авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 16 |

«ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК На правах рукописи ПЕШКОВА ХРИСТИНА ВЯЧЕСЛАВОВНА ...»

-- [ Страница 8 ] --

Например, Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2281 «О разработ ке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы»2, По становлением Правительства РФ от 15 июня 1994 г. № 664 «Об утверждении Примерного порядка формирования и использования региональных и местных внебюджетных фондов развития жилищного строительства»3 рекомендовано со здавать региональные и местные внебюджетные фонды развития жилищного строительства по усмотрению территориальных органов власти. Сосредоточен ные в таких фондах средства расходуются на строительство жилья, объектов инженерно-транспортной инфраструктуры, выплату компенсаций гражданам для См., напр.: ФЗ от 16 окт. 2012 г. № 174-ФЗ «О Фонде перспективных исследований» // СЗ РФ. 2012. № 43. Ст.

5787;

Приказ Мининформсвязи РФ от 15 авг. 2007 г. «О Внебюджетном отраслевом фонде НИОКР Министерства информационных технологий и связи РФ» // Бюллетень. 2007. № 44;

Приказ Роскартографии от 24 нояб. 2006 г.

№ 108-пр «О внебюджетном отраслевом фонде финансирования научно-исследовательских и опытно конструкторских работ Федерального агентства геодезии и картографии» // Бюллетень. 2007. № 11.

САПП РФ. 1993. № 52. Ст. 5132 (далее – Указ Президента РФ от 24 дек. 1993 г.).

СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 869.

приобретения жилья, строительства. На основе указанных подзаконных норма тивных актов внебюджетные фонды развития жилищного строительства сфор мированы во многих субъектах РФ и муниципальных образованиях1. Они сосре дотачивают доходы целевого назначения: добровольных финансовых и имуще ственных взносов субъектов РФ, органов местного самоуправления;

государ ственные дотации, субсидии.

Рассматриваемые внебюджетные фонды нацелены на финансовое обеспече ние жилищных прав граждан, что способствует реализации социально экономической функции государства, соответственно – задачам бюджетного ме тода ведения государственного хозяйства. Формирование таких фондов намечает попытки публично-правовых образований «прорваться» сквозь нормативные ограничения федерального законодательства, делающие модель бюджетного устройства Российской Федерации схожей с моделью бюджетного устройства унитарного государства.

Однако в силу установления ст. 13-15 БК РФ запрета использования органа ми власти иных форм образования и расходования денежных средств для испол нения расходных обязательств, помимо являющихся бюджетами бюджетной си стемы РФ, легитимность формирования дополнительных внебюджетных фондов и иных целевых фондов вне бюджетов публично-правовых образований, весьма сомнительна. Сомнения в их легитимности послужили поводом для обращения в суды. Судебная практика стоит на пути признания нормативных правовых актов, предусматривающих формирование таких фондов, не соответствующими феде ральному законодательству2.

См., напр.: Постановление Думы Приморского края от 25 июля 1996 г. № 409 «О создании внебюджетного фон да жилищного строительства Приморского края» // Ведомости Думы Приморского края. 1996. № 26;

Постанов ление Главы администрации Тульской области от 26 июля 1994 г. № 364 (ред. от 21 авг. 1998 г.) «О создании ре гионального внебюджетного Фонда развития жилищного строительства» // СПС;

Решение Чусовской городской Думы от 29 апр. 1997 г. № 38 «О внебюджетном фонде развития жилищного строительства города Чусового» // Там же.

Напр., Определение ВС РФ от 9 нояб. 2005 г. № 93-Г05-20 // СПС.

Поскольку функционирование дополнительных фондов сопряжено с возник новением конфликтов, порождающих судебные споры1, к настоящему моменту имеют место тенденции их упразднения2. Однако, исходя из анализа региональ ной нормативной базы, в некоторых субъектах РФ внебюджетные фонды разви тия жилищного строительства и иные целевые внебюджетные фонды функцио нируют до сих пор (либо акты, не признанные утратившими юридическую силу, фактически не действуют в силу противоречия БК РФ).

В связи с анализом легитимности функционирования фондов необходимо отметить следующее. В законодательстве понятие «фонд» имеет два значения: 1) фонд как совокупность денежных средств, предназначенных для финансирова ния мероприятий в сфере отраслей хозяйства, связанных с функциями государ ства3;

2) фонд как государственная некоммерческая организация, созданная для материально-финансового обеспечения определенной отрасли (децентрализо ванный фонд)4.

Формирование фондов в первом значении вызывает сомнения в их легитим ности, исходя из ст. 13-16 БК РФ. Юридическая конструкция бюджетного См., напр.: Постановление Президиума ВАС РФ от 19 июня 2001 г. № 8210/99 по делу № А70-457/3-99 (Дело по иску о признании недействительными отдельных пунктов приложения к постановлению областной Думы об утверждении бюджета областного внебюджетного экологического фонда направлено на новое рассмотрение для полного исследования судом обстоятельств дела иска) (СПС).

Напр., внебюджетный жилищно-инвестиционный фонд г. Москвы упразднен – Постановление Московской го родской Думы от 17 янв. 2001 г. № 3 «О признании утратившими силу некоторых постановлений Московской городской Думы о внебюджетных фондах» // Ведомости Московской городской Думы. 2001. № 3. Ст. 7. См. так же: Постановление Правительства РФ от 26 июня 1998 г. № 659 «Об утверждении Положения о внебюджетном фонде развития исполнительного производства» // СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3181 (утрат. юр. силу в связи с приня тием Постановления Правительства РФ от 4 авг. 2005 г. № 489);

Постановления Московской городской Думы: от 7 сент. 1994 г. № 74 «Об образовании Московского городского внебюджетного фонда помощи потерпевшим от преступлений в сфере экономики» // Ведомости Московской Думы. 1994. № 6 (утрат. юр. силу в связи с приняти ем Постановления Московской городской Думы от 17 янв. 2001 г. № 3);

от 10 марта 2010 г. № 67 «О ликвидации целевых внебюджетных фондов программы «Комбиинвест» // Ведомости Московской городской Думы. 2010. № 3. Ст. 65.

См.: Постановление Правительства РФ от 24 мая 1995 г. № 503 «Об утверждении Положения о централизован ном фонде социального и материального развития Министерства иностранных дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 2074 (далее - Постановление Правительства РФ от 24 мая 1995 г. № 503).

См., напр.: ст. 2 ФЗ от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ (ред. от 23 июля 2013 г.) «О содействии развитию жилищного строительства» // СЗ РФ. 2008. № 30. Ч. 2. Ст. 3617;

2013. № 30. Ч. 1. Ст. 4072;

Постановления Правительства РФ:

от 26 авг. 1995 г. № 827 (ред. от 10 июля 1998 г.) «О Федеральном фонде производственных инноваций» // СЗ РФ.

1995. № 36. Ст. 3540;

1998. № 28. Ст. 3368;

от 27 янв. 2011 г. № 38 (ред. от 3 июля 2012 г.) «Об утверждении устава федерального государственного бюджетного учреждения «Фонд содействия развитию малых форм пред приятий в научно-технической сфере» // СЗ РФ. 2011. № 5. Ст. 758.

устройства России стоит на запрете создания централизованных фондов, «до полняющих» бюджеты бюджетной системы РФ. Однако подобные централизо ванные фонды существуют, будучи «провозглашенными» подзаконными актами – но не в качестве звена бюджетной системы РФ, а фондов, находящихся в веде нии министерств, ведомств, в значительном объеме финансируемых средствами бюджетов. Например, на основании Постановления Правительства РФ от 24 мая 1995 г. № 503 сформирован Централизованный фонд социального и материаль ного развития МИД РФ. Средства фонда аккумулируются на специально откры ваемых МИД РФ счетах в рублях и иностранной валюте;

находятся в распоря жении и оперативном управлении МИД РФ1.

Что касается фондов во втором понимании – некоммерческих организаций, они опосредуют соответствующие звенья финансовой системы (организации, предприятия). Выделение им средств из бюджетов знаменует связь финансов разной функциональной предназначенности.

Формирование фондов как государственных некоммерческих организаций нельзя оценить однозначно. С одной стороны, их формирование способствует оптимизации ведения государственного хозяйства посредством централизован ного проведения мероприятий в определенных сферах. С другой стороны, то, что государственные учреждения, будучи получателями бюджетных средств, выкра ивают средства на создание таких фондов, вызывает размывание средств бюдже та, снижает уровень подконтрольности бюджетных правоотношений, как след ствие – качество исполнения расходных обязательств публично-правовых обра зований. Наличие публичных децентрализованных фондов, реализующих значи мые для общественной жизнедеятельности функции, расширяет возможности использования средств бюджета в связи с их получением по разным юридиче ским основаниям. В условиях, когда многие отраслевые фонды носят временный характер – после достижения поставленных целей упраздняются – создается си П. 2 Положения о централизованном фонде социального и материального развития Министерства иностранных дел РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 24 мая 1995 г. № 503.

туация использования бюджетных средств «в никуда»: после окончания финан сового года их распределение проконтролировать затруднительно, снижается ка чество мониторинга финансовой системы в целом. Эти выводы касаются оценки «фондов» и в первом значении.

