С. 296-301.

жетного устройства также взаимосвязаны, что подтверждается исследованием конкретных элементов бюджетного устройства России (главы 3, 4).

На наш взгляд, более точно суть второй группы элементов бюджетного устройства отражает их обозначение не «процессуальные», а «организационно процедурные». Согласно толковым словарям, процесс – «совокупность после довательных действий, направленных на достижение результата»;

процедура – «официальный порядок действий, выполнения» (например, применяется в ас пекте «процедура составления акта»);

организация – «состав», «основание чего либо», «планомерное, продуманное устройство», «внутренняя дисциплина»1.

Исходя из сформировавшегося подхода к терминологии, более точно суть рас сматриваемой группы элементов бюджетного устройства отражает именно по нятие «организационно-процедурные элементы» как охватывающее разносто ронние сущностные, основополагающие черты процедур и организации, отли чающихся многообразием в сфере бюджетной деятельности государства. Более того, процедуры опосредуют содержание бюджетного процесса в целом («дро бят» его на действия, стадии), как и разного рода процессуальных правоотно шений, так или иначе обеспечивающих функционирование бюджетной систе мы. Например, с реализацией процедур связаны разработка и выполнение целе вых программ, в свою очередь, имеющих самостоятельное значение для бюд жетного процесса и бюджетной деятельности. Поэтому терминология «проце дур» и «организации» усиливает специфику соответствующих элементов бюд жетного устройства России.

Материально-правовые и организационно-процедурные элементы бюджет ного устройства применяются в рамках материальных и процессуальных бюд жетных правоотношений соответственно. Первые носят характер имуществен ных (денежных) отношений, вторые – организационных отношений2, разгра См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Указ. соч. С. 425, 581, 582;

Ушаков Д.Н. Указ. соч. С. 444, 630-631.

Организационные отношения выделяются в теории права. См.: Исаков В.Б. Фактический состав в механизме правового регулирования. Саратов, 1980. С. 102.

ничиваемых в юридической литературе по экономическому критерию1. Свой ства обеих групп бюджетных правоотношений обуславливают особенности элементов бюджетного устройства России.

Материально-правовые элементы бюджетного устройства Российской Федерации обусловлены содержанием предписаний материальных норм бюд жетного права, связаны с пониманием бюджета как фонда денежных средств, соответственно, многие из них носят денежный характер (бюджет как денеж ный фонд, бюджетные средства в форме доходов и расходов и др.) (гл. 3). Эти элементы объединяет общее свойство: они непосредственно не предполагают осуществление каких-либо процедур, ограничиваясь констатацией правовой связи задействованных субъектов, наделенных полномочиями в связи с функ ционированием бюджета. Особенности бюджета как денежного фонда, сопут ствующие ему категории рассматривались в § 1 гл. 1.

Организационно-процедурные элементы бюджетного устройства Россий ской Федерации подразумевают действия субъектов бюджетных правоотноше ний, направленные на исполнение установленных бюджетным законодатель ства требований, обеспечивающих применимость материально-правовых эле ментов бюджетного устройства России, а также контроль за этой применимо стью, сопровождающийся в установленных законом случаях назначением мер ответственности (гл. 4). Эти элементы предполагают специальные процедуры, обеспечивающие реализацию требований к проекту бюджета, бюджету как правовому акту, бюджетной росписи, сметам учреждений, иным процедурным документам в рамках бюджетного процесса, бюджетного контроля, механизма привлечения к юридической ответственности за нарушение бюджетного зако нодательства, подчиняющиеся определенным срокам.

Особенностью организационно-процедурных элементов бюджетного устройства России является то, что результатом их реализации, как правило, См.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. С. 87;

Худяков А.И. К вопросу о содержании некоторых фи нансово-правовых категорий // ФП. 2010. № 2. С. 10-13.

является принятие правовых актов: правового акта (закона) о бюджете, имею щего статус источника права – § 2 гл. 2 (ст. 11 БК РФ), а также индивидуальных финансово-правовых (ненормативных) актов – бюджетная роспись, акты при менения мер юридической ответственности за нарушение бюджетного законо дательства и др., выражающих управленческое воздействие государства в лице уполномоченных органов на бюджетные и связанные с ними финансовые пра воотношения (ст. 69.2, п. 2 ст. 79, п. 2 ст. 161 БК РФ).

Исходя из отмеченного, организационно-процедурные элементы бюджетно го устройства России характеризуются следующими признаками: подразуме вают действия субъектов бюджетного права, направленные на реализацию тре бований, обеспечивающих применение материально-правовых элементов бюд жетного устройства;

выполняют роль организационного обеспечения процессу ального порядка деятельности субъектов бюджетного права в рамках специаль ных процедур;

имеют управленческий характер, проявляющийся, непосред ственно, в процедурах, сопутствующих бюджетным правоотношениям;

подра зумевают принятие правовых актов (нормативных, ненормативных) регулятив ной и охранительной направленности, содержащих в себе информацию о ходе развития бюджетных (финансовых) отношений.

Материально-правовые и организационно-процедурные элементы бюджет ного устройства России, повторим, взаимосвязаны. Это объясняется также и тем, что материальные и процессуальные правоотношения, в рамках которых реализуются элементы, взаимозависимы. Одни из них трансформируются в другие, «создают повод» для развития новых отношений. Например, матери альное правоотношение осуществления расходов бюджета подразумевает уста новление взаимных материальных полномочий публично-правового образова ния и получателя бюджетных средств: расходное обязательство по предостав лению средств из бюджета – право на получение бюджетных средств.

Однако реальное «движение» средств из бюджета – расходование – осуществляется в рамках процессуальных правоотношений, в рамках которых казначейские орга ны реализуют процессуальные полномочия по исполнению расходов бюджета, направляют бюджетные средства уполномоченным получателям (бюджетный процесс). В этом случае процессуальные бюджетные правоотношения имеют значение вторичных для материальных бюджетных правоотношений, обеспе чивают их развитие. В свою очередь, утверждение в ходе процессуальной дея тельности правового акта о бюджете намечает формирование в будущем мате риальных бюджетных правоотношений по сосредоточению доходов, осуществ лению расходов бюджета, финансированию дефицита бюджета, межбюджет ные отношения и др. – т.е. имеет «информационный эффект» для функциони рования бюджетной системы в целом. Таким образом, при отсутствии процес суальной обеспеченности вряд ли возможно развитие материальных бюджет ных правоотношений. В то же время в условиях потенциального отсутствия ма териальных бюджетных правоотношений теряют смысл процессуальные бюд жетные правоотношения.

