авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 16 |

«ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК На правах рукописи ПЕШКОВА ХРИСТИНА ВЯЧЕСЛАВОВНА ...»

-- [ Страница 5 ] --

В последующем были приняты и иные акты, регулирующие особенности бюджетного устройства с учетом складывающихся тенденций: Законы РФ: от июля 1992 г. № 3303-1 «О субвенциях республикам в составе Российской Феде рации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу»3;

от 17 июля 1992 г. № 3331-1 «О бюджетной си стеме Российской Федерации на 1992 год»4;

от 13 ноября 1992 г. № 3877-1 «О государственном внутреннем долге Российской Федерации»5;

от 15 апреля г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использо ванию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов гос ударственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт Петербурга, органов местного самоуправления»6 и др. В связи с тем, что в 1990-х гг. возникли сложности с исполнением государственного бюджета (наличие сче тов бюджетополучателей в коммерческих банках, задержка зачисления доходов на счет бюджета), было принято решение о воссоздании казначейской системы исполнения бюджетов. Это получило отражение в Указе Президента РФ от 8 де кабря 1992 г. № 15567, Постановлении Правительства РФ от 28 августа 1997 г. № 10828.

Бюджетно-правовое регулирование того периода носило ситуационный ха рактер, затрагивало лишь отдельные финансовые вопросы. Это не способствова Ст. 17 Основ законодательства Российской Федерации: утв. Верховным Советом РФ от 6 авг. 1993 г. «Об охране труда» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 35. Ст. 1412.

Закон РСФСР от 19 дек. 1991 г. № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 10. Ст. 457.

Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 34. Ст. 1972.

Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 34. Ст. 1979.

Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 1. Ст. 4.

Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1993. № 18. Ст. 635.

САПП РФ. 1992. № 24. Ст. 2101.

СЗ РФ. 1997. № 36. Ст. 4170.

ло стабилизации бюджетного устройства ни на уровне нормативного регули рования, ни на уровне правоприменительной практики.

1.7. Управление государственным хозяйством, сферой финансов в целом и бюджетное устройство России в их современном состоянии следует связывать с принятием в 1993 г. Конституции Российской Федерации1.

Конституция РФ провозгласила федеративное государственное устройство России, самостоятельность местного самоуправления (намечен подход к видам и финансово-правовому статусу публично-правовых образований в составе Рос сийского государства, наделенных «уровневыми» бюджетами бюджетной систе мы);

разграничение предметов ведения между органами власти Российской Фе дерации и субъектов РФ (влияет на формирование системы доходов и расходов бюджетов);

установила требования к бюджетному процессу – обязательное рас смотрение и утверждение федерального бюджета Федеральным Собранием и др., статус Счетной палаты РФ как органа, реализующего контрольные полномочия в рамках бюджетного процесса (ст. 5, 8, 65, 71-73, 106 и др.). В пределах очерчен ных Конституцией РФ основ государственного строя, гарантий прав и свобод граждан дальнейшее совершенствование законодательства коснулось различных бюджетных правоотношений, в т.ч. связанных с формированием государствен ных внебюджетных фондов – упразднение сформированных в период СССР фондов;

возложение социальных расходов на Пенсионный фонд РФ, Фонд соци ального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского стра хования и т.д.

Одновременно с совершенствованием федерального законодательства разви валось и региональное законодательство (§ 3 гл. 2). В условиях усложнения структуры бюджетного законодательства имел место и не потерял актуальности нормоконтроль, о чем свидетельствует анализ судебной практики2.

Принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445. Далее – Конституция РФ.

См., напр.: Постановления КС РФ: от 15 дек. 2006 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положе ний частей четвертой, пятой и шестой статьи 215.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации» // Вестник КС В рассматриваемый период было принято немало нормативных правовых ак тов, регулирующих бюджетные правоотношения с учетом складывающихся в сфере финансов тенденций.

Так, ФЗ от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Рос сийской Федерации»1 утвердил бюджетную классификацию, обозначив ее как группировку доходов, расходов, источников финансирования дефицита бюдже та. До принятия этого закона бюджетная классификация в принципиальной ча сти устанавливалась подзаконными актами (приказы Минфина)2. Отнесение бюджетной классификации к предмету законодательного регулирования позво лило более организованно подойти к осуществлению бюджетного процесса, уси лить ответственность органов власти за должное составление и исполнение бюджета, приблизить его информационную составляющую к реальным процес сам поступления средств в адрес государства и производства им затрат.

ФЗ от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного само управления в Российской Федерации»3 закрепил основы управления бюджетны ми правоотношениями на уровне муниципальных образований. Его принятие обозначило роль местных бюджетов для бюджетного устройства.

Принятие в 1999 г. Бюджетного кодекса РФ4 знаменовало кодификацию бюджетно-правового регулирования. БК РФ очерчивает структуру бюджетного законодательства России, виды бюджетных правоотношений, состав бюджетных полномочий органов власти, систему доходов, расходов, источников финансиро вания дефицита бюджета;

упорядочивает бюджетный процесс, основания при влечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. В по следующем в БК РФ был внесен ряд изменений под влиянием развивающихся РФ. 2007. № 1;

от 11 нояб. 2003 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного суда» // СЗ РФ. 2003. № 46. Ч. 2. Ст. 4509 и др.

СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4030;

от 14 мая 2013 г. № 9-П // СЗ РФ. 2013. № 21. Ст. 2692.

См.: Приказ Минфина РФ от 29 дек. 1994 г. № 177 «О бюджетной классификации Российской Федерации» // СПС.

СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.

ФЗ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 2 нояб. 2013 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

тенденций социально-экономического развития государства и управления в сфе ре финансов: в части уточнения расходных обязательств публично-правовых об разований, видов и условий предоставления межбюджетных трансфертов1;

ха рактеристик бюджетного процесса – переход на трехгодичное бюджетное пла нирование2, порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов3 и др.

Таким образом, попытки законодателя на кодифицированном уровне отрегу лировать бюджетное устройство России имели место. Однако, на наш взгляд, эти попытки являются неудачными: БК РФ не конкретизирует понятие и состав эле ментов бюджетного устройства России. Сложилась ситуация, что бюджетное устройство как характеристика Российского государства «устоялась», будучи предусмотрена законом (БК РФ, ранее действующими законодательными акта ми), однако закон комплексно ее сущность не определяет. При всей объективной необходимости уточнить на законодательном уровне содержание бюджетного устройства России, направления совершенствования бюджетно-правового регу лирования затронули лишь отдельные виды бюджетных правоотношений – меж бюджетные, бюджетные процессуальные, отношения по формированию доходов и осуществлению расходов, их разграничению между бюджетами разных уров ней бюджетной системы РФ и др. Вместе с этим, сложившийся бюджетно правовой статус Российской Федерации и входящих в ее состав публично правовых образований требует целостного законодательного оформления соот ветствующей отраслевой характеристики государства, а не разрозненного регу лирования обеспечивающих ее реализацию бюджетных правоотношений.

Ст. 1 ФЗ от 20 авг. 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в ча сти регулирования межбюджетных отношений» // СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3535.

Ст. 1 ФЗ от 26 апр. 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в ча сти регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Россий ской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 18. Ст. 2117 (далее – ФЗ от 26 апр. 2007 г.).

Ст. 1 ФЗ от 27 дек. 2005 г. № 197-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гра жданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об исполнительном производстве» // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 8.

2. Исследование истории становления бюджетного устройства России пока зывает, что упорядочение и развитие бюджетных правоотношений находятся под влиянием тенденций, отвечающих приоритетам финансовой, социально экономической, правовой политики государства в тот или иной период.

Потребности общества и государства не носят неизменный характер. Финан соведы сформулировали закон «роста государственной деятельности»: появле ние новых отраслей деятельности государства означает «присоединение новых рубрик, статей бюджета»1. Это означает, что изменение общественных и госу дарственных потребностей, обусловленное различными факторами, оказывает влияние и на особенности управления бюджетом государства, звеньями финан совой системы в целом. Выделяются две группы таких факторов: внутренние и внешние по отношению к государству. К первым относятся: государственное устройство (присоединение новых территорий к государству – появление новых субъектов в составе федерации), политико-правовые условия (функции государ ства, особенности механизма государственного управления, система органов власти), социально-культурные перемены, экономический строй, традиции и т.д.

Ко вторым – межгосударственные военные действия, международные от ношения, макроэкономические процессы.

Поясним подробнее особенности воздействия отдельных факторов на право отношения в связи с формированием и реализацией элементов бюджетного уст ройства России на примере расходов и доходов бюджетов.

Социально-культурные, экономические перемены оказывают влияние на рас ходы бюджета, носящие социальный характер (затраты на услуги медицинские, образовательные, иные социальные). В бюджете стали планироваться такие рас ходы в условиях повышенного внимания к развитию сферы общественной жиз недеятельности, осознания целесообразности государственного управления об См.: Кулишер И.М. Очерки финансовой науки. Петроград, 1919. С. 14. Об «эволюции» расходов государства см.: Нечай А.А. Правовые проблемы регулирования публичных расходов в государстве: автореф. дис....д.ю.н.