Разнообразие целевых фондов с некими «элементами централизации» снижа ет авторитет бюджетной системы РФ. Поэтому перспективным направлением финансовой политики, совершенствования модели бюджетного устройства Рос сии, на наш взгляд, является постепенное упразднение таких дополнительных фондов, либо объединение их в рамках структуры бюджета Российской Федера ции, субъекта РФ, муниципального образования. Такие тенденции, в действи тельности, имеют место, что подтверждается установленным наличием в составе бюджетов целевых фондов. В связи со сложностями определения на практике состава легитимных целевых фондов следует поддержать предложение О.Н.

Горбуновой закрепить в проекте Закона «О финансах» нормы, регулирующие бюджетную систему, в т.ч. виды «допускаемых» внебюджетных фондов, прин ципы их функционирования1.

Итак, исходя из бюджетно-правового регулирования России, бюджеты пуб лично-правовых образований (федеральный, региональные, местные бюджеты) и бюджеты государственных внебюджетных фондов – единственно допускае мые денежные фонды в модели бюджетного устройства России. Ограничен ный «набор» бюджетов бюджетной системы отвечает централизованному под ходу к формированию и использованию публичных финансов.

5. Бюджетная система подчиняется нормативным требованиям, предъявляе мым не только к ее структуре, но и, непосредственно, к бюджетам. В законе эти требования обозначены как «принципы бюджетной системы Российской Феде рации» (гл. 5 БК РФ). Установление этих принципов выражает то, что правовое оформление принципов финансового права «строится по институциональным См.: Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2012. С. 164-165.

составляющим» (бюджетная система в науке рассматривается как институт бюджетного права)1. Принципы права – исходные установки для регулирования отношений2. Исследование показывает, что принципы бюджетной системы РФ предопределяют особенности иных элементов бюджетного устройства. На это обращено внимание при исследовании элементов бюджетного устройства Рос сии (главы 3, 4). Содержание принципов бюджетной системы имеет непосред ственное значение для деятельности субъектов, получающих из бюджета сред ства (казенные учреждения и др.), знаменует связь звеньев финансовой систе мы3. В свою очередь, роль принципов бюджетной системы для сферы бюджетно правового регулирования позволяет рассматривать их в аспекте юридической конструкции бюджетного устройства (§ 3 гл. 1).

Закон устанавливает ограниченный перечень принципов бюджетной системы РФ, что обеспечивает ясность, недвусмысленность требований, предъявляемых к бюджету. Принципы бюджетной системы РФ предлагается объединить в две группы, руководствуясь критерием общности их содержания – распространения на отдельно взятый бюджет или на бюджетную систему в целом (по анализу гл.

5 БК РФ). Первая группа охватывает принципы, подразумевающие требования к формированию и функционированию бюджета в отдельности, без соотнесения с бюджетной системой: эффективность использования бюджетных средств;

пол нота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

сбалансированность бюджета;

общее (совокупное) покрытие расхо дов бюджетов;

прозрачность (открытость);

достоверность бюджета;

адресность и целевой характер бюджетных средств;

подведомственность расходов бюджетов;

единство кассы. Вторая группа принципов отражает различные аспекты взаимо связи бюджетов бюджетной системы РФ: единство бюджетной системы РФ;

раз См.: Крохина Ю.А. Финансовое право России. М., 2004. С. 54.

См.: Алексеев С.С. Общая теория права. В 2-х т. Т. 1. М., 1981. С. 261;

Байтин М.И. О принципах и функциях права: новые моменты // Правоведение. 2000. № 3. С. 4.

См., напр.: Новиков В.В. Закономерности и принципы построения системы управления инфраструктурой орга нов внутренних дел // Административное право и процесс. 2013. № 3. С. 43-47.

граничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюдже тов между бюджетами бюджетной системы РФ;

самостоятельность бюджетов;

равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований.

Большинство принципов бюджетной системы РФ сводится к требованиям, предъявляемым к бюджетному процессу (принципы – ст. 32-38.2 БК РФ). Такие принципы в силу их реализации в рамках процессуальных отношений в теории права называются «организационными»1 (исследуются в аспекте организацион но-процедурных элементов бюджетного устройства России – гл. 4).

Содержание отдельных принципов бюджетной системы РФ анализируется в связи с исследованием элементов бюджетного устройства России.

Принципы зарубежных бюджетных систем во многом сходны с таковыми в России. Например, Конституция Испании (ст. 138) предусматривает запрет наде ления преимуществами публично-правовых образований (сопоставим с принци пом равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований – ст.

31.1 БК РФ);

Конституция ФРГ (ст. 42, ст. 91 (а)) – единое правовое регулирова ние для земель, принцип публичности обсуждения бюджета (в России – един ство бюджетной системы РФ, прозрачность (открытость) – ст. 29, 36 БК РФ). В Испании и Швейцарии провозглашена финансовая автономия территорий2 (в ст.

31 БК РФ – самостоятельность бюджетов).

В США для уточнения принципа сбалансированности бюджета принят Закон о сбалансированном бюджете и чрезвычайном контроле за дефицитом (1985 г.).

Конституция ФРГ (ст. 110) также предъявляет к правительству требование пред ставлять сбалансированный проект бюджета. Принцип сбалансированности за нимает важное место и среди принципов бюджетной системы РФ (ст. 33 БК РФ), но специальных законов, целостно регулирующих мероприятия по его реализа См.: Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). М., 2005.

С. 157.

См.: Касана Мерино Ф., Мориес Хименес М. Т., Буэно Гальярдо Э. Финансирование автономных областей // Государственная и местная власть: Правовые проблемы (Россия-Испания): сб. науч. тр. Воронеж, 2000. С. 104;

Фляйнер Т. Швейцария: Конституция федеративного государства и кантонов // Казанский федералист. 2002. № 4.

С. 117.

ции, не принято1. На наш взгляд, это существенный недостаток законодательства России, снижающий уровень гарантированности должной реализации расходных обязательств публично-правовых образований.

Ст. 51-а Конституции Австрийской республики2 предписывает прежде «про изводить расходы, необходимые для покрытия обязательных платежей», а затем остальные затраты. В бюджетной практике России также приоритетными могут быть определенные расходы, но использование средств бюджета должно отве чать расходным обязательствам публично-правовых образований. Так, КС РФ, рассматривая финансирование судебной системы как гарантию деятельности су дов, указывает на невозможность сокращения соответствующих расходов в нарушение закона (по сути, характеризует расходы бюджета на функционирова ние судов как приоритетные)3.

Анализ принципов бюджетной системы в модели бюджетного устройства как России и зарубежных государств показывает, что нет «принципов…», характер ных, исключительно, для федеративных либо унитарных государств. Существу ют принципы бюджетной системы, приемлемые для обеих моделей бюджетного устройства (сбалансированность бюджета, гласность и др.). Принципы могут терминологически совпадать, но подразумевать разные пределы бюджетной компетенции публично-правовых образований, самостоятельности их бюдже тов. Например, разграничение доходов и расходов между бюджетами разных уровней присуще всем государствам – и унитарным, и федеративным. Однако в унитарных государствах (Великобритания, Греция, Нидерланды, Португалия, Швеция) доходные и расходные полномочия публично-правовых образований Но следует отдать должное подзаконным актам, например: Постановление Правительства РФ от 13 апр. 2010 г.

№ 231 (ред. от 27 сент. 2011 г.) «О порядке распределения и предоставления дотаций бюджетам субъектов Рос сийской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 16. Ст. 1916;

2011. № 40. Ст. 5560.

Конституции государств Европы. М., 2001. Т. 1. С. 11.

П. 3 Постановления КС РФ от 17 июля 1998 г. № 23-П // СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3801.

весьма ограничены (§ 2 гл. 1)1. Напротив, бюджеты бюджетной системы федера ций формируются и используются с учетом обширной системы доходных источ ников и расходных обязательств публично-правовых образований (§ 2, 3 гл. 3) Нормативная определенность принципов бюджетной системы имеет значе ние как составляющая бюджетного устройства. Принципы бюджетной систе мы Российской Федерации – неотъемлемые свойства, присущие бюджетной системе Российской Федерации, отражающие взаимосвязь, слаженное функци онирование ее звеньев – бюджетов, но в то же время их относительную обособленность друг от друга в целях реализации бюджетного метода ведения государственного хозяйства на различных территориальных уровнях.

Рассмотрение особенностей бюджетной системы РФ позволяет сформули ровать следующие выводы.

1. Бюджетная система Российской Федерации как элемент бюджетного устройства – предусмотренная бюджетным законодательством России органи зованная совокупность бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований и бюджетов государственных вне бюджетных фондов, обуславливающая управление формированием бюджетных правоотношений, позволяющих реализовать нормативные требования к эле ментам бюджетного устройства.

2. Бюджетная система РФ относится к материально-правовым элементам бюджетного устройства России. Ее сущность охватывает совокупность бюд жетов. Первоосновой нормативного регулирования бюджетной системы РФ яв ляются материальные нормы бюджетного права, определяющие состав бюдже тов и их характеристики посредством установления принципов бюджетной си стемы, правового режима форм бюджетных средств (доходы и расходы бюдже та, межбюджетные трансферты и т.д.).

По анализу ст. 84 Конституции Японии // Конституции зарубежных государств. С. 381-394;

ст. 119 Конституции Италии // Там же. С. 132-159;

ст. 133 Конституции Испании // Там же. С. 163-214. См. также: Шуба В.Б. Форми рование и развитие межбюджетных отношений. М., 2004. С. 90.