Заметим, в основу названий глав 3 и 4 настоящей работы положена именно рассматриваемая классификация элементов бюджетного устройства, поскольку, на наш взгляд, деление элементов на материально-правовые и организационно процедурные охватывает сущность иных их видов, при этом позволяет наибо лее точно раскрыть специфику бюджетного устройства России. Так, например, регулятивные элементы бюджетного устройства связаны с установлением и ре ализацией материальных и процессуальных правовых предписаний в пределах бюджетной компетенции задействованных субъектов, исполняемых в рамках материальных и процессуальных бюджетных правоотношений (соответственно – материально-правовых и организационно-процедурных элементов бюджетно го устройства). Среди элементов бюджетного устройства, рассматриваемых с позиций критерия объекта бюджетной деятельности (критерий содержания, ро ли для бюджетной деятельности государства и муниципальных образований), – бюджеты бюджетной системы, получающие форму правового акта в результате осуществления бюджетного процесса (организационно-процедурный элемент).

Элементы бюджетного устройства, выделяемые исходя из понимания бюджета как денежного фонда (доходы и расходы бюджета, межбюджетные трансферты и др.) (материально-правовой элемент), учитываются при составлении и испол нении бюджета в ходе бюджетного процесса, что создает информационные ос новы для формирования соответствующих правоотношений (организационно процедурный элемент). Контроль в бюджетной сфере, а также охранительные элементы бюджетного устройства, подразумевающие применение санкций за нарушение бюджетно-правовых норм, немыслимы вне процедур, опосредуемых организационно-процедурными элементами бюджетного устройства.

2.4. По значению для функционирования бюджетного устройства Рос сии его элементы объединяются в две группы: а) основные (первичные);

б) производные (служебные). Такая группировка элементов бюджетного устрой ства основана на выделении основных и производных признаков явлений. Эле ментам бюджетного устройства в широком смысле вполне можно придать ста тус «признаков» исследуемого явления: признаки – «все то, что так или иначе характеризует предметы»1.

Исследование показывает, что большинство ученых в основе сущности бюджетного устройства рассматривает именно бюджет (бюджеты, в совокупно сти составляющие бюджетную систему) (§ 2 гл. 1). Считается, что к бюджету «тяготеют и с ним непосредственно соприкасаются все остальные финансово правовые институты»2, в бюджете «объединяются» иные категории: государ ственные доходы, расходы и др., выражая его информационную сущность3. По этому бюджеты бюджетной системы следует рассматривать в качестве основы – первичного элемента – бюджетного устройства. Бюджет в его многосторон См.: Войшвило Е.К. Понятие М., 1967. С. 133.

См.: Пискотин М.И. Предмет и система советского бюджетного права // Реформы и право. 2007. № 1. С. 58-71.

См.: Герасимов Б.И., Дьякова О.В. Указ. соч. С. 3-5;

Ковалева Т.М., Барулин С.В. Указ. соч. С. 7.

нем понимании, проанализированном в настоящей главе, служит материально экономической, организационно-управленческой, правовой основой для сосре доточения доходов, осуществления расходов государства и муниципальных об разований, формирования целевых фондов в составе бюджета и иных процес сов в сфере публичных финансов. «Наделение» публично-правовых образова ний бюджетами предопределяет смысл и содержание их бюджетной компетен ции и полномочий задействованных органов власти.

Следовательно, на бюджеты в составе бюджетной системы «работают»

иные элементы бюджетного устройства – в т.ч. бюджетные доходы и расхо ды, источники финансирования дефицита бюджета, бюджетная клас сификация, принципы бюджетной системы, бюджетный процесс, бюджет ный контроль и др. Отмеченное позволяет рассматривать бюджет, бюджетную систему РФ (как совокупность бюджетов) в качестве основных элементов бюд жетного устройства России.

Производные элементы бюджетного устройства России охватывают иные рассмотренные бюджетно-правовые категории, выражающие различные бюд жетные правоотношения, опосредующие функционирование бюджета как цен трализованного денежного фонда, придание бюджету правовой формы, его управленческое воздействие на бюджетные и иные правоотношения. Например, процессуальные бюджетные правоотношения выполняют служебную роль по отношению к правоотношениям материальным, являясь средством их реализа ции, т.к. именно первые в ряде случаев обеспечивают правильное, эффективное применение материальных норм права. Отсюда процессуальные бюджетные правоотношения, бюджетный процесс в целом следует отнести к производным элементам бюджетного устройства.

Разграничение элементов бюджетного устройства России на основные и производные во многих случаях носит условный характер. Например, в россий ской финансовой практике бюджетная классификация, имеющая обслуживаю щее, информационное значение для составления проекта бюджета в рамках бюджетного процесса, в действительности, является основой для планирования доходов бюджета, без которых бюджет как денежный фонд не может быть сформирован. Вне требований бюджетной классификации к терминологии форм бюджетных средств и операций государственные доходы не могут быть «заложены» в бюджет, соответственно, не может быть достигнут «управленче ский эффект» по отношению к иным правоотношениям. Бюджетные процедуры по исполнению доходов бюджета также должны учитывать подразумеваемую бюджетной классификацией информацию (непосредственно в рамках операций с бюджетными средствами), что отражено законом (ст. 18-20, 29, 218 БК РФ).

Группировка элементов бюджетного устройства России по критерию значе ния для его функционирования, по сути, преследует задачу выявления управ ленческой, информационной значимости различных бюджетно-правовых кате горий для развития соответствующих правоотношений.

Итак, элементы бюджетного устройства России объединены в его юридиче скую конструкцию на основе их общих признаков, свойств, важнейшее из ко торых заключается в непосредственной связи элементов с бюджетом. Выделе ние в юридической конструкции модели бюджетного устройства государства различных элементов обусловлено тем, что существуют различные бюджетные правоотношения, «обслуживающие» управление различными участками госу дарственного хозяйства, опосредующее бюджетный метод ведения государ ственного хозяйства. Выявление сущности бюджетного устройства Россий ского государства возможно лишь в условиях комплексного подхода к его со ставным элементам. В связи с этим в настоящей работе проведено комплекс ное исследование конкретных элементов бюджетного устройства, установлены моменты взаимообусловленной реализации соответствующих бюджетных пра воотношений, их влияние на сферу финансов в целом, что позволило на кон цептуальном уровне охарактеризовать специфику бюджетного устройства Рос сии. Исследование сущности конкретных элементов бюджетного устройства России позволило сформулировать авторский подход к его принципам – осно вополагающим началам юридического регулирования бюджетных и связанных с ними финансовых правоотношений.