Киев, 2005. С. 16-20.

щественным развитием. По признанию специалистов, «сфера услуг присутствует в экономике любого типа общества, но объем услуг и их характер различен в за висимости от эпохи»;

«преобладание в структуре экономики сектора услуг рас сматривается …в качестве одного из основных признаков постиндустриального общества»1. В России периода СССР приоритетными были затраты на социаль ное обеспечение, здравоохранение, образование, культуру2, поэтому бюджет считался «социальным»3 (следует учитывать, что «социально-политическое со держание законопроекта определяется ….расстановкой политических сил»4).

Напротив, в России царского периода такие расходы не признавались в качестве основных нужд государства, хотя специалистами высказывалось мнение о бла госостоянии индивида и общества как цели государства5. По сравнению с объе мом затрат на содержание царского двора, войска, полицейско административного аппарата объем социальных расходов бюджета не был заме тен6. Отождествление доходов и расходов главы государства с государст венными доходами и расходами долгое время признавалось отличительной чер той рабовладельческой и феодальной формации7. Это отождествление имеет вы ход в современной бюджетной практике, заставляя задуматься о целесообразно сти обособления в составе федерального бюджета резервного фонда Президента РФ (ст. 82 БК РФ) (по аналогии соотношения расходов в связи с функциониро ванием политико-правового института Президента РФ как главы государства и Санникова Л.В. Услуги в гражданском праве России. М., 2006. С. 2;

3.

Ст. 13 Закона СССР от 30 окт. 1959 г. «О бюджетных правах Союза Советских Социалистических Республик и союзных республик»;

ст. 4-6 Закона СССР от 20 дек. 1974 г. «О государственном бюджете СССР на 1975 год» // Ведомости ВС СССР. 1974. № 52. Ст. 883.

См.: Масталыгина Н.А. Финансовое планирование и анализ в бюджетных учреждениях. М., 1974. С. 5;

Ширке вич Н.А. Роль бюджета в развитии экономики и культуры союзных республик. М., 1972. С. 62.

См.: Богдановская И.Ю. Закон в английском праве. М., 1987. С. 25.

См.: Дунаев В.И., Никитский А.А. Очерки о государстве. М., 1909. С. 55.

См.: Кулишер И.М. Указ. соч. С. 26;

Погребенский А.П. Очерки истории финансов дореволюционной России.

М., 1954. С. 198. Хотя в зарубежной финансовой практике зарубежных государств с монархической формой правления такие расходы не потеряли актуальности. См., например: ст. 88 Конституции Японии // Конституции зарубежных государств: учеб. пособ. / сост. В.В. Маклаков. М., 2002. С. 392 (расходы императорской фамилии утверждаются Парламентом как часть бюджета);

ст. 65 Конституции Испании // Там же. С. 186 (король получает из бюджета государства средства на содержание семьи и Двора и свободно распоряжается ими).

См.: Вознесенский Э.А. Финансовый контроль в СССР. М., 1967. С. 37;

Озеров И.Х. Основы финансовой науки:

Бюджет. Формы взимания. Местные финансы. Государственный кредит. С. 22. О природе расходов на содержа ние главы государства см.: Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М., 2009. С. 752-753.

иных расходов бюджета). Подробнее этот вопрос раскрыт в гл. 3 в аспекте бюд жетной системы как элемента бюджетного устройства.

Существуют и иные примеры влияния внутренних факторов на расходы гос ударства. Например, нестабильность социально-экономической обстановки по требовала проведение мероприятий по поддержке тех звеньев финансовой си стемы (частных финансов), которые выступают сферой осуществления предпри нимательской деятельности. ФЗ от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ (ред. от 23 июля 2013 г.) «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»1 в целях развития отраслей хозяйства предусмотрены требования к экономическим зонам (ст. 3-5). Однако их создание привело к увеличению государственных расходов в качественном и количественном соотношении, что получило отражение в законе о бюджете. Приведенный пример информирует о том, что государство учитыва ет социально-экономические потребности общества, планируя мероприятия, фи нансируемые из бюджета.

Что касается влияния внутренних факторов на государственные доходы, наиболее существенными факторами выступают условия экономической ак тивности хозяйствующих субъектов, наличие имущественных объектов, позво ляющие юридически закрепить платежные обязанности.

Например, доходы бюджета в виде платежей за использование имущества, находящегося в государственной собственности, имеют глубокие корни, связан ные с развитием имущественных отношений. В ранние периоды Российского государства такие доходы назывались «доходами с государственных имуществ»

(«доменов»), «доходами от государственного хозяйства»2. В России государ ственная собственность начала формироваться во времена княжеских завоеваний земель. Сложилось, что земли и иное имущество, никем не занятые, принадле жат государству, значит, могут служить источником его доходов. Экономиче СЗ РФ. 2005. № 30. Ч. 2. Ст. 3127;

2006. № 23. Ст. 2383;

2013. № 30. Ч. 1. Ст. 4064.

См.: Гольцев В.А. Финансовое право. М., 1902. С. 10;

Иловайский С.И. Указ. соч. С. 42, 46-51, 54;

Кулишер И.М.

Указ. соч. С. 34;

Озеров И.Х. Основы финансовой науки. Вып. 1. Учение об обыкновенных доходах. М., 1908. С.

77-152;

Янжул И.И. Указ. соч. С. 82-90, 93.

ские исследования также подтверждают, что земли выступили «главным источ ником дохода многих больших наций»1. Вследствие становления бюджетно правового регулирования, усложнения финансовых отношений эти платежи по лучили объективно необходимое нормативное упорядочение.

Другой пример – приватизация. Передача имущества из государственной (муниципальной) собственности в частную выступила источником государ ственных доходов, что незамедлительно нашло отражение в бюджетно-правовом регулировании2. В результате провозглашения права частной собственности на недвижимость обязательные платежи граждан и организаций в пользу государ ства стали более разнообразны. Следовательно, имущественные – гражданско правовые – отношения как базисные послужили развитию бюджетных правоот ношений по формированию доходов бюджетов.

Не менее заметное влияние на систему доходов и расходов государства ока зывают «внешние» факторы. Факты из истории свидетельствуют, что в периоды военных действий наблюдалось увеличение затрат России и иных стран. Прева лировали расходы так называемого «военного» бюджета на оборону, снабжение вооруженных сил продовольствием, техникой3, что послужило предпосылкой экономического исследования природы этих затрат4. Необходимость произво дить «военные расходы» предусматривают конституции. Например, согласно § гл. 9 Конституции Швеции5, при бюджетном регулировании «необходимо при нимать во внимание потребности в средствах для обороны государства во время войны, опасности войны или другого чрезвычайного положения». В послевоен См.: Смит А. Указ. соч. С. 757.

Ст. 41, 42 БК РФ;

ст. 5 ФЗ от 21 дек. 2001 г. № 178-ФЗ (ред. от 2 нояб. 2013 г.) «О приватизации государствен ного и муниципального имущества» // СЗ РФ. 2002. № 4. Ст. 251;

2010. № 48. Ст. 6246.

См.: Алексеев А.М. Военные финансы капиталистических государств. М., 1952. С. 138;

Билимович А.Д. Мини стерство финансов. 1802-1902. Киев, 1903. С. 13;

Боголепов М.И. Финансы, правительство и общественные инте ресы. СПб., С. 209;

Зверев А. Г. Государственный бюджет СССР на 1944 год. М., 1944. С. 7, 11;

Плотников К.Н.

Очерки истории бюджета Советского государства. М., 1954. С. 314, 407.

См.: Смит А. Указ. соч. С. 757;

Рикардо Д. Начало политической экономии и налогового обложения. Избран ное. М., 2008. С. 776-778.

Конституции государств Европы: в 3-х т. / под ред. Л.А. Окунькова. М., 2001. Т. 3. С. 614.

ные годы значительная часть государственных средств использовалась для вос становления хозяйства.

Таким образом, система доходов и расходов государства меняется под влия нием развития общества и государства, социально-экономических и иных про цессов (прямая связь). Наряду с этим, и стремление государства получить дохо ды, сформировать бюджет оказывает обратное влияние на общественные отно шения. Так, государство в целях формирования бюджетных доходов воздей ствует на доходы, накопления частных субъектов, иные имущественные объек ты, отвечающие его финансовой политике (например, придавая им статус объек тов налогообложения – налог на имущество граждан и организаций, налог на прибыль, земельный налог и т.д.) (обратная связь).

Влияние различных факторов позволяет рассматривать систему доходов и расходов государства с двух сторон. С одной стороны, важно отметить доходы и расходы, присущие государству в конкретный период, соответственно, установ ленные действующим законодательством. Это фактическая система доходов и расходов, содержащая информацию о политике государства в тот или иной пе риод, «сигнализирующая» о перспективах пополнения и затратах бюджета. Со временным законодательством России она охватывается бюджетной классифи кацией, являющейся элементом бюджетного устройства. Не меньший интерес представляет теоретическая система доходов и расходов, учитывающая возмож ные формы бюджетных средств (в аспектах истории развития государства, зару бежного опыта).

