авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 |
-- [ Страница 1 ] --

Ирина Вячеславовна Михеева – доцент кафедры конституционного и

административного права Нижегородского филиала Государственного

университета – Высшей школы экономики, кандидат юридических

наук,

доцент.

И.В. Михеева является специалистом в области административного права,

истории государства и права, автором более 60 научных работ.

Правотворческая деятельность Министерства внутренних дел

Российской империи по охране памятников истории и культуры в XIX

– начале XX века (историко-правовой аспект) Монография Монография посвящена истории создания правового режима охраны памятников истории и культуры в дореволюционной России в контексте функционирования уполномоченного органа – Министерства внутренних дел Российской империи. Исследуются вопросы нормотворческой деятельности министерства. Особое внимание уделено деятельности межведомственных комиссий, в состав которых входили представители МВД. Рассматривается участие данного ведомства в создании проекта общероссийского закона по охране памятников старины.

В исследовании введены в оборот новые архивные документы, позволяющие судить о наличии активной деятельности Министерства внутренних дел императорской России по выявлению, учету и регистрации памятников истории и культуры.

Издание может быть интересно научным работникам, студентам, аспирантам, преподавателям вузов, всем интересующимся проблемами истории функционирования Министерства внутренних дел и охраной отечественного историко-культурного наследия.

Рецензенты:

Демичев А. А. – доктор юридических наук, профессор Романовская В. Б. – доктор юридических наук, профессор ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ ГЛАВА I. Министерство внутренних дел и проблема охраны памятников старины дореволюционной России 1.1. Создание и организация деятельности Министерства внутренних дел 1.2. Государственно-правовое обеспечение охраны памятников в XVIII — начале XIX века 1.3. Нормотворческая деятельность МВД по охране памятников истории и культуры ГЛАВА II. Роль Министерства внутренних дел в разработке общероссийского законодательства по охране историко-культурного наследия 2.1. Работа комиссии А.Б.Лобанова-Ростовского по организации мер охраны памятников старины 2.2. Деятельность министерства внутренних дел по пересмотру законодательства по охране историко-культурных памятников в начале XX века 2.3. Государственная дума и министерский законопроект 1910 года по сохранению памятников истории и культуры ЗАКЛЮЧЕНИЕ ПРИМЕЧАНИЯ С благодарностью ученым, которые невольно предопределили научные интересы и достижения автора:

Баранову В.М., Галаю Ю.Г., Тихомирову Ю.А.

ВВЕДЕНИЕ Сегодня государственная охрана памятников истории и культуры объявлена одной из приоритетных задач государственной политики и является крупным правовым институтом. Структура этого института включает целый ряд юридических норм. Они содержат обоснование необходимости государственно-правовой охраны;

положения о целях и направлениях ее реализации;

о системе правомочных органов;

о путях, формах и методах осуществления охраны (выявление, учет, регистрация, ограничение, запрещение и т.д.).

Несмотря на общее признание необходимости охраны культурного достояния России ещё несколько сотен лет назад, данный правовой институт и сегодня остается неразвитым и нуждается в серьезном совершенствовании. Проводимые в настоящее время экономическая, административная, судебная и прочие реформы направлены, прежде всего, на человека и имеют очевидную социальную значимость. Не зря важные элементы существующего сегодня режима охраны культурного наследия включают не просто охрану, но также сохранение, популяризацию и использование памятников истории и культуры. Правовой режим охраны последних – явление сложное, многосоставное, имеет длительную историю и особенности своего развития.

Представленная монография обращается именно к истории вопроса. Автором изучается становление механизма правовой регламентации государственной охраны памятников старины в дореволюционной России в контексте функционирования уполномоченного органа – Министерства внутренних дел Российской империи.

Тема представленного исследования была выбрана не случайно и не формально. Актуальность её имеет, по меньшей мере, два аспекта.

Первый аспект касается охраны памятников истории и культуры.

Российское государство всегда пыталось поставить деятельность по охране памятников истории и культуры под свой контроль. Для этого выделялись органы государственной власти с необходимыми полномочиями, санкционировалось создание общественных организаций, определялись цели и задачи охраны объектов, обладающих историко-культурной значимостью и пр. В дореволюционной России охране памятников культуры государство уделяло значительное внимание. Это в свою очередь создает возможность изучать и использовать историю и традиции правового регулирования охраны памятников истории и культуры, которое складывалось и осуществлялось в России на протяжении длительного времени.

Второй аспект связан с Министерством внутренних дел – одним из первых российских министерств и самым многофункциональным органом центрального управления. Наряду с охраной общественного порядка министерство обладало обширным кругом административно хозяйственных функций, среди которых выделяется и функция охраны памятников старины.

История этого важнейшего ведомства царской России до революции 1917 года подчас воспринимается несколько односторонне, как история исключительно карательного органа, подавляющего «революционно-демократическое движение народных масс». В связи с этим восстановление правдивой истории развития этого учреждения может способствовать формированию уважения к прошлому и повышению духовной зрелости современного общества.

К тому же научное осмысление деятельности Министерства внутренних дел в дореволюционный период истории нашего государства в вопросах охраны отечественного историко-культурного достояния со стороны историков и, в частности, историков права отсутствует до сих пор. Между тем использование опыта функционирования этого центрального органа власти монархической России в деле охраны так называемых «древностей», осмысление его правотворческой деятельности представляет для историко-правовой науки вполне определенный интерес.

Данная монография представляет собой авторское исследование, результатом которого явилась кандидатская диссертация по специальности 12.00.01. Её защита прошла 14 января 2000 года в Нижегородском юридическом институте МВД РФ (теперь – Нижегородская академия МВД России). Работа была выполнена под научным руководством д.ю.н., профессора Ю.Г. Галая. Первым официальным оппонентом выступил д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки Ю.А. Тихомиров. Вторым официальным оппонентом стала д.ю.н., профессор В.Б.Романовская.

Текст исследования намеренно сохранен в том виде, в котором он был представлен к защите 14 января 2000 г. Это обусловлено, прежде всего, тем, что работа построена на источниках, которые разрабатывались автором в течение нескольких лет. Это материалы официального делопроизводства высших центральных органов власти дореволюционной России, хранящиеся в Российском государственном историческом архиве: Царские указы и распоряжения Сената и Синода (фонды: 796 — Канцелярия Синода, 797 — Канцелярия обер-прокурора Синода, 1661 — Директор Канцелярии обер-прокурора Синода), циркуляры различных подразделений Министерства внутренних дел (фонды: 1282 — Канцелярия МВД, 1284 — Департамент общих дел, 1285 — Департамент государственного хозяйства, 1287 — Хозяйственный департамент, 1286 — Департамент полиции исполнительной, 1290 — Центральный статистический комитет, 1293 — Технико строительный комитет).

Большое значение для исследования имела документация Государственной думы (фонд 1278 — Государственная дума).