3. Выявление универсальных характеристик бюджетного устройства, их приемлемости для Российского государства, а также свойств элементов бюд жетного устройства России (Российской Федерации) в аспекте их классифика ции позволяет сформулировать следующий вывод. Бюджетное устройство Российской Федерации – основанная на провозглашенном Конституцией РФ федеративном государственном устройстве организация формирования и функционирования бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, подчиняющаяся бюджетно-правовому регулированию, осуществляемому как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ и муниципальных образо ваний в соответствии с разграничением их бюджетных полномочий.

Приведенное определение бюджетного устройства носит научный характер, выражающий теоретико-правовые основы соответствующей категории. Со гласно методологии права, «теоретическое знание не есть нечто окончательно завершенное, а лишь …предпосылка …для завершенности, которая наступает в результате реализации научных идей, концепций»1. Представляется, важней шим способом «реализации научных идей» применительно к правовым катего риям выступает совершенствование законодательства. Справедливо мнение, что лишь применение научно обоснованных категорий при подготовке законо проектов позволяет «обеспечить внутреннюю согласованность норм в рамках соответствующей области права, что является непременным условием его (пра ва) эффективной реализации»2.

Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). С. 303.

Винницкий Д.В. Налоги и сборы: Понятие. Юридические признаки. Генезис. М., 2002. С. 1.

Законодательное определение считается «вершиной» научного исследова ния1. В настоящий период бюджетное устройство России не обеспечено долж ным дефинитивным аппаратом. В целях совершенствования юридического обеспечения бюджетного устройства России понятие и перечень его элементов необходимо закрепить в БК РФ – основном акте бюджетного законодательства.

Предлагается дополнить ст. 6 БК РФ следующим абзацем: «Бюджетное устрой ство Российской Федерации – это основанная на государственном устройстве Российской Федерации организация формирования и функционирования бюд жетов бюджетной системы Российской Федерации в рамках бюджетных право отношений, регулируемых настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним актами бюджетного законодательства Российской Федерации» (абз. 2 – предшествующий абзацу, закрепляющему дефиницию бюджета).

Условием эффективного правового регулирования бюджетных отношений является четкое и ясное формулирование законоположений. Следовательно, предусмотренный законом перечень элементов бюджетного устройства России должен быть исчерпывающим, поскольку он направлен на упорядочение отрас левой характеристики государства, подразумевающей конкретность предписа ний. «Путем исчерпывающего перечня оказывается возможным достигнуть большей степени точности в регулировании общественных отношений, очер тить в регулировании строгие рамки, исключить неопределенность в регулиро вании…». «Социальный и юридический эффект исчерпывающего перечня про является …тогда, когда он выражен в полном списке обстоятельств, категорий …Иначе на практике могут возникнуть трудности, а значение перечня сведено на нет»2. Отсюда достичь действенности, целостности правового регулирования бюджетного устройства возможно лишь при условии закрепления в законе ис черпывающего перечня его элементов.

Предлагается внести в БК РФ (ч. II) ст. 9.1 следующего содержания:

См.: Викулин А.Ю., Узденов Ш.Ш. Указ. соч. С. 4.

Алексеев С.С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 203, 204.

«Статья 9.1. Структура бюджетного устройства Российской Федерации В состав бюджетного устройства Российской Федерации входят следующие элементы:

бюджетная система Российской Федерации, включающая бюджет Россий ской Федерации, бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджеты муни ципальных образований, бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджеты территориальных государственных внебюд жетных фондов;

принципы бюджетной системы Российской Федерации;

целевые фонды в составе бюджетов бюджетной системы Российской Феде рации, формируемые в соответствии с настоящим Кодексом;

бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Фе дерации, муниципальных образований;

бюджетные полномочия органов госу дарственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

бюджетная классификация Российской Федерации;

доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

источники финансирования дефицита бюджетов бюджетной системы Рос сийской Федерации;

государственный и муниципальный долг;

межбюджетные трансферты;

бюджетный процесс;

бюджетный контроль;

ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации».

В связи с необходимостью нормативного уточнения структуры бюджетного устройства Российского государства предлагается назвать ч. II БК РФ «Бюд жетное устройство Российской Федерации» (вместо «Бюджетная система Рос сийской Федерации»), т.к. эта часть БК РФ нацелена на очерчивание содержа ния – структуры – бюджетного устройства Российской Федерации (для сравне ния – ч. III регулирует, непосредственно, бюджетный процесс, Ч. IV – вопросы ответственности за нарушение бюджетного законодательства). Название разд. I БК РФ поменять на название «Структура бюджетного устройства Российской Федерации» (названия глав оставить прежними, но тексты их положений изло жить в новой редакции с учетом сформулированных изменений).

Как видно, «предлагаемый» для закрепления в БК РФ в настоящей работе перечень элементов бюджетного устройства России не включает многие эле менты, охватываемые их классификацией. Это объясняется сложившейся тер минологией бюджетного законодательства России, а также требованиями зако нодательной техники, не допускающими буквальное закрепление в статьях за кона научно-теоретических «выражений», в отдельных случаях имеющих аб страктное содержание1. Более того, содержание некоторых элементов бюджет ного устройства России по смыслу охватывает иные его элементы, что делает нецелесообразным их дублирование в статье закона, предусматривающей ука занный перечень. Так, например, бюджетный процесс подразумевает совокуп ный учет информации, содержащейся в целевых программах, при составлении проекта бюджета, осуществление бюджетных процедур, принятие индивиду альных финансово-правовых актов, оказывающих управленческое воздействие на финансовые отношения. Некоторые элементы бюджетного устройства свя заны с бюджетными отношениями, понимание которых вызывает дискуссии в науке (охранительные бюджетные правоотношения). Поэтому для совершен ствования законоположений «выбраны» наиболее четкие, конкретные форму лировки, отражающие элементы бюджетного устройства, «привязанные» к со ставу бюджетных правоотношений, закрепленному БК РФ (ст. 1) с учетом всех См.: Керимов Д.А. Законодательная техника. С. 19-38;

Тихомиров Ю.А. О правилах законодательной техники // ЖРП. 1999. № 11. С. 110-116;

Юридическая техника / под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. М., 2009. С. 26.

предлагаемых в диссертации изменений нормативной базы бюджетных отно шений.