В настоящей работе в целях исследования государственных доходов и расхо дов как элементов бюджетного устройства мы рассматриваем как фактическую, так и теоретическую систему доходов и расходов. Это позволяет определить значение конкретных форм бюджетных средств для бюджетного устройства в аспекте его исторического развития, наметить возможные пути совершенствова ния правового регулирования конкретных элементов бюджетного устройства, государственного управления в сфере финансов. «Устройство финансового управления в историческом …развитии имеет интерес не только научный, но и практический. Если история …указывая ошибки прошедшего, дает уроки для будущего, то наиболее ценными эти уроки должны быть для финансового управления и его устройства»1 (курсив мой – Х.В).

3. Итак, исследование исторических предпосылок и факторов, сопутствую щих становлению бюджетно-правового регулирования в России, позволяет сформулировать следующие выводы.

Бюджет, являющийся базовым элементом бюджетного устройства, как и бюджетное устройство в целом, не были присущи Российскому государству на первоначальном этапе существования. О бюджете в его современном понимании можно говорить с момента «оформления» бюджетного метода ведения государ ственного хозяйства, подчинения его юридическому регулированию. В свою очередь, постепенно складывающееся финансово-правовое регулирование зна меновало установление бюджетно-правового статуса Российского государства, важнейшей чертой которого и является бюджетное устройство.

В становлении бюджетного устройства России выделяется ряд периодов (по критериям уровня развитости юридического регулирования бюджетных право отношений, организации бюджета как денежного фонда государства).Первый период – государственное хозяйство Древней Руси: роль централизованного фонда выполняет казна;

финансовая деятельность сводится к материальному обеспечению княжеской власти;

отсутствие нормативной базы финансово денежных отношений. Второй период – государственное хозяйство России ХV в. – нач. ХVIII в.: функции бюджета выполняют государственные и местные рос писи (сметы) доходов и расходов, не носящие характер обязательных регуляр ных актов;

становление системы финансовых учреждений;

отсутствие развитой нормативной базы финансовых правоотношений. Третий период – государ Блех И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. СПб., 1895. С. 3.

ственное хозяйство России ХVIII в. – конца IXX в.: ежегодное составление смет государственных доходов и расходов на основе табеля доходов и расходов, со блюдающегося на государственном и территориальных уровнях;

казначейская система исполнения бюджета. Четвертый период – бюджетное устройство СССР – начало XX в.: юридическая организация бюджетной системы, включа ющей бюджеты разных уровней, взаимосвязанных по подведомственности;

бюджетный процесс как юридико-организационная форма придания бюджету силы закона;

банковская система исполнения бюджета;

нормативное установле ние многообразия видов бюджетных правоотношений. Пятый период – бюд жетное устройство Российской Федерации – с 1991 г. – по настоящее время:

трехуровневое построение бюджетной системы, основанное на самостоятельно сти бюджетов;

казначейская система исполнения бюджетов;

кодификация бюд жетного законодательства.

Таким образом, бюджетно-правовое регулирование России прошло этапы от ситуационного до кодифицированного упорядочения бюджетных правоотноше ний. Особенности становления бюджетно-правового регулирования обусловле ны политической и экономической обстановкой, традициями и спецификой жиз ненного уклада российского народа. Как отметил С. Зен, «институты финансово го права создаются как результат борьбы различных общественных групп за свои экономические интересы»1.

Черты урегулированных нормами бюджетного права отношений предопре делили содержание бюджетного устройства России. Однако до сих пор, несмот ря на довольно высокий уровень развитости финансово-правового регулирова ния, бюджетное устройство России как юридическая категория не упорядочена на уровне законодательного определения его дефиниции, целостности элемен тов, на что обращается внимание в настоящей работе.

См.: Зен С. Указ. соч. С. 8.

§ 2. Правовые основы бюджетного устройства России Все характеристики государства имеют юридическую основу, поэтому и бюджетное устройство государства и направленные на реализацию его элемен тов бюджетные отношения требуют детальной нормативной правовой регламен тации. Бюджетные отношения как разновидность финансовых относятся к обще ственным отношениям, существующим исключительно в правовой форме (§ гл. 1). Они выступают предметом регулирования правовых норм, в совокупности составляющих бюджетное право. Специфике бюджетно-правового регулирова ния как создающего правовые основы бюджетного устройства Российского гос ударства и посвящена данная часть работы.

1. Бюджетное право, будучи составной частью финансового права – отрасли публичного права, также носит публичный характер. Однако публичный харак тер бюджетно-правового регулирования имеет свои особенности, обусловлен ные содержанием публичной значимости бюджетного устройства.

Правовое регулирование бюджетного устройства учитывает публичные ин тересы. Публичный интерес – это признанный государством и обеспеченный правом интерес общества, удовлетворение которого служит условием и гаранти ей его существования и развития1. Применительно к бюджетному устройству России публичные интересы заключаются в нормативном упорядочении созда ния финансовой основы реализации задач и функций государства на различных территориальных уровнях (федеральном, региональном, местном). Эта финансо вая основа не может быть сформирована вне бюджетов бюджетной системы – фондов, образование которых является прерогативой государства. Государство как публичный субъект наделяет входящие в его состав территориальные обра См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 55. См. также: Тотьев К.Ю. Публичный интерес в правовой доктрине и законодательстве // Государство и право. 2002. № 9. С. 24-25.

зования – правом «иметь» централизованный денежный фонд в форме бюджета, возлагает на них обязанности в связи с его функционированием1.

Отсюда следует особенность бюджетного права, заключающаяся в ограни ченном характере признака общеобязательности бюджетно-правовых норм (уз кий круг субъектов бюджетного права – § 3 гл. 2). Они обращены к субъектам, функционирование которых связано с бюджетным методом ведения государ ственного хозяйства. Условность общеобязательного характера бюджетно правовых норм объясняется узкой «специализацией» бюджетного права, заклю чающейся в упорядочении бюджетного устройства, элементы которого реализу ются в рамках публичной бюджетной деятельности.

Поскольку бюджетное право направлено на регулирование бюджетной дея тельности государства, одной из сторон любого бюджетного правоотношения всегда выступает государство (публично-правовое образование – субъект РФ, муниципальное образование) в лице уполномоченных органов и учреждений.

Следовательно, государство, осуществляя бюджетно-правовое регулирование, выступает регулятором собственной деятельности – бюджетной деятельно сти. С одной стороны, бюджетно-правовые нормы выступают результатом волеизъявления государства на упорядочение бюджетного устройства, соот ветствующих ему бюджетных правоотношений, с другой – государство, всту пая в эти правоотношения, само должно подчиняться установленным нормам.

Отмеченное является особенностью публичности бюджетно-правового регули рования, подвергая правоотношения, связанные с реализацией элементов бюд жетного устройства, субъективному влиянию органов, реализующих полномо чия от имени государства. Недолжное исполнение ими полномочий служит В дальнейшем говорится о государстве в целом для исключения повторов терминологии и акцентирования внимания на его публичном статусе (оно включает публично-правовые образования разных уровней).

предпосылкой возникновения в рамках бюджетных правоотношений конфлик тов, разрешаемых судами1.

Предопределенность бюджетно-правового регулирования публичными инте ресами, выступлением государства в качестве обязательного участника бюджет ных правоотношений – фактор преобладания в бюджетном праве императив ных норм, сужения методов правового регулирования, применимых в сфере бюджетного устройства, до императивного метода2.

Это означает, что для упорядочения бюджетного устройства характерно од ностороннее регулирование бюджетных отношений. Государство, будучи власт ным субъектом, сводит до минимума возможности усмотрения субъектов, задей ствованных в реализации элементов бюджетного устройства, стремится создать механизмы, гарантирующие должное исполнение ими полномочий. Как показы вает исследование бюджетного устройства России, права субъектов, задейство ванных в реализации его элементов, в большинстве случаев одновременно явля ются их обязанностями (ст. 7-9 БК РФ) (§ 3 гл. 2). Императивные нормы, «предоставляя субъекту право совершать какие-либо действия, фактически …обязывают его к совершению этих действий»3. Императивный характер бюд жетно-правового регулирования позволяет рассматривать бюджетные отноше ния как «властеотношения»4. Гарантиями должного исполнения предписаний норм бюджетного права выступают бюджетный контроль, механизм привлече ния к ответственности за нарушения бюджетного законодательства России.

В свою очередь, превалирование обязанностей над правами субъектов бюд жетных правоотношений обуславливает наличие в бюджетном праве России значительного количества обязывающих норм, предписывающих совершение См., напр.: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 23 янв. 2012 г. по делу № А38-2579/2010 // СПС;

По становление ФАС Волго-Вятского округа от 15 янв. 2013 по делу № А43-11673/2011 // Там же.