Бюджетная система РФ относится и к иным по группам элементов юридиче ской конструкции бюджетного устройства России: по критерию содержания, роли для бюджетной деятельности государства и муниципальных образований – к элементам, выступающим объектом бюджетной деятельности, свойства кото рого положены в основу бюджетного метода ведения государственного хозяй ства;

по критерию функций права – к регулятивным элементам, связанным с по зитивной деятельностью уполномоченных субъектов.

3. Исследование особенностей бюджетной системы позволило выявить сле дующие черты бюджетного устройства России, присущие модели бюджетного устройства федеративного государства: группировка бюджетов публично правовых образований по трем уровням бюджетной системы (бюджет Россий ской Федерации, бюджеты субъектов РФ, бюджеты муниципальных образова ний);

относительно обособленное друг от друга функционирование бюджетов разных уровней (самостоятельность бюджетов), связанное с разграничением бюджетной компетенции Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований;

формирование целевых фондов как в составе федерального бюдже та, так и в составе региональных и местных бюджетов (в пределах установлен ных федеральным законодательством ограничений);

юридически допускаемая взаимосвязь бюджетов в связи, например, с распределением бюджетных средств в форме межбюджетных трансфертов.

Наряду с этим, бюджетная система России имеет черты, более свойственные модели бюджетного устройства унитарного государства, а именно: на госу дарственном уровне закладываются правовые основы формирования и функцио нирования бюджетов всех уровней: требования к составлению, утверждению и исполнению бюджетов, формированию доходов и осуществлению расходов бюджетов;

показателям бюджетов (доходы, расходы, источники финансирования дефицита) и др.;

диверсификация бюджетов бюджетной системы допустима лишь в соответствии с федеральным законодательством;

установление феде ральным законодательством принципов бюджетной системы РФ, обязательных для реализации применительно к бюджетам всех уровней в целях обеспечения единства бюджетно-правового регулирования;

возложение на федеральный бюджет наиболее важных публичных затрат (затраты на социальное обеспечение являются расходами бюджетов государственных внебюджетных фондов, на обо рону – федерального бюджета и т.д.).

Исследование свойств бюджетной системы РФ подтверждает вывод, что вряд ли возможно однозначно охарактеризовать модель бюджетного устройства с по зиций ее принадлежности федеральному либо унитарному государству. Бюд жетная система России, «принадлежа» государству с федеративным устрой ством, имеет некоторые свойства бюджетной системы унитарного государства. В связи с этим для получения представления о бюджетном устройстве России це лесообразно исследовать содержание и иных его элементов. Комплексный под ход к исследованию бюджетного устройства России позволяет выявить его чер ты, в отдельных случаях противоречащие друг другу.

§ 2. Государственные и муниципальные доходы в модели бюджетного устройства России В рамках концептуального исследования бюджетного устройства целесооб разно рассмотреть финансово-правовые категории, определяющие содержание его элементов. На наш взгляд, значительную информационную роль для дости жения целей и задач настоящей работы играет выявление особенностей государ ственных и муниципальных доходов1. Это позволит получить представление о формировании бюджета, возможностях «черпания» денежных средств из иных звеньев финансовой системы, легитимных в модели бюджетного устройства В дальнейшем для избежать повторов терминологии в зависимости от смысла текста мы употребляем наряду с понятием «государственные и муниципальные доходы» также понятия «доходы государства и муниципальных образований» как идентичные.

России. «Финансисту необходимо основательное знакомство с тем материалом, из которого государство черпает свои средства»1.

Категория «государственные и муниципальные доходы» служит объектом пристального внимания ученых уже на протяжении довольно длительного пери ода2. Но внимание к ней ограничивалось, в основном, исследованием ее сущ ностных моментов вне соотношения с бюджетным устройством. Данная работа преследует задачу исследования бюджетного устройства как в целом, так и в ча сти его элементов. Иными словами, мы ставим задачу рассмотреть государ ственные и муниципальные доходы не как таковые, что уже было проделано ря дом авторов, но выделить моменты их сущности, определяющие специфику мо дели бюджетного устройства России.

Понятие «государственные и муниципальные доходы» и «доходы бюджетов бюджетной системы» в отдельных случаях следует рассматривать как идентич ные. Это следует из совокупного анализа законоположений об ограничении от носительно иных форм образования и расходования денежных средств для ис полнения расходных обязательств публично-правовых образований, помимо бюджетов (ст. 13-15 БК РФ) – проведенного в предыдущем параграфе, а также обоснования в § 1 гл. 1 вывода, что бюджетный метод является единственно ле гитимным способом ведения государственного хозяйства.

Однако важно учитывать, что формирование доходов, в науке квалифициру емых как «государственные (муниципальные) доходы», присуще также государ ственным (муниципальным) унитарным предприятиям. Но их фонды не являют ся составной частью бюджетной системы РФ, а создаются как материальная база юридических лиц на основе норм не бюджетного права, а норм иной отраслевой Лебедев В.А. Финансовое право (в сер. «Золотые страницы финансового права России»). М., 2000. С. 38.

См.: Боженок С.Я. Теоретико-правовые основы регулирования системы доходов государственных и местных бюджетов Российской Федерации. М., 2011;

Говорухин О.Э. Особенности распределения доходов между бюдже тами в Российской Федерации: дис. …к.ю.н. М., 2003;

Музика О.А. Доходы местных бюджетов по украинскому законодательству. Киев, 2004;

Озеров И.X. Основы финансовой науки. М., 1908. Вып. 1. Учение об обыкновен ных доходах;

Цыпкин С. Д. Доходы государственного бюджета СССР: Правовые вопросы. М., 1973;

Янжул И.И.

Основные начала финансовой науки: Учение о государственных доходах. М., 2002.

принадлежности (относятся к иному звену финансовой системы). Это объясняет ся особой организационно-правовой формой предприятий, подразумевающей применение к ним, прежде всего, норм гражданского права, распространяющих ся на юридических лиц (а также норм финансового права в связи с планировани ем смет и предоставлением таким предприятиям бюджетных средств). Следова тельно, рассмотрение государственных и муниципальных доходов в аспекте до ходов государственных и муниципальных унитарных предприятий не нарушает сущностные черты бюджетного устройства России. Содержание категории «гос ударственные и муниципальные доходы» должно учитывать легитимность госу дарственных и муниципальных фондов, имеющих соответствующую организа ционно-правовую форму. Поэтому с точки зрения финансово-правовой науки категория «государственные и муниципальные доходы» шире категории «дохо ды бюджета».

Понятие «государственные и муниципальные доходы» является собиратель ным, обобщенным1 – отражает суть соответствующей научной категории. По этому трактовка государственных и муниципальных доходов как элемента бюд жетного устройства в значительной мере соответствует научному подходу к бюджетному устройству, трактовка в качестве такового доходов бюджетов бюд жетной системы РФ – подходу отражения его в нормативном регулировании (именно поэтому классификация элементов бюджетного устройства России, предложенная для закрепления в законе, учитывает вторую категорию – § 3 гл.

1). В ходе исследования соответствующего элемента бюджетного устройства России мы принимаем во внимание именно доходы бюджета в целях его харак теристики с учетом законодательного регулирования.

1. Итак, выделим свойства государственных и муниципальных доходов на примере доходов бюджетов бюджетной системы России.

«Собирательные» понятия – понятия, отражающие совокупность однородных предметов. См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Указ. соч. С. 686.

Закон рассматривает доходы бюджета как поступающие в бюджет денежные средства, кроме средств в форме источников финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК РФ). Как известно, любое правовое явление обладает и юридическим, и материальным содержанием1. В силу этого важное значение имеет выявление взаимосвязанных юридических и материальных (экономических) характеристик доходов бюджета.

1.1. Экономическая наука доходами признает источник удовлетворения по требностей;

сумму денежных поступлений в распоряжение субъекта2 в «единицу времени»3;

показатель экономической деятельности4;

превышение выручки над затратами на производство5. Понимание доходов основано на типе присущих экономической системе общественных отношений, поэтому акцентирует внима ние на соответствующих признаках доходов (оценка экономической обоснован ности, коммерческая деятельность как источник дохода).

Применительно к бюджетным доходам названые признаки не абсолютны.

Государству для получения доходов не обязательно организовывать производ ство в экономическом смысле: расширять коммерческую деятельность создани ем предприятий. Поступление в бюджет средств от функционирования предпри ятий – один из источников доходов, квалифицируемых как «часть прибыли гос ударственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей» (ст. 42 БК РФ). Но ее получение – не единственный источник доходов бюджета. Доходы государства и муници пальных образований формируются из разных источников, что актуализирует их юридическую упорядоченность.

См.: Иоффе О. С. Обязательственное право. М., 1975. С. 8.

См.: Исаев А. А. Начала политической экономии. СПб., 1895. С. 300.

См.: Хейне П., Боутке П., Причитко Д. Экономический образ мышления. М., 2005. С. 310.

См.: Ван Хорн Дж. К. Основы управления финансами. М., 1997. С. 10;

Кидуэлл Д. С., Петерсон Р. Л., Блэкуэлл Д. У. Финансовые институты, рынки и деньги. СПб., 2000. С. 41, 86;

Фишер С., Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Эконо мика. М., 2002. С. 127.