Предложения совершенствования бюджетного законодательства России приводятся диссертантом в целях поддержки, развития мнения д.ю.н., профес сора О.Н. Горбуновой относительно целесообразности принятия «доктриналь ного» Закона «О финансах», охватывающего упорядочение как бюджетных, так и иных финансовых правоотношений, опосредующих государственное управ ление сферой финансов и управление с помощью финансов1. В этом законе, безусловно, уместно было бы закрепить понятие и общий нормативный подход к структуре бюджетного устройства России, что позволило бы целостно отре гулировать бюджетные правоотношения в совокупном действии норм как БК РФ, так и предлагаемого Закона «О финансах». Необходимо «более детальное обоснование и список терминов, употребляемых в области финансовой дея тельности»2. Но положения такого закона применительно к бюджетному устройству, повторим, должны носить общий характер – предусматривать об щие принципы функционирования финансовой системы и ее отдельных инсти тутов (бюджетов, бюджетной системы), показывая наличие прямых и обратных связей между финансовыми, бюджетными правоотношениями различных ви дов.

Исследование бюджетного устройства России в аспекте его элементов поз воляет получить комплексное теоретико-правовое представление о сущности данной категории, что является актуальным в современных условиях. Именно низкий уровень научно-теоретической разработки бюджетного устройства гос ударства выступает одной из причин низкого уровня качества нормативной правовой базы бюджетных правоотношений. В свою очередь, это влияет на фи нансово-бюджетную правоприменительную практику. Поэтому нельзя не со См.: Горбунова О.Н. Роль финансового права в выполнении планов экономического и социального развития // Советское государство и право. 1982. № 6. С. 12-20.

Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. С. 155.

гласиться с мнением ученых, считающих, что БК РФ «никогда не будет эф фективным регулятором федеральных отношений, если не будет построен в со ответствии с …бюджетно-правовой теорией»1. В связи с этим развитие теоре тических представлений концептуального уровня о бюджетном устройстве гос ударства является основополагающим условием совершенствования его зако нодательного регулирования и правоприменительной практики.

Карасева М.В. Бюджетный кодекс РФ и развитие бюджетного федерализма. С. 69.

Глава 2. Исторические и современные аспекты правовой организации бюджетного устройства Российского государства § 1. Становление бюджетного устройства Российского государства Понимание теоретико-правовых основ бюджетного устройства невозможно без осмысления происхождения финансовых правоотношений и многовековой истории их государственного упорядочения, поскольку сложившееся бюджет ное устройство является результатом нормативного регулирования ведения государственного хозяйства.

1. Обратимся к отдельным моментам истории финансово-правового регули рования в России, позволяющим в общем виде наметить этапы становления бюджетного устройства Российского государства.

1.1. Исследование публичных финансов показывает, что на первоначальном этапе государства публичные потребности были невелики, не требовали значи тельных централизованно финансируемых расходов. Это не создавало предпо сылок усложнения денежных отношений до уровня финансовых, подлежащих целостному юридическому регулированию в его современном понимании. Вряд ли можно говорить об отлаженных финансовой, бюджетной системах и бюд жетном устройстве государства Древней Руси. Не было и государственной от четности, подобной бюджетной1. Финансовой основой древнего государства яв лялась княжеская казна – прообраз современного бюджета, формировавшаяся из сборов, податей (прообразы налогов), натуральных повинностей в форме да ни, добровольных приношений. Хранителем княжеской казны было одно лицо – казначей, наделенный значительными полномочиями: ведал архивом доку ментов, в т.ч. финансовых, входил в состав Боярской Думы. Помимо казны, находящейся в ведении Московского казначея, была сформирована казна в См.: Озеров И.Х. Основы финансовой науки: Бюджет. Формы взимания. Местные финансы. Государственный кредит. В сер. «Научное наследие». М., 2008. С. 23.


центральных городах: Тверь, Новгород, Вологда. Ее хранителями выступили великокняжеские дворецкие и местные казначеи1.

В IХ в. развитие государственности у славян привело к объединению в ру ках князей земельных наделов. Государство, приобретя вотчинный характер, было организовано «в духе домашнего». Субъектом, решающим публичные финансовые вопросы, был государь (князь). В провинциях ведением «финансо вых дел» занимались воеводы2.

Постепенно к ХV в. в Древней Руси сложилась, по сути, двухзвенная бюд жетная система унитарного государства. Она включала великокняжескую казну (бюджет государства) и денежные средства местного значения, формируе мые за счет взимания налоговых платежей, устанавливаемых князьями3. Ос новные государственные расходы сводились к содержанию войска, главы госу дарства. Но финансирование функций государства не было абсолютно центра лизовано. Самоуправление на местах в тот период считалось формой государ ственного управления4. Поэтому существовал круг связанных с государствен ными целями потребностей, финансируемых местными средствами земств и общин в качестве вопросов местного значения.

Регламентация финансово-денежных отношений государства была поверх ностной – отвечала их примитивному характеру, осуществлялась в основном на уровне Русской Правды. Считается, что ее принятие преследовало цель не только закрепить систему наказаний, но также и правила направления обяза тельных платежей в казну (в виде штрафных санкций), поэтому документ имел некую фискальную направленность5. Специальных источников бюджетно См.: Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1968. С. 12;

Каштанов С.М. Финансы средневековой Руси. М., 1988. С. 25.

См.: Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Ч. III. СПб., 1904. С. 7;

Лебедев В.А. Финансовое право (в сер. «Золотые страницы финансового права России»): учеб. М., 2000. С. 139.

См.: Боженок СЯ. Теоретико-правовые основы регулирования системы доходов государственных и местных бюджетов Российской Федерации. М., 2011. С. 7-10;

13.

См.: Гессень В.М. Вопросы местного самоуправления. СПб., 1904. С. 121;

Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1917. С. 27.

См.: Боженок С.Я. Указ. соч. С. 13-14.

правового регулирования в тот период не было по причине отсутствия необхо димости детализации соответствующих требований – денежные отношения в сфере финансов носили ситуационный характер. Например, поступление пода тей в доходы князя было нерегулярным. Зачастую платежи взимались в случае необходимости удовлетворения конкретных нужд государя либо государства в целом (нейтрализации последствий войны, пожара и др.)1. Лишь к ХIV в. сфор мировалась сложная система доходов государства – налоги, пошлины, регалии (хотя дань взималась в режиме налога, уплачиваемого в денежной форме, ре месленными изделиями, продуктами, в Х в.3).