О методе регулирования см.: Казанцев Н.М. Метод финансового права: спецификация // ЖРП. 2013. № 2. С. 44 58;

Рукавишникова И.В. Метод финансового права. М., 2006. С. 197-260;

Сорокин В.Д. Метод правового регули рования. Теоретические проблемы. М., 1976. С. 84.

Карасева М.В. Указ. соч. С. 92.

См. также: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2012. С.

110, 117;

Запольский С.В. К вопросу о роли финансового права в правовой системе России // ФП. 2010. № 8.

действий в связи с реализацией элементов бюджетного устройства. Например, учреждения, получающие средства бюджетов бюджетной системы РФ, обязаны использовать их строго по назначению (ст. 38 БК РФ). Исполнение этой обязанно сти – гарантия должного осуществления расходов бюджета, должного ведения бюджетного процесса в целом как элементов бюджетного устройства России, а также снижения вероятности дефицита бюджетных средств. Обязывающие бюд жетно-правовые нормы ставят реализацию элементов бюджетного устройства в жесткие рамки, что отвечает публичному предназначению бюджетно-правового регулирования. В силу отмеченной целесообразности обязывающих норм, в бюд жетном праве значительно меньше норм иной группы, им противопоставляемой – уполномочивающих – наделяющих субъектов бюджетных правоотношений пра вами совершать те или иные действия, самостоятельно принимать решения (ст. 7-9, 152-167.1 БК РФ)1.

Правоотношения, направленные на реализацию элементов бюджетного устройства, развиваются в рамках бюджетной деятельности, носящей характер позитивной деятельности. Поэтому, исходя из разграничения в юридической науке правовых норм на регулятивные и охранительные2, в правовых основах бюджетного устройства превалируют регулятивные нормы. При этом определя ющее значение имеют так называемые компетенционные нормы, закрепляющие бюджетные полномочия, выражающие содержание государственного управле ния сферой финансов (ст. 7-9 БК РФ)3.

В общем виде проявление регулятивной функции норм, упорядочивающих бюджетное устройство России, можно свести к следующему: установление компетенции субъектов бюджетного права (обязывающие, уполномочивающие предписания, материальные и процессуальные нормы);

юридических фактов (сроки действия бюджета, осуществления процессуальных действий и др.);

кате Об уполномочивающих нормах см.: Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). М., 2005. С. 263.

См.: Мотовиловкер Е.Я. Теория охранительного и регулятивного права. Воронеж, 1990. С. 5-12.

О компетенционных нормах см.: Сырых В.М. Указ. соч. С. 241-259.

гориального аппарата бюджетного права и сопутствующих ему положений (нормы-дефиниции, нормы-принципы, нормы-расчеты). В силу этого, регуля тивная функция бюджетно-правовых норм проявляется не только в, собствен но, регулятивных нормах. Регулятивную направленность имеют также нормы обязывающие, уполномочивающие, запрещающие, различающиеся по спосо бу воздействия на субъектов правоотношений. Приоритет имеют обязыва ющие нормы, исходя из императивности бюджетно-правового регулирования.

При четком установлении бюджетных обязанностей отпадает необходимость запретов. Но запрещающие нормы в составе бюджетного права России все таки имеются (например, п. 2 ст. 81 БК РФ – запрет образовывать в составе бюджета резервные фонды исполнительных органов власти). Формулирование таких норм продиктовано необходимостью введения ограничений в сфере бюджетных правоотношений.

Регулятивная направленность также усматривается в материальных и про цессуальных бюджетно-правовых нормах, различаемых по форме, характеру регулируемых отношений. Первые закрепляют виды бюджетов бюджетной си стемы РФ, систему их доходов и расходов, источников финансирования дефици та, материальные права и обязанности субъектов бюджетного права, вторые – процессуальные права и обязанности этих субъектов;

порядок ведения бюджет ного процесса, бюджетного контроля, т.е. формы реализации материально правовых бюджетных предписаний. Деление норм бюджетного права на матери альные и процессуальные предопределяет различия материальных и организаци онно-процедурных элементов бюджетного устройства России.

Обусловленность реализации материальных бюджетных правоотношений процессуальными правоотношениями наметила тенденцию увеличения в бюд жетном праве количества процессуальных норм1. Современное бюджетное зако нодательство отличает стремление не просто нормативно закрепить те или иные См. также: Химичева Н.И. Финансовое право // Процессуальные нормы и отношения в советском праве (в «не процессуальных» отраслях): сб. ст. Воронеж, 1985. С. 128-140.

правоотношения, соответствующие юридической конструкции бюджетного устройства Российского государства, но и конкретизировать процедурные меха низмы реализации полномочий субъектов, функционирование которых связано с реализацией элементов бюджетного устройства.

Итак, правовые основы бюджетного устройства России, отвечая разносто роннему проявлению публично-правового характера соответствующей катего рии, построены на нормах бюджетного права различных видов. Это объясняется тем, что целостное регулирование бюджетного устройства в силу его комплекс ности не может быть обеспечено нормами одной группы.

2. Потребности упорядочения бюджетного устройства нормативными уста новлениями различных видов предопределяют разнообразие источников право вого регулирования бюджетных правоотношений.

Как отмечалось (гл. 1), бюджетное устройство обусловлено государственным устройством, суверенитетом, знаменующими конституционный статус государ ства, установленный его основным законом – конституцией. Это ставит вопрос относительно допустимости включать в конституцию положений «бюджетного содержания», понимания конституции в качестве источника бюджетного права в случае наличия в ней таких положений.

Применительно к Российскому государству Конституция РФ предусматрива ет следующие положения, так или иначе касающиеся элементов бюджетного устройства: отнесение финансового регулирования в целом и федерального бюджета к ведению Российской Федерации (ст. 71);

разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72, 73), само стоятельность муниципальных образований (ст. 130), влияющие на состав их расходных обязательств;

Счетная палата РФ как орган контроля за исполнением федерального бюджета (ст. 101);

вынесение заключения Правительством РФ как условие внесения в Федеральное Собрание законопроектов об изменении финан совых обязательств государства, в т.ч. предусматривающих расходы федераль ного бюджета (ст. 104);

обязательное рассмотрение в Совете Федерации законов по вопросам федерального бюджета (ст. 106);

наделение Правительства РФ пол номочием разрабатывать и представлять Госдуме федеральный бюджет и обес печивать его исполнение (ст. 114);

финансирование судов из федерального бюд жета (ст. 124).

Анализ приведенных положений позволяет сделать вывод, что Конституция РФ осуществляет рамочное регулирование различных сфер государственной и общественной деятельности. Она затрагивает «ключевые» моменты бюджет но-правового регулирования в связи с установлением основ конституционного строя, статуса Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов РФ и муниципальных образований. Традиции включения в Конституцию Российского государства отдельных положений «бюджетного содержания» берут свое начало еще с конституций России «советского» периода.

В силу роли Конституции РФ для бюджетно-правового регулирования уче ные считают целесообразным обособить ней в главы специального содержания, например, об основах бюджетного устройства, основных началах федеративных межбюджетных отношений1. В данном случае принимается во внимание зару бежный опыт. Конституции некоторых государств несут основную нагрузку в упорядочении бюджетной деятельности, бюджетного устройства, включая по ложения, касающиеся бюджетного регулирования – территориального распреде ления финансовых ресурсов (ФРГ)2, предоставления финансовой помощи из гос ударственного бюджета бюджетам территориальных образований (Италия)3, по казателей «справедливости» перераспределения публичных ресурсов (Португа лия, Испания)4 и др. Однако не все специалисты одобряют предложения относи См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 146. См. также: Каюров Е.А. Кон ституционно-правовое регулирование государственных (муниципальных) финансов в России // ЗиЭ. 2013. № 3.

С. 16-26.

Главы V а, Х Основного закона ФРГ // Конституции зарубежных государств. С. 68-122.

Ст. 119 Конституции Итальянской республики // Конституции зарубежных государств. С. 132-159.

П. 2 ст. 238 Конституции Португальской республики // Конституции государств Европы: В 3-х т. М., 2001. Т. 2.

С. 821;

п. 1 ст. 40 Конституции Испании // Конституции зарубежных государств. С. 163-214.

тельно включения в Конституцию РФ положений бюджетного и иного отрасле вого содержания, считая необходимым по «бюджетным вопросам» принимать «обычные» федеральные законы1. «Далеко не все конституционные положения устанавливают точно определенные права и обязанности участников регулируе мых отношений»2. А это необходимо для развития отраслевых правоотношений.

На наш взгляд, регулирующая роль конституции, в нашем случае – Консти туции РФ, для бюджетной деятельности государства должна заключаться в ра мочном формулировании нормативных основ данной деятельности, ее управлен ческой роли для сферы финансов с учетом характеристик статуса конкретного государства, влияющих на его бюджетное устройство. Конституция должна «намечать» лишь общие черты модели бюджетного устройства государства, а именно: содержание суверенных бюджетных полномочий государства, разгра ничение бюджетно-правового статуса государства и входящих в его состав тер риториальных образований, состав и статус финансовых органов, осуществляю щих управление и контроль в сфере финансов, принципиальные моменты фор мирования расходных обязательств государства. Детальное регулирование бюд жетных правоотношений должно осуществляться отраслевыми источниками права. Это и имеет место в законодательстве России. Можно привести примеры зарубежных конституций, провозглашающих целесообразность закрепления правовых основ бюджетных правоотношений в специальных законах3.

