авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 16 |

«ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК На правах рукописи ПЕШКОВА ХРИСТИНА ВЯЧЕСЛАВОВНА ...»

-- [ Страница 7 ] --

Закрепленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 71-73), провозглашение самостоятельности местного само управления (гл. 8) – основа для установления отраслевым законодательством со става расходных обязательств публично-правовых образований, объема бюджет ных прав по отношению к иным бюджетам бюджетной системы РФ, иных пол номочий в связи с реализацией элементов бюджетного устройства. В общем виде перечень бюджетных полномочий публично-правовых образований и иных субъектов бюджетного права отражает также содержательные моменты бюджет ного метода ведения государственного хозяйства, создающие потребности в раз витии тех или иных отношений. При этом бюджетные полномочия публично правовых образований производны от их права на бюджет как казну. Исходя из ст. 214, 215 ГК РФ, непосредственным носителем прав и обязанностей, связан ных с управлением и распоряжением государственным (муниципальным) иму ществом, являются Российская Федерация, субъекты РФ (муниципальные обра зования). Вступая в бюджетные правоотношения (прежде всего материальные), они реализуют статус собственника1. Бюджетные средства создают финансовую основу реализации деликтных обязательств публично-правовых образований (органов власти), возникающих из причинения вреда иным субъектам2.

К бюджетным полномочиям Российской Федерации как полномочиям в сфе ре бюджетного устройства, относятся: установление правовых основ бюджетной системы Российской Федерации, бюджетной классификации РФ, бюджетного процесса, межбюджетных отношений, расходных обязательств Российской Фе дерации, субъектов РФ и муниципальных образований, государственных и му ниципальных доходов, управления государственным и муниципальным долгом, связанным с установлением требований к размеру дефицита бюджета, бюджет ного контроля, оснований и порядка привлечения к ответственности за наруше ние бюджетного законодательства, исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов;

рассмотрение и утверждение федеральных за конов о федеральном бюджете и бюджетах государственных внебюджетных фондов;

формирование доходов и осуществление расходов, предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и др.3. Полномочия субъектов РФ и муниципальных образований, которыми они наделены в сфере установления и реализации элементов бюджетного устройства, сходны по со держанию с бюджетными полномочиями Российской Федерации, но данные полномочия осуществляются ими по отношению к региональным и местным бюджетам соответственно4.

См.: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 241;

Карасева М.В. Финансовое правоотношение.

С. 100-103;

Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 52;

Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. С. 144;

Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права.

С. 64.

См., напр.: Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 19 янв. 2012 г. по делу № А28-12591/2010 // СПС;

Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 июля 2013 г. по делу № А12-1425/2013 // Там же.

По анализу ст. 7, 50-87, 129-142.4 БК РФ;

ФЗ от 7 февр. 2011 г. № 6-ФЗ.

По анализу ст. 8, 9 БК РФ;

ст. 5 Закона РФ № 3297-1;

ст. 26.14-26.19 ФЗ № 184-ФЗ;

гл. 8;

ст. 55, 60-62 ФЗ № 131-ФЗ. См., напр.;

гл. 2 Закона Воронежской области от 10 окт. 2008 г. № 81-ОЗ (ред. от 2 окт. 2013 г.) «О бюд жетном процессе в Воронежской области» // СЗ Воронежской области. 2008. № 10. Ст. 366;

2011. № 12. Ч. 1. Ст.

873.

Специфические бюджетные полномочия имеют ЗАТО – входящие в состав России, имеющие органы местного самоуправления публично-правовые образо вания, в пределах территорий которых расположены особые объекты – предпри ятия по изготовлению, хранению оружия массового поражения, переработке ра диоактивных материалов, военные и др. Особое значение ЗАТО для государства предопределяет содержание их бюджетных полномочий. К их числу относятся:

обязательное получение бюджетных ассигнований из федерального бюджета на финансирование расходов на возведение объектов капитального строительства, их реконструкцию с сохранением оборонной направленности производства;

по лучение финансовой поддержки непосредственно за счет средств федерального бюджета1. Следовательно, наличие ЗАТО подразумевает дифференциацию бюд жетно-правового статуса публично-правовых образований в составе России с учетом их особых характеристик, что можно рассматривать в качестве принципа бюджетного устройства России.

Общий анализ содержания бюджетных полномочий публично-правовых об разований свидетельствует о том, что приоритетным бюджетно-правовым стату сом обладает Российская Федерация в целом. Как «государственное образова ние» она наделена полномочиями относительно публично-правовых образова ний нижестоящего уровня – субъектов РФ и муниципальных образований. Рос сийская Федерация на уровне законодательной деятельности устанавливает нормативные правовые основы юридической конструкции бюджетного устрой ства государства, закрепляет за субъектами РФ и муниципальными образова ниями бюджетные полномочия, связанные с реализацией требований к тем или иным элементам бюджетного устройства, пределы их нормотворческой бюд жетной компетенции в части уточнения режима бюджетных правоотноше ний на территориальных уровнях. Данный вывод отвечает отнесению Конститу цией РФ (ст. 71) финансового регулирования к предметам ведения Российской По анализу ст. 1, 5, 5.1 Закона РФ № 3297-1.

Федерации, выражающим ее суверенитет в сфере финансов. При этом фактиче ское «превалирование» бюджетной компетенции России сопряжено с провоз глашением законом самостоятельности бюджетов бюджетной системы РФ, са мостоятельности бюджетной компетенции субъектов РФ и муниципальных об разований, наделением их правом собственности на региональные и местные бюджеты (казну) (ст. 8, 9, 31 БК РФ;

ст. 214, 215 ГК РФ).

Отмеченное указывает на специфику российской модели бюджетного устройства: имея федеративные черты, она несет в себе отпечаток унитаризма, централизации, присущей России предыдущих периодов.

В силу отнесения установления нормативных основ бюджетного устройства к компетенции Российской Федерации возникают сомнения относительно кор ректности терминологического обозначения актов публично-правовых образова ний как актов (законов, решений) «о бюджетном устройстве». Акты с подобным названием приняты во многих субъектах РФ, например: Закон Пензенской обл.

от 7 апреля 2003 г. (ред. от 10 мая 2011 г.) «О бюджетном устройстве и бюджет ном процессе в Пензенской области»1;

Закон Самарской области от 28 декабря 2005 г. (ред. от 29 марта 2011 г.) «О бюджетном устройстве и бюджетном про цессе в Самарской области»2;

и некоторых муниципальных образованиях (Реше ние Совета депутатов Северодвинска от 26 июня 2008 г. (ред. от 28 октября г.) «Об утверждении Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процес се в муниципальном образовании «Северодвинск»3;

Решение Екатеринбургской городской Думы от 22 апреля 2003 г. (ред. от 26 апреля 2011 г.) «Об утвержде нии Положения «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в муници пальном образовании «город Екатеринбург»4) и др.5.

Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. 2003. № 8. С. 166.

Волжская коммуна. 2005. 29 дек.

Бюллетень нормативно-правовых актов «Вполне официально». 2008. 11 июля.

Вестник Екатеринбургской городской Думы. 2003. 22 мая.

См. также: Закона Республики Саха от 26 дек. 2007 г. № 1095-III (ред. от 14 дек. 2012 г.) (с изм. и доп. от 1 янв.

2013 г.) «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)» // Якутские ведомости.

2007. 29 дек. № 102;

2012. 29 дек. № 99;

Закон Тамбовской области от 28 окт. 2005 г. (ред. от 26 мая 2011 г.) «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тамбовской области» // Тамбовская жизнь. 2005. 11 нояб.;

Закон Постепенно перечень нормативных правовых актов как регионального, так и местного уровней, с названием, «настраивающим» на специализацию в регули ровании бюджетного устройства, сужается. Многие акты утратили юридическую силу в целом или в отдельных положениях1, в т.ч. по результатам удовлетворе ния протестов прокуроров, обращающих внимание на соблюдение федерального законодательства, обеспечение единства финансово-правового регулирования (пример с протестом прокурора Калужской области на положения Закона Ка лужской области от 25 сентября 1998 г. «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Калужской области», удовлетворенном Законодательным Собранием Калужской области)2. Существуют и примеры того, что органы законодательной власти субъектов РФ меняют название закона, «сужая» его до терминологии бюджетного процесса3.

Указанные тенденции изменения регионального законодательства обуслов лены тем, что на региональном и местном уровнях должны учитываться требо вания федерального законодательства, касающиеся элементов бюджетного Республики Адыгея от 25 июня 2002 г. (ред. от 8 апр. 2008 г.) «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Адыгея» // СЗ Республики Адыгея. 2002. № 6;

Закон Белгородской области от 16 нояб. 2007 г. (ред.

от 2 июня 2011 г.) «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Белгородской области» // Сб-к норматив ных правовых актов Белгородской области. 2007. № 116;

Решение Собрания представителей Большесельского муниципального района от 26 сент. 2008 г. (ред. от 28 июля 2009 г.) «Об утверждении Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Большесельском муниципальном районе» // СПС;

Решение окружного Сове та депутатов Славского городского округа от 28 февраля 2008 г. «Об утверждении Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в муниципальном образовании «Славский городской округ» // Там же;

Реше ние Совета депутатов города Мурманска от 26 мая 2008 г. (ред. от 30 мая 2011 г.) «Об утверждении «Положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в муниципальном образовании город Мурманск» // Вечерний Мурманск. 2008. 5 июня и др.