Журналы, стенограммы заседаний общих собраний и особенно думских комиссий содержат часто предысторию вопроса, изложение мнений по законопроекту заинтересованных ведомств и общественных организаций.

В ходе работы над диссертацией использовались материалы Государственного архива Нижегородской области (фонды: 570 — Нижегородская духовная консистория;

2— Канцелярия Нижегородского губернатора;

5 — Нижегородское губернское правление).

В этом году после многолетнего перерыва материалы РГИА вновь стали доступны для исследователей. В связи с этим ученым, возможно, будут интересны упомянутые в диссертации документы, уже подвергнутые научному анализу.

Хочется верить, что при опубликовании представленной монографии не только, те, кто имеет доступ к ограниченному количеству рукописей диссертации, но и широкий круг заинтересованных лиц смогут ознакомиться с работой автора, подготовленной ещё в 1999 году, и использовать её как основу для своих исследований с соответствующими ссылками.

ГЛАВА I Министерство внутренних дел и проблема охраны памятников старины дореволюционной России 1.1. Создание и организация деятельности Министерства внутренних дел Развитие государственной системы России в начале XIX века шло в направлении дальнейшей централизации и бюрократизации административного аппарата. Военно-полицейская диктатура в конце XVIII века не способствовала решению проблем внешней и внутренней политики России. Павел I был устранен в результате дворцового переворота, и с начала XIX века правительство было вынуждено проводить курс реформ, который более соответствовал бы плодотворному историческому развитию.

Серьезным этапом эволюции российской государственности стало создание министерств как органов центрального управления. Оценивая министерскую реформу 1802 года, практически все исследователи указывают на ее большое значение. Так, профессор А. Романович-Сла ватинский, А.Д. Градовский, А.Е. Пресняков относились к ней как к основательному шагу в историческом развитии государственной системы России (1). М.В. Довнар-Запольский, С.Г. Сватиков характеризовали учреждение министерств как переворот в “общественном механизме”, когда власть была оторвана от народа (2). Спешным и малообдуманным делом называют преобразования и планы реформ Александра I М.И. Богданович, Н.К. Шильдер, С.П. Покровский (3). М.В. Клочков в своем исследовании наоборот делает вывод о том, что министерская реформа 1802 года была естественным результатом общественно исторического развития императорской России и осуществлялась на базе уже действовавших принципов управления (4). Этой же точки зрения придерживается в своей статье “Значение министерской реформы 1802 года для эволюции государственного строя Российской Империи” П.Е. Самсонов (5). Так или иначе, но значение реформирования центрального государственного управления России начала XIX века трудно переоценить.

По этим реформам министерства пришли на смену петровским коллегиям. Великий преобразователь России старался положить в основу государственного управления коллегиальное начало, то есть обсуждение дел в многочисленном собрании и их решение большинством голосов. Это было новшеством для России, но не для Западной Европы, где коллегиальное управление существовало уже во многих государствах.

При преемниках Петра I были попытки установить систему управ ления с персональной ответственностью, вместо коллегиальной. При Екатерине I (1725–1727) и Петре II (1727–1730) существовал Верховный тайный совет, а при Анне Иоановне (1730–1740) — Кабинет министров, где руководство определенными сферами сосредоточивалось у одного лица.

Еще при Петре I 21 января 1722 года была введена должность генерал-прокурора, как высшей контролирующей инстанции. При Павле I генерал-прокурор стал вторым после императора лицом. Он исполнял функции министров юстиции, финансов и внутренних дел, то есть в его руках находились все ключевые отрасли внутреннего управления государством.

Созданные Петром I коллегии в новых условия уже не отвечали усложнившимся задачам. В конце XVIII века стали очевидны такие недостатки системы, как медлительность в рассмотрении и решении дел, отсутствие должной персональной ответственности.

Екатерина II упразднила большинство коллегий, оставив только три:

Военную, Адмиралтейскую, Иностранных дел. Она взяла за правило поручать отдельные важные дела наиболее доверенным лицам, чем подрывала прерогативы коллегий, и фактически положила начало переходу от коллегиального к единоличному управлению ведомствами.

Оставив коллегиальное управление и суд в провинциях, Екатерина II обрекла центральные коллегии на уничтожение.

Павел I продолжил реорганизацию коллегий. Он лично составил записку “Об устройстве разных частей государственного управления”, согласно которой предусматривалось образование главных департаментов — фактически министерств — юстиции, финансов, военного, морского, коммерции и казны. Министры, стоящие во главе департаментов, должны были ежедневно представлять отчет императору и получать от него “высочайшее повеление” (резолюцию, распоряжение по отчету). Некоторые дела они должны были вносить на рассмотрение “Министерского совета” (6).

В 1796 году он проводит централизацию государственного управления. Должности наместников, казавшиеся слишком самостоятельными в своих действиях, были ликвидированы. Вместо них в центре восстановлены некоторые коллегии. Поставленный во главе каждой из них “директор над коллегией” получил право личного доклада царю, а также известную самостоятельность в действиях от других членов коллегии. Некоторые директора (президенты) коллегий получили право единоличного управления ведомствами и звание министра. Возникли новые ведомства — Министерство коммерции и на правах министерств Департамент уделов (позже Министерство императорского двора) и Департамент водяных коммуникаций (позже Министерство путей сообщения).

Таким образом, в павловское время появляется целый ряд администраторов с единоличным управлением: министр уделов и министр коммуникаций, генерал-прокурор, государственный казначей, главные директора Берг и Мануфактур коллегий, Медицинской коллегии, Почтового департамента и Департамента водяных коммуникаций.

Таковыми были первые шаги к созданию будущей министерской системы (7).

Александр I в первые годы своего царствования объявил о восстановлении и соблюдении всех сословных прав и привилегий и декларировал свое уважение к законности. В планы императора наряду с подготовкой новых основных законов, кодификации законодательства входила и реорганизация системы государственного управления. Вопросом реформы центрального управления вплотную занялся так называемый Негласный (или “интимный”, то есть неофициальный) комитет, состоящий из друзей и единомышленников императора: П.А. Строганова, В.П. Кочубея, Н.Н. Новосильцева, А.Е. Чарторыйского. На его заседаниях, проходивших с 9 мая 1801 года по 9 ноября 1803 года, обсуждалось большинство государственных мероприятий, которые составляли как бы программу внутренней политики Александра I, в том числе реформы Сената и образование министерств. Предполагалось ввести принципы единоначалия в управление различными ведомствами, а Сенату придать то значение, какое он имел при Петре I, сосредоточив в нем судебную, исполнительную и охранительную власть. Ставился вопрос и о создании особого законосовещательного органа при императоре.

Указом 30 марта 1801 года был образован Непременный совет “для рассуждения о делах государственных”. В него Александр I назначил представителей высшей титулованной знати. “Наказ” Непременному совету 5 апреля 1801 года особо отмечал, что это учреждение является частным совещанием при императоре, имеющим “силу соображения”.