Специальным актом бюджетного законодательства России является Бюджет ный кодекс РФ. Его роль как акта бюджетно-правового регулирования обозначе на в предыдущем параграфе. Будучи кодифицированным актом, он нацелен на целостное упорядочение бюджетного устройства России, бюджетных правоот ношений – развивающихся как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Кодификация является См.: Бланкенагель А. Бюджетное право и федерализм // Бюджетное устройство в Российской Федерации: сб. ст.

М., 1997. С. 11.

Лучин В.О. Конституционные нормы и отношения. М., 1997. С. 8.

См., напр.: п. 2 ст. 58 Конституции Словацкой Республики // Конституции государств Европы. Т. 3. С. 126.

отличительной чертой современного бюджетного права России в силу ком плексного характера юридической конструкции бюджетного устройства. Од нако БК РФ в части установления нормативных основ бюджетного устройства оставляет желать лучшего: отсутствие дефиниции бюджетного устройства;

раз розненное регулирование его элементов, без констатации их взаимосвязанной реализации, связи со звеньями финансовой системы.

Содержательные недостатки БК РФ послужили фактором принятия «до полнительных» законодательных актов, регулирующих бюджетные правоот ношения. Федеральные законы затрагивают различные вопросы бюджетного устройства, в т.ч.: бюджетно-правовой статус субъектов РФ, муниципальных об разований, закрытых административно-территориальных образований1;

установ ление и финансовое обеспечение расходных обязательств публично-правовых образований в составе Российской Федерации2;

бюджетный контроль3;

форми рование и использование средств бюджетов внебюджетных фондов в составе бюджетной системы РФ4;

бюджетно-правовая политика5 и др. Из положений подразумеваемых законов следует, что не все они являются специальными акта ми бюджетного законодательства. Некоторые из них имеют межотраслевое зна чение, при этом содержат бюджетно-правовые нормы.

Специфическими источниками бюджетного права России выступают пра вовые акты о бюджете, наделяющие бюджет «правовой формой»: федеральный Напр., Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 (ред. от 22 нояб. 2011 г.) «О закрытом административно территориальном образовании» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1915 (ст. 5 и др.) (Закон РФ № 3297 1);

ФЗ от 6 окт. 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 25 нояб. 2013 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005;

2013. № 23. Ст. 2875 (ст. 26.14-26.19) (далее – ФЗ № 184-ФЗ);

ФЗ от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 7 мая 2013 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде рации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822;

2013. № 19. Ст. 2329 (гл. 8;

ст. 55-62) (далее – ФЗ № 131-ФЗ).

Напр., ФЗ: от 10 февр. 1999 г. № 30-ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 7.

Ст. 87;

ФЗ от 5 апр. 2013 г. № 41-ФЗ (ред. от 7 мая 2013 г.) «О Счетной палате Российской Федерации» // СЗ РФ.

2013. № 14. Ст. 1649;

№ 19. Ст. 2329 (ст. 41).

Напр., ФЗ от 7 февр. 2011 г. № 6-ФЗ (ред. от 2 июля 2013 г.) «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // СЗ РФ. 2011.

№ 7. Ст. 903;

ФЗ от 5 апр. 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

Напр., ФЗ от 15 дек. 2001 г. № 167-ФЗ (ред. от 23 июля 2013 г.) «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832;

2013. № 30. Ч. 1. Ст. 4044 (гл. 4).

Напр., ФЗ от 29 дек. 1998 г. № 192-ФЗ (ред. от 3 дек. 2008 г.) «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 1. Ст. 1;

2008. № 49. Ст. 5731.

закон о федеральном бюджете, законы субъектов РФ о региональных бюджетах, правовые акты муниципальных образований о местных бюджетах (ст. 11 БК РФ). Их принятие выступает конкретизацией нормотворческой компетенции публично-правовых образований применительно к сфере бюджетного устрой ства. Характерной чертой правовых основ бюджетного устройства России как федеративного государства является то, что правовые акты о бюджете принима ются Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями по отношению к бюджетам соответствующих уровней бюджетной системы РФ самостоятельно, но в пределах их бюджетной компетенции, ограниченной БК РФ. В унитарных государствах территориальные образования осуществляют бюджетную деятельность согласно общегосударственному «бюджетному зако ну».

Правовые акты о бюджете упорядочивают бюджетные правоотношения на предстоящий финансовый период в соответствии с требованиями к реализации соответствующих элементов бюджетного устройства (бюджетной классифика ции РФ;

доходов и расходов, источников финансирования дефицита бюджета;

целевых фондов в составе бюджета и др.), с учетом положений так называемых «консолидированных бюджетов», имеющих информационное значение для сфе ры финансов (гл. 3 работы). Иными словами, эти правовые акты охватывают широкий спектр бюджетных правоотношений применительно к конкретному бюджету бюджетной системы РФ, планирующемуся на конкретный период.

Особенности правовых актов (законов) о бюджете как слагаемых правовой основы бюджетного устройства России заключаются в их структуре. Закреплен ные ими нормы по критерию предмета регулирования, сроков действия можно объединить в три группы, устанавливающие: основные показатели бюджета;

правила многократного применения ограниченного срока действия;

правила не ограниченного срока действия. Эти нормы содержатся не только, непосред ственно, в правовом акте о бюджете, но и в приложениях к ним. Это указывает, с одной стороны, на комплексный характер правового акта о бюджете, с другой стороны, фактически сводит регулирование бюджетных правоотношений на пе риод действия бюджета к прямому действию приложений к бюджету. Например, ФЗ от 13 декабря 2010 г. № 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов»1 включает приложения, закрепляющие пе речень главных администраторов доходов федерального бюджета, главных ад министраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета (виды субъектов бюджетного права).

Нормы, устанавливающие показатели бюджета, выражают информационную сущность бюджета, правового акта о бюджете. В российской практике бюджет ного планирования показатели бюджета соответствуют элементам юридической конструкции бюджетного устройства России. Они предусматривают состав (ви ды) и объем доходов и расходов бюджета, целевых бюджетных фондов, меж бюджетных трансфертов, объем дефицита бюджета и источники его погашения на период действия бюджета с учетом требований бюджетной классификации РФ к терминологии бюджетных средств и операций с ними2. Подобные нормы информируют о состоянии различных «участков» государственного хозяйства, звеньев частных финансов (в случае оказания им поддержки бюджетными сред ствами) в тот или иной период.

Положения правового акта о бюджете, утверждающие показатели бюджета (содержатся, в основном, в приложениях к закону о бюджете), по сути, являются «нормами-расчетами», т.к. содержат числовые показатели индивидуального ха рактера на предстоящий период действия бюджета. Но наличие подобных норм не нарушает общеобязательности правового акта о бюджете как источника пра ва, поскольку в целом он нацелен на закрепление официально признанных госу дарством требований к действиям органов, исполняющим бюджет, и иным СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 3995. Далее – ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов».

См., напр.: ст. 1, прилож. 2, 14.2, 20.2, 30 ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов».

участникам бюджетного процесса, содержанию осуществляемого ими управле ния сферой финансов. В науке считается, что нормативность закона допускает наличие в нем некоторых индивидуальных предписаний, делающих его содер жание «смешанным»1. Поскольку реализация элементов бюджетного устройства обеспечивается действиями уполномоченных субъектов в рамках конкретных правоотношений, установление законоположений, своего рода, индивидуального характера способствует соотнесению бюджетного устройства как стабильной ха рактеристики государства и бюджетных правоотношений на предстоящий пери од действия бюджета. Более того, наличие в правовом акте о бюджете рассмат риваемых норм позволяет отнести его к юридическим фактам, сопутствующим возникновению, изменению, прекращению бюджетных правоотношений на предстоящий финансовый период2.

Такой же признак ограниченного срока действия, не нарушающего цели при нятия правового акта о бюджете, имеют содержащиеся в нем нормы права, за крепляющие правила многократного применения, в случае прямого указания за кона на их реализацию в пределах периода действия бюджета3.

В правовом акте о бюджете также содержатся нормы права, действие кото рых не ограничено каким-либо сроком4. Необходимость их включения в закон о бюджете свидетельствует, что БК РФ не обеспечивает целостного упорядочения бюджетных правоотношений. По сути, складывается ситуация, что правовой акт о бюджете регулирует бюджетные правоотношения одновременно с БК РФ.


Вместе с этим, положения правового акта о бюджете сами должны основываться на требованиях БК РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов.

См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967. С. 28-30;

Самощенко И.С. Некото рые вопросы учения о нормативных актах социалистического государства // Правоведение. 1969. № 3. С. 32-33;

Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. М., 1999. С. 18.