См., напр.: Закон Тюменской области от 8 июня 2001 г. «О внесении изменений в Закон Тюменской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Тюменской области» // Вестник Тюменской областной Думы.

2001. № 7 (утрат. юр. силу с 1 янв. 2003 г. в связи с принятием Закона Тюменской области от 26 дек. 2002 г. «О признании утратившими силу ряда Законов Тюменской области» // Вестник Тюменской областной Думы. 2002.

№ 11);

Закон Челябинской области от 13 нояб. 1997 г. № 87-ЗО (ред. от 29 янв. 2004 г.) «О бюджетном устрой стве и бюджетном процессе в Челябинской области» // Южноуральская панорама. 2000. 19 дек. (утрат. юр. силу с 1 янв. 2006 г. в связи с принятием Закона Челябинской области от 27 окт. 2005 г. «О бюджетном процессе в Че лябинской области» // Южноуральская панорама. 2005. 22 нояб.).

Постановление Законодательного Собрания Калужской области от 10 мая 2001 г. «О протесте прокурора Ка лужской области на ст.ст. 1 (ч. ч. 6, 10, 15, 17, 23, 24, 30, 35, 38, 39, 40), 2, 3, 5, 7 (ч. 1), 13, 16 (ч. 13), 22 (ч. 3), (ч. 1), 29 Закона Калужской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Калужской области» // Весть. 2001. 22 мая.

Например, согласно ст. 123 Закона Орловской области от 6 дек. 2007 г. № 724-ЩЗ (ред. от 3 июля 2012 г.) «О бюджетном процессе в Орловской области» (Собрание нормативных правовых актов Орловской области. 2007.

№ 40) признан утратившим силу Закон Орловской области от 27 июня 2005 г. «О бюджетном устройстве и бюд жетном процессе в Орловской области».

устройства. С позиций сложившегося в Российском государстве разграничения предметов ведения между публично-правовыми образованиями некорректно ре гулировать бюджетное устройство актами, принятыми на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, т.к. бюджетное устройство – характеристика госу дарства в целом. Входящие в состав Российской Федерации публично-правовые образования «собственного» бюджетного устройства не имеют. В силу этого предлагается исключить из названий соответствующих региональных и местных нормативных правовых актов понятие «бюджетное устройство»1.

В то же время анализ положений региональных и местных актов, носящих название «О бюджетном устройстве…», показывает, что они очерчивают не только содержание понятия бюджетного устройства.

Они регулируют широкий спектр бюджетных правоотношений, развивающихся на уровне конкретного публично-правового образования – отношения по формированию доходов и осуществлению расходов бюджета, исполнению дефицита бюджета, межбюд жетные отношения, отношения в рамках бюджетного процесса и бюджетного контроля и т.д. Регулирование подобных вопросов осуществляется по отноше нию к конкретному бюджету, в силу чего не нарушает сложившегося разграни чения бюджетной компетенции. Поэтому при всей неточности, некорректности подхода регионального и местного нормотворчества к терминологии названий анализируемых актов, следует отдать ему должное. Он подтверждает обосно ванный в настоящей работе вывод, что бюджетное устройство подразумевает не ограниченный блок бюджетных правоотношений, а разные их виды «обеспечи вают» функционирование бюджетного устройства, точнее, реализацию его эле ментов, и делают это применительно к конкретным бюджетам (гл. 1).

Таким образом, бюджетные полномочия субъектов РФ и муниципальных об разований – как имущественного, так и регулятивного характера – производны от волеизъявления Российской Федерации наделить их этими полномочиями. Ре Исходя из соображений учета требований к объему диссертационной работы, перечень этих актов с предлагае мыми изменениями не приводится. Примеры многих актов приведены в рамках настоящей работы.

гиональная и местная нормотворческая компетенция обусловлена целесообраз ностью урегулировать те или иные вопросы в соответствии с потребностями конкретных публично-правовых образований. Режим бюджетных правоотноше ний, обеспечивающих функционирование «территориальных» бюджетов, не мо жет быть единым для всех субъектов РФ (муниципальных образований) в силу различия их социально-экономических, природных, климатических и иных ха рактеристик. Анализ региональной законодательной практики показывает, что в большинстве субъектов РФ приняты законы, регулирующие бюджетный про цесс, межбюджетные отношения, бюджетный контроль1. Однако акты бюджет ного законодательства субъектов РФ, повторим, должны соответствовать феде ральному законодательству. В случае противоречия между БК РФ и иными нор мативными актами, регулирующими бюджетные правоотношения на любом уровне – федеральном, региональном, местном – действует БК РФ (по анализу ст. 3 БК РФ). Соблюдение этого правила обеспечивается нормоконтролем КС РФ2, учитывается в судебной практике3.

Ограничение бюджетной компетенции субъектов РФ нельзя оценивать одно значно. С одной стороны, «приоритет» федерального законодательства должен обеспечить единообразие правовых основ бюджетного устройства России (пере кликается с принципом единства бюджетной системы РФ – ст. 29 БК РФ). Это особенно важно в условиях многообразия нормативных актов субъектов РФ и муниципальных образований. С другой стороны, подчинение региональных и местных бюджетных правоотношений требованиям федерального законодатель ства – фактор, сдерживающий выработку направлений совершенствования бюд жетно-правового регулирования, учитывающих складывающиеся в сфере бюд Примеры приведены выше.

См., напр.: Постановление КС РФ от 11 нояб. 2003 г. № 16-П.

См., напр.: Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 февр. 2011 г. по делу № А56 42997/2010 (СПС): орган субъекта РФ в сфере финансов (в связи с функционированием которого возник спор) не наделен полномочиями по взысканию задолженностей по платежам в бюджет, исходя из толкования федерально го и регионального закона, приоритета федерального закона. См. также: Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 21 июня 2013 г. по делу № А69-2461/2012 // СПС.

жетного устройства тенденции, потребности усиления организационно правового обеспечения реализации его элементов.

Выявление особенностей бюджетно-правового статуса Российского государ ства, публично-правовых образований, показывающих их задействованность в установлении и реализации элементов бюджетного устройства, позволяет сгруп пировать полномочия этих субъектов по критерию содержания следующим об разом: а) имущественные права – право собственности России, субъектов РФ, муниципальных образований на бюджет как централизованный денежный фонд, входящий в состав казны, подразумевающее полномочия пользования и распоряжения средствами бюджета;

б) регулятивные бюджетные полномочия:

регулирование бюджетных отношений посредством принятия нормативных пра вовых актов, закрепляющих юридические основы бюджетного устройства в це лом и требования к реализации его элементов (установление системы доходов и расходов бюджетов, источников финансирования дефицита бюджета, упорядо чение бюджетного процесса и бюджетного контроля и т.д.);

в) полномочия «строго бюджетного» характера: рассмотрение, утверждение правового акта о бюджете;

формирование доходов и осуществление расходов бюджета;

финанси рование дефицита бюджета;

участие в межбюджетных отношениях;

утверждение в составе бюджета целевых фондов и др.

В связи с приведенной классификацией полномочий Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований важно учесть следующее.

Во-первых, право собственности на бюджет как казну предусмотрено не бюджетным, а гражданским правом. Однако без этого полномочия, имеющего гражданско-правовую природу, бюджетно-правовой статус публично-правовых образований вряд бы «состоялся». Установление бюджетных полномочий пред полагает предварительное наделение публично-правовых образований правом собственности на бюджет1. Поэтому право на бюджет подразумевает комплекс См. также: Белькович Н.Н., Шаврин В.А. Местное хозяйство и местные бюджеты СССР. М., 1938. С. 29.

ную характеристику статуса государства (публично-правовых образований), вы раженную в его суверенном полномочии «иметь» в собственности централизо ванный денежный фонд, которому присущи особые способы формирования и использования публичных денежных средств в рамках бюджетного метода веде ния государственного хозяйства.

Во-вторых, регулятивные бюджетные полномочия публично-правовых об разований – неоднородная группа полномочий. Одни из них принадлежат ис ключительно Российской Федерации в целом (установление бюджетного устройства Российского государства в том или ином содержании, «рамочное»

регулирование бюджетных правоотношений);

другие – помимо Российской Федерации также субъектам РФ и муниципальным образованиям (регулирова ние бюджетных правоотношений применительно к бюджетам соответствую щих уровней бюджетной системы, опосредующих реализацию требований элементов бюджетного устройства).

В-третьих, бюджетные полномочия реализуются публично-правовыми образованиями в лице уполномоченных органов власти, учреждений. При этом можно привести примеры бюджетных полномочий, не являющихся, непосредственно, полномочиями самих публично-правовых образований, но напрямую связанных с выполнением роли первых в реализации элементов бюджетного устройства. Например, полномочие по составлению бюджета Российской Федерации принадлежит Минфину РФ, по его исполнению – Фе деральному казначейству (ст. 165, 166.1 БК РФ).