Непременный совет был упразднен в связи с учреждением 1 января года Государственного совета (8).

Основные принципы министерской реформы излагались в проектах двух членов Негласного комитета. В записке А.Е. Чарторыйского об общей программе реформы центрального управления, представленной в декабре 1801 года, главное место занимала министерская реформа. Он предлагал разделить исполнительную власть между несколькими министрами, а контроль за их деятельностью возложить на Сенат. Записку А.Е. Чарторыйского обсудил Негласный комитет в феврале 1802 года, а затем одобрил Александр I (9).

Проект Н.Н. Новосильцева предлагал помимо министерств учредить Комитет министров для решения наиболее важных и общих для министерств дел. Он провозглашал принцип ответственности министров, которые должны были представлять свои отчеты сначала в Сенат на заключение, а оттуда — императору. Он был обсужден на заседании Негласного комитета 11 и 21 апреля 1802 года и также получил одобрение императора.

В основу подписанного императором 8 сентября 1802 года манифеста “Об учреждении министерств” легли оба эти проекта. Манифестом учреждалось единое Министерство, разделенное на восемь отделений, каждое из которых “составляло особое министерство и находилось под непосредственным управлением министра” (10).

Создаваемыми отделениями стали: 1) отделение военных сухопутных, 2) морских сил, 3) иностранных дел, 4) отделение юстиции, 5) внутренних дел, 6) финансов, 7) коммерции, 8) народного просвещения. Во главе каждого из них стоял министр. При министрах иностранных дел, внутренних дел, юстиции, финансов и народного просвещения вводилась должность товарища министра, то есть его заместителя. Министры назначались и увольнялись императором и несли перед ним личную ответственность. Они имели право личного доклада монарху, но вместе с тем должны были представлять финансовые отчеты в Министерство финансов и годичные отчеты в Сенат о деятельности вверенных им ведомств, “исключая из них дела, особенной тайне подлежащие”.

Министрам предоставлялось право законодательной инициативы, что особенно важно для уяснения функций их ведомств. Все министры входили в состав Комитета министров, а также присутствовали на заседаниях Сената. В манифесте 1802 года достаточно ясно было выражено правило об ответственности министров перед Сенатом. Сенат должен был проверять ежегодные всеподданнейшие министерские отчеты.

Затем отчет, сопровождаемый выводом Сената о достоинстве управления того или другого министра, представлялся государю (11).

Однако на практике эта ответственность перед Сенатом не осуществлялась, поскольку, по словам М.М. Сперанского, “не может быть действенной ответственности пред таким учреждением (Сенатом), которое по существу своему — исполнительное и от произволения власти зависит” (12). Тем более, министр назначался царем, который одобрял их действия по личным докладам.

“Учреждение министерств” 1802 года — начальный этап министерской реформы. Им не было определено четкого места каждого министра в общей системе государственных органов, его взаимоотношений с Сенатом и с другими вышестоящими организациями;

не было точного распределения функций и компетенции министров, границ отраслей управления. Предполагалось, что все это будет разработано и дополнено впоследствии.

Часть сохранившихся на начало XIX века коллегий была на первое время сохранена, но передана в подчинение министрам. С 1803 года рядом указов коллегии реорганизуются в различные подразделения министерств — департаменты, канцелярии. Последней (в 1824 г.) была упразднена Коллегия иностранных дел (находившаяся с 1802 года в составе Министерства иностранных дел).

Одновременно Александр I подписал именной указ о правах и обязанностях Сената, которые существенно ограничивались. Вошло в практику годовые отчеты министров представлять не в Сенат, а в Комитет министров, откуда они поступали к императору. Сужались права Сената по надзору за подведомственными ему учреждениями.

Дальнейшее развитие и осуществление реформ центральных учреждений Александр I поручил статс-секретарю М.М. Сперанскому, который подготовил обширный проект под названием “Введение к уложению государственных законов”. Целью его плана было упорядочить высшее государственное управление, приспособить его к новым условиям развития российской действительности.

В основу государственного устройства реформатор положил принцип разделения властей — законодательной, исполнительной, судебной, каждая из которых должна была действовать в строгих рамках закона. По предположению М.М. Сперанского создавались представительные собрания нескольких уровней во главе с Государственной думой — всероссийским представительным органом. Она должна была давать заключение по представляемым в нее законопроектам и заслушивать отчеты министров. Все три власти соединялись в Государственном совете, члены которого назначались монархом. Законом после утверждения царем становилось мнение Государственного совета. По проекту М.М. Сперанского реальная законодательная власть оставалась в руках императора и высшей бюрократии. При этом подчеркивалось, что “свободные суждения Думы должны выражать народное мнение” (13).

Завершением министерской реформы явился новый закон о министерствах “Общее учреждение министерств” от 25 июня 1811 года.

Положение о министерствах было дополнено “Учреждением Комитета министров” от 20 мая 1812 года, содержавшим более подробный перечень функций Комитета министров, который превращался в высшее административное законосовещательное учреждение.

По реформам М.М. Сперанского 1810–1811 годов устранялись лишь формальные недостатки. Таким, например, являлось противоречие между единоличным и коллегиальным началом управления, когда коллегии, оставаясь на прежних основаниях, были подчинены единоличной власти министра. Отсюда следовало неточное определение функций и распределение их между министрами. Что касается Сената, то Сперанский представил его учреждением, объединяющим министерства. На деле объединительное значение осталось за Комитетом министров, который по реформам 1810–1811 годов подлежал уничтожению, а на деле оказался одним из очень живучих ведомств (14).

Итак, образование министерств оформило систему единоличного управления, которая начала складываться еще в конце XVIII века.

Учреждение Комитета министров, создание Государственного совета — все это выражало развитие государственного управления в направлении усиления централизации и концентрации его в руках абсолютного монарха. Вместе с тем, преследовалась цель упорядочить систему административной власти, придав ей больше разнообразия, более гибко приспособив к новым экономическим процессам, развивавшимся в России в первой половине XIX века. Созданные в то время органы высшего государственного управления просуществовали с небольшими изменениями до последних дней Российской Империи.

Каждое из образованных 8 сентября 1802 года восьми министерств получило так называемый Наказ, в котором определялись его задачи.

Самым большим и многофункциональным стало Министерство внутренних дел. Согласно манифесту “Об учреждении министерств” министр внутренних дел должен был “пещись о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи” (15). Это выразилось в концентрации его деятельности множества внутренних функций государства. Именно через министра внутренних дел к императору шли рапорты по “всем делам, до губернского правления касающимся”, в том числе и по полицейской части. В его ведении находилась также вся государственная промышленность, кроме горной, а также построение и содержание всех публичных зданий.

Из губернских учреждений министру внутренних дел были подчинены губернские правления и приказы общественного призрения, казенные палаты по устройству и содержанию казенных зданий и “по исчислению народонаселения”.