1.2. Конец ХV в. считается периодом постепенного формирования органов государственного управления, в т.ч. органов казначейских4. В период правления Ивана III (1462-1505 гг.) осуществлен переход от удельного княжения частно хозяйственного характера к государственному управлению5. Иван IV провел земскую реформу: созданы казенные дворы, знаменовавшие усложнение управ ления (1580-1680 гг.). Управление казной возлагалось на приказы – подчиняв шиеся царю и Боярской Думе, ведавшие государственными доходами, исполня ющие роль посредника между властью царя и управлением на местах.

По мере усложнения общественной жизни задачи и функции государства расширялись, что, в свою очередь, привело к росту государственных расходов, необходимости аккумулирования дополнительных доходов. В связи с этим орга низация денежных отношений, обеспечивающих материальную базу государ ства, потребовала ведения юридической документации, содержащей информа цию о государственном управлении сферой финансов. Исследователи полагают, что государственный бюджет России существовал уже в XVII в. – точнее, пред См.: Тарасов И.Т. Очерк науки финансового права. Ярославль, 1883. С. 58.

См.: Янжул И.И. Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. М., 2002. С. 93.

См.: Свердлов М.Б. Генезис и структура феодального общества в Древней Руси. Л., 1983. С. 27-28;

Соловьев С.М. Сочинения. История России с древнейших времен. Кн. II. М., 1988. Т. 3. С. 11.

См.: Яковлев Д.И. Особенности правового регулирования казначейского исполнения бюджетов в Российской Федерации. Саратов, 2008. С. 71.

См.: Сорокина Ю.В. Финансовое управление и правовое регулирование финансовых отношений в России в ХVIII – нач. ХХ вв. Воронеж, 2001. С. 6.

принимались попытки составить «нечто похожее на бюджет». Согласно одним источникам, в 1645 г. составлен первый в России бюджет – смета доходов и расходов1, иным – «в одной грамоте 1623 г. говорится о присылке сметы»2. В го родах составлялись городовые сметы доходов и расходов. Местные (земские) бюджеты не входили в состав государственного бюджета3. Практика составле ния бюджетов была продиктована не столько стремлением юридически упоря дочить государственное хозяйство, сколько потребностью найти новые подходы формирования публичных средств.

С указанного периода бюджет постепенно приобрел финансово-правовой смысл (но само понятие «бюджет» еще не было распространено). Ему придава лось значение общности документов, «акта представительской и исполнитель ной власти, финансового акта, ограничивающего власть государя в части взима ния обязательных платежей и проведения государственных расходов»4. По скольку «приемы финансового хозяйства изменяются …не очень часто, …есть возможность установить …сумму требований на неопределенный срок, выра женную в приблизительных цифрах, т.е. составить род нормальной росписи до ходов и расходов, которую и можно назвать финансовым планом»5.

Таким образом, «историческое развитие бюджета есть постепенный пере ход от простого счетоводства к составлению сначала …частных росписей, потом …смет государственных доходов и расходов» (курсив мой – Х.В.)6. Одна ко понятия «бюджет» и «роспись» не идентичные. Еще И.Х. Озеров отмечал, что бюджет – широкое понятие, его нельзя сводить к росписи. «Роспись относится к бюджету, как часть к общему. В этом смысле она является приложением бюд Как отметил И.Х. Озеров, «в 1645 г. есть сведения об общей смете и об отдельных городовых сметах, присы лавшихся в Москву для составления общей». См.: Озеров И.Х. Указ. соч. С. 72.

См.: Лебедев В.А. Указ. соч. С. 184.

См.: Озеров И.Х. Указ. соч. С. 339-340.

См.: Куфакова Н.А. Основы бюджетного права и бюджетного процесса за рубежом // Отдельные финансово правовые институты зарубежных стран: учеб. пособ. / под ред. В.А. Белов. М., 2009. С. 7.

Лебедев В.А. Указ. соч. С. 170.

Там же. С. 171.

жетного закона к …конкретному случаю»1. Бюджет определяет общие нормы составления и утверждения финансового плана, а роспись – финансовый план на данный год. Но специальных юридических правил составления финансовых до кументов в тот период не было. Поэтому следует согласиться, что до ХIХ в.

предпринимались лишь «попытки сообщить бюджету правовой характер»2.

1.3. В XVIII в. переход к абсолютизму привел к усилению централизации управления сферой финансов, финансово-правового регулирования.

Из эпохи Петра Великого «имеется» указ от 27 января 1710 г., обращающий внимание на связь государственных доходов и расходов («повелевается сложить приход с расходом»)3. С учетом таких тенденций в 1722 г. была детально состав лена роспись государственных доходов и расходов на 1723 г. Также был разра ботан «табель государственных доходов и расходов», впервые консолидировав ший территориальные бюджеты, выступивший предтечей методов бюджетного регулирования4. Но поддержка территориальных бюджетов усилиями государ ства была ограниченной5.

Наряду с этим, постепенно усложнялась система государственных органов, наделенных контрольными и управленческими полномочиями в сфере финансов.

Высшее управление публичными финансами возлагалось на Сенат (1711 г.), реа лизующий законодательные полномочия6. Приказы, выполняющие казначейские функции, были заменены на коллегии (1698 г., 1717 г.): Камер-коллегия (управ ление государственными доходами и имуществом);

Штатс-контор-коллегия (управление государственными расходами);

Ревизион-коллегия (исполнение смет по доходам и расходам).

Озеров И.Х. Указ. соч. С. 25.

Там же. С. 23.

См.: Лебедев В.А. Указ. соч. С. 184, 193.

См.: Анисимов Е.В. Время петровских времен. М., 1989. С. 42-43;

Соловьев С.М. Публичные чтения о Петре Ве ликом. М., 1984. С. 136.

См.: Озеров И. Земское обложение и в чем должна состоять суть его реформ. М., 1906. С. 32-33.

См.: Министерство финансов 1802-1902 гг. Экспедиция заготовления государственных бумаг. СПб., 1902. С.

253.

При Екатерине II также была изменена структура финансовых органов, об разованных при Петре I. На местах сформированы казенные палаты, выполняв шие функции государственных финансовых органов (правовой акт 1775 г.

«Учреждения для управления губерний Российской Империи»;

Указ от 1779 г.)1.

В 1779 г. учреждена должность государственного казначея. В целях контроля за формированием и использованием государственных средств была учреждена «Экспедиция о государственных доходах», в последующем разделившаяся на экспедиции, ведающие доходами, расходами государства, составлением отчета о количестве израсходованных средств, взысканием недоимок по информации, представленной местными органами власти2.