Бюджетные полномочия публично-правовых образований группируются и по иному критерию – по характеру соответствующих бюджетных правоотношений:

материальные и процессуальные. К первым относятся полномочия на получение доходов, осуществление расходов бюджета (расходные обязательства);

ко вто рым – право на рассмотрение и утверждение правового акта о бюджете и др. Ре ализация полномочий публично-правовых образований взаимообусловлена, что подтверждает исследование материально-правовых и организационно процедурных элементов бюджетного устройства России (главы 3, 4).

Разграничение бюджетных полномочий на материальные и процессуальные имеет принципиальное значение для определения круга субъектов бюджетного права, которым они могут принадлежать, согласно сложившейся модели бюд жетного устройства. Материальные бюджетные полномочия, напрямую следуя из права на бюджет публично-правовых образований, как правило, принадлежат именно этим субъектам. Традиционно субъектами процессуальных полномочий на рассмотрение и утверждение бюджетов, рассмотрение и утверждение отчетов об их исполнении в виде законов (правовых актов) признаются также публично правовые образования (в лице законодательных (представительных) органов власти). Однако полномочия на составление проектов бюджетов, их исполнение в рамках бюджетного процесса и осуществление контроля принадлежат, непо средственно, органам исполнительной власти. Это объясняется тем, что рас смотрение и утверждение бюджетов, отчетов об их исполнении охватываются законотворческой деятельностью, служащей формой проявления государствен ного суверенитета. Поэтому подобные полномочия могут принадлежать только государству (публично-правовым образованиям в установленных государством случаях). В Российской Федерации такие полномочия реализуются и субъектами РФ и муниципальными образованиями – применительно к региональным и местным бюджетам. Составление же бюджетов, их исполнение и осуществление контрольных мероприятий – полномочия, носящие организационный, процедур ный характер. Они реализуются усилиями органов власти, наделенных бюджет ной компетенцией.

Отмеченное подтверждает, что публично-правовые образования выступают в бюджетных правоотношениях в лице органов власти, учреждений, наделив их, предварительно, необходимыми бюджетными полномочиями1. Образно говоря, «управление …финансами – это система органов государства и их компетен ция»2. Это указывает на целесообразность рассмотрения в дальнейшем бюджет ной компетенции этих субъектов в аспекте их роли в реализации элементов бюджетного устройства России (гл. 4).

Итак, анализ особенностей бюджетно-правового статуса публично-правовых образований позволяет сформулировать их дефиницию. Публично-правовое об разование – это государство в целом, а также наделенные бюджетно-правовым статусом обособленные территории в составе государства, в пределах ко торых реализуется бюджетный метод ведения хозяйства в соответствии со сложившимися в государстве подходами к разграничению бюджетной компе тенции, нормативно предусмотренными требованиями к реализации элементов бюджетного устройства.

В целях уточнения регулирования законом состава субъектов бюджетного права предлагается дополнить ст. 6 БК РФ абз. 55 следующего содержания:

«публично-правовое образование – Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, к ведению которых относится бюджет соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации, наделен ные бюджетными полномочиями в соответствии с настоящим Кодексом и при нятыми на основе его федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов му ниципальных образований соответственно».

3. Юридическую конструкцию бюджетного устройства России характеризует то, что имущественные права (право собственности на бюджет) Российская Фе дерация, субъекты РФ, муниципальные образования реализуют через органы См. также: Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. С. 35;

Карасева М.В. Государство как субъект финансового права // Юридические записки: сб. науч. тр. Воронеж, 1997. Вып. 1. С. 153;

Ровинский Е.А.

Основные вопросы теории советского финансового права. С. 144.

Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. С. 182.

казначейства, ответственные за исполнение бюджетов бюджетной системы РФ1.

Нормативное регулирование осуществляется в лице органов законодательной (представительной) власти, наделенных полномочиями рассматривать и утвер ждать правовой акт о бюджете, принятия иных нормативных актов по вопросам юридического установления элементов бюджетного устройства2. Органы испол нительной власти также в пределах своей компетенции принимают нормативные правовые акты, касающиеся отдельных вопросов, связанных с функционирова нием бюджетных правоотношений, обеспечивающих реализацию элементов бюджетного устройства. Основная роль органов исполнительной власти в связи с реализацией элементов бюджетного устройства заключается в составлении проекта бюджета (Минфин РФ – на федеральном уровне, финансовые органы – на региональном и местном уровнях);

исполнении бюджета (Федеральное казна чейство, его территориальные органы);

формировании единой финансовой, де нежной политики (Правительство РФ)3. Президент РФ в ходе бюджетного про цесса направляет Федеральному Собранию бюджетное послание о направлениях бюджетной политики4.

В числе субъектов, чья компетенция играет важную роль в реализации эле ментов бюджетного устройства России, следует назвать также судебные органы.

Уполномоченные судебные органы реализуют статус главного распорядителя средств федерального бюджета. Например, в отношении судов общей юрисдик ции таковым является Судебный департамент при ВС РФ5. В таком качестве он выступает участником бюджетного процесса, принимает акты по финансовым Ст. 166.1, 168, 215.1 БК РФ;

п. 1 Постановления Правительства РФ от 1 дек. 2004 г. № 703 (ред. от 2 нояб. г.) «О Федеральном казначействе» // СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4908;

2013. № 25. Ст. 3167.

Ст. 75, 105, 106 Конституции РФ;

ст. 153 БК РФ.

Ст. 114 Конституции РФ;

ст. 154, 165 БК РФ;

ст. 15 ФКЗ от 17 дек. 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 7 мая 2013 г.) «О Правительстве Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712;

2013. № 19. Ст. 2293.

Ст. 170 БК РФ. См., напр.: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 29 июня 2011 г. «О бюджетной политике в 2012-2014 годах» // Парламентская газета. 2011. № 32.

По анализу ст. 1, 5, п. 2 ст. 6 ФЗ от 8 янв. 1998 г. № 7-ФЗ (ред. от 25 дек. 2012 г.) «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 223;

2012. № 53. Ч. 1. Ст. 7590.

вопросам в пределах его компетенции1. Функционирование судов в аспекте мо дели бюджетного устройства – расходное обязательство России, финансируется средствами федерального бюджета2, за исключением финансирования конститу ционных (уставных) судов и мировых судей3. В связи с этим законодательство наделяет суды статусом получателей бюджетных средств4. В таком качестве они наделены следующими полномочиями: принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств в пределах доведенных лимитов;

обеспечение результативности, целевого характера использования выделенных им бюджетных средств;

форми рование бюджетной отчетности и др.5. Указанные полномочия судебные органы реализуют, будучи субъектами бюджетного права. Однако им предоставлены и иные полномочия, не носящие бюджетно-правовой характер, но значимые для бюджетного устройства. Например, принимая дела к рассмотрению, суды кон тролируют уплату госпошлины, относящейся к налоговым доходам6.

Таким образом, роль органов власти, учреждений в реализации элементов бюджетного устройства России велика в силу наличия у них значительного объ ема бюджетных, финансовых полномочий. В финансовых правоотношениях дее способность Российской Федерации и субъектов РФ «приходится на долю»

представляющих их государственных органов7.

4. В связи с распределением полномочий между статусом различных субъек тов бюджетного права, отнесением публично-правовых образований к основным субъектам бюджетного права, законодательство должно корректно определять состав полномочий, принадлежащих конкретным субъектам. В этом плане дей См., напр.: Приказы Судебного департамента при ВС РФ: от 18 янв. 2008 г. № 8 (ред. от 25 янв. 2008 г.) «Об ад министрировании Судебным департаментом и его бюджетополучателями доходов бюджетов Российской Феде рации» // СПС;

от 27 марта 2008 г. № 63 «Об утверждении Порядка подготовки обоснований бюджетных ассиг нований на очередной финансовый год и плановый период» // Там же.

Ст. 124 Конституции РФ.

См. подробнее гл. 3.

Согласно ст. 4 ФЗ от 10 февр. 1999 г. № 30-ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации», суды само стоятельно распоряжаются средствами, выделенными на обеспечение их деятельности, в соответствии с феде ральным законом о федеральном бюджете (прилож. 8.1 ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов»).

По анализу ст. 6, 152, 158, 162, 164 БК РФ.

Ст. 41 БК РФ;

ст. 13 НК РФ. Ч. 1 // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824;

2012. № 26. Ст. 3447;

2013. № 9. Ст. 872.

См.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. С. 113.

ствующее законодательство России шагнуло вперед. Например, ст. 6 БК РФ в качестве субъектов межбюджетных отношений называет Российскую Федера цию, субъекты РФ, муниципальные образования, т.к. в рамках этих правоотно шений бюджетные средства перечисляются из одного бюджета в другой, т.е. ре ализуется правомочие собственника (публично-правового образования) на рас поряжение средствами бюджета. Однако до внесения соответствующих измене ний в ст. 6 БК РФ ФЗ от 26 апреля 2007 г. БК РФ в качестве субъектов межбюд жетных отношений называл органы власти, что в науке подвергалось критике1.