В теснейшую зависимость от него ставилась высшая местная администрация в лице губернаторов. Подчинение министру внутренних дел губернских правлений влекло за собой и подчинение ему полиции, являвшейся ближайшим к населению правительственным органом. Далее, его надзору и руководству поручались такие близкие для всех слоев населения дела, как сословное, городское и земское хозяйство, продовольственная, врачебная, пожарная части и т. д. Губернским предводителям дворянства предписано было обращаться к Министерству внутренних дел по любым вопросам общественной жизни.

Как видно, в ведении Министерства внутренних дел были объединены разнообразные и существенные стороны административной и общественной жизни. Таким образом, МВД играло выдающуюся роль в системе российской администрации, и история его деятельности представляет особый интерес.

По Манифесту от 8 сентября 1802 года в непосредственном ведении министра внутренних дел было четыре основных структурных подразделения, так называемых экспедиций. В компетенцию первой из них вошло “заведывание делами продовольствия и соляной части”, вторая экспедиция ведала делами благочиния, третья — экспедиция государственного хозяйства — занималась вопросами “усовершенствова ния земледелия”, управляла государственными фабриками и заводами, добычей торфа, каменного угля, обеспечивала переселение крестьян на новые земли, следила за состоянием дорог. В 1806 году первая и третья экспедиции МВД были объединены. Четвертая экспедиция называлась “экспедиция общественного призрения” и занималась делами медицинской коллегии и приказов общественного призрения (16).

Первым министром внутренних дел был назначен граф Виктор Павлович Кочубей — один из авторов проекта создания министерств. Его заместителем стал также один из членов Негласного комитета и личный друг императора Александра I Павел Александрович Строганов.

Начальником Канцелярии МВД назначается, ставший потом знаменитым государственным деятелем, Михаил Михайлович Сперанский. В Канцелярии Министерства внутренних дел готовились проекты совершенствования деятельности, развития структуры, уточнения функций не только МВД, но и других министерств.

С целью отслеживания реорганизационных мероприятий, происходивших в МВД, при его канцелярии создается из десяти человек “Общество дворян”, которое помимо связей с уездными и губернскими дворянскими собраниями должно было “описывать историческое начало и перемены в каждой части министерства”, то есть вести своеобразную летопись министерства (17).

В 1806 году на основе обобщения и анализа деятельности Министерства внутренних дел граф В.П. Кочубей и М.М. Сперанский под готовили проект его реорганизации, который был утвержден Александром I, в результате чего некоторые функции по руководству государственным хозяйством были переданы в другие министерства и ведомства. В состав же МВД вошел Почтовый департамент. Помимо экспедиций и входивших в них отделений были образованы новые структурные подразделения, так называемые “столы”. В каждом отделении было несколько столов, руководимых столоначальниками.

Существенной реорганизации подверглась экспедиция спокойствия и благочиния, получившая название экспедиции государственного благоустройства. Новое положение и штат ее был высочайше утвержден 20 апреля 1806 года. Седьмого сентября при ней учреждается строительный комитет из четырех членов, в обязанности которых входило рассмотрение планов и смет, а также инспектирование казенных построек.

Экспедиция состояла из двух отделений и пяти столов, которые занимались сбором сведений о всех происшествиях, преступлениях, о прибывающих из-за границы и выезжающих из страны, контролем за “благочинием публичных зрелищ и собраний”, следили за состоянием дорог и соблюдением порядка на них, устанавливали штаты городских полицейских команд, ночной и пожарной стражи, служителей тюрем, контролировали доставку осужденных к местам отбытия наказания, а также участвовали в организации рекрутского набора в армию, назначали, награждали, увольняли полицейских чиновников и пр.

Экспедиция государственного благоустройства по штату была самой большой в МВД. Более половины из 25 тысяч входящих в МВД документов и 6 тысяч исходящих из него относились к компетенции именно этой экспедиции.

В результате преобразований структура Министерства внутренних дел стала следующей: 1. Министр, при котором состояло “Общество дво рян” и пять секретарей, и товарищ министра. 2. Департамент МВД, состоящий из трех экспедиций и медицинского совета. 3. Главное правление почт с особой канцелярией, которым министр заведывал отдельно на правах главноуправляющего.

Определенная в 1806 году структура МВД и круг ее задач оставались без изменений до 1810 года, когда произошла очередная значительная реорганизация системы административного управления (18).

Готовя план преобразований министерств в 1810 году, М.М. Сперан ский отмечал: “Рассмотрение отчетов министров превратилось в один письменный обряд, который со временем пресекся. Хотя Манифест года ставил министров под контроль Сената, на практике падение Сената вело к тому, что отчеты министров плодотворно не рассматривались, контроль Сената снижался, власть министра повышалась над подчиненными ему учреждениями” (19).

Практика деятельности МВД, по М.М. Сперанскому, выявила следую щие функциональные упущения: 1. Недостаточность ответственности министров перед верховной властью. 2. Отсутствие необходимого единства в действиях отдельных министров. 3. Несоразмерность в разделении дел, основанная на случайном соединении прежних ведомств, а не на естественных отраслях государственного управления.

4. Малоэффективность организационных правил, по которым должно действовать министерство, то есть отсутствие твердой внутренней организации ведомства (20).

По поручению государя М.М. Сперанский приступил к выработке проекта нового административного устройства, которое должно было в полной мере осуществить принципы Манифеста 1802 года (разделение трех ветвей власти, введение ответственности министров, на которых возлагалась исполнительная власть, и пр.).

Реформа началась 25 июня 1810 года с обнародования нового рас пределения правительственных дел между министерствами. Главной обязанностью Министерства внутренних дел было признано попечение о земледелии и промышленности, а государственное благоустройство и медицинская часть передавались к вновь учрежденному Министерству полиции. Тогда же возникло еще одно новое ведомство — Главное управление духовных дел иностранных исповеданий, впоследствии вошедшее в состав МВД.

25 июня 1811 года было издано “Общее учреждение министерств”, содержащее более точное разделение административных дел в плане исполнительном. Оно определяло состав министерств, порядок прохождения службы и движения дел, а также степень власти и круг обязанностей отдельных чиновников и учреждений в составе министерств.

Реформы 1810–1811 годов устраняли прежние недостатки, отмеченные М.М. Сперанским, вносили точность в распределение дел по ведомствам и создавали твердую внутреннюю организацию министерств.

Проектам М.М. Сперанского, касавшимся установления ответственности и солидарности министров, не суждено было сбыться. Он попадает в опалу, поскольку его планы, особенно о наделении гражданскими правами крепостных, вызвали открытое недовольство дворянства. Сам Александр I говорил: “...своими министерствами Сперанский точно подкапывался и подкапывался под самодержавие, которое я не могу и не вправе сложить с себя самовольно к вреду моих наследников” (21).