См.: Кейнс Дж. М. Общая теория занятости, процента, и денег: Избранное. М., 2008. С. 80.

Отношения по формированию доходов бюджета, как и большинство финан совых отношений, являются денежными – экономическими – с точки зрения происхождения и характера. Юридическая форма придается платежам, посту пающим в распоряжение государства в результате развития отношений имуще ственного (экономического) характера: отношений собственности, производства и др. Доходы бюджета выступают результатом производства, обмена и распре деления материальных благ, «продуктом» материальных условий общества, под вергаются изменениям в ходе развития производства1. В § 1 гл. 2 приведены примеры юридического установления доходов государства с учетом их экономи ческих предпосылок в аспекте истории становления бюджетного устройства России. Государство, управляя финансами, «из всей массы экономических от ношений «вытаскивает» в сферу финансово-правового регулирования …доходы, накопления субъектов …которые могут служить достижению публичных це лей»2. При этом нормативные правовые акты, предусматривающие платежи в доходы бюджетов, подвергаются нормоконтролю3.

Такой подход к формированию бюджетных доходов, как и государственных доходов в целом, в значительной мере применим к формирующимся из плате жей, взимание которых преследует цель пополнения бюджета. К ним относятся доходы, поступающие в бюджет от платежей физических лиц и организаций (частных хозяйств) за использование принадлежащего государству и муници пальным образованиям на праве собственности имущества (аренда, залог);

нало га на доходы физических лиц и др.4. Установление законом их взимания выра жает экономическую функцию Российского государства, заключающуюся, в числе прочих моментов, в регулировании экономики, планировании мероприя тий, позволяющих распределить часть национального дохода в пользу денежно См.: Ровинский Е.А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 106.

См.: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 25. См. также: Домбровский Е.А. Резервы роста доходов бюджетов субъектов РФ: автореф. дис. …к.э.н. М, 2013. С. 3.

См., напр.: Постановление КС РФ от 5 марта 2013 г. № 5-П // СЗ РФ. 2013. № 11. Ст. 1164.

Ст. 42-43 БК РФ;

ст. 13-15 НК РФ (ч. 1) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824;

2013. № 23. Ст. 2866.

го фонда государства. Государственная деятельность оказывает управленческое влияние на экономические процессы: установление пошлины на ввозимую про дукцию для защиты хозяйства от иностранной конкуренции, платы за выдачу патентов на изобретения;

ограничение монополистической деятельности центра лизованным регулированием и т.д. В свою очередь, упорядоченные экономиче ские отношения (с организационно-юридической точки зрения – управляемые) «доставляют» государству доходы. Это выражает прямые и обратные связи эко номики и государственного регулирования бюджетных отношений.

Таким образом, экономическая функция государства имеет довольно широ кое содержание, ее реализация приносит бюджету доходы. Но существуют при меры доходов, формирующихся из платежей, прямой целью взимания которых не является пополнение бюджета. К ним относятся средства, поступающие в бюджет в результате применения мер гражданской, уголовной, административ ной ответственности в виде штрафа, конфискации имущества (ст. 46 БК РФ). Их поступление в бюджет – результат охраны государством общественного поряд ка, соблюдения дисциплины в различных сферах общества.

Подходы к юридическому регулированию государственных (муниципаль ных) доходов с учетом их экономических предпосылок характеризуют юридиче скую конструкцию модели бюджетного устройства государства.

1.2. В числе юридических характеристик доходов бюджета (государствен ных и муниципальных доходов) следует рассматривать их свойства, выделяемые на основе анализа норм бюджетного права.

Ст. 6 БК РФ акцентирует внимание на денежном характере доходов бюдже та. Отсюда следует возможность отнесения к ним только тех поступлений в ад рес публично-правовых образований, которые имеют денежный характер. В свя зи с этим возникает вопрос о роли для пополнения бюджета имущества, посту пающего в собственность публично-правовых образований. Например, в соб ственность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований поступает имущество в виде дара, пожертвования, а также в качестве наследства по завещанию, в собственность Российской Федерации – наследства по закону1.

Закон предусматривает также передачу инвестором в собственность государства части произведенной продукции по соглашениям о разделе продукции2. Но по скольку из буквального толкования ст. 6 следует отнесение к доходам денежных средств, имущество не может рассматриваться в качестве дохода бюджета. Тако вым служат денежные средства, поступающие в собственность государства и муниципальных образований в результате продажи, сдачи в аренду, совершения иных сделок с имуществом.

«Ограничение» бюджетных доходов денежными средствами соответствует имущественному, точнее, денежному характеру финансовых правоотношений (финансов). Только в период становления государственного хозяйства к публич ным финансам относились «неденежные» объекты – натуральные доходы. По мнению представителей финансово-правовой науки ранних периодов, «все во обще средства, которые государство может иметь для выполнения своих целей, будут ли эти средства заключаться в личных услугах граждан, или в разных вещественных материалах …все они могут быть названы финансами»3. Хотя экономисты того периода придерживались мнения, что «богатство» (примени тельно к нашему исследованию – богатство государства) «составляют только деньги или драгоценные металлы, которые, если они еще и не выступают в фор ме денег, можно превратить в деньги»4.

Исходя из современных подходов регулирования бюджетного устройства, доходы бюджета следует рассматривать как денежные средства, получившие статус «бюджетных средств». Этот статус денежные средства получают с мо мента их зачисления на счет органа, исполняющего бюджет (Федеральное казна Ст. 582 ГК РФ (ч. 2) // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410;

ст. 1116 ГК РФ (ч. 3) // СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4552.

П. 1 ст. 8 ФЗ от 30 дек. 1995 г. № 225-ФЗ (ред. от 19 июля 2011 г.) «О соглашениях о разделе продукции» // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18;

2009. № 1. Ст. 17;

2010. № 21. Ст. 2527;

2011. № 30. Ч. 1. Ст. 4596.

Лебедев В.А. Указ. соч. С. 36.

Милль Дж.С. Основы политической экономии и некоторые аспекты их приложения к социальной философии. Т.

1. С. 82.

чейство, его территориальные подразделения) (ст. 40, 218 БК РФ). Подход ква лификации денежных средств в качестве бюджетных связан с необходимостью разграничения бюджетных правоотношений по формированию доходов бюджета и правоотношений, им предшествующих (налоговых и иных правоотношений по исполнению платежных обязанностей, в т.ч. гражданских), – в целях установле ния субъектов, ответственных за финансовую дисциплину1.

Налоговые платежи считаются уплаченными, соответственно, налоговые правоотношения прекращаются: с момента предъявления в банк поручения на перечисление на счет Казначейства денежных средств со счета налогоплатель щика в банке для исполнения налоговой обязанности, иных моментов, согласно ст. 45 НК РФ. Установленные законом требования к уплате налоговых платежей, служащих источником формирования налоговых доходов бюджета, применимы и к неналоговым платежам (неналоговым доходам). Денежные средства в форме налоговых и неналоговых платежей закон признает поступившими в доходы бюджета с момента их зачисления на счет бюджета в рамках исполнения бюдже та (по доходам) как стадии бюджетного процесса (ст. 40, 218 БК РФ). Поэтому в судебной практике считается, что правоотношения между плательщиком и кре дитной организацией при исполнении ею платежного поручения на списание, например, налоговых платежей, являются налоговыми;

правоотношения по за числению доходов – бюджетными2.

Исходя из проанализированных моментов порядка придания денежным сред ствам статуса бюджетных средств, доходы бюджета имеют безналичную форму.

Они размещаются на счете в уполномоченном банке, выступают объектом фи нансового контроля. Бюджетные средства – часть казны Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 214, 215 ГК РФ). Средства бюджета относятся к объектам права собственности публично-правовых образо Определение ВАС РФ от 23 июля 2013 г. № ВАС-9129/13 по делу № А76-15625/2012 // СПС;

Определение Санкт-Петербургского городского суда от 14 сент. 2011 г. № 33-14014/2011 // Там же.

П. 3 Постановления КС РФ от 12 окт. 1998 г. № 24-П // СЗ РФ. 1998. № 42. Ст. 5211.

ваний не как вещи, а как имущественные права – права требования1. В большин стве случае имеет место, что получатели бюджетных средств фактически средств не получают, а имеют лишь право на их получение в порядке безналичных рас четов и обязанность использовать средства по целевому назначению.

Установленные федеральным законодательством требования к статусу бюд жетных средств (казна), исполнению бюджетов по доходам (бюджетный про цесс) соблюдаются и на территориальных уровнях. Субъектам РФ и муници пальным образованиям «выгодна» реализация соответствующих полномочий как позволяющих создать финансовую основу формирования бюджетов.

Доходы бюджета имеют признаки безвозвратности и безвозмездности2.

Признак безвозвратности доходов означает, что поступившие в законном поряд ке в собственность государства (муниципального образования) денежные сред ства не подлежат возврату субъектам, исполнившим соответствующие платеж ные обязанности. Эти средства подлежат возврату лишь в случае их излишней, ошибочной уплаты (ст. 78 НК РФ), что не вступает в коллизию с их безвозврат ностью. Возврат излишне уплаченного налога, иного платежа производится за счет средств бюджета, в который произошла переплата, в валюте России. Факт возврата денежных средств из бюджета в случае излишней или ошибочной их уплаты влияет на формирование доходной части бюджета. Поэтому суды стоят на позиции проверки уполномоченными органами оснований возврата3.