На такой же состав субъектов межбюджетных отношений указывали законода тельные акты некоторых субъектов РФ2. Некорректное указание закона на состав субъектов, наделенных бюджетными полномочиями, отчасти сохраняется и до настоящего момента. В ст. 7-9 БК РФ бюджетные полномочия России, субъектов РФ, муниципальных образований «смешаны» с компетенцией органов исполни тельной власти. Ст. 31 БК РФ при раскрытии принципа самостоятельности бюд жетов не учитывает, что полномочия на осуществление бюджетного процесса в части рассмотрения и утверждения бюджетов – компетенция публично правовых образований, а не органов, в лице которых они выступают.

Отмеченная некорректность, неточность закона является существенным не достатком правовых основ бюджетного устройства России. Как заметил М.И.

Пискотин, органы власти и управления не могут быть «отождествлены» с терри торией, в пределах которой они функционируют, полномочия которой они реа лизуют3. В связи с отмеченным считаем необходимым соответствующие законо положения скорректировать, посредством, в т.ч.: исключения из ст. 7 БК РФ от См.: Карасева М.В. Бюджетный кодекс РФ и развитие бюджетного федерализма // Хозяйство и право. 2002. № 7. С. 71;

Пешкова Х.В. Квалифицирующие признаки субъектов межбюджетных отношений финансовой помощи // ФП. 2006. № 12. С. 2-6.

См., напр.: ст. 1 Закона Пензенской обл. от 20 сент. 2005 г. № 849-ЗПО (ред. от 6 мая 2013 г.) «О межбюджет ных отношениях в Пензенской области» // Ведомости Законодательного Собрания Пензенской области. 2005. № 27. Ч. 2. С. 7;

Пензенские губернские ведомости. 2013. 2 апр. № 43;

ст. 3 Закона Воронежской области от 17 нояб.

2005 г. № 68-ОЗ (ред. от 4 дек. 2012 г.) «О межбюджетных отношениях органов государственной власти и орга нов местного самоуправления в Воронежской области» // Коммуна. 2005. 22 нояб.;

СЗ Воронежской области.

2012. № 34. Ст. 114.

См.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). С. 128.

несения к бюджетным полномочиям Российской Федерации следующих полно мочий: составление проектов федерального бюджета и бюджетов государствен ных внебюджетных фондов РФ;

исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ, осуществление контроля за их ис полнением;

составление, внешняя проверка отчетов об исполнении федерально го бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

составление отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;

кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы РФ (абзацы 5, 15). Положения БК РФ, устанавливающие сходные полномочия применитель но к статусу субъектов РФ и муниципальных образований, также необходимо исключить из ст. 8, 9 БК РФ.

5. Исследование особенностей юридического положения публично-правовых образований и иных субъектов бюджетного права, задействованных в реализа ции элементов бюджетного устройства России, позволяет сформулировать следующие выводы.

Во-первых, реализация элементов бюджетного устройства России опосредо вана наделением субъектов бюджетного права бюджетной правосубъектностью, выполнением бюджетных полномочий. Поэтому характеристика субъектов бюджетного права – составляющая концептуального подхода к бюджетному устройству, позволяющая определить его юридические основы. Необходимость исполнения нормативных требований к элементам бюджетного устройства Рос сии обуславливает содержание бюджетно-правового статуса задействованных субъектов, подходы к разграничению их полномочий, играющих ту или иную роль для установления и реализации элементов бюджетного устройства.

Во-вторых, состав субъектов бюджетного права, правовой статус которых значим для установления и реализации элементов бюджетного устройства Рос сии, предлагается разграничить на следующие виды субъектов (по критерию функционального содержательного предназначения их статуса для нормативного установления и реализации элементов): а) основные субъекты: публично правовые образования – наделены правом на бюджет как базовый элемент бюд жетного устройства;

уполномочены осуществлять бюджетно-правовое регулиро вание, в т.ч. в части формулирования содержательных характеристик элементов бюджетного устройства, установления порядка реализации элементов бюджет ного устройства (основной объем регулирующих бюджетных полномочий со средоточен в компетенции публично-правовых образований);

б) субъекты, ста тус которых имеет вспомогательное значение для реализации элементов бюд жетного устройства: органы власти, учреждения, выполняющие роль получа телей бюджетных средств, администраторов доходов бюджетов, распорядителей бюджетных средств и т.д., – уполномочены регулировать отдельные вопросы ре ализации элементов бюджетного устройства в пределах установленной законом компетенции, исполнять требования к реализации указанных элементов.

В-третьих, характеристика свойств правового статуса субъектов бюджетно го права, связанных с реализацией элементов бюджетного устройства, позволяет выявить следующие особенности юридической конструкции модели бюджетного устройства России. Виды и бюджетная компетенция публично-правовых образо ваний в составе Российской Федерации, а также иных «отраслевых» субъектов права производны от воли Российского государства наделить соответствующих субъектов этой компетенцией, распределить между ними бремя реализации нор мативных требований к элементам бюджетного устройства. От воли государства зависит не только реализация элементов бюджетного устройства в том или ином содержании, в т.ч. на территориальных уровнях, но и нормотворческие возмож ности субъектов РФ и муниципальных образований, органов власти, правопри менительные возможности задействованных учреждений. Указанные особенно сти правового статуса субъектов бюджетного права подтверждают, что россий ская модель бюджетного устройства сочетает в себе черты федеративного и уни тарного государства.

РАЗДЕЛ II. ЭЛЕМЕНТЫ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА РОССИИ Глава 3. Основные материально-правовые элементы бюджетного устройства России § 1. Бюджетная система и бюджетное устройство России Организационная обеспеченность финансовых ресурсов, задействованных в бюджетном методе ведения государственного хозяйства, означает их структури рованность в систему, в рамках которой бюджетные отношения оказываются ре ально способными функционировать. Формирование и развитие бюджетных правоотношений обусловлены наличием бюджетов, в совокупности составляю щих бюджетную систему государства. Иными словами, бюджетная деятельность государства и муниципальных образований осуществляется с учетом структури рованности ее объекта – бюджета и связанных с ним правоотношений – в опре деленную систему. Применительно к сфере бюджетно-правового регулирования она носит название «бюджетная система».

1. Законодательство трактует бюджетную систему РФ как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федера ции совокупность бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований и бюджетов государственных внебюд жетных фондов1. В финансово-правовой и экономической науке бюджетная си стема также рассматривается в аспекте составляющих ее бюджетов2. Бюджет – базовый элемент бюджетного устройства (§ 3 гл. 1). Это ставит вопрос о месте, свойствах бюджетной системы как совокупности бюджетов в юридической кон струкции бюджетного устройства России.

Ст. 6 БК РФ (СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823;

2013. № 19. Ст. 2331;

№ 31. Ст. 4191).

См.: Бюджетная система РФ: учеб. / под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М., 2000. С. 30;

Мамедов А.А. Бюджетная система Российской Федерации: структура и принципы // Бюджетное право: учеб. пособ. / под ред. М.В. Карасевой. М., 2010. С. 17-19;

Конюхова Т.В. О системе российского бюджетного законодательства // ЖРП. 2001. № 6. С. 37-43;

Крохина Ю.А. Базисные категории бюджетного права: доктрина и реальность // ЖРП.

2002. № 2. С. 24-32;

Шевелева Н.А. Бюджетная система России: проблемы правового регулирования в период ин тенсивных реформ: автореф. дис. …к.ю.н. СПб., 2005. С. 8.

В литературе при характеристике бюджетного устройства акцентируется внимание на соотношении (взаимосвязи) понятий «бюджетное устройство» и «бюджетная система». Мнение большинства ученых – представителей как юридической, так и экономической науки – сводится к тому, что бюджетная си стема входит в состав бюджетного устройства1. Положения региональных зако нов, при всех имеющих место фактах неудачных попыток субъектов РФ осу ществлять бюджетно-правовое регулирование (§ 3 гл. 2), также рассматривают бюджетное устройство сквозь «призму» бюджетной системы2.

Однако БК РФ весьма неопределенно отражает соотношение анализируемых понятий. С одной стороны, его разд. I, носящий название «Бюджетное устрой ство Российской Федерации», включает гл. 3 «Бюджетная система Российской Федерации». С другой стороны, разд. I входит в состав ч. II, имеющей название «Бюджетная система Российской Федерации». Не понятно, какими соображени ями руководствуется законодатель: отражают ли более объемные структурные подразделения БК РФ («часть») более объемные по содержанию понятия;

либо названия указанных части, раздела, главы вообще не связаны с отражением по нятий с учетом объема их содержания, а выполняют смысловую нагрузку в упо рядочении связанных с ними правоотношений. Вряд ли можно однозначно отве тить на эти вопросы. Тем более, что содержание БК РФ имеет ряд недостатков, вызванных несоблюдением законодательной техники, невниманием к выводам финансово-правовой науки, выявленных при исследовании бюджетного устрой ства России.