После новой реформы дальнейшее усовершенствование министерств осуществлялось путем развития Комитета министров, а организатором верховного надзора оставался Сенат.

Высочайший Манифест обещал издание особых учреждений для каждого министерства в отдельности. Министерство внутренних дел их не получило, но было реорганизовано на основании “Общего учреждения” (22).

Министерство внутренних дел по Манифесту 1811 года стало состоять из канцелярии министра (при ней редакция для издания официального печатного органа, газеты “Северная Почта”, и Временная комиссия для дел грузинского дома) и четырех департаментов: 1) государ ственного хозяйства и публичных зданий (со строительным комитетом и чертежной), 2) хозяйственного, 3) мануфактур и внутренней торговли и 4) почтового департамента (вместо Главного правления почт). Общее количество служащих центрального ведомства составило 180 человек.

Наряду с усилением единоначалия и персональной ответственности министров вводились такие новые органы, как Совет министра, в состав которого вошли высшие чиновники министерств, а также приглашались “сведующие люди”. При директоре департамента, создавалось так называемое общее присутствие, состоящее из начальников отделений.

Сверх того, 15 июня 1816 года министру внутренних дел был подчинен Особый комитет для снабжения войск сукнами, образованный в Москве из ранее существующего Временного комитета.

В таком виде Министерство внутренних дел оставалось до 1819 года, когда произошло объединение его с Министерством полиции. В то же время из МВД выделялись Департамент мануфактур и внутренней торговли (перешел к Министерству финансов), Почтовый (составивший отдельное ведомство). После чего Министерство внутренних дел стало иметь следующую организационную структуру: 1) Канцелярия министра (к ней была присоединена Общая канцелярия министра полиции);

2) Департамент государственного хозяйства и публичных зданий (при нем строительный комитет и чертежная);

3) Департамент полиции хозяйственной или Хозяйственный департамент;

4) Департамент полиции исполнительной;

5) Медицинский департамент;

6) Медицинский совет;

7) Особенная канцелярия министра;

8) Цензурный комитет;

9) Совет министра (23).

1819 год является знаменательным рубежом в истории Министерства внутренних дел, им завершается период, когда были выработаны приемы и организация министерского управления.

Первый период истории МВД характеризуется реформами цент ральных государственных учреждений. С прекращением реформ в году начинается второй период (до 1855 года — вступление на престол императора Александра II), когда происходит дальнейшее развитие административных реформ. В это время, с одной стороны, компетенция местных органов управления постоянно сужалась при одновременном расширении круга предметов, подлежащих непосредственному ведению Министерства и его департаментам;

с другой — коллегиальное начало на местном уровне сменяется бюрократическим. Контроль центральной власти и административная регламентация распространились и на городское самоуправление, которое, в конце концов, теряет всякое значение, и все сложное дело городского хозяйства ложится тяжелым бременем на правительственные учреждения, вынуждая их заниматься самыми разнообразными “изысканиями”. То же самое происходит и с земским хозяйством (24).

19 марта 1820 года в ведение Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел передаются дела о ярмарках, находившиеся ранее в Департаменте мануфактур и торговли Министерства финансов.

Для сосредоточения медицинской части в МВД 30 мая 1822 года ему были переданы медицинские учреждения, подчинявшиеся до этого Министерству духовных дел и Министерству народного просвещения:

Медицинский совет, Медико-хирургическая академия в Санкт-Петербурге, ее отделение в Москве и Повивальный институт в Белостоке. Оказавшиеся таким образом в составе Министерства внутренних дел два Медицинских совета были слиты в одно общее присутствие, соединившее функции обоих советов.

В июне 1826 года в составе Собственной Его Императорского Величества Канцелярии (СЕИВК) создается новое III Отделение, ставшее вскоре известным как орган политической полиции. Ее исполнительной структурой стала жандармерия. В результате этого в 1828 году все чиновники Особенной канцелярии министра внутренних дел во главе с ее начальником переводятся в III Отделение. Таким образом, из компетенции МВД были изъяты функции политической полиции.

Более чем полувековое (с 1826 по 1880 гг.) параллельное существование органов политической и общей полиции сопровождалось постоянным соперничеством между ними. Первое в докладах императору постоянно обращало внимание на недостатки в организации и деятельности исполнительной полиции, ее конкретных начальников.

Министерство внутренних дел, в свою очередь, при всяком удобном случае стремилось подчеркнуть промахи в деятельности III Отделения. В этом споре победила Общая полиция. После серии террористических актов народников против Александра I верховная власть пришла к выводу о малоэффективной деятельности политической полиции. В 1880 году происходит соответствующая реформа, в результате которой III Отделение ликвидируется и происходит передача в Министерство внутренних дел руководства политической полицией, а командир корпуса жандармов оказался на правах заместителя министра.

К 1828 году МВД состояло из Канцелярии министра, Совета министра, в который входили руководители департаментов и отделений, Департамента государственного хозяйства и публичных зданий, Департамента полиции, Медицинского департамента и Цензурного комитета.

28 февраля 1829 года из Министерства духовных дел и народного просвещения были переданы Министерству внутренних дел дела об открытии типографий и литографий.

В том же году происходит точное распределение дел Министерства на те, которые должны докладываться министром государю, представляемые Комитету министров и решаемые самим министром. Указ 6 мая 1831 года и ряд нормативных актов того времени определяли, какие дела должны поступать министру из губернских установлений. Намечалась тенденция ограничения компетенции местных органов власти незначительными делами, а более важные вопросы, связанные с расходованием значительных сумм (казенных и земских), сосредоточивались в центральных ведомствах.

В 1832 году в состав МВД включается Главное управление духовных дел иностранных исповеданий в виде особого департамента. Передача его Министерству внутренних дел объяснялась тем, что в понятие “охрана общественного порядка и безопасности” входил и контроль за деятельностью религиозных сект, раскольников, а также за всеми церковными организациями и объединениями, не относящимися к православной форме исповедания. (Кстати, среди чиновников для особых поручений при министре внутренних дел, занимавшихся этими вопросами, были известные писатели В.И. Даль и П.И. Мельников-Печерский.) Тогда же, 29 октября 1832 года надзор за строительством и содержанием казенных зданий передается из Министерства внутренних дел в созданное Главное управление путей сообщения и публичных зданий. Вместе с тем отделение Департамента государственного хозяйства и публичных зданий, в чьем ведении находилось строительное дело, перешло в Главное управление путей сообщения. Строительный комитет Министерства внутренних дел был упразднен, а сам Департамент государственного хозяйства и публичных зданий переименован в просто Департамент государственного хозяйства, а 28 сентября 1833 года введен в состав Хозяйственного департамента. Однако 25 июля 1833 года вышло разъяснение, что сооружение монументов остается в ведении МВД. В году при Министерстве было учреждено Статистическое отделение (с года — Статистический комитет, а с 1858 года — Центральный статистический комитет), а в губерниях открылись статистические комитеты (25).