Безвозмездность доходов бюджета означает, что денежные средства посту пают в бюджет без ответного предоставления благ их плательщику. Этот при знак доходов бюджета – пример несовпадения их признаков с признаками пла тежей, из которых они формируются. Некоторые платежи поступают в бюджет См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Общие положения. М., 2001. Кн. 1. С. 284;

Грось Л.

Участие публично-правовых образований в отношениях собственности: гражданско-правовые проблемы // Хо зяйство и право. 2001. № 5. С. 31;

Карасева М.В. Финансовое право России: новые проблемы и новые подходы // Государство и право. 2003. № 12. С. 7;

Комягин Д.Л. О собственнике средств, поступивших от сбора федераль ных налоговых и иных обязательных платежей // Налоговый вестник. 1999. № 6. С. 75.

На основе совокупного анализа ст.ст. 6, 218 БК РФ. См. также: Цыпкин С.Д. Указ. соч. С. 45-46.

Постановление Президиума ВАС РФ от 26 июля 2011 г. № 18180/10 по делу № А19-7006/09-18-32 // СПС.

на возмездной основе: лицо, осуществившее выплату, вправе требовать от пуб лично-правового образования осуществления в свою пользу определенных дей ствий (предоставить имущество в аренду, доверительное управление, под залог и т.д.). Связь прав и обязанностей участников правоотношений по уплате ненало говых платежей придает им возмездный характер.

Однако не все платежи, поступающие в доходы бюджетов, обладают призна ком возмездности. Взыскание имущественных санкций за совершение правона рушений в форме штрафов, конфискаций в пользу Российской Федерации, субъ ектов РФ, муниципальных образований в финансовом смысле является безвоз мездным для их плательщиков. К безвозмездным платежам закон относит и налоги (ст. 8 НК РФ). Уплата сбора и пошлины не предполагает получение экви валента, т.е. возмездность не является их признаком. Установление обязанностей уплатить сбор, пошлину – форма управленческого воздействия государства на те или иные общественные отношения, имеющие как экономические, так и юриди ческие предпосылки (своего рода, стимулирование обращений в государствен ные органы, регистрации действий, порождающая юридически значимые по следствия, получение разрешений и др.).

Таким образом, среди формирующих бюджетные доходы платежей выделя ются как возмездные, так и безвозмездные. Это объясняется различной природой платежей (гражданско-правовой, административно-правовой и др.).

Понимание безвозмездности и безвозвратности бюджетных доходов соответ ствует сложившемуся в России бюджетно-правовому регулированию. Однако в науке предлагается и иной подход – социально-экономический1, подразумеваю щий, что собранные в виде налогов и иных обязательных платежей средства «возвращаются населению в форме затрат на развитие народного хозяйства и социально-культурной сферы»2. Государство «заставляет» публично-правовые См.: Винницкий Д.В. Налоги и сборы: Понятие. Юридические признаки. Генезис. М., 2002. С. 39-40;

Шевелева Н.А. О понятии налога в российском законодательстве // Правоведение. 1994. № 5/6. С. 103-104.

См.: Цыпкин С.Д. Правовое регулирование налоговых отношений в СССР. М., 1955. С. 21.

образования «возвращать» гражданам уплаченные в виде налогов денежные средства возложением на первых обязанностей исполнять общественно полез ные действия в адрес граждан, в том числе предоставлять общественно значи мые услуги. В модели бюджетного устройства России такие обязанности носят статус «расходных обязательств» Российской Федерации, субъектов РФ, муни ципальных образований (§ 3 гл. 3).

КС РФ также придерживается мнения, что в обязанности налогоплательщика воплощен публичный интерес общества в формировании финансовой основы от ветного предоставления государством благ1. Отмеченное подтверждает взаимо обусловленность социально-экономической сферы и бюджетно-правового регу лирования, проявляющуюся в установлении конкретных свойств элементов бюджетного устройства.

Признак безвозмездности и безвозвратности доходов бюджета отличает их от денежных средств, поступающих в бюджеты бюджетной системы РФ в форме бюджетных кредитов. Такие средства в модели бюджетного устройства России не рассматриваются в качестве доходов бюджета. Разницу между полученными и погашенными бюджетными кредитами, предоставленными одному бюджету из других бюджетов бюджетной системы РФ, закон относит к источникам финан сирования дефицита бюджета (ст. 94-95 БК)2.

Следовательно, юридическая конструкция бюджетного устройства России принимает во внимание узкую трактовку бюджетных доходов государства и му ниципальных образований (безвозвратные и безвозмездные поступления в бюд жет). Как отметил С.Д. Цыпкин, доходами бюджета «в прямом смысле» являют ся безвозвратные поступления – средства, поступающие в бюджет «окончатель но»3. Хотя некоторые ученые настаивали на расширенной трактовке доходов (материальные средства, необходимые для удовлетворения потребностей госу П. 3 Постановления КС РФ от 17 дек. 1996 г. № 20-П // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 197.

При этом плата за пользование бюджетными кредитами относится ст. 42 БК РФ к неналоговым доходам бюдже та – от использования имущества, находящегося в государственной (муниципальной) собственности.

См.: Цыпкин С.Д. Доходы государственного бюджета: Правовые вопросы. С. 45.

дарства1), относя к ним государственный и муниципальный кредит, займы2, что нашло отражение в законодательстве России предыдущих периодов3. Однако в те же годы иные специалисты замечали различия между платежами, формирую щими доходы бюджета, и займами4. Поэтому позже в финансово-правовой тео рии распространилось понимание поступающих в бюджет в режиме кредитов средств как «финансовых ресурсов государства и муниципальных образований, не являющихся доходами в прямом смысле»5, «способ временного пополнения бюджетного фонда при чрезвычайных обстоятельствах»6.

Анализируя юридические признаки доходов бюджета, следует выделить при знаки, характеризующие их публично-правовую природу с позиций сущности бюджетного устройства, напрямую в законе не закрепленные. Как отмечалось, поступление в бюджет денежных средств охватывается публичными целями фи нансового обеспечения задач и функций государства. Отсюда следует публично правовой характер доходов бюджета7.

Сущностной чертой публично-правового характера отношений по формиро ванию доходов бюджета является их подчиненность бюджетно-правовому регу лированию. Для бюджетного устройства России характерно установление на фе деральном уровне требований к формированию доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ (главы 6-9 БК РФ). Это сужает пределы регулятивной бюджетной компетенции субъектов РФ и муниципальных образований, но спо собствует единообразию бюджетно-правового регулирования.

См.: Янжул И.И. Указ. соч. С. 53.

См.: Лебедев В.В. Указ. соч. С. 206-207;

Уразова Е.И. Финансовые проблемы развивающихся стран // Финансы капиталистических государств: учеб. / под ред. Б.Г. Болдырева. М., 1985. С. 318.

Например, ст. 13 Закона РФ от 15 апр. 1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 18. Ст. (утрат юр. силу: ФЗ от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ).

См.: Годме П.М. Финансовое право. М., 1978. С. 343.

См.: Химичева Н.И. Понятие, система и основы правового регулирования государственных и муниципальных доходов // Финансовое право: учеб. / под ред. Н.И. Химичевой. М., 1999. С. 254-255.

См.: Финансы: учеб. / под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской, Б.М. Сабанти. М., 2000. С. 193.

Их публичную природу отмечает и КС РФ (п. 2.2 Постановления от 17 июня 2004 г. № 12-П (СЗ РФ. 2004. № 27.

Ст. 2803)).

Из публично-правового характера доходов бюджета вытекает их обязатель ность. Такой признак обусловлен особыми свойствами управления, реализую щегося в финансовой деятельности государства. Российская Федерация, субъек ты РФ, муниципальные образования не свободны в волеизъявлениях относи тельно формирования доходов в связи с реализацией бюджетного метода веде ния хозяйства. Публично-правовые образования не могут «отказаться» от фор мирования доходной части бюджета – не вправе по своему усмотрению решать, получать (зачислять) в бюджет доходы или нет. Российская Федерация со сло жившимся в ней составом публично-правовых образований, наделенных бюдже тами, наделяет их и доходными полномочиями (но в пределах системы доходов, предусмотренной БК РФ для соответствующего бюджета). Нормативно устано вив поступление доходов, публично-правовые образования обязаны их получить, «заложить» в бюджет, вступая в правоотношения по формированию доходов бюджета. Это одна из особенностей правового статуса субъектов, задействован ных в реализации элементов бюджетного устройства, когда их права совпадают с обязанностями (§ 3 гл. 2).

Анализ особенностей доходов бюджета и соответствующих им правоотно шений позволил выделить следующие их черты в модели бюджетного устрой ства России: правовая форма бюджетных отношений по формированию доходов бюджета;

общие подходы к видам доходов бюджета и доходным полномочиям публично-правовых образований установлены федеральным законом, опосреду ют государственное управление финансами;

денежный характер поступающих в бюджет средств;

доходы бюджета охватываются юридическим режимом бюд жетных средств, имеющих безналичную форму;

безвозмездность и безвозврат ность;

публично-правовой характер;

обязательность.