См., напр.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право. М., 1998. С. 45, 53;

Вершило Т.А. Муниципальное образование как субъект межбюджетных отношений. М., 2010. С. 8;

Сабитова Н.М. Бюджетное устройство и эффективность функционирования бюджетной системы субъектов РФ (По материалам Республики Татарстан):

автореф. дис. …к.э.н.. М., 2003. С. 3;

Сабанти Б.М. Теория финансов. М., 2000. С. 96, 98, 113;

Советское финан совое право. / под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М., 1982. С. 116, 117;

Финансы: учеб. / под ред. В.М. Ро дионовой. М., 1998. С. 301;

Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979. С. 16, 18.

См., напр., ст. 8 Закона Республики Саха от 26 дек. 2007 г. «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)» // Якутские ведомости. 2007. 29 дек.;

ст. 3 Решения малого Совета Ярославского обл совета НД от 28 янв. 1993 г. «О Положении о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской обла сти» // Ведомости Ярославского облсовета народных депутатов и администрации Ярославской области. 1993. № 2.

Отмеченная неопределенность законодательства России «выливается» в по становку принципиальных вопросов, значимых для концепции бюджетного устройства: какое понятие шире – «бюджетное устройство России» или «бюд жетная система России»;

входит ли бюджетная система в состав бюджетного устройства, или наоборот. Получить ответ на них позволяет анализ терминоло гии, отдельных сторон сущности соответствующих категорий.

Толковые словари трактуют систему как «закономерное расположение час тей в определенной связи», «единство функционирующих частей»1. Понятие «система» определяется с помощью таких терминов как «связь», «элемент», «це лое», «единство»2. Такой подход к ее определению как универсального понятия должен быть учтен при формировании специальных понятий и категорий, в нашем случае – бюджетно-правовых, как с точки зрения науки, так и норм права.

Исследование явлений в системе составляющих их элементов признано «фун даментальным критерием научности знания»3.

«Система» приобретает специальное значение в ее трактовке как бюджетно правовой категории. В таком значении бюджетная система Российской Федера ции состоит из «элементов» – бюджетов, совокупность которых характеризуется целостностью, единством – в т.ч. единством правовых основ функционирова ния (единство бюджетной системы РФ – принцип бюджетной системы РФ (ст. БК РФ)). Бюджеты, при обязательном соблюдении принципа самостоятельности каждого бюджета (ст. 31 БК РФ), взаимосвязаны между собой, что выражается в распределении бюджетных средств в форме межбюджетных трансфертов, нор мативов отчислений от доходов, совместном финансировании расходов (субси дии), требующих взаимоувязки планирования в рамках бюджетного процесса (ст. 58, гл. 16 БК РФ). Роль отдельно взятого бюджета бюджетной системы РФ См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2010. С. 667;

Ушаков Д.Н. Большой толковый словарь русского языка. Современная редакция. М., 2009. С. 733.

См.: Аверьянов А.Н. Система: философская категория и реальность. М., 1976. С. 25;

Щедровицкий Г.П. Пробле мы методологии системного исследования. М., 1964. С. 19.

См.: Ершов В.В. Система форм права в Российской Федерации // Российское правосудие. 2009. № 1. С. 7.

обусловлена полномочиями публично-правовых образований по формированию доходов и осуществлению расходов, бюджетного процесса, как субъектов, за действованных в реализации элементов бюджетного устройства РФ («законо мерное расположение» элементов системы). Выделенные черты бюджетной си стемы подтверждают сведение содержания ее понятия к совокупности бюдже тов, функционирующих обособленно (самостоятельно) либо взаимозависимо, в зависимости от особенностей модели бюджетного устройства государства.

Возвращаясь к поставленным вопросам, следует напомнить обоснованный диссертантом вывод, что юридическая конструкция бюджетного устройства, ис ходя из концептуального подхода к ней, охватывает различные элементы, к чис лу которых относится и бюджетная система государства (гл. 1). Отчасти, широ кое – комплексное – содержание понятия «бюджетное устройство государства»

объясняется широкой трактовкой самого термина «устройство»: «конструкция», «расположение», «соотношение частей», «установленный порядок», «меха низм»1. Отсюда, в общем виде, бюджетное устройство подразумевает, помимо, констатации «частей» – бюджетов бюджетной системы, также требования к их взаимосвязи, возможному влиянию друг на друга и на иные звенья финансовой системы, особенности формирования и функционирования. Так, например, юри дическая конструкция универсальной модели бюджетного устройства включает также бюджетную классификацию (группировка доходов, расходов, источников финансирования дефицита бюджетов), терминологически и организационно «обслуживающую» бюджеты бюджетной системы. Бюджетное устройство свя зано с наделением публично-правовых образований бюджетной компетенцией, в содержании которой – право на бюджет, предполагающее реализацию уполно моченными субъектами соответствующих элементов бюджетного устройства по отношению к бюджету бюджетной системы. Отсюда бюджетное устройство обу славливает юридическое упорядочение бюджетных правоотношений разных ви См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Указ. соч. С. 781;

Ушаков Д.Н. Указ. соч. С. 871.

дов, в т.ч. в связи с группировкой доходов и расходов, источников финансирова ния дефицита бюджета. Это расширяет содержание бюджетного устройства, позволяя охватить им разнородные элементы, помимо бюджетной системы.

Таким образом, бюджетное устройство обеспечивает управленческое воздей ствие на бюджетную систему на уровне юридического упорядочения ее внут ренней организованности, бюджетных правоотношений, сопутствующих форми рованию и функционированию бюджетов в ее составе, взаимодействия бюдже тов в связи с реализацией бюджетной компетенции публично-правовых образо ваний. Следовательно, понятие «бюджетное устройство» по содержанию шире, нежели понятие «бюджетная система». Бюджетное устройство, создавая юриди ческую «почву» для функционирования бюджетов бюджетной системы, включа ет бюджетную систему, а не наоборот. Бюджетная система как совокупность бюджетов, признаваемых основным элементом бюджетного устройства, сама яв ляется его важнейшим элементом, что подтверждается исследованием черт рос сийской и зарубежных моделей бюджетного устройства.

2., Особенностью бюджетной системы как элемента бюджетного устрой ства является ее сложносоставной характер, подразумевающий не только включение в нее определенного «набора» бюджетов, но и обусловленность бюджетной системы природой составляющих ее бюджетов в их многостороннем понимании. Природа бюджета исследована в гл. 1. Тем не менее, и в настоящей главе целесообразно обратиться к отдельным его свойствам. «В системе элемен ты приобретают новые свойства, которыми не располагала бы простая их сумма, этими новыми свойствами элементы обязаны системным связям»1. Примени тельно к нашей работе означает, что бюджеты, будучи самостоятельными эле ментами бюджетного устройства, во взаимосвязи формируют целостный эле мент бюджетного устройства – бюджетную систему РФ.

Богданов А.А. Тектология: Всеобщая организационная наука. Кн. 1. М., 1989. Цит. по: Евдокимов А.Н. Бюджет как элемент бюджетной системы: отечественный и зарубежный опыт // ФП. 2007. № 7. С. 13-20.

Структура бюджетной системы РФ складывается из бюджетов публично правовых образований в составе Российского государства (федеральный бюд жет;

региональные, местные – территориальные – бюджеты), а также бюджетов государственных внебюджетных фондов (трехуровневое построение бюджетной системы как принцип бюджетного устройства России). Выделение территори альных бюджетов, констатация высокого уровня их обособленности и, в проти вовес этому, взаимосвязи – характерная черта бюджетного устройства России. В современных условиях наличие территориальных бюджетов позволяет опти мально организовать ведение хозяйства бюджетным методом и управление пуб личными финансами с учетом условий конкретных территорий. Как отметил ВС РФ применительно к местным бюджетам, их «отделение» друг от друга позволи ло разрешить многие организационные проблемы1.

Юридические особенности бюджетов и бюджетных правоотношений на раз ных уровнях бюджетной системы обусловлены разграничением бюджетной ком петенции публично-правовых образований, определяющей степень самостоя тельности территориальных бюджетов. В модели бюджетного устройства России на федеральном уровне установлены основы функционирования бюджетов: тре бования к их составлению, утверждению и исполнению, формированию доходов и осуществлению расходов бюджетов и т.д. Применительно к региональным и местным бюджетам осуществляется дальнейшая нормативная детализация этих требований в пределах бюджетной компетенции субъектов РФ и муниципальных образований. В унитарных государствах нормативные основы функционирова ния бюджетов также закладываются на общегосударственном уровне, но пуб лично-правовые образования наделены минимальным объемом бюджетной ком петенции, реализующейся на отдельных «участках» бюджетного метода ведения государственного хозяйства.

Определение ВС РФ от 7 авг. 2003 г. № 37-Г03-5 // СПС.