Следствием осуществленной централизации явилось увеличение делопроизводства, а это, в свою очередь, вело к расширению штатов. В целях сокращения переписки министр внутренних дел Д.Н. Блудов в году провел реорганизацию внутреннего делопроизводства, чем значительно упростил способ опубликования циркулярных распоряжений.

Так, в 1827 году в МВД производилось 35 тысяч дел, а в 1833 — 17 дела (26). Все же в 70-х годах возникла необходимость принять ряд правовых актов, которые предоставили министрам право окончательного решения многих дел, относившихся раньше к компетенции Комитета министров.

15 апреля 1836 года при некоторых департаментах учреждаются особые счетные отделения, а 17 июня происходит полное преобразование медицинской части, сопровождающееся учреждением нового Департамента казенных врачебных заготовлений (в 1859 году перешло в Военном ведомство), на который возлагались заготовление, хранение и распределение медикаментов и врачебных пособий для армии и флота.

В 1843 году в Министерстве вместо Канцелярии министра, куда стекались многочисленные документы из местных административных органов, образуется Департамент общих дел. Одновременно создается Особая канцелярия министра внутренних дел для ведения секретного делопроизводства.

Следующий период существования МВД (середина 50-х — 80-е годы XIX века) характеризуется установлением надежного и эффективного контроля со стороны Министерства над губернскими органами власти. Во всех департаментах вводится должность вице-директора. По-прежнему неутомимо идет поиск оптимальной структуры министерства.

Специальным органом МВД, вынесшим на своих плечах значительную часть подготовительных работ по осуществлению крестьянской реформы, был Центральный статистический комитет, преобразованный 4 марта 1858 года из прежнего Статистического и Земского. На последний возлагалось предварительное обсуждение и обработка всех дел “по вопросам земско-хозяйственного устройства в Империи”. Затем он выделился в самостоятельное учреждение (27 июля 1861 г.), а в 1863 году Центральный комитет был преобразован в Бюро.

6 апреля 1865 года МВД пополнилось гражданской строительной частью, выделенной из Министерства путей сообщения, что вызвало образование Технико-строительного комитета. Ему, в свою очередь, подчинялось Санкт-Петербургское строительное училище. Первого сентября 1865 года цензура из Министерства народного просвещения передается Министерству внутренних дел, при котором учреждается Главное управление по делам печати.

27 февраля 1879 года образовано Главное тюремное управление, в котором концентрировались соответствующие дела, находившиеся раньше в Департаменте полиции исполнительной и в канцелярии президента Общества попечительного о тюрьмах. Одновременно учреждается и Совет по тюремным делам. Данная реформа была вызвана необходимостью обратить всеобщее внимание на отечественную пенитенциарную систему.

5 февраля 1880 года произошел взрыв в Зимнем дворе. Через три дня император Александр II на совещании высших сановников предложил учредить Верховную следственную комиссию с обширными полномочиями. Указом 1880 года создается Верховная распорядительная комиссия по охранению государственного порядка и общественного спокойствия во главе с графом М.Т. Лорис-Меликовым. Позже он становится министром внутренних дел. Ближайшей целью названной комиссии стало “положить предел беспрерывно повторяющимся в последнее время покушениям дерзких злоумышленников поколебать в России государственный и общественный порядок” (27).

Третьего марта главному начальнику Верховной распорядительной комиссии было временно подчинено III Отделение СЕИВК и отдельный корпус жандармов, чтобы сосредоточить в одних руках заведывание всеми организациями, охраняющими государственное спокойствие.

К осени 1880 года проявления смуты прекратились, вследствие чего деятельность Верховной распорядительной комиссии была прекращена, а ее дела переданы Министерству внутренних дел. Тогда же упраздняется III Отделение СЕИВК с учреждением при МВД Департамента государственной полиции. Последний сливается с Департаментом полиции исполнительной. МВД с 6 августа стал заведывать и отдельным корпусом жандармов, а министр внутренних дел стал шефом жандармов. Таким образом, круг ведения министра внутренних дел значительно расширялся.

При министерстве образуется особый судебный отдел для производства дел по обвинениям в государственных преступлениях.

В 1881 году выведенные год назад из состава Министерства внутренних дел отдельное Министерство почт и телеграфов, Департамент духовных дел, Почтовый и Телеграфный вновь были прикреплены к МВД (28). В 1884 году из Почтового и Телеграфного департаментов образуется в составе МВД Главное управление почт и телеграфов.

В 1889 году императором утверждены положения об участковых земских начальниках, 21 июня 1890 года — о губернских и уездных земских учреждениях, 11 июня 1992 года — новое городовое положение.

Эти реформы местного управления, ставя крестьянские земские и городские учреждения под непосредственный контроль правительственных агентов, значительно увеличили участие МВД в местных делах. В связи с этим происходит расширение центральных органов министерства, например, Земского отдела.

Период развития МВД, начатый реорганизацией 80-х годов, связан с преобладанием министерства в государственном механизме. Министр внутренних дел стал фактически первым министром Империи, обладая уникальной по объему компетенцией. В этот заключительный и наиболее важный период значение министра внутренних дел еще больше возросло, когда 14 августа 1881 года было принято положение “О мерах к охранению государственной безопасности и общественного спокойствия”.

Оно давало министру внутренних дел возможность объявлять в любой части страны положение усиленной или чрезвычайной охраны, что расширяло права полиции в этой местности. При министре внутренних дел образовалось Особое совещание в составе двух высших чиновников МВД и двух Министерства юстиции, руководимое товарищем министра внутренних дел.

Кроме борьбы с преступностью в ведении МВД находилась значительная часть социальных функций государства. Значение министра внутренних дел в государственном механизме не изменилось и после создания в 1905 году в России Совета Министров и учреждения должности его председателя. С 1906 по 1911 год Председатель Совета Министров П.А. Столыпин был одновременно и министром внутренних дел.

Таким образом, сфера полномочий Министерства внутренних дел стала весьма значительной и имела тенденцию ко все большему расширению. По обширности состава и круга занятий это было одно из самых важных министерств в царской России. Роль его особенно возросла в конце XIX — начале XX века, когда министр внутренних дел фактически исполнял функции премьер-министра.

Характерно, что министр внутренних дел был наделен полномочиями, какими не пользовался никакой другой министр. Ему принадлежало право временно удалять “от исправления должности” всякого, даже высшего чиновника, с последующим сообщением об этом царю. Например, он мог временно снимать с должности сенаторов, членов Государственной думы, членов Государственного совета (по назначению), министров и других высокопоставленных должностных лиц. Закон предоставлял министру на случай необходимости особые права, которые определялись в “Учреждении министерств”. Так “в обстоятельствах чрезвычайных, требующих высшего разрешения, когда не может оно быть отлагаемо без важного вреда или государственного ущерба, министр уполномочивается действовать всеми вверенными ему способами, не ожидая сего разрешения” (29).