2. В целях определения юридического и экономического содержания госу дарственных и муниципальных доходов приведены примеры различных видов доходов бюджета. Это свидетельствует о том, что они охватывают неоднород ные группы денежных поступлений в адрес Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а также государственных внебюджетных фондов. Отсюда систематизация видов доходов – важная характеристика модели бюджетного устройства.


2.1. По критерию юридической формы, характеризующей методы мобилиза ции денежных средств, государственные (муниципальные) доходы делятся на налоговые, неналоговые и безвозмездные поступления. Эта группировка дохо дов получила закрепление в законе применительно к доходам бюджетов, поло жена в основу бюджетной классификации РФ (ст. 18, 20, 41 БК РФ). К налого вым доходам относятся доходы от налогов и сборов;

к неналоговым – платежи за использование имущества, принадлежащего государству и муниципальным об разованиям на праве собственности, оказание платных услуг казенными учре ждениями;

средства самообложения граждан;

к безвозмездным поступлениям – межбюджетные трансферты и т.д. Примеры терминологического обозначения поступлений в пользу бюджетов показывают, что содержание бюджетной клас сификации отражает тенденции формирования доходов государства, его управ ленческого воздействия на централизацию денежных средств. Как замечено в экономике, «приобретение нового блага представляют …различия для установ ления …классификации»1. Применительно к нашему исследованию это означает, что новые виды доходов государства в обязательном порядке должны быть за ложены в бюджетную классификацию, закрепленную законом и учитываемую при формировании бюджета.

В российской модели бюджетного устройства государства для бюджетов разных уровней предусмотрены «свои» виды налоговых и неналоговых доходов, безвозмездных перечислений (главы 7-9 БК РФ, ст. 13-15 НК РФ). Например, в бюджет Российской Федерации поступают следующие виды налогов: акцизы;

налог на доходы физических лиц;

водный налог и др.;

в бюджеты субъектов РФ:

Милль Дж.С. Размышления о представительном правлении. СПб., 1863. С. 24.

налог на имущество организаций;

налог на игорный бизнес;

транспортный на лог;

бюджеты муниципальных образований – земельный налог;

налог на имуще ство физических лиц. Отсюда «анализ налогового законодательства в отрыве от бюджетного права бесперспективен»1, что выражено в комплексном регулятив ном воздействии на финансовую деятельность государства (гл. 2).

Из перечня налогов, отнесенных законом (ст. 13 НК РФ) к федеральным, сле дует, что основной объем налоговых доходов сосредотачивается именно в феде ральном бюджете. Это служит выражением, своего рода, политики «перетяги вания» доходных возможностей в адрес Российской Федерации, намечающей специфику бюджетного устройства Российского государства. Как показывает мировая практика, подход сосредоточения основных доходных источников в государственном бюджете, как правило, применяется в модели бюджетного устройства унитарного государства. В свою очередь, это ставит вопрос о крите риях разграничения видов доходов между бюджетами разных уровней, рассмот ренный в дальнейшем в аспекте группировки доходов государства и муници пальных образований, бюджетного регулирования.

Рассматриваемая группировка доходов, спроецированная на бюджетные до ходы, несет в себе теоретические и правоприменительные проблемы. Федераль ное законодательство – ст. 41 БК РФ – не закрепляет исчерпывающий перечень доходов – прежде всего, это касается неналоговых доходов. С одной стороны, это может быть охарактеризовано положительно, поскольку таким способом за кон допускает различные формы активности публично-правовых образований в связи с реализацией бюджетного метода ведения хозяйства (что особенно важно для субъектов РФ и муниципальных образований в силу политики «перетягива ния» доходных возможностей в адрес федерации). Планирование в бюджете раз ных видов платежей информирует об экономической активности хозяйствующих Горбунова О. Н. Проблемы совершенствования финансового законодательства в условиях развивающегося ми рового финансового кризиса // Право и государство. 2009. № 3. С. 64. Цит. по: Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. С. 182.

субъектов. С другой стороны, отсутствие ясности относительно неналоговых до ходов стимулирует негативные тенденции принятия нормативных актов, уста навливающих платежи, якобы неналоговые, но имеющие налоговую природу, поэтому нелегитимные как нарушающие ограниченные федеральным законом пределы компетенции органов власти. Это ослабляет государственное управле ние отношениями в сфере доходов бюджета. Поэтому в современных условиях наблюдается усиление нормоконтроля КС РФ за соблюдением федерального за конодательства субъектами РФ1.

Возникающие на практике сложности в связи с квалификацией доходов бюджета обусловлены изначальной теоретико-правовой неясностью различий обязательных платежей налогового и неналогового характера (фискальные и не фискальные сборы)2. Название платежа не позволяет сделать вывод о его приро де, целесообразном режиме установления и взимания. Важным критерием раз граничения налоговых и неналоговых доходов является проявление государ ственного суверенитета в ходе получения формирующих их платежей. Поступ ление налоговых доходов в бюджет является результатом реализации исключи тельных прав России (в случаях, предусмотренных федеральным законодатель ством – субъектами РФ, муниципальными образованиями) в сфере фискального взимания, прерогатив в адрес иных субъектов на платной основе. Получение не налоговых доходов в большинстве случаев обусловлено вступлением публично правовых образований в гражданско-правовые отношения с хозяйствующими субъектами (звеньями частных финансов) (за исключением доходов от штраф ных санкций – ст. 42 БФ РФ).

В связи с обозначенными проблемами критерии разграничения платежей, со См., напр.: Постановления КС: от 4 апр. 1996 г. № 9-П // СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1909;

от 17 июля 1998 г. № 22-П // СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3800;

от 29 окт. 2010 г. № 19-П // СЗ РФ. 2010. № 46. Ст. 6027.

См.: Брызгалин А.В. Понятие налога и нормативное регулирование налоговых и неналоговых платежей по зако нодательству РФ // Налоговый вестник. 1997. № 10. С. 3-7;

Винницкий Д.В. Указ. соч. С. 78-95;

Гаджиев Г. А., Пепеляев С.Г. Предприниматель – налогоплательщик – государство: учеб. пособ. М., 1998. С. 199;

Карасева М.В.

Налоги, сборы, пошлины – важнейшие инструменты правового регулирования. С. 52;

Томаров В.В. Местные налоги: правовое регулирование. М., 2002. С. 63.

ставляющих налоговые и неналоговые доходы бюджетов, целесообразно конкре тизировать федеральным законом. Это позволит совершенствовать и бюджетную классификацию, применяемую по отношению к бюджетам всех уровней. НК РФ должен быть четко скорректирован и взаимоувязан с БК РФ. Специалисты даже предлагают принять «неналоговый кодекс», который по аналогии с НК РФ це лостно закрепил бы систему неналоговых доходов1. Представляется, подобное предложение совершенствования законодательства не бесспорно. Источники не налоговых доходов в финансовой практике России разнообразны. Упорядочение неналоговых доходов бюджета специальным законом может привести к повтору законоположений разной отраслевой принадлежности. Но следует признать тео ретическую и практическую ценность предложенной систематизации источни ков бюджетных доходов как соответствующей цели совершенствования модели бюджетного устройства.

Государственные и муниципальные доходы, в т.ч. доходы бюджетов, могут быть классифицированы и по иным критериям, позволяющим выявить сущност ные черты бюджетного устройства России.

2.2. Государственные и муниципальные доходы связаны с формированием бюджетов публично-правовых образований разных территориальных уровней.

Это выступает основанием разграничения доходов бюджетов по территориаль ному критерию, продиктованного тенденциями бюджетного регулирования, стремлением наделить территории в составе государства необходимыми де нежными средствами,. Целесообразность разграничения публичных доходов, а также расходов между территориями отмечена в науке еще 18-19 вв. в аспекте исследования форм государственного устройства2. В модели бюджетного устройства современной России доходы бюджетов делятся на три группы, соответствующие уровням бюджетной системы РФ: доходы федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ;

доходы бюд См.: Брызгалин А.В. Указ. соч. С. 7.

См.: Милль Дж.С. Размышления о представительном правлении. С. 240-241).

жетов субъектов РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджет ных фондов;

доходы местных бюджетов 1.

Федеральное законодательство, закрепляя за бюджетами разных уровней виды доходов, не конкретизирует критериев их отнесения к федеральным, ре гиональным, местным. По сути, закон предлагает исходить из формального кри терия – непосредственного указания нормой на отнесение платежа к тому или иному территориальному виду (например, ст. 13-15 НК РФ).

В связи с отмеченным заслуживает внимания мнение Г.А. Гаджиева и С.Г.

Пепеляева относительно причисления налогов к региональным (местным): к ним можно отнести налоги, взимание которых невозможно без принятия субъектом РФ закона, предусматривающего существенные элементы налога2. Такого под хода придерживается и КС РФ: применительно к налогам субъектов РФ законно установленными могут считаться налоги, вводимые законодательными органами субъектов РФ в соответствии с общими принципами налогообложения, опреде ленными федеральным законом3. Исходя из этого, основным критерием отнесе ния платежей к платежам, поступающим в доходы бюджета того или иного уровня, является установление органа публично-правового образования, право мочного принимать решение о введении платежа. В связи со значительной ро лью налогов для формирования бюджетов субъекты РФ изыскивают легитимные способы усиления налогового бремени (увеличение ставок налогов, введение но вых платежей), что приводит к возникновению конфликтов4.