Иными словами, распространение принципа самостоятельности на централи зованные денежные фонды публично-правовых образований означает наделение этих фондов статусом бюджета, являющегося самостоятельной частью бюджет ной системы. Еще в XIX в. А.Д. Градовский заметил: «каждое государство зна чительных территориальных размеров рано или поздно приходит к …убеждению, что успех его административной деятельности зависит от воз можно большей самостоятельности …его местных органов»1. Это означает, что публично-правовые образования разных уровней нуждаются в денежных сред ствах для выполнения возложенных на них полномочий. В модели бюджетного устройства России федеральный бюджет предназначен для финансирования рас ходных обязательств Российской Федерации, региональные бюджеты – субъек тов РФ, местные бюджеты – муниципальных образований2.


Таким образом, наделение публично-правовых образований в составе Рос сийской Федерации уровневыми бюджетами бюджетной системы, реализация отраслевой компетенции в связи с их функционированием являются показателя ми степени их бюджетной самостоятельности. Бюджетная самостоятельность публично-правовых образований в модели бюджетного устройства России про возглашается «под видом» самостоятельности бюджетов, закрепленной законом в качестве принципа бюджетной системы РФ (ст. 31 БК РФ).

Особенности формирования и функционирования бюджетов бюджетной си стемы, использования и распределения сосредоточенных в них средств исследо ваны в аспекте элементов бюджетного устройства России.

В состав бюджетной системы РФ также входят бюджеты государственных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ, Федерального и территориаль ного фондов обязательного медицинского страхования, Фонда социального страхования РФ (в субъектах РФ созданы их подразделения) (ст. 10, гл. 17 БК РФ). Эти фонды были сформированы в 90-х гг. 20 в. как вид целевых фондов Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. 3. Ч. 1. СПб., 1883. С. 8.

По анализу ст. 13-15, 84-86 БК РФ.

государства, сосредотачивающих средства для финансирования социального обеспечения, здравоохранения – материальной поддержки нуждающихся слоев населения в связи с потерей трудоспособности, здоровья, материального обеспе чения от кормильца семьи и т.д.

Создание подобных фондов имеет глубокую историю с позиций юридиче ской организованности, экономической целесообразности. Дж.С. Милль следу ющим образом охарактеризовал экономические предпосылки разделения труда, служащие предтечей соответствующей организации финансов: «Предположим, что …вторая половина …населения перестала работать …первая половина суме ет, как и прежде, произвести средства существования для себя и для второй по ловины»1. Под «средствами существования» понимаются денежные – финансо вые – средства, поступающие от звеньев частных финансов, трансформирован ные в централизованные денежные фонды государства с целью финансирования социально-экономических затрат.

Включение в состав бюджетной системы России бюджетов государственных внебюджетных фондов послужило расширению ее структуры, подчинило бюд жетно-правовому регулированию некоторые моменты правоотношений в сфере страхования, приблизило их к целям ведения государственного хозяйства бюд жетным методом. В свою очередь, наделение государственных внебюджетных фондов бюджетами в составе бюджетной системы означает восприятие их как элемента бюджетного устройства, т.е. трансформацию соответствующего звена финансов в юридическую конструкцию бюджетного устройства России. Указан ное свойство является отличительной чертой модели бюджетного устройства России. Напомним, в гл. 1 при определении универсальной модели бюджетного устройства замечено, что социальное, медицинское обязательное страхование в некоторых государствах осуществляется не всецело средствами бюджетной си стемы, но и частных фондов (США). Функционирование этих фондов подчинено Милль Дж.С. Основы политической экономии и некоторые аспекты их приложения к социальной философии: В 3-х т. Т. 1. М., 1980. С. 146.

гражданско-правовому регулированию, за исключением отношений предостав ления им средств из бюджета в связи с реализацией государственных социаль ных целевых программ (бюджетно-правовое регулирование). Соответственно, такой подход к организации социальных расходов оказывает влияние на состав бюджетов бюджетной системы, систему доходов и расходов государства.

Вместе с этим, существуют государства (Франция, Испания, Швеция), бюд жетная система которых имеет структуру, сходную с таковой в модели бюджет ного устройства России: наличие бюджетов публично-правовых образований и бюджетов внебюджетных фондов (либо фондов специальных государственных учреждений, «бюджетов социального обеспечения»)1. Это показывает соедине ние различных звеньев финансовой системы в единое целое.

Включение бюджетов государственных внебюджетных фондов в состав бюджетной системы России – новшество бюджетного законодательства. До при нятия БК РФ бюджеты таких фондов не рассматривались как составная часть бюджетной системы, а признавались самостоятельным звеном финансовой си стемы2. В современный период не все специалисты также придерживаются мне ния о целесообразности придания финансовой основе государственных внебюд жетных фондов статуса бюджетов, их включения в бюджетную систему. Такая точка зрения аргументируется следующими доводами3.

Во-первых, денежные средства внебюджетного фонда обособлены от феде рального и регионального бюджетов, для покрытия бюджетных расходов пуб лично-правовых образований не используются, равно как и средства бюджета не перечисляются во внебюджетные фонды (кроме выделения межбюджетных См.: ст. 34 Конституции Франции 1958 г. // Конституции зарубежных государств: учеб. пособ. / сост. В. В. Ма клаков. М., 2002. С. 40;

ст. 41 Конституции Испании 1978 г. // Там же. С. 181;

ст. 41, 111 Конституции Швейца рии 1999 г. // Там же. С. 233, 249;

ст. 200 Конституции Бразилии 1988 г. // Там же. С. 511.

См.: Демин А.В. Финансовое право: предмет, метод, нормы и правоотношения. Красноярск, 1998. С. 10.

См.: Васянина Е.Л. Правовое режим государственных доходов на современном этапе развития финансового за конодательства // Российская юстиция. 2013. № 4. С. 14-18;

Финансовое право: учеб. / под ред. Н.И. Химичевой.

М., 1998. С. 3;

Крохина Ю.А. Базисные категории бюджетного права: доктрина и реальность // ЖРП. 2002. № 2.

С. 24-32;

она же. Финансовое право России. С. 294.

трансфертов внебюджетным фондам из федерального и регионального бюдже тов – ст. 129 БК РФ).

Во-вторых, внебюджетные фонды формируются и средства их бюджетов ис пользуются для финансирования мероприятий в связи с реализацией конститу ционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья, медицинскую помощь (ст. 147 БК РФ) (для сравнения: бюджет публично-правового образования имеет общее предназначение – финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления, не привя занное к конкретным публичным затратам – ст. 6 БК РФ).

В-третьих, бюджеты государственных внебюджетных фондов формируются из конкретных источников – государственных доходов, имеющих целевую пред назначенность (например, страховые взносы – ст. 146 БК РФ) (для сравнения:

доходы бюджетов публично-правовых образований, по общему правилу, не имеют целевого предназначения, согласно принципу бюджетной системы – об щее (совокупное) покрытие расходов бюджетов (ст. 35 БК РФ)).

В-четвертых, государственные внебюджетные фонды имеют организацион но-правовую форму государственных учреждений1 (для сравнения: бюджеты публично-правовых образований такой формы не подразумевают).

Обозначенные подходы к различиям внебюджетных фондов (их бюджетов) и бюджетов публично-правовых образований вполне обоснованны. Однако следу ет различать понятия «государственный внебюджетный фонд» и «бюджет госу дарственного внебюджетного фонда». Первое отражает природу внебюджетного фонда как звена финансовой системы, второе – указывает на вовлеченность фи нансовой основы внебюджетных фондов в ведение государственного хозяйства бюджетным методом. Юридическая конструкция бюджетного устройства России основана на том, что функционирование бюджетов государственных внебюд Ст. 5 ФЗ от 15 дек. 2001 г. № 167-ФЗ (ред. от 23 июля 2013 г.) «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832;

2013. № 30. Ч. 1. Ст. 4044;

п. 3 Устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утв. Постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. № 857 (ред. от 4 февр. 2013 г.) // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3902;

2013. № 6. Ст. 559.

жетных фондов обеспечено нормами бюджетного права. На федеральный бюд жет, региональные бюджеты и бюджеты государственных внебюджетных фон дов в целом распространяются юридические правила идентичного содержания, в т.ч. в связи с осуществлением бюджетного процесса (но специфика бюджетов государственных внебюджетных фондов заключается в том что их проекты со ставляются органами управления фондов)1. Отсюда природа государственных внебюджетных фондов двойственна.

С позиции бюджетного метода ведения государственного хозяйства России бюджеты государственных внебюджетных фондов имеют следующие основ ные черты:

1) являются видом целевых государственных фондов, обособление бюджетов которых в составе бюджетной системы допускается для усиления гарантий цен трализованного финансирования общественно значимых услуг гражданам в рам ках бюджетного метода ведения государственного хозяйства (эта черта выражает наличие прямых и обратных связей между бюджетами государственных вне бюджетных фондов и частными финансами населения);

2) их формирование и функционирование имеет публичную предназначен ность, заключающуюся в реализации социально-экономической функции госу дарства. Это создает объективные потребности сосредоточения и использования их ресурсов посредством централизованного фондирования, регулируемого бюджетным правом;

3) позволяют управлять оптимизацией пропорций использования государ ственных средств: обеспечивают финансирование задач и функций Российского государства посредством возложения на внебюджетные фонды бремени расхо дов, значимых в современный период – социальных расходов (подтверждает связь экономики, социальной сферы и бюджетного права);

По анализу ст. 145, 169 БК РФ;


Постановления Правительства РФ от 29 дек. 2007 г. № 1010 (ред. от 4 сент. г.) «О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджет ных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период» // СЗ РФ. 2008. № 4. Ст.