Таким образом, министр, пользуясь правом личных, “всеподданней ших докладов”, не только содействовал монарху в осуществлении власти, служа ему советником и передавая его указания по отдельным частям управления, но и сам наделялся определенной верховной властью.

В конце XIX и начале XX века в центральный аппарат министерства входило 21 учреждение: Совет министра;

Главное управление почт и телеграфов;

Департамент полиции;

Главное управление по делам печати;

Хозяйственный департамент;

Департамент духовных дел иностранных исповеданий;

Медицинский департамент;

Департамент общих дел министерства;

Земский отдел;

Переселенческое управление;

Управление по делам о воинской повинности;

Ветеринарное управление;

Канцелярия министра и Канцелярия министра по делам дворянства;

Медицинский совет;

Статистический совет;

Центральный статистический комитет;

Технико-строительный комитет;

Ветеринарный комитет;

Инспекция по дорожной части;

Управление отдельным корпусом жандармов.

Среди них были и те, что ведали охраной отечественного историко культурного наследия. Так, Департамент общих дел, образованный в году состоял из 10 отделений под началом директора. К кругу предметов его ведения относились в том числе “дела по постройке новых и по ремонту и перестройке существующих казенных зданий, находящихся в ведении Министерства внутренних дел (генерал-губернаторских домов и присутственных мест), а также дела по сооружению памятников и об открытии для этого подписок;

дела по собранию сведений о древних зданиях и вообще необходимых древностях;

дела о музеумах и обществах...” (30).

Технико-строительный комитет, учрежденный при МВД в 1865 году, заведывал вообще технической частью разных гражданских сооружений. В обязанности комитета входило “разрешение общих вопросов и предположений, касающихся гражданской строительной части... и возникающих на месте недоразумений по части строительной, и другие по этой части дела, какие министрами будут переданы на рассмотрение комитета” (31). Эти обстоятельства не могли не затрагивать и проблемы сохранения памятников зодчества. Не менее важную роль в системе центральных учреждений МВД играл Хозяйственный департамент. В его ведение входило разрешение ученых съездов, в том числе и тех, что занимались сбором сведений и изучением памятников старины. К утверждению уставов разных обществ и контролю за проведением публичных чтений, выставок и съездов имел отношение и Департамент полиции (32).

Таким образом, названные центральные учреждения Министерства внутренних дел имели вполне определенный круг обязанностей, связанных с охраной отечественного культурного наследия.

Что касается губернатора, то он, как представитель власти на местах, надзирал за всеми находящимися в губернии административными учреждениями и должностными лицами, не только относящимися к системе МВД, но и вообще всех гражданских ведомств. Причем в некоторых случаях он имел право вмешательства в их дела, а как представитель министерства — являлся начальником всей губернской полиции.


В структуре местных органов власти имелись учреждения, тем или иным способом занимавшиеся охраной древних памятников. Например, в ведение строительного отделения в рамках губернского правления входило “наблюдение за сохранением остатков древних зданий и памятников”.

Губернские статистические комитеты под председательством губернатора, находясь в подчинении Центрального статистического комитета, обязывались “заботиться о составлении подробных описаний губерний “в отношении... историческом и пр.” (33).

Следует подчеркнуть особую роль полицейских учреждений в деле охранения культурного наследия. Так, предметы ведения полицейских управлений и подчиненных им лиц включали не только наблюдение за исполнением законов, охранение безопасности и дела общественного благоустройства, но и “представление по начальству о всяких найденных редких произведениях природы, древностях и проч.” (34). Ближайший и непосредственный надзор за охранением благоустройства, тишины и “повиновения” законам, принятие первоначальных мер для прекращения “самоуправства или иного беспорядка” вручался становому приставу, который должен был давать распоряжения для сохранения в целости забытых или потерянных кем-либо в “стане вещей и необходимых древностей...” и т. д. (35).

Таким образом, в ходе реформы центрального управления Российской Империи в начале XIX века, которая явилась естественным результатом исторического развития императорской России, были созданы министерства. Коллегиальное начало сменилось единоличным. Министр внутренних дел, имея обширные полномочия в области государственного управления, руководил одним из самых многофункциональных ведомств.

При этом Министерство внутренних дел имело достаточно разветвленную систему учреждений, подведомственных МВД, которые так или иначе несли ответственность за сохранение отечественного историко культурного достояния Российской Империи.

1.2. Государственно-правовое обеспечение охраны памятников древности в XVIII — начале XIX века Как уже было сказано, с созданием МВД в его ведение среди прочих функций была передана и охрана древностей. Прежде чем подробно рассмотреть непосредственную деятельность Министерства внутренних дел в этом направлении, следует остановиться на том, насколько серьезно интересующая нас проблема разрешалась в Российском государстве до образования МВД.

Считается, что в допетровскую эпоху особых распоряжений власти, направленных к охранению памятников старины, не было. Эти предметы были в определенном смысле святыней. Древние церкви, иконы, ценные одежды и утварь сохранялись, переходя, как это видно из княжеских завещаний, по наследству, из рода в род. Собрания и хранилища наиболее ценных и замечательных предметов устраивались при царских дворах, патриарших домах, в ризницах, соборных и монастырских библиотеках.

Многие из них дошли до нашего времени в полной сохранности.

Сведений о существовании указов до Петра I, пусть не касавшихся предметов древности, но повлиявших на их сохранение, не имеется.

Исследователями признается, что основы законодательства по охране отечественного историко-художественного наследия были заложены Петром I. Первые слабые попытки поставить памятники древности под охрану правительственной власти появились именно при нем (36). Хотя в цивилизованных странах мира предметы древности собирались с давних времен. Причем в зависимости от исторической эпохи менялось значение различных видов памятников. Так, в более ранние периоды развития общества особую значимость имели вещественные археологические находки, затем большое внимание стало уделяться письменным источникам. Росло многообразие предметов, которые государство хотело бы сохранить как отечественное достояние. При этом на протяжении всей истории особой заботой окружались памятники церковной старины.

Государство и церковь играли в этом знаменательную роль. Так, например, царь Маркиян в 458 году до н. э. издал повеление, по которому лица, расхищавшие камни и другой материал из памятников древней народной славы, присуждались к крупному штрафу или телесному наказанию. В 1393 году вышло специальное обращение католической церкви в защиту исторических ценностей, церковных памятников, соборов, монастырей. В Италии в 1468 году декреты Павла II и в 1474 году — папы Сикста IV запрещали уничтожать древние статуи и камни, имеющие надписи. В году в бреве Льва X приказывалось доносить о каждой сделанной находке.

В 1666 году в Швеции поднимается вопрос о необходимости государственной опеки над произведениями искусства, что нашло выражение в шведском законе “Об охране памятников культуры” (37).