Политика Екатерины II заключалась в том, чтобы «не только иметь верное представление о государственных доходах, но и содержать оное в таком исправ ном порядке, чтобы на всякое время вступление оных по местам было извест но»3. Такая политика способствовала эффективности ведения государственного хозяйства, т.к. система публичных доходов и расходов усложнялась4.


В последующие периоды царствования происходило дальнейшее изменение аппарата управления государственными и местными бюджетами и совершен ствование бюджетно-правового регулирования.

По решению Павла I губернии были поделены на уезды, в них назначались уездные казначеи, ведающие финансовыми вопросами в пределах территориаль ной компетенции (Указ 1796 г.). Государственному казначейству поручалось следить за движением сумм, поступающих в доходы государства и расходуемых на публичные нужды5.

См.: Комягин Д.Л. Из истории федерального казначейства // Фин. газ. 1996. № 48. С. 4;

Лебедев В.А. Указ. соч.

С. 143;

Начинкин Д.Б. Эволюция казначейской службы в России // Финансы. 2002. № 5. С. 10-13.

См.: Лебедев В.А. Указ. соч. С. 141.

Казначейская система: опыт города Санкт-Петербурга / под ред. В.Ю. Кротова, М.О. Романовского. СПб., 2002.

(приложение к журналу «Вестник комитета финансов Санкт-Петербурга»). С. 28.

См.: Бутовский А. Опыт о народном богатстве или о началах политической экономии. СПб., 1847. С. 54;

Голу бев П. Податное дело. СПб., 1906. С. 3-31;

Иловайский С.И. Конспект лекций по финансовому праву, читанных в 1888–1889 акад. г. в императорском Новорос. ун-те. Одесса, 1889. С. 42, 46-51, 54;

Янжул И.И. Указ. соч. С. 93;

Фридман М.И. Доходы и расходы русского государства. М., 1906. С. 12-15.

См.: Ерошкин Н.П. Указ. соч. С. 23.

В период правления Александра I было учреждено Министерство финансов, уполномоченное составлять росписи государственных доходов и расходов ( г.)1. На губернском уровне территориальными органами Министерства финансов выступали казенные палаты, на уездном – казначейства. С 1803 г. росписи стали составляться ежегодно, но не сразу обнародовались, одной из причин чего яв лялись факты несоблюдения сметных назначений.

В 1809-1810 гг. министр финансов М.М. Сперанский официально предложил придание бюджету силы закона путем его ежегодного утверждения Государ ственным советом, информационное и организационное объединение всех до ходов и расходов в рамках единого бюджета («План финансов»)2. Бюджет вклю чал две части: «обыкновенный» и «чрезвычайный» (охватывающий, в основном, военные расходы). Это соответствовало разграничению «обыкновенных» и «чрезвычайных» доходов и расходов государства.

В рамках единого бюджета государства выделялись общегосударственные, губернские, окружные и волостные затраты. Территориальные расходы финан сировались за счет средств единого государственного бюджета, которые доводи лись до пользователей ресурсов 66 казенными палатами, 66 губернскими казна чействами, 580 уездными и местными казначействами. Исключением были Польша, Туркестанский край, имевшие относительную бюджетную самостоя тельность. Финляндия также имела свой бюджет, не входящий в общую роспись Империи. Закавказский край, хотя и имел отдельный бюджет, но он входил в общий как дополнение. В 1867 г. с общим управлением России было объединено финансовое управление Польши, в 1884 г. – бюджет гражданского управления Закавказского края3.

В последующем происходило дальнейшее усложнение нормативной базы финансовых отношений. В 1810 г. Государственный Совет утвердил Правила См.: Лебедев В.А. Указ. соч. С. 142;

Сорокина Ю.В. Указ. соч. С. 46-48.

См.: Сперанский М.М. План финансов // У истоков финансового права. М., 1998. С. 46.

См.: Кистринова О.В. Самостоятельность государственно-территориальных единиц России: теоретико правовой аспект: автореф. дис. …к.ю.н. М., 2009. С. 19;

Лебедев В А. Указ. соч. С. 144-145, 172.

расходования государственных средств (бездефицитность бюджета, разграниче ние расходов по территориальному признаку: общегосударственные, губернские, окружные, волостные);

в 1811 г. – «Правила о составлении, установлении и ис полнении Государственной росписи». До 1832 г. государственная роспись дохо дов и расходов подписывалась императором. С 1833 г. на утверждение импера тором подавалось только мнение Государственного Совета с приложением рос писи, подписанной его председателем. По правилам 1862 г., министр финансов ежегодно представлял императору отчет о действиях и суммах, о росписи со ставлял общий свод, представляющийся в Государственный Совет1.

В условиях усложнения государственного хозяйства принимались и иные ак ты бюджетно-правового регулирования. Николай I утвердил инструкцию, закре пившую полномочия местных уездных казначеев (1837 г.). Александр II – «Пра вила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении Государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений» (1862 г.), вво дившие понятие «единство кассы»2.

Принятие указанных нормативных правовых актов знаменовало формирова ние процессуальных норм в бюджетном праве. В результате их принятия ста новятся нормативными требованиями регулярное составление государственно го бюджета, утверждение его законодательной властью, публичность инфор мации, содержащейся в бюджетных документах. Но реально в силу политиче ских соображений принцип публичности бюджета впервые был соблюден только в 1862 г. – при опубликовании росписи доходов и расходов («Правительствен ный вестник», «Сенатские ведомости»)3.

В этот период в России функционировала двухзвенная бюджетная система унитарного государства. «Территориальные» бюджеты составляли финансовую См.: Лебедев В.А. Указ. соч. С. С. 192-193;

Озеров И.Х. Основы финансовой науки: Бюджет. Формы взимания.

Местные финансы. Государственный кредит. С. 75.

См. Яковлев Д.И. Указ. соч. С. 75-78.

См.: Озеров И.Х. Основы финансовой науки: Бюджет. Формы взимания. Местные финансы. Государственный кредит. С. 78-79.

базу земств, волостей, городов. Структура росписи доходов и расходов в значи тельной степени определялась «Положением о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г.