Исходя из сложившейся в науке теории юридических фактов. См.: Исаков В.Б. Фактический состав в механизме правового регулирования. Саратов, 1980. С. 6-47;

он же. Юридические факты в советском праве. М., 1884. С. 10 26.

Напр., ст. 2 ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» уточняет нор мативы распределения доходов между бюджетами на период действия бюджета.

Напр., ст. 6 ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» предусматрива ет особенности использования средств государственными учреждениями.

КС РФ подчеркнул, что закон о бюджете Российской Федерации «создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финан совые обязательства государства …он не порождает и не отменяет прав и обяза тельств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изме нять положения других федеральных законов …и тем более – лишать их юриди ческой силы»1. В правовой позиции КС РФ констатирована ограниченная роль закона о бюджете в правовых основах бюджетного устройства России, отмечена необходимость их расширения принятием специальных актов бюджетного зако нодательства стабильного действия. В зарубежных государствах (Франция и др.) бюджет также выполняет роль акта, допускающего осуществление расходов или получение доходов в конкретный период, планирующего погашение дефицита бюджета в случае его наличия, но не акта, порождающего публичные обяза тельства и доходы2.

Тенденции бюджетно-правового регулирования в России таковы, что многие нормы, формирующие правовые основы бюджетного устройства в части уста новления особенностей реализации его элементов, содержатся в подзаконных актах федерального и территориальных уровней. Эти акты детализируют поло жения БК РФ, иных федеральных законов в пределах компетенции органов вла сти, тем самым несут значительную регулятивную нагрузку в установлении осо бенностей реализации элементов бюджетного устройства России. Ряд подзакон ных актов по вопросам расходных обязательств, исполнения бюджета в рамках бюджетного процесса, образования целевых бюджетных фондов, полномочий субъектов бюджетных правоотношений принят Правительством РФ, органами ис полнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, а также Президен П. 2 Постановления КС РФ от 23 апр. 2004 г. № 9-П // СЗ РФ. 2004. № 19. Ч. 2. Ст. 1923.

См.: Основные принципы государственной системы во Франции. С. 13.

том РФ1. Систематизация и анализ подзаконных нормативных актов показывает, что они затрагивают, своего рода, организационные аспекты реализации элемен тов бюджетного устройства, их управленческое воздействие на бюджетные (фи нансовые) правоотношения.

Отмеченное свидетельствует не только о расширении правовых основ бюд жетного устройства России, но и о пробелах в основном акте бюджетного законо дательства – БК РФ. «Правовая реальность» в виде подзаконного нормотворчества считается результатом «созидательных усилий …субъектов, жаждущих одновре менно и свободы, и порядка»2. В сложившихся условиях представляется важным соблюдение пределов компетенции органов власти, в т.ч. на уровне судебного контроля3. Органы исполнительной власти не должны подменять своим регулиро ванием законотворческую деятельность в случаях, если единственный легитимный способ упорядочения бюджетных правоотношений – принятие закона в силу сло жившегося разграничения бюджетной компетенции органов власти. В настоящей работе исследованы свойства элементов бюджетного устройства России, режим которых в значительной степени состоялся в результате подзаконного норматив См., напр.: Указ Президента РФ от 8 июля 1994 г. № 1484 (ред. от 13 апр. 1996 г.) «О порядке предоставления финансовой поддержки предприятиям за счет средств федерального бюджета» // СЗ РФ. 1994. № 11. Ст. 1196;

Постановления Правительства РФ: от 15 июня 2004 г. № 278 (ред. от 24 марта 2011 г.) «Об утверждении Поло жения о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора» // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2561;

от 29 дек. 2007 г.

№ 1010 (ред. от 4 сент. 2012 г.) «О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый пери од» // СЗ РФ. 2008. № 4. Ст. 263;

2012. № 37. Ст. 5002;

от 1 марта 2008 г. № 134 (ред. от 26 сент. 2012 г.) «Об ут верждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Россий ской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 10. Ч. 2. Ст. 932;

2013. № 5. Ст. 407;

Приказы Минфина РФ: от 30 сент. г. № 104н (ред. от 30 нояб. 2012 г.) «О Порядке доведения бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обяза тельств при организации исполнения федерального бюджета по расходам и источникам финансирования дефи цита федерального бюджета и передачи бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств при реор ганизации участников бюджетного процесса федерального уровня» // Бюллетень. 2008. № 44;

РГ. 2013. 18 янв. № 9 и др.

См.: Бачинин В.А. Природа правовой реальности // Право и политика. 2004. № 2. С. 4.

Например, в Постановлении КС РФ от 1 апр. 1997 г. № 6-П (СЗ РФ. 1997. № 14. Ст. 1729) рассмотрена следую щая ситуация, исходя из действующего в тот период законодательства. Правительство РФ инициативно включи ло электроэнергию в число товаров, облагаемых акцизами в порядке, аналогичном для отнесения к подакцизным товарам минерального сырья. Указанный Правительством РФ сбор не был предусмотрен законодательством. Бо лее того, из материалов дела, поступивших в КС РФ, следовало, что Государственная Дума отклонила ранее предложенный Правительством РФ законопроект, предусматривавший акцизы на электроэнергию, отпускаемую предприятиям сферы материального производства, и рекомендовала ему привести соответствующие подзакон ные акты в соответствие с законом. КС РФ посчитал, что Правительство РФ, введя данный налоговый платеж, нарушило пределы компетенции.

ного регулирования (расходы бюджета, межбюджетные трансферты, целевые про граммы и др.).

Основополагающими для регламентации разного рода общественных отно шений признаются международные договоры и иные международные акты (ст. Конституции РФ). В условиях глобализации важнейшей проблемой считается со отношение международного и государственного права1.

В международной финансовой практике договоры заключаются по вопросам формирования бюджетов международной значимости (бюджет Евразийского сооб щества2, бюджеты союзных государств3);

устранения двойного налогообложения4;

совместных расходов государств5 (социальные мероприятия и др.)6;

проведения ме роприятий по мониторингу, противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, противодействию финансированию терроризма при переме щении наличных денежных средств через таможенную границу7 и др. Указанные договоры затрагивают финансовые вопросы международного значения. Они при нимаются и по некоторым вопросам, касающимся внутригосударственного бюд жетно-правового регулирования, а также управления сферой финансов, например:

взимание таможенных пошлин для пополнения доходов бюджета8;

ограничение См.: Ершов В.В. Соотношение международного и внутригосударственного права в условиях глобализации // Российское правосудие. 2011. № 6. С. 4-10;

Шинкарецкая Г.Г. Государства на архипелагах (международно правовой режим). М., 1977. С. 8- См., напр.: ст. 6 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества: г. Астан, 10 окт. 2000 г. // СЗ РФ. 2002 г. № 7. Ст. 632.

См., напр.: ст. 32 Договора между Россией и Республикой Беларусь от 8 дек. 1999 г. «О создании Союзного гос ударства» // СЗ РФ. 2000. № 7. Ст. 786.

См., напр., Договор между Россией и США от 17 июня 1992 г. «Об избежании двойного налогообложения и предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы и капитал» // СЗ РФ. 1999. № 16. Ст. 1938 (договор влияет на поступление доходов в форме налогов в бюджет).

См., напр.: ст. 10 Решения Комиссии Таможенного союза от 18 нояб. 2010 г. № 469 «О проекте Договора об Объединенной коллегии таможенных служб государств-членов Таможенного союза» // СПС.

См., напр.: Договор между Россией и Королевством Испания о социальном обеспечении: Г. Мадрид, 11 апр.

1994 г. // СЗ РФ. 2004. № 43. Ст. 4171;

Договор между Россией и Чешской Республикой о социальном обеспече нии: Г. Прага, 8 дек. 2011 г. // СПС;

СЗ РФ. 2012. № 50. Ч. 4. Ст. 6949.

См., напр., Договор о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма при перемещении наличных денежных средств и (или) денежных инструментов че рез таможенную границу Таможенного союза: г. Москва, 19 дек. 2011 г. // СЗ РФ. 2013. № 21. Ст. 2561.

П. 3 ст. 133 Договора об учреждении Европейского экономического сообщества: Рим, 25 марта 1957 г. (изм. и доп. февр. 1986 г.) // Договоры, учреждающие европейские сообщества. М.: Право, 1994. С. 95-288.


объема бюджетного дефицита1, затрудняющего выполнение финансовых обяза тельств государства перед гражданами и организациями;

осуществление единой бюджетной политики2.

Однако применительно к упорядочению «внутригосударственных» бюджет ных правоотношений России международные договоры не выполняют заметную роль по сравнению с их ролью для формулирования правовых основ иных отрасле вых отношений. Регулирование бюджетного устройства – вопрос «внутригосу дарственной» значимости в силу его обусловленности суверенитетом государ ства, не позволяющим выносить большинство вопросов управления националь ными бюджетами на международное рассмотрение.