По анализу ст. 10, глав 7-9 БК РФ.

См.: Гаджиев Г.А., Пепеляев С.Г. Указ. соч. С. 291.

Постановления КС РФ: от 21 марта 1997 г. № 5-П // СЗ РФ. 1997. № 13. Ст. 1602;

от 30 янв. 2001 г. № 2-П // СЗ РФ. 2001. № 7. Ст. 701.

Напр., КС РФ признано противоречащим Конституции РФ установление законом г. Москвы сбора на компенса цию затрат бюджета г. Москвы по развитию инфраструктуры города и обеспечению социально-бытовыми усло виями граждан, прибывающих в г. Москва на жительство, т.к. этот сбор ограничивает права граждан, имеет при знаки налогового платежа, но не предусмотрен федеральным законодательством в перечне региональных налогов (Постановления КС РФ: от 4 апр. 1996 г. № 9-П;

от 2 июля 1997 г. № 10-П // СЗ РФ. 1997. № 27. Ст. 3304). КС РФ обращается к вопросу реализации налоговой компетенции субъектами РФ: оценка законов субъектов РФ о введе нии региональных налогов на предмет их соответствия Конституции РФ (Постановления КС РФ: от 8 окт. 1997 г.

№ 13-П // СЗ РФ. 1997. № 42. Ст. 4901;

от 30 янв. 2001 г. № 2-П;

от 19 июня 2003 г. № 11-П // СЗ РФ. 2003. № 26.

Ст. 2695);

соблюдение в региональном законодательстве о налогах принципов налогообложения (Постановление КС РФ от 21 марта 1997 г. № 5-П);

допустимые для введения субъектами РФ налоговые платежи (п. 3, 4 Поста На наш взгляд, критерии разграничения доходов по территориальному при знаку значительно глубже, нежели определение компетентных органов власти.

Они заложены в сущность платежей и доходов, их социальные, экономические свойства. Так, критериями разграничения налоговых доходов между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями являются харак теристики платежей: распространенность объектов обложения;

обусловленность потенциальных платежей хозяйственным развитием публично-правовых образо ваний и экономическим благополучием субъектов, хозяйственная деятельность которых служит основанием возложения на них платежной обязательности;

осо бенности режима исчисления и уплаты платежей – привязка к территории взи мании платежа (источникам уплаты налога);

возможные объемы поступления платежей («доходность» налога, его экономическая выгодность) и др.

Критерии разграничения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ, повторим, законодательством не установлены. Отразив в БК РФ политику «перетягивания» доходных полномочий в пользу Российской Федерации, закон не наметил сущностных критериев отнесения тех или иных доходов к федераль ным, региональным, местным. Это свидетельствует о, своего рода, абсолютиза ции бюджетно-правового регулирования, управления бюджетными правоотно шениями на уровне Российской Федерации – установлении федеральных зако ноположений, обязательных для соблюдения на всех уровнях публично правовых образований без должного обоснования их содержания.

Установление на федеральном уровне разграничения доходов между бюджетами – часть содержания принципа бюджетной системы РФ – разгра ничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ, связанного с соблюдением единства бюджетной системы РФ, самостоятельности бюджетов (ст. 29-31 БК РФ). Сово новления КС РФ от 4 апр. 1996 г. № 9-П;

Постановления КС РФ: от 15 июля 1996 г. № 16-П // СЗ РФ.1996. № 29.

Ст. 3543;

от 21 марта 1997 г. № 5-П;

от 2 июля 1997 г. № 10-П);

установление ставок региональных налогов субъ ектами РФ (Постановление КС РФ от 8 окт. 1997 г. № 13-П;

Определение КС РФ от 16 нояб. 2006 г. № 465-О // СПС).

купный анализ этих принципов означает приоритет требований федерального законодательства, касающихся различных участков бюджетно-правового ре гулирования, при определенной степени самостоятельности регулятивных возможностей публично-правовых образований, функционирования бюдже тов. Показательным является пример из практики ВС РФ по поводу проверки Решения Х. краевого суда от 6 августа 2003 г., вынесенного в результате рас смотрения положений Закона Х. края от 30 декабря 2002 г. «О бюджетной си стеме Х. края на 2003 год». Как констатирует ВС РФ, штрафы, налагаемые в ад министративном порядке, подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа, принявшего решение о наложении штрафа, этот порядок из меняться самим субъектом РФ не может1.

Для бюджетного устройства России характерно, что отнесение законом доходов к федеральным, региональным или местным не означает, что они направляются в соответствующий бюджет в полном объеме поступивших средств. Разграничение доходов между бюджетами сопряжено с установлением БК РФ (ст. 46, 50, 51, 56-58, 61-63) нормативов отчислений от поступивших в бюджет платежей и направление в этой части доходов в бюджеты нижестоящего уровня, что охватывается бюджетным регулированием. Закрепление этих нор мативов БК РФ как основным актом бюджетного законодательства в проти вовес ранее имевшему место их закреплению правовым актом о бюджете 2 – важный шаг в совершенствовании юридической организации бюджетного ре гулирования, позволяющий стабильно и единообразно упорядочить бюджет ные правоотношения. До внесения соответствующих положений в БК РФ на Определение ВС РФ от 19 сент. 2003 г. № 58-Г03-28 // СПС.

См., напр.: прилож. 2 ФЗ от 30 дек. 2001 г. № 194-ФЗ (ред. от 10 нояб. 2004 г.) «О федеральном бюджете на год» // СЗ РФ. 2001. № 53. Ч. 1. Ст. 5030;

2004. № 46. Ч. 1. Ст. 4491;

ст. 10 ФЗ от 27 дек. 2000 г. № 150-ФЗ (ред. от 25 июля 2002 г.) «О федеральном бюджете на 2001 год» // СЗ РФ. 2001. № 1. Ч. 1. Ст. 2;

2002. № 52. Ч. 1. Ст.

5132.

практике возникали споры в связи с установлением и применением нормати вов отчислений 1.

Практика управления публичными финансами в зарубежных государствах также основана на разграничении доходов между бюджетами. В большинстве федераций лишь 30-40 % государственных доходов направляется в федеральный бюджет, основная часть «остатся» субъектам федерации, муниципальным обра зованиям. Так, в Швейцарии доля регионов составляет – 90 %, в Германии – %, в США, Китае и Канаде – 60–65 %, в Индии и Бразилии – 40–50 %2. На наш взгляд, по сравнению с практикой России такие высокие процентные отчисления от государственных доходов в бюджеты нижестоящих уровней свидетельствуют о максимальном учете территориальных потребностей, показывая преимущество моделей бюджетного устройства.

2.3. Разграничение доходов бюджетов по территориальному критерию связа но с их делением по критерию способа распределения бюджетных средств между бюджетами бюджетной системы РФ на первичные (закрепленные, соб ственные) и вторичные (регулирующие) доходы. Такая группировка доходов, распространенная в период СССР3, поддерживается и современными учеными4.

Она показывает специфику бюджетного устройства России, заключающуюся в формах взаимосвязи бюджетов посредством межтерриториального распределе ния бюджетных средств – бюджетного регулирования.

В качестве первичных в финансово-правовой теории рассматриваются дохо ды, закрепляемые за бюджетами конкретного уровня бюджетной системы на по стоянной или долговременной основе («твердо» закрепленные доходы). Первич ные доходы поступают в бюджет не «проходя» иные бюджеты5. К таковым от См., напр.: Определения ВС РФ: от 14 февр. 2002 г. № 78-Г02-3 // СПС;

от 1 нояб. 2002 г. № 56-Г02-30 // Там же;

от 15 апр. 2003 г. № 47-Г03-4 // Там же.

По данным: Гурдин К. Загородные разбойники бюджета // Аргументы Недели. 2011. 16 нояб.

См.: Цыпкин С.Д. Доходы государственного бюджета СССР: Правовые вопросы. С. 44.

См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2002. С. 339;

Селюков А.Д. Правовое регу лирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. М., 2003. С. 374.

См.: Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. С. 339;

Пауль А. Г. Виды доходов бюджета // Юридические записки. Воронеж, 2004. Вып. 17. С. 150;

Пешин Н.Л. Межбюджетные отношения на уровне мест носятся многие виды налоговых и неналоговых доходов, за исключением тех, для которых БК РФ (ст. 46, 50, 51, 56-58, 61-63) предусматривает нормативы отчислений в другие бюджеты бюджетной системы. Поэтому первичные доходы закон обозначает как «собственные» доходы бюджета.

Сущность собственных бюджетных доходов, исходя из действующего зако на, отличается от их устоявшегося в науке понимания. Несмотря на то, что БК РФ не закрепляет дефиницию собственных доходов бюджета, из анализа ст. БК РФ можно судить об их новом понимании: отнесении к ним не только нало говых и неналоговых доходов, но и межбюджетных трансфертов публично правовым образованиям. О том, корректно ли причислять межбюджетные трансферты к собственным доходам бюджета, речь идет в § 4 гл. 3.

Другая группа бюджетных доходов – вторичные. Полномочия по их моби лизации передаются от одного публично-правового образования к другому, влияя на доходные части обоих бюджетов. Поэтому такие доходы принято обо значать как «регулирующие» доходы – доходы, поступающие в бюджет посред ством передачи средств из другого бюджета по нормативам, утвержденным ре шением вышестоящего органа власти (распределение средств «по вертикали»)1.