В конце XIX в. проведена реформа, кардинально изменившая бюджетный процесс России. Она затронула функционирование учреждений, наделенных бюджетной компетенцией, а также уточнение системы государственных доходов и расходов. Так, Закон от 8 мая 1895 г. наделил министров полномочием плани ровать в рамках смет распределение бюджетных средств в форме условных кре дитов1. Казначейство стало единственным органом, в полномочия которого вхо дили сбор и хранение казны, исполнение росписи государственных доходов и расходов на местах. Оно устанавливало бюджет для каждого уезда, вело отчет ности по государственным доходам и расходам и др. Закон от 14 июня 1891 г.

утвердил классификацию государственных доходов, включившую 35 парагра фов, сгруппированных по источникам обложения. Законы от 4 июня 1894 г., от 22 мая 1900 г. официально классифицировали обыкновенные и чрезвычайные государственные доходы и расходы. Например, к доходам «чрезвычайным» от носились доходы от «вкладов в госбанк в ночное время», «освободившиеся спе циальные капиталы, обращенные в средства государственного казначейства»;

к чрезвычайным расходам – расходы, связанные с Русско-Японской войной и др.2.

Таким образом, период с 1803 г. до конца XIX в. знаменовался оформлением бюджетного права и соответствующей отрасли законодательства, создаю щих юридические условия для становления бюджетного устройства Российско го государства в его современном понимании.

1.4. Первая мировая война привела к тому, что единый бюджет России фак тически перестал существовать. В 1914 г. планировался особый чрезвычайный Там же. С. 41.

См. также: Ежегодник Министерства финансов. Вып. 1912 г. СПБ., 1912. С. 27, 55. См.: Зен С. Повторительный курс финансового права. М., 1913. С. 13, 144-145;

Орлов М.Ф. О государственном кредите // У истоков финансо вого права. М., 1998. С. 305;

Фридман М.И. Указ. соч. С. 12, 15;

он же. Наше законодательство о бюджете // Во просы государственного хозяйства и бюджетного права. СПб., 1907. Вып. 1. С. 7.

бюджет на основе Правил «О порядке испрошения разрешения и ассигнования Военному Министерству на расходы, вызываемые военными обстоятельствами».

Основной проблемой государственного хозяйства были отсутствие необходимо го объема ресурсов для функционирования государства после перехода от «ца ризма» к «власти трудящихся» (1917 г.), нарушения финансовой дисциплины 1. В связи с этим предлагались способы сокращения расходов2, увеличения доходов (за счет налогов3, национализации4).

Бюджетный процесс этого периода основывался на ведении государственной росписи доходов и расходов, согласно Правилам составления, рассмотрения и утверждения смет на январь – июль 1918 г. Бюджетные правоотношения «цен тра» и территорий носили сметный характер. Волостные, уездные и городские учреждения, имеющие статус распорядителей казенных средств, обязаны были согласовывать свои сметы с местными финансовыми отделами, после чего сметы направлялись в местные Советы. После согласования сметы направлялись в гу бернию. Одобренные высшими губернскими органами проекты смет направля лись народным комиссариатам5.

Принятая в 1918 г. Конституция РСФСР6 окончательно «оформила» понима ние финансового плана государства как «бюджета». Она заложила основы бюд жетного устройства «нового» государства, в основе которого – единство госу дарственного бюджета и финансовой системы, включение всех государственных доходов в государственный бюджет. Однако предусматривалось разграничение государственного и территориальных бюджетов, выразившееся в разграничении государственных и территориальных доходов и расходов. Установление состава См.: Фадеев Д.Е. Бюджетный федерализм: Теория и практика. С. 41-42.

См.: Кузовков Д.В. Азбука финансовой политики. М., 1923. С. 102.

См.: Декрет о неукоснительной уплате налогов, установленных царским и Временным правительствами от нояб. 1917 г. // Декреты Советской власти. М., 1957. Т. 1. С. 51.

См., напр.: Декрет ВЦИК от 9 февр. 1918 г. «О социализации земли» // СУ РСФСР. 1918. № 33. Ст. 432.

См.: Ковалева Т.М., Барулин С.В. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации. М., 2005. С. 64.

СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.

доходов государственного и местных бюджетов относилось к компетенции Все российского Съезда Советов ВЦИК.

В 1918 г. осуществлен переход от казначейской системы исполнения госу дарственного бюджета к банковской1. Контроль за правильностью операций с государственными средствами возлагался на отделения Народного Банка, гу бернские сметно-кассовые управления, составляющие общую по губернии ведо мость с указанием итоговых поступлений доходов и осуществленных расходов.

Это позволило подготовить переход к исполнению государственного бюджета правопреемником Народного Банка – Госбанком СССР2.

1.5. Образование СССР в 1922 г. послужило основой для формирования бюджетной системы федеративного государства, включающей союзный бюд жет, бюджеты республик и местные бюджеты. Государственные бюджеты союз ных республик объединяли республиканские бюджеты союзных республик, гос ударственные бюджеты автономных республик и местные бюджеты3. В 1938 г.

государственный бюджет СССР охватывал местные бюджеты.

Требования к функционированию бюджетов, в т.ч. местных, устанавливались на государственном уровне4. Однако в Конституциях СССР 19235, 19366, гг. нормы бюджетно-правовой направленности почти полностью отсутствовали.

Такие нормы содержались в Конституциях РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 гг. 8.

Это послужило предпосылкой высказывания мнений о невысоком уровне разви См.: Смирнов А. Возрождение и развитие казначейской системы исполнения бюджета // Федерализм. 1998. № 2.

С. 40-50.

Постановление 1928 г. ЦИК и СНК «О кассовом исполнении единого государственного бюджета СССР и мест ных бюджетов». По матер.: Карпенко В.П. Воссоздание Федерального казначейства в России как элемент совер шенствования управления государственными финансами // Современный менеджмент в России. М., 1997. С. 5 58.

В целом такой подход оформился к середине ХХ в. (ст. 5-7 Закона СССР от 30 окт. 1959 г. «О бюджетных пра вах Союза Советских Социалистических Республик и союзных республик» // Ведомости ВС СССР. 1959. № 44.

Ст. 221).

См., напр.: Положение о местных финансах: утв. Постановлением ЦИК СССР от 25 апр. 1926 г. // СЗ СССР.

1926. № 31. Ст. 199.

СУ РСФСР. 1923. № 81. Ст. 782.

Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. 6 дек.

Ведомости ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.

Напр.: ст. 17, 79, 83 Конституции РСФСР // СУ РСФСР. 1925. № 30. Ст. 218;

ст. 19, гл. IX Конституции РСФСР // СПС;

гл. 20 Конституции РСФСР // Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.