Обобщение и анализ положений актов международного права показали, что примеры международных договоров, в которых участвует Россия, принятых по во просам бюджетного права, действующего «внутри» государства, не многочисленны.

Учет требований международных актов в национальном бюджетном законо дательстве – перспектива совершенствования правового регулирования бюджетного устройства России, основанного на сочетании внутригосударственных финансовых интересов с провозглашенными на международном уровне гарантиями реализации общественных отношений, обеспечивающих соблюдение прав и свобод человека и гражданина в связи с формированием и использованием бюджета.

В настоящее время усиливается значение для бюджетно-правового регулиро вания в России судебной практики, хотя в России нет прецедентного права в его классическом понимании3. Как показывает обобщение актов судов, их внимание к реализации режима бюджетного устройства России выходит за рамки право Ст. 104 Договора, учреждающего Европейское сообщество от 25 марта 1957 г. (Россия не участвует);

ст. Договора о Европейском Союзе: Вступил в силу 1 нояб. 1993 г. (Россия не участвует) // Единый европейский акт.

Договор о Европейском союзе. М., 1994. С. 45-246.

Ст. 3 Договора стран СНГ от 24 сент. 1993 г. «О создании Экономического союза» // Бюллетень междуна родных договоров. 1995. № 1.

См.: Богдановская И.Ю. Закон в английском праве. М., 1987. С. 103-121;

она же. Прецедентное право. М., 1993.

С. 8-22.

применительной деятельности ситуационного разрешения споров. По сути, нор мы права проходят проверку их практическим применением.

В связи с этим следует обозначить особую роль КС РФ, выраженную в тол ковании Конституции РФ в части положений бюджетно-правового содержания1;

проверке на соответствие ей положений БК РФ, иных финансовых законов фе дерального и регионального уровней 2;

разрешении споров о компетенции между федеральными и региональными органами власти3;

рассмотрении жалоб граж дан на нарушение прав законом о федеральном бюджете 4. В его актах, пресле дующих цель нормотолкования, рассматриваются вопросы, имеющие концепту альное значение для понимания бюджетного устройства: понятие бюджета;

пуб лично-правовая природа бюджетных отношений 5;

юридическая форма бюдже та6;

связь доходов и расходов7 и т.д.

Вместе с этим, юридическая наука стоит на позиции, что понятия «толкова ние норм» и «нормотворчество» не идентичные. КС РФ не уполномочен форму лировать «новые» нормы. Его роль ограничивается пояснением смысла норма тивных установлений8. Практика показывает, что позиции КС РФ учитываются при вынесении судами решений по делам о рассмотрении споров, возникающих См., напр.: Постановления КС РФ: от 22 апр. 1996 г. № 10-П // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253;

от 11 нояб. 1999 г.

№ 15-П // СЗ РФ. 1999. № 47. Ст. 5787;

от 11 июля 2000 г. № 12-П // СЗ РФ. 2000. № 29. Ст. 3118 и др.

См., напр.: Постановления КС РФ: от 17 июля 1998 г. № 22-П «По делу о проверке конституционности части статьи 102 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год» // СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3801;

от 11 но яб. 2003 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябин ского областного суда»;

от 14 мая 2013 г. № 9-П.

См., напр.: Постановления КС РФ: от 15 июля 1996 г. № 16-П // СЗ РФ. 1996. № 29. Ст. 3543;

от 17 июня 2004 г.

№ 12-П.

См., напр.: Определения КС РФ: от 8 июня 2004 г. № 344-О // СЗ РФ. 2004. № 51. Ст. 5261;

от 15 февр. 2005 г.

№ 57-О // СПС.

См., напр.: п. 2.2 Постановления КС РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П.

См., напр.: п. 2 Постановления КС РФ от 23 апр. 2004 г. № 9-П.

Напр.: п. 2 Особого мнения судьи КС РФ: Постановление КС РФ от 11 нояб. 1997 г. № 16-П;

п. 3 Постановления КС РФ от 14 мая 2013 г. № 9-П.

Такую свою ограниченную роль констатирует КС РФ. См.: п. 5.2 Постановления КС РФ от 14 июля 2005 г. № 9-П // СЗ РФ. 2005. № 30. Ч. 2. Ст. 3199.

из бюджетных правоотношений1. На его правовые позиции обращается внима ние и в финансово-правовой литературе2.

Отдельные вопросы в связи с «пояснением» смысла законоположений, каса ющихся бюджетного устройства России, получили отражение и в актах ВС РФ (суть нарушения принципа адресности и целевого использования бюджетных средств;

заключение с кредитными организациями договора обслуживания счета бюджета;

особенности зачисления доходов в бюджеты;

возмещение причинен ного бюджетной системе РФ ущерба)3;

ВАС РФ (особенности исполнения рас ходных обязательств публично-правовыми образованиями;

бюджетный кон троль;

единство кассы при исполнении бюджета;

самостоятельность бюджета;

природа межбюджетных отношений и др.)4. Судебные акты позволяют сделать вывод о качестве законоположений, их применимости.

Таким образом, источники права, формирующие правовые основы бюджет ного устройства России, характеризуются следующими особенностями.

Во-первых, Конституция РФ намечает общие черты модели бюджетного устройства России как федерации посредством закрепления основополагающих характеристик государства – государственного устройства, суверенитета и др.

Положения Конституци РФ предопределяют состав публично-правовых образо ваний, «наделенных» бюджетами;

разграничение бюджетной компетенции пуб лично-правовых образований;

требования к бюджетному процессу, расходным обязательствам Российской Федерации и т.д. В связи с этим предалагается п. «з»

См., напр.: Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 17 янв. 2012 г. по делу № А19-6378/2011 // СПС;

Постановление ФАС Центрального округа от 13 июня 2013 по делу № А35-10548/2012 // Там же.

См.: Гаджиев Г.А., Пепеляев С.Г. Предприниматель – налогоплательщик – государство. Правовые позиции Конституционного Суда РФ. М., 1998. С. 63;

Казанцев М.Н. Смысл понятия налогового права в решениях КС РФ // Налоговое право в решениях КС РФ 2004 г.: матер. междунар. науч.-практ. конф. М., 2006. С. 70-73.

См., напр.: Постановление ВС РФ от 15 апр. 2010 г. № 46-АД10-4 // СПС;

Определения ВС РФ: от 29 янв. г. № 67-Г02-1 // Там же;

Постановление Пленума ВС РФ от 27 июня 2013 г. № 19 «О применении судами законо дательства, регламентирующего основания и порядок освобождения от уголовной ответственности» // РГ. 2013. июля. № 145.

См., напр.: Постановления Пленума ВАС РФ: от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения ар битражными судами норм Бюджетного кодекса РФ» // Вестник ВАС РФ. 2006. № 8;

от 24 марта 2011 г. № 27 «О некоторых вопросах обеспечения независимого осуществления правосудия арбитражными судами» // Вестник ВАС РФ. 2011. № 5;

Постановления Президиума ВАС РФ: от 26 февр. 2013 г. № 12381/12 по делу № А12 22073/2011 // Вестник ВАС РФ. 2013. № 6;

от 4 июня 2013 г. № 499/13 по делу № А40-34236/12-132-124 // СПС;

от 17 нояб. 2011 г. № 9030/11 по делу № А40-28395/10-55-229 // Там же.

ст. 71 Конституции РФ изложить в следующей редакции: «бюджетное устрой ство Российской Федерации, федеральный бюджет, …» (далее – по тексту).

Во-вторых, комплексный характер бюджетного устройства России послужил предпосылкой кодификации нормативного регулирования бюджетных правоот ношений, обеспечивающих взаимосвязанную реализацию элементов его юриди ческой конструкции. Однако содержание БК РФ как кодифицированного акта имеет существенные недостатки, что упрочняет роль иных источников бюджет ного права как федерального уровня, так и уровня субъектов РФ и муниципаль ных образований. Правовые акты о бюджете, принимаемые на федеральном, ре гиональном, местном уровнях, также имеют статус источника бюджетного права России. Они регулируют бюджетные правоотношения по образованию, распре делению и использованию бюджета в рамках конкретного периода и на опреде ленной территории. Наряду с отмеченным, в правовых основах бюджетного устройства России значительное место занимают подзаконные нормативные ак ты федерального, регионального, местного уровней. Они принимаются в услови ях объективно необходимого нормотворчества органов исполнительной власти:

вопрос не отрегулирован БК РФ либо носит «организационный» характер, по этому отнесен к компетенции этих органов.

В-третьих, наметилась тенденция усиления роли судебной власти в сфере бюджетного устройства, что выражено в нормоконтроле, нормотолковании, раз решении бюджетно-правовых споров.

В-четвертых, в условиях приоритета международных договоров для право вой системы России, они не несут значительной нагрузки для установления пра вовых основ бюджетного устройства Российского государства, связанной с его суверенитетом. Однако соблюдение международных требований – гарантия взаи мосвязанной реализации элементов бюджетного устройства и института прав и сво бод человека и гражданина (расходы бюджета на социальные мероприятия, целевые программы и др.).