Из БК РФ исключена ст. 48, терминологически закрепляющая регулирующие доходы2, но включены положения, устанавливающие нормативы отчислений от федеральных (региональных) налогов и сборов в региональные (местные) бюд жеты – по сути, регулирующие доходы в их современном понимании (ст. 50, 51, 56-58, 61-62). Считается, что отчисление регулирующих доходов в процентах из бюджета вышестоящего уровня в нижестоящий, с целью сбалансирования бюд ного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 18. С. 20-25;

Шевелева Н.А. Бюджет ная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ.

С. 86, 93-94.

См.: Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. С. 374.

ФЗ от 20 авг. 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части ре гулирования межбюджетных отношений» // СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3535 (далее – ФЗ от 20 авг. 2004 г.).

жета, создает преимущества в государственном управлении публичными финан сами1. Оно опосредует взаимосвязь, информационную взаимоувязку бюджетов.

Следовательно, регулирующие доходы, бюджетное регулирование в целом занимают важное место в модели бюджетного устройства. Поэтому, на наш взгляд, удаление из БК РФ регулирующих доходов не соответствует фактиче скому состоянию модели бюджетного устройства России. Такие доходы опосре дуют один из методов бюджетного регулирования, осуществляемых до сих пор, «доставляя» субъектам РФ и муниципальным образованиям средства, необходи мые для выполнения их задач и функций. Иными словами, бюджетное регулиро вание выступает элементом бюджетного устройства России, позволяющим пуб лично-правовым образованиям реально функционировать с учетом сложившего ся подхода к разграничению доходов между бюджетами (но может порождать «иждивенческие» настроения субъектов РФ).

В зарубежных государствах соотношение объема собственных и регулирую щих доходов в доходной части территориальных бюджетов не одинаково. В Ав стрии, Португалии, Нидерландах, Ирландии и Англии местные бюджеты форми руются менее чем на 25 % из собственных доходов;

в Испании, Бельгии, Фин ляндии, Дании, Швейцарии, Швеции и Норвегии – 50 %;

во Франции – 54 %;

Ирландии – 60 %. Чем выше процент таких доходов, тем меньше бюджетных средств предоставляется из вышестоящего бюджета в порядке бюджетного регу лирования. Как правило, если публично-правовые образования не наделены су щественными доходными полномочиями, они ожидают бюджетной поддержки из вышестоящего бюджета, т.е. регулирующих доходов. В таком положении в большинстве случаев оказываются публично-правовые образования унитарных государств. Но и в случае, если в федерации в основу регулирования доходов положено стремление сосредоточить максимальный объем доходов в федераль ном бюджете, после чего распределить бюджетные средства между нижестоя См.: Горбунова О.Н. Значение понятия «коррупция» в финансовом праве // ФП. 2012. № 5. С. 2-7.

щими бюджетами в форме межбюджетных трансфертов, в таком государстве ре гулирующие доходы будут играть огромную роль для формирования доходов территориальных бюджетов. Как видно, политика сосредоточения доходных полномочий в бюджетно-правовом статусе именно России показывает сходство бюджетного устройства России с моделью такового унитарных государств.

2.4. Особенности государственного хозяйства делают актуальной социально экономическую классификацию государственных (муниципальных) доходов, учи тывающую социально-экономические предпосылки поступления доходов – преж де всего, источники платежей1. Анализ законодательства России и сложившегося государственного хозяйства позволяют выделить следующие группы поступле ний: а) доходы, поступающие в бюджет в виде обязательных платежей физиче ских лиц и организаций (налоговые доходы бюджета);

б) доходы от использова ния объектов государственной и муниципальной собственности (от сдачи иму щества в аренду;

часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий и т.д.);

в) доходы в виде денежных средств, перечисляемых в бюд жет из другого бюджета в форме межбюджетных трансфертов;

г) доходы бюд жета от внешнеэкономической деятельности государства, безвозмездные пере числения международных организаций и иностранных государств. Такая груп пировка доходов учитывается при планировании доходной части бюджетов (ст.

41, 42, 51 БК РФ). Их включение в бюджет выражает его информационное зна чение – показывает состояние звеньев финансовой системы, перспективных с точки зрения пополнения централизованного фонда.

Следует заметить, что группировка доходов государства в зависимости от их источников может быть признана условной. Так, В.А. Лебедев понимал источ ник государственных доходов в широком смысле как «народный капитал», «народный доход»2. Эта точка зрения не безосновательна. Как отмечалось, дохо См.: Цыпкин С.Д. Общая характеристика государственных доходов // Финансовое право: учеб. / под ред. В.В.

Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М., 1967. С. 154.

См.: Лебедев В.А. Указ. соч. С. 203.

ды государства, муниципальных образований – форма распределения нацио нального дохода, отсюда его можно причислить к источникам любых публичных доходов вне зависимости от модели бюджетного устройства.

Особую группу доходов бюджета Российской Федерации составляют доходы от внешнеэкономической деятельности (внешние доходы). В России направле ние в бюджет таких доходов предусмотрено только для федерального бюджета (ст. 51 БК РФ). Полномочия субъектов РФ, муниципальных образований относи тельно участия в международных отношениях ограничены Российской Федера цией. Ограничение международных финансовых полномочий публично правовых образований вплоть до полного их отсутствия присуще как федератив ным, так и унитарным государствам, стремящимся сохранить суверенность гос ударственной власти, укрепить экономическую безопасность.

Возможности наполнения федерального бюджета внешними доходами свя зывают бюджетное устройство России с ее международной деятельностью. Это не «размывает» содержание бюджетного устройства как внутригосударственной характеристики, опосредующей управление национальными финансами, а созда ет некую подверженность бюджетных отношений в связи с формированием и использованием федерального бюджета контролю со стороны международных и иностранных институтов. Если финансовая практика государства в определен ном объеме опирается на внешние доходы (в незначительном объеме, выражаю щем сложившиеся международные отношения), то угрозы государственному бюджету, национальным бюджетным отношениям нет.

Роль внешних доходов для государства, связь национальной экономической политики и международных отношений послужили предметом исследований экономистов1. Экономической оценке подлежат данные прибыли от междуна родной деятельности2. На наш взгляд, такой подход не теряет актуальности, поз См.: Смит А. Указ. соч. С. 472-473;

Рикардо Д. Сочинения. Т. 1. Начало политической экономии и налогового обложения. М., 1941. С. 72-73;

Хейне П., Боутке П., Причитко Д. Указ. соч. Гл. 18.

Рикардо Д. Указ. соч. С. 72-73.

воляя подчеркнуть необходимость развития производства в России для усиления внутренней централизации денежных средств в режиме доходов в бюджет. Под ход формирования бюджета в определенном объеме от внешних доходов пока зывает результативность международного сотрудничества, влияния макроэконо мических процессов на национальную экономику.

2.5. В литературе государственные и муниципальные доходы разграничива ются по критерию целевого предназначения использования денежных средств:

на целевые и общие доходы1. Целевые доходы – доходы, поступление которых обусловлено заранее установленными затратами, опосредуя связь бюджетных отношений и сфер общественной жизни, государственной деятельности. Напри мер, поступающие в бюджет субсидии предназначены для финансирования рас ходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, государственных внебюджетных фондов в сфере здравоохранения, социальной поддержки, капи тального ремонта и т.д.2. Общие доходы не связаны с условиями получения и направлениями использования денежных средств.

Вместе с этим, в финансово-правовой науке высказано мнение, что государ ственные доходы не могут быть классифицированы по признакам их цели, т.к.

все их виды имеют одну и ту же цель – финансовое обеспечение реализации за дач и функций государства3. В данном случае поддержано мнение экономистов, что деньги – «единственная форма богатства, пригодная не для …одного кон кретного употребления, а для всякого употребления»4. Применительно к нашему исследованию речь идет об «употреблении» бюджетных средств для нужд госу дарства, обеспечивающих его функционирование, а также интересы общества в целом. Поэтому при всей актуальности выделения целевых доходов, их распро См.: Цыпкин С.Д. Общая характеристика государственных доходов // Финансовое право / под ред. В.В. Бесче ревных, С.Д. Цыпкина. С. 161.

По анализу: табл. 36, 37 прилож. 30, табл. 8 прилож. 31 ФЗ от 13 дек. 2010 г. «О федеральном бюджете на год и на плановый период 2012 и 2013 годов».

См.: Аллахвердян Д.А. Финансовое планирование в СССР. М., 1966. С. 30;

Годме П.М. Указ. соч. С. 79.

Милль Дж.С. Основы политической экономии и некоторые аспекты их приложения к социальной философии. Т.

1. С. 86.

странение в модели бюджетного устройства России ограничено принципом об щего (совокупного) покрытия расходов бюджетов: «доходы бюджета …не могут быть увязаны с …расходами бюджета» (ст. 35 БК РФ). Но эта же норма допуска ет направление доходов на определенные затраты в соответствии с законом о бюджете, например: субвенций и субсидий1;

средств самообложения граждан2;

отдельных видов неналоговых доходов и др. О целевом характере доходов сви детельствует указание закона на использование собранных средств на конкрет ные цели, связь дохода с источником его поступления.



Pages:     | 1 |   ...   | 6 | 7 || 9 | 10 |   ...   | 16 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.