тости, противоречивости бюджетного законодательства1. Тем не менее, в после дующем его содержательные недостатки компенсировались принятием специ альных нормативных актов. Например, 30 октября 1959 г. был принят Закон СССР «О бюджетных правах Союза Советских Социалистических Республик и союзных республик», знаменовавший введение в терминологию законодатель ства понятие «бюджетное устройство». Позднее оно упоминалось в Законе РСФСР от 16 декабря 1961 г. «О бюджетных правах Российской Советской Фе деративной Социалистической Республики, автономных советских социалисти ческих республик и местных Советов народных депутатов РСФСР»2 (ст. 3, 43).

Бюджетное устройство СССР соответствовало государственному устройству федеративного – «союзного» – государства, основанного на «делении» суверени тета между республиками, подкреплявшемся распределением бюджетных ресур сов в порядке бюджетного регулирования. Государственный бюджет СССР рас сматривался как средство перераспределения финансов между территориальны ми образованиями. Особое значение приобрели отношения между союзным и республиканскими бюджетами, т.к. вторые не располагали достаточными дохо дами для реализации принципа сбалансированности. «Финансовые отношения федеральных органов власти с членами федерации регулировались в направле нии оказания финансовой помощи тем из них, которые в силу исторически сло жившихся условий отстали в развитии и своими собственными ресурсами не в состоянии обеспечить …развитие»3. Средства советского бюджета направлялись на восстановление промышленности Баку, сельского хозяйства, содержание ар мии в республиках и т.д.4.

См.: Еремин С.Г. Эволюция источников финансового права // ФП. 2013. № 5. С. 2-5;

Конюхова Т.В. Институты бюджетного права Российской Федерации. М., 2009. С. 19.

Свод законов РСФСР. 1988. Т. 5. С. 213.

Гурвич М.А. К вопросу о бюджетных правах союзных республик // Советское государство и право. 1950. № 1. С.

28.

См.: Биндер М.А. Государственно-правовые проблемы взаимопомощи советских народов. Алма-Ата, 1967. С.

210;

Якубовская С.И. Строительство Союзного Советского социалистического государства в 1922-1925 гг. М., 1959. С. 102.

Распределение бюджетных средств между республиками, формирование бюджетных отношений на территориальных уровнях не нарушали центра лизованные черты управления сферой финансов. Бюджетная система основыва лась на принципе единства государственного бюджета: «Государственный бюд жет СССР объединяет союзный бюджет и государственные бюджеты союзных республик» (ст. 2 Закона СССР от 30 октября 1959 г. «О бюджетных правах Со юза ССР и союзных республик»). Исключения делались для специальных фи нансовых планов, опосредующих функционирование иных звеньев финансовой системы (кредитный и кассовый план Госбанка СССР, планы государственного страхования, планы предприятий, министерств и ведомств). Но они были взаи моувязаны с бюджетом в соответствии с принципом централизма государствен ного управления. Централизм в бюджетной системе СССР заключался в единой финансовой политике государства, в частности, «определении единых плановых норм по источникам формирования бюджетных средств и их расходованию»1.

1.6. Переход государства к новой системе управления после распада СССР (1991 г.)2 г. знаменовал перемены и в бюджетно-правовом регулировании, и в бюджетном устройстве.

Некоторые республики объявили о выходе из состава СССР, провозглашении финансовой независимости в части утверждения и исполнения собственных бюджетов. Верховный Совет СССР отказался от практики росписи контрольных цифр для бюджетов союзных республик по доходам и расходам, спланировав Государственный бюджет СССР в общих объемах3.

В сложившихся условиях потребовалось обновление законодательства. Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»4 провозгласил построение бюджетной системы См.: Аллахвердян Д.А. Финансово-кредитная система СССР. М., 1982. С. 274.

Соглашение от 8 дек. 1991 г. «О создании Содружества Независимых Государств» // Дипломатический вестник.

1992. № 1. С. 3-6.

Закон СССР от 31 окт. 1989 г. «О государственном бюджете СССР на 1990 год» // Ведомости СНД и ВС СССР.

1989. № 21. Ст. 380. См.: Зуев В.М. Бюджетное право Российской Федерации. Томск, 2009. С. 47.

Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 46. Ст. 1543 (далее – Закон РСФСР от 10 октября 1991 г.).

на основе принципа самостоятельности бюджетов, трактуя ее как совокупность республиканского бюджета, бюджетов республик, бюджетов национально государственных и административно-территориальных образований (ст. 2, 7, 9).

В результате принятия данного Закона получило законодательную определен ность понятие «бюджетное регулирование». Закон ограничивает его предостав лением дотаций, субсидий, субвенций (ст. 18). Однако в тот же период в финан сово-правовой науке получил распространение подход понимания бюджетного регулирования как предоставления бюджету объема доходов (в т.ч. за счет средств отчислений от доходов бюджета государства), необходимого для покры тия возложенных расходов1.

Значение Закона РСФСР от 10 октября 1991 г. усматривается в попытках на уровне отраслевого нормативного правового акта сформулировать содержатель ные характеристики бюджетного устройства Российского государства с учетом складывающейся децентрализации государственного управления. Бюджетное устройство, исходя из ст. 3 названного Закона – организация бюджетной систе мы, принципы ее построения. Бюджетное устройство РСФСР основывается на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности бюд жетов бюджетной системы РСФСР.

Устанавливая характеристики бюджетного процесса и бюджетного устрой ства в целом, Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. затронул различные виды бюджетных правоотношений: по формированию доходов бюджета, осуществле нию расходов и др. В целях повышения эффективности использования публич ных ресурсов, гарантий финансирования расходов социальной значимости предусматривалось формирование целевых фондов в составе бюджетов, а также внебюджетных фондов (фонд занятости населения2, охраны труда1, экологиче См.: Бесчеревных В.В. Бюджетное устройство СССР // Финансовое право: учеб. / под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д.

Цыпкина. М., 1967. С. 99;

Пискотин М.И. Советское бюджетное устройство // Советское финансовое право: учеб.

/ под ред. Е.А. Ровинского. М., 1978. С. 95;

Химичева Н.И. Бюджетные права областных (краевых) Советов. М., 1966. С. 47.

Ст. 22 Закона РСФСР от 19 апр. 1991 г. № 1032-1 (ред. от 2 июля 2013 г.) «О занятости населения в РСФСР» // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1915.

ские фонды2 и др.). Однако содержание этого закона имело немало недоработок (не получили достаточного внимания финансовые основы местного самоуправ ления, особенности формирования местных бюджетов).



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 16 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.