3. Особенности бюджетно-правового регулирования России, выраженные в соответствующих источниках права, обусловлены природой регулируемых бюд жетных правоотношений.

Как отмечалось, бюджетные правоотношения носят публичный, властный характер: в основу их содержания положена властная бюджетная компетенция государства и публично-правовых образований, вступающих в лице уполномо ченных органов. Наряду с этим, следует учитывать, что установление и реализа ция бюджетной компетенции обусловлены существованием бюджета, в матери ально-правовом аспекте являющегося денежным фондом. Соответственно, объ ектом правоотношений, опосредующих функционирование бюджета, выступают денежные (бюджетные) средства – в форме, например, доходов бюджета, расхо дов бюджета, источников финансирования дефицита бюджета. Именно они, непосредственно, выступают объектом управления в связи с реализацией требо ваний бюджетного устройства, на них направлены поведение субъектов бюд жетных правоотношений, их права и обязанности1. Поэтому, исходя из объект ного критерия, многие отношения, являющиеся предметом регулирования пра вовых норм «о бюджетном устройстве», относятся к имущественным, точнее, де нежным (правоотношения по формированию доходов и осуществлению расхо дов бюджета, финансированию источников дефицита бюджета и др.). Они отве чают основному признаку имущественных отношений: складываются в связи с В литературе распространено понимание в качестве объекта правоотношений того, на что направлены субъек тивные права и обязанности. См.: Агарков М.М. Обязательства по советскому праву. М., 1940. С. 22;

Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекц. Т. 1. Свердловск, 1973. С. 329;

Дудин А.П. Объект правоотношения (во просы теории). Саратов, 1980. С. 68;

Новицкий И. Б., Лунц Л. А. Общее учение об обязательстве. М., 1950. С. 45.

Однако существует и иной подход: объектом правоотношения являются действия, поведение субъектов См.:

Иоффе О.С. Избранные труды: В 4-х т. Т. 1. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Ответствен ность по советскому гражданскому праву. СПб., 2003. С. 118;

Толстой Ю. К. К теории правоотношения. Л., 1959. С. 62-67. На наш взгляд, для определения объекта финансовых правоотношений приемлема первая точка зрения, т.к. характеристики денежных средств (форма, режим) имеют определяющее значение для содержания прав и обязанностей субъектов финансовой деятельности. Поэтому нецелесообразно заключать объект финансо вого правоотношения исключительно в поведение, движимое интересами субъектов. В финансовом праве объект правоотношения не всегда можно определить через интерес управомоченного лица, т.к. права и обязанности во многих случаях сливаются, а объект правоотношения может удовлетворять интересам и управомоченного, и обя занного субъектов. См.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. С. 142-143.

переходом имущественных благ1 денежных средств в бюджет (из бюджета), будучи связаны с реализацией права собственности на бюджет как казну.

Отмеченное ставит вопрос относительно сочетания публично-правовых и имущественных характеристик бюджетных правоотношений. Проанализируем их имущественные характеристики.

В юридической науке различаются две группы имущественных правоотно шений, непосредственно – прав: вещные и обязательственные. Первые связаны с правом обладания имуществом, вторые – с правомочием требовать осуществле ния действий в свою пользу (например, передать имущество)2. Применительно к рассматриваемой сфере правоотношения, связанные с «обладанием» бюджетом как имуществом – казной, и правоотношения, связанные с осуществлением ка ких-либо действий с ним, имеют различную природу.

Правомочие обладания имуществом составляет содержание отношений, ре гулируемых гражданским правом. Даже в случаях, если речь идет об имуществе государства (публично-правовых образований) в виде бюджета, имеются ввиду гражданские правоотношения. Гражданское право устанавливает право соб ственности на средства бюджета как государственную казну Российской Феде рации, казну субъектов РФ, муниципальную казну3. Но правомочия на осу ществление каких-либо «действий с бюджетом» – владение, пользование и рас поряжение бюджетными средствами – осуществляется в соответствии с нормами бюджетного (финансового) права. Соответственно, такие правомочия осуществ ляются в рамках бюджетных правоотношений.

Следует учитывать, что, если правоотношения предполагают осуществление каких-либо взаимных действий, в т.ч. передачу имущества от одного субъекта другому, такие правоотношения рассматриваются как «обязательственные». Ис См.: Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. М., 2001. С. 375;

Корецкий В.И. Гражданские права и гражданские правоотношения в СССР. Душанбе, 1967. С. 15.

См.: Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Ответственность по советскому граж данскому праву. С. 139;

Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1995. С. 142.

Ст. 214, 215 ГК РФ. Ч. 1 // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301;

2012. № 53. Ч. 1. Ст. 7627;

2013. № 27. Ст. 3459.

ходя из этого, например, передача средств из бюджета получателям бюджетных средств, передача денежных средств иных субъектов в бюджет, чему сопутству ют ответные действия задействованных субъектов, осуществляемые в рамках бюджетных правоотношений по осуществлению расходов и формированию до ходов соответственно, позволяют относить бюджетные правоотношения к обяза тельственным.

Однако согласно предложенному в науке подходу, наделение правоотноше ний обязательственным характером свойственно для правоотношений, регулиру емых гражданским правом. Такие отношения, как правило, носят имуществен ный, возмездный характер, в отдельных случаях связаны с неимущественными благами. Возражения против существования обязательств, предусмотренных финансовым правовом, основаны на доводе, согласно которому обязательства возникают исключительно из товарно-денежных отношений, служащих предме том гражданско-правового регулирования;

поэтому перенос гражданско правового «обязательственного инструментария» в сферу публичных правоот ношений недопустим1.

Однако в современных условиях понимания финансовых (бюджетных) пра воотношений как имущественных получила распространение точка зрения о возможности применения к финансовым правоотношениям выводов науки циви листики относительно свойств имущественных правоотношений. Отдельные стороны обязательственного характера правоотношений, обеспечивающих функционирование финансовой системы, были разработаны в российской науке периода СССР2. Современные ученые анализируют природу обязательств, воз никающих из финансовых правоотношений3 – в т.ч. налоговых1, бюджетных2.

См.: Носов В.А. Внедоговорные обязательства: учеб. пособ. Ярославль, 1987. С. 6.

См.: Запольский С.В. Правовые проблемы самофинансирования предприятий в условиях полного хозяйст венного расчета (финансово-правовой аспект): автореф. дис. …д.ю.н. М., 1989. С. 21-22;

Ровинский Е.А. Предмет советского финансового права // Советское государство и право. 1940. № 3. С. 42.

См.: Ерпылева Н.Ю. Статут расчетных правоотношений (проблемы теории и практики) // Государство и право.

2001. № 12. С. 66;

Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права. С. 68-69;

Пауль А.Г. Фи нансово-правовое регулирование отношений собственности // ЖРП. 2004. № 1. С. 21.

Определим предпосылки отнесения бюджетных правоотношений к разряду обязательственных на примере материальных бюджетных правоотношений по формированию доходов и осуществлению расходов бюджета.

Отличительная черта обязательственных отношений состоит в их имуще ственном характере3. Исследуемые правоотношения отвечают этому признаку:

доходы и расходы связаны с перемещением имущества в виде денежных средств в бюджет и из бюджета соответственно.

Следующий признак обязательственных отношений – активные обязанности их участников4. Обязанность – предписанная субъекту мера должного поведе ния, обеспеченная предоставлением иному субъекту права требовать исполнения обязанности в свою пользу, опираясь на государственное принуждение. Опреде лим, имеют ли «активный» характер обязанности субъектов бюджетных право отношений.

Динамику правоотношений по осуществлению расходов бюджета выражает реализация бюджетного обязательства, заключающегося в предоставлении из бюджета средств. Бюджетное обязательство возложено на публично-правовое образование вследствие планирования расходов бюджета на конкретный финан совый период. Формированию бюджетного обязательства предшествует уста новление расходного обязательства – обусловленной законом, иным норматив ным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального См.: Винницкий Д.В. Налог как политико-правовая категория // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. № 4.

С. 127;

Карасева М.В. Финансовое правоотношение. С. 271;

Цинделиани ИА. Налоговое обязательство в системе налогового права России // ФП. 2005. № 9. С. 17.

См.: Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). С. 12-16;

Пауль А. Г. Обяза тельственные имущественные отношения, обеспечивающие формирование доходов бюджетов (бюджетно правовой аспект) // ФП. 2006. № 9. С. 14-17;

Пешкова Х.В. Обязательственный характер правоотношений осу ществления расходов бюджета // ФП. 2007. № 11. С. 14-17.

Некоторые ученые обосновывают существование неимущественных обязательственных отношений. См.: Бра гинский М.И., Еремеев Д.Ф. Хозяйственные договоры. Минск, 1967. С. 17;

Мезрин Б.Н. Моделирование граждан ско-правовых неимущественных обязательств // Проблемы обязательственного права: межвуз. сб. науч. тр.

Свердловск, 1989. С. 15;

Новицкий И.Б., Лунц Л.А. Указ. соч. С. 58.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 16 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.