263;

2009. № 26. Ст. 3208;

2012. № 37. Ст. 5002.

4) в их формировании и функционировании проявляется государственный суверенитет по аналогии с его проявлением по отношению к бюджетам публич но-правовых образований: в установлении обязательных платежей – системы их доходов, источников финансирования возникающего в их бюджетах дефицита;

распространении на них режима государственного финансового контроля;

уста новлении правовых основ их функционирования актами федерального законода тельства и т.д.1;

5) в случаях, установленных федеральным и региональным законодатель ством, им предоставляется централизованная финансовая поддержка в виде средств федерального и регионального бюджетов (межбюджетные трансферты).

Эта поддержка выражает связующие потоки между бюджетами бюджетной си стемы РФ, имеющие информационную сущность, позволяющие осуществлять государственное управление в соответствующей области общественных отноше ний. Их информационная сущность заключается в «доставлении» сведений об уровне финансовой обеспеченности общественных благ средствами централизо ванных бюджетов, позволяющей предрешить возможные финансовые и органи зационно-юридические проблемы социального обеспечения. Государственное управление же в данном случае осуществляется посредством влияния, образно говоря, «рублем», сосредоточенным в бюджетной системе, на характер и объемы предоставляемых населению услуг.

Обозначенные свойства государственных внебюджетных фондов подтвер ждают целесообразность включения их бюджетов в бюджетную систему РФ.

Цели образования таких фондов не противоречат общей нацеленности бюджет ной системы на финансовое обеспечение задач и функций государства, но поз воляют оптимизировать управление публичными финансами, финансами в це лом путем возложения на фонды бремени финансирования социально экономической функции государства.

Исходя из анализа ст. 10, 13, 144-150 БК РФ.

Исходя из названных свойств, бюджеты государственных внебюджетных фондов нуждаются в управленческой, организационно-процедурной основе в виде бюджетного процесса (§ 1 гл. 4). Согласно ст. 11 БК РФ, бюджеты государ ственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты территориальных госу дарственных внебюджетных фондов – законов субъектов РФ. Заметим, что и в судебной практике бюджетный процесс относительно бюджетов государствен ных внебюджетных фондов не воспринимается как обособленный, отделенный от бюджетного процесса относительно федерального бюджета. Согласно пози ции суда, установление разных правовых режимов для использования средств бюджета и государственных внебюджетных фондов противоречило бы принципу открытости и публичности процесса целевого расходования внебюджетных средств1.

Следовательно, функционирование бюджетов государственных внебюд жетных фондов «не выпадает» из подхода бюджетного метода ведения госу дарственного хозяйства России, выражает соответствующий принцип бюд жетного устройства России, знаменуя связь соответствующих звеньев финан сов, поэтому нуждается в реализации по отношении к ним иных элементов бюджетного устройства (бюджетного процесса, бюджетного контроля, целе вых программ, государственных доходов и расходов, межбюджетных трансфер тов и др.). Это, в свою очередь, снимает сомнения относительно целесообразно сти включения бюджетов государственных внебюджетных фондов в состав бюджетной системы РФ. Функционирование их бюджетов, легитимное с пози ций БК РФ, связано с необходимостью соблюдать ограничение возможных форм централизации публичных средств, предусмотренное ст. 13, 14, 15 БК РФ. По сути, бюджеты государственных внебюджетных фондов предназначены для ис полнения расходных обязательств Российской Федерации и субъектов РФ, что Постановление Президиума ВАС РФ от 18 дек. 2007 г. № 10867/07 // Вестник ВАС РФ. 2008. № 3.

прямо установлено законом (ст. 13, 14 БК РФ). Поэтому отделение этих бюдже тов, как терминологическое, так и содержательно-функциональное, в значитель ной мере условно.

Итак, бюджеты государственных внебюджетных фондов как элемент бюджетного устройства России – входящие в состав бюджетной системы РФ бюджеты, организованные и функционирующие обособленно от бюджетов публично-правовых образований, сформированные с целью усиления гарантий финансового обеспечения социально-экономической функции государства. Соот ветствующее понятие нужно закрепить в ст. 6 БК РФ, изложив в следующей ре дакции: «бюджеты государственных внебюджетных фондов – бюджеты в соста ве бюджетной системы Российской Федерации, функционирующие обособленно от бюджетов публично-правовых образований, сформированные с целью созда ния финансовых гарантий реализации конституционных прав граждан на соци альное (в том числе пенсионное) обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь». Заметим, БК РФ до принятия ФЗ от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О вне сении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулиро вания бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законо дательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Россий ской Федерации»1 содержал дефиницию государственных внебюджетных фон дов (ст. 13 – недейств. ред.). Представляется, исключение этой дефиниции со здало пробелы в юридических основах бюджетного устройства России и без это го значительные.

Бюджеты государственных внебюджетных фондов выражают легитим ную «диверсификацию» специальных фондов в рамках бюджетного метода ве дения государственного хозяйства России. Образование таких фондов, обособ ление их бюджетов в бюджетной системе РФ преследуют цели реализации суве ренных полномочий государства на разграничение государственных ресурсов на СЗ РФ. 2007. № 18. Ст. 2117;

2013. № 31. Ст. 4191 (далее – ФЗ от 26 апр. 2007 г.).

собственно бюджетные и «квазибюджетные», возложения на вторые задач усиления гарантий финансового обеспечения расходов на реализацию задач и функций государства (в современный период – социально-экономической функ ции). Этим же приемом обеспечивается единство бюджетного метода ведения государственного хозяйства путем взаимосвязанной реализации по отношению к внебюджетным фондам элементов бюджетного устройства России (бюджетного процесса, доходов и расходов государства, межбюджетных трансфертов и др.).

Включение бюджетов государственных внебюджетных фондов в бюджетную систему РФ подтверждает сложное содержание бюджетной системы РФ как эле мента бюджетного устройства.

3. Сложносоставной характер бюджетной системы как элемента бюджетного устройства России определяется также и тем, что входящие в нее бюджеты, в свою очередь, состоят из элементов, частей, занимающих определенное место в юридической конструкции бюджетного устройства (§ 3 гл. 1). В структуре бюджета выделяются: доходная и расходная части;

источники финансирования дефицита бюджета (кроме случаев принятия бюджета с профицитом);

целевые бюджетные фонды («внутрибюджетные» фонды). Различные части бюджета со средотачивают информацию о состоянии бюджетных и связанных с ними фи нансовых и иных правоотношений, выражают принцип комплексности бюджета как отличительное свойство модели бюджетного устройства России. Более того, комплексности бюджета корреспондирует установление законом о бюджете со става главных администраторов доходов бюджета и источников финансирования его дефицита, главных распорядителей бюджетных средств, получателей бюд жетных средств, на что обращалось внимание также в § 3 гл. 2 диссертационного исследования.

Комплексность бюджета в модели бюджетного устройства России послужила предпосылкой информатизации бюджетной системы. Разработана «Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной систе мы управления общественными финансами «Электронный бюджет»1, предписы вающая для повышения прозрачности управления общественными финансами на едином электронном портале бюджетной системы РФ размещать информацию о:

прогнозных и фактических поступлениях доходов в бюджеты бюджетной систе мы РФ, в т.ч. бюджеты государственных внебюджетных фондов;

расходах на ре ализацию государственных и муниципальных программ;

показателях государ ственных и муниципальных заданий применительно к каждому государственно му или муниципальному учреждению (разд. 3). Как видно, сосредотачиваемая «Электронным бюджетом» информация сопоставлена с частями бюджета, пока зывает их взаимосвязь.

Характерной чертой модели бюджетного устройства России является ле гитимизация обособления в составе бюджетов так называемых «целевых бюд жетных фондов» по критерию их функциональной предназначенности: фонды, сосредоточивающие средства для финансирования расходов бюджета в форме межбюджетных трансфертов (Федеральный и региональные фонды финансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований соответственно;

Феде ральный и региональные фондыкомпенсаций;

Федеральный и региональные фонды софинансирования расходов2;

резервные фонды органов власти (Прави тельства РФ, Президента РФ, высших исполнительных органов власти субъектов РФ, местных администраций) для расходов на ликвидацию последствий чрезвы чайных ситуаций (ст. 81, 82 БК РФ);

инвестиционные фонды региональных и местных бюджетов для финансирования инвестиционных проектов, осуществля емых на принципах государственно-частного партнерства, что выражает взаимо связь публичных и частных финансов (ст. 179.2 БК РФ);

дорожные фонды для Утв. Распоряжением Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 1275-р // СЗ РФ. 2011. № 31. Ст. 4773.

Ст. 131-140, 142.1 БК РФ;

ст. 1 Закона Пензенской обл. от 20 сент. 2005 г. № 849-ЗПО (ред. от 6 мая 2013 г.) «О межбюджетных отношениях в Пензенской области» // Ведомости Законодательного Собрания Пензенской обла сти. 2005. № 27. Ч. 2;

ст. 3 Закона Воронежской области от 17 нояб. 2005 г. № 68-ОЗ (ред. от 4 дек. 2012 г.) «О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Воронеж ской области» // Коммуна. 2005. 22 нояб.;

СЗ Воронежской области. 2012. № 34. Ст. 114.

финансирования дорожной деятельности1 и иные фонды, в т.ч. формирующиеся в составе бюджета на основе правового акта о бюджете (фонды временного ха рактера)2.

Федеральное законодательство целостно не устанавливает перечень целевых бюджетных фондов, допустимых для обособления в составе бюджетов. Но воз можности публично-правовых образований в дифференциации подходов к фор мированию бюджетов обособлением внутрибюджетных фондов не являются не ограниченными. В целях обеспечения подконтрольности использования центра лизованных ресурсов, предупреждения необоснованных бюджетных расходов БК РФ устанавливает ограничения применительно к бюджетам всех уровней бюджетной системы РФ. Так, например, запрещается создание в составе бюдже тов резервных фондов законодательных (представительных) органов, их депута тов. Применительно к фондам для предоставления межбюджетных трансфертов существенным ограничением выступают условия выделения из них средств (ст.

81, 130, 132 БК РФ).

Как показывает анализ бюджетного законодательства России и правоприме нительной практики, в составе федерального бюджета «внутрибюджетных»

фондов значительно больше. Помимо фондов, допускаемых для формирования в бюджетах всех уровней, в федеральном бюджете – также Фонд национального благосостояния, Резервный фонд РФ3. Это свидетельствует о тенденциях центра лизации особо важных для государственного хозяйства расходов, снижения уровня бюджетной самостоятельности публично-правовых образований госу дарственным бюджетно-правовым регулированием, характерных, в основном, для модели бюджетного устройства унитарных государств. Бюджетные полно Ст. 179.4 БК РФ.

Прилож. 7, 8 ФЗ от 13 дек. 2010 г. (ред. от 28 июля 2012 г.) «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» // СЗ РФ. 2010. № 51. Ч. 1. Ст. 6809.

Ст. 96.9-96.11, 179.2 БК РФ;

Постановления Правительства РФ: от 29 дек. 2007 г. № 955 «О порядке управления средствами Резервного фонда» // СЗ РФ. 2008. № 1. Ст. 13;

№ 45. Ст. 5211;

от 1 марта 2008 г. (ред. от 26 сент.

2012 г.) «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. № 10. Ч. 2. Ст. 932;

2013. № 5. Ст. 407.

мочия субъектов РФ и муниципальных образований относительно формирова ния «внутри» их бюджетов целевых фондов поставлены в зависимость от воли Российской Федерации их этими полномочиями наделить. Единообразие подхо дов к формированию целевых бюджетных фондов продиктовано соблюдением принципа единства бюджетной системы РФ (ст. 29 БК РФ).

Целевые бюджетные фонды в модели бюджетного устройства России имеют следующие признаки, подтверждающие их причастность к бюджетному методу ведения государственного хозяйства: 1) сформированы для реализации конкрет ных мероприятий, не выпадающих из общих задач и целей функционирования бюджета публично-правового образования – финансирование задач и функций государства, но усиливают гарантии наличия бюджетных средств на определен ные нужды в рамках периода действия бюджета;

2) сформированы «внутри»

бюджета, что предполагает распространение на них юридических требований, предъявляемых к функционированию бюджета в целом. Организация таких фон дов не расходится со сроками действия бюджета, требованиями к его доходной и расходной частям. Состав и объемы фондов утверждаются на период действия бюджета правовым актом о бюджете: после истечения периода действия бюдже та фонды упраздняются;

фонды идентичной предназначенности могут быть сформированы вновь, выражая возобновляющийся характер бюджетных право отношений. Отмеченные бюджетные свойства фондов учитываются судами при разрешении бюджетно-правовых споров. Как подчеркнул ВС РФ, формирование, например, резервных фондов должно осуществляться по правилам, установлен ным законом для формирования бюджетов1. Соответственно, целевые бюджет ные фонды статуса самостоятельных звеньев бюджетной системы РФ не имеют.

Следует заметить, что в федеральном законодательстве отсутствуют положе ния, предусматривающие дефиницию рассматриваемых фондов, целостный пе речень их видов. В БК РФ не конкретизированы и процедуры бюджетного про См.: Постановление Президиума ВС РФ от 4 марта 1998 г. // Бюллетень ВС РФ. 1998. № 7.

цесса, касающиеся планирования и исполнения бюджета в связи с целевыми фондами (за редким исключением, например: п. 2 ст. 179.2 – об увеличении ас сигнований Инвестиционного фонда РФ;

п. 3 ст. 179.4 – об утверждении объема бюджетных ассигнований дорожных фондов и некоторые др.). Складывается си туация, что элементы бюджетного устройства России не имеют достаточно де тальной нормативной основы. Это снижает уровень эффективности бюджетного законодательства в целом, создает предпосылки снижения подконтрольности использования бюджетных средств. В связи с этим, по нашему мнению, следует ввести в терминологию БК РФ (ст. 6) дефиницию целевых бюджетных фондов.

Целевой бюджетный фонд предлагается определить как фонд денежных средств, обособленный в составе бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований для финансового обеспе чения осуществления бюджетных расходов конкретной предназначенности.

Даже в условиях понимания целевых бюджетных фондов как обособленных в составе бюджета, преследующих достижение конкретных целей, они не выра жают тенденцию диверсификации бюджетов бюджетной системы РФ, в сравнении с бюджетами государственных внебюджетных фондов. В силу орга низационной включенности в бюджет, эти фонды служат, по нашему мнению, подтверждением целесообразности дифференцированных подходов к планиро ванию расходной части бюджета в связи с необходимостью усиления гаранти рованности наличия в бюджете денежных средств для финансирования опреде ленных затрат.

Выявленные черты целевых бюджетных фондов подчеркивают их роль для бюджетного метода ведения государственного хозяйства, подтверждают целесо образность их рассмотрения как самостоятельного элемента бюджетного устройства России. Понимание целевых бюджетных фондов в таком качестве свидетельствует о комплексном подходе к формированию и функционированию бюджетов, легитимизированном в силу объективных экономических и организа ционных условий. Тем не менее, обособление подобных фондов в составе бюд жета должно быть строго основано на требованиях закона, т.е. не быть безгра ничным в ответ на сиюминутные финансовые потребности.

В моделях бюджетного устройства зарубежных государствах также присут ствуют целевые фонды, обособленные в составе бюджета (§ 2 гл. 1). При этом сам факт формирования этих фондов не зависит от типа государственного устройства, а зависит, скорее, от традиций, потребностей государственного хо зяйства в усилении организации финансирования тех или иных затрат. Однако от типа юридической конструкции модели бюджетного устройства государства (унитарного либо федеративного) зависит степень самостоятельности публично правовых образований в формировании целевых фондов, легитимизация их гос ударственным регулированием.

4. В условиях разнообразия бюджетных, внебюджетных фондов в бюджетной системе возникает вопрос о легитимности иных целевых государственных и му ниципальных фондов в модели бюджетного устройства России. Такие фонды с позиций структуры финансовой системы государства носят децентрализованный характер по отношению к государственным финансам, но способствуют обеспе чению отдельных общественно значимые задач.

Развитие публичной деятельности привело к расширению задач и функций государства, усложнению компетенции органов и организаций, требующих фи нансовых ресурсов. «История возникновения …целевых фондов уходит в дале кое прошлое. Создание целевых денежных фондов было связано с тайной дея тельностью правительств различных государств. Специальные денежные фонды были характерны для финансовой деятельности государства задолго до появле ния единого государственного бюджета»1.

Систематизация и анализ законодательства показывает, что к настоящему периоду в России сформировано немало целевых фондов публичной предназна См.: Финансовое право: учеб. / под ред. Н.И. Химичевой. М., 2004. С. 230.

ченности, помимо рассмотренных выше: отраслевые, межотраслевые, ведом ственные фонды Правительства РФ, фонды, действующие в связи с функцио нированием федеральных министерств, и др.1. Их формирование вызвано стремлением гарантировать с финансово-экономической и организационной то чек зрения наличие денежных средств на определенные мероприятия и задачи, при этом, задействовать возможные механизмы централизации денежных ресур сов. За счет средств, сосредоточенных, непосредственно, в бюджетной системе, это не всегда удается в силу различных юридических причин (бюджетные дохо ды, как правило, не закрепляются за конкретными расходами – ст. 35 БК РФ) и организационных причин (реализацию некоторых мероприятий, включая их фи нансирование, «удобнее» планировать силами определенных организационных структур, в свою очередь, претендующих на выделение им из бюджета средств).

Следовательно, перечень существующих целевых фондов публичной предна значенности, задействующих средства бюджетов бюджетной системы РФ, фак тически шире, нежели это предусмотрено БК РФ.



Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 | 9 |   ...   | 16 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.