В течение XVIII столетия происходит осознание значения культурного наследия, проблем его охраны. В Австрийской империи в это время издавались отдельные указы, направленные на приобретение для формирующейся государственной коллекции любых находок, в частности монет. В Дании в 1737 году вышел указ, по которому все найденные в земле вещи нашедший под угрозой наказания обязан был передать в казначейство.

Развитие законодательства в России проходило в общеевропейском русле. В 1708 году Петр I отдает распоряжение написать русскую историю.

И сразу возникла необходимость широкого привлечения данных материальных и письменных источников. В связи с этим публикуются указы царя о сборе и сохранении исторических памятников (например, исторического вооружения, в том числе трофейного). В 1702 году Цейхгауз в Москве стал не только складом оружия, но и хранилищем памятников вооружения. В 1724 году было дано распоряжение, запрещающее переливать “куриозные пушки” (38).

Петр Великий внес в сознание соотечественников новое отношение к древностям. Он “открыл для пытливости людей русских другой мир, в котором мы и обретаемся, смотря больше на землю, чем на небо” (39). При нем наше законодательство сделало первый шаг в отношении к памятникам старины, охранению их от гибели.

Первый указ, в котором подчеркивалась необходимость доставлять в государственные учреждения предметы старины, перечисляемые наравне с “куриозными вещами”, вышел 28 января 1704 года (40). “Усматривая в уклонениях природы научный интерес”, Петр I этим указом, объявленным боярином А.И. Мусиным-Пушкиным, повелел (под страхом смертной казни) младенцев, родившихся в необычном виде, не убивать, а объявлять о них приходским священникам и сообщать Монастырскому приказу. И хотя здесь, прежде всего, речь шла не о памятниках старины, а о феномене человеческой природы, тем не менее данный правовой акт приближает нас к будущим монаршим указам по сохранению древностей и показывает историю правового русла, по которому шло дальнейшее правотворчество.

21 декабря 1716 года последовал указ из Сената “о немедленном доставлении в Петербург к светлейшему князю А.Д. Меншикову для пробы раковин и камешков разноцветных, какие в каких реках явятся”, с каждой губернии по пуду, привязав к ним ярлыки с описанием. Вероятно, эта “проба” имела в виду также научное значение. С пометкой от 11 июля 1718 года сохранилась в Санкт-Петербурге собственноручная записка Петра I, в которой он приказывал снимать рисунки со всех отыскиваемых при раскопках древностей “на месте”, в том виде, в каком они находились, и со всей окружающей обстановкой, назначив за это определенную плату (41).

В 1714 году, в результате коллекционерской деятельности Петра I, открылась Кунсткамера, для которой и предназначались собираемые вещи.

Она была создана по образцу тех музеев, которые русский монарх видел во время своего пребывания за границей. Кстати, из этих поездок он привез собрание предметов старины для первого российского музея.

Распоряжение 1704 года, вероятно, выполнялось не достаточно добросовестно, потому что 13 февраля 1718 года, после возвращения царя из очередной заграничной поездки (1716–1717 гг.), вышло новое постановление “О приносе родившихся уродов, также найденных необыкновенных вещей во всех городах к губернаторам и комендантам, о даче за принос оных вознаграждения и о штрафе за утайку”. Помимо необходимости доставлять монстров в указе упоминались и старинные вещи: “Также — ежели найдет кто в земле или в воде какие старые вещи, а именно: каменья необыкновенные, кости человеческие или скотские, рыбьи или птичьи, не такие как у нас есть, или и такие, да зело велики или малы пред обыкновенными, также какие старые подписи на каменьях, железе или меди, или какое старое или ныне необыкновенное ружье, посуду и прочее все, что зело старо и необыкновенно, також бы приносили, за что давана будет довольная дача, смотря по вещи, понеже не видав, положить нельзя цены”. Вознаграждение должно было выдаваться из Кабинета его императорского величества (42).

Эти указы — первые дошедшие до нас распоряжения, направленные на сохранение предметов быта и следов существования древнего человека, не обладающих материальной ценностью, но выделявшихся из ряда обычных. Они были признаны достойными сохранения в государственном музее. Хотелось бы отметить тот факт, что повеление это было одним из немногих, в котором говорилось об ответственности за нарушение приказа. Обычно такое предусматривалось лишь в очень важных государственных указах (43).

Спустя несколько месяцев после процитированного указа, 11 июля 1718 года, было отдано распоряжение Петра Великого “О размере вознаграждения за вырытые из земли археологические предметы” с указанием снимать рисунки с предметов, находимых в курганах (44).

Петр Великий, разделив Россию на губернии, поручил Я.В. Брюсу, президенту Берг и Мануфактур коллегий, известному ученому, составить полную географию Российского государства. Из городов были потребованы пробные сведения об их историческом существовании и настоящем состоянии. Ученые геодезисты были отправлены для составления ландкарт. Генеральным регламентом 1720 года предписывалось каждой коллегии подготовить ландкарты (или чертежи) с описанием границ, рек, городов, местечек, церквей, деревень, лесов и пр.


Из отчетов геодезистов видно, что вероятнее всего в инструкциях для них упоминалось и об остатках старины (45).

В связи с необходимостью создания труда по истории России, который охватил бы и Петровское время, появилась и другая группа указов о поиске и собирании рукописных книг, в довольно большом количестве хранящихся в различных монастырях. В 1720 году вследствие именного указа вышло постановление Сената о древних рукописях. В нем говорилось: “Во всех епархиях и монастырях, и соборах прежние жалованные грамоты и другие куриозные письма, оригинальные... книги пересмотреть и переписать губернаторам и воеводам, и переписанные книги переслать в Сенат” (46).

Указ, скорее всего, не выполнялся, так как через два года, 10 января 1722 года, пришлось издать аналогичный под названием “Об отдаче соборных церковных уставов и ризницы из патриаршего дома в Синод и об отдаче серебряных вещей на денежные дворы весом”. По нему из всех епархий и монастырей “куриозные”, то есть древние рукописи повелевалось взять в Москву в Синод. Там их предполагалось описать, списки оставить в библиотеке, а подлинники разослать обратно, хотя наиболее старые вещи оставались в казенном дворе (47).

В указе 1722 года, по сравнению с предыдущими, подробнее говорится о том, что подразумевалось под историческими книгами.

Кстати, почти все летописи, доставленные в Синод по этому указу, хранятся сейчас в Историческом музее.

В апреле того же года это царское повеление было детально растолковано: из церквей и монастырей требовалось доставить “...много старых изрядных вещей, а именно, старые монеты, каменя хорошие, которые по старому обычаю не ограничивали и сим подобное..., дабы то все принесли в Синод, где можно разобрать, что не куриозное, отдать им, что куриозное деньги, дать достойной цены” (48).

Судя по тексту, “старые” вещи должны были иметь возраст не менее 100 лет, то есть до нашествия поляков: “А особливо таких вещей, — отмечалось в распоряжении, — много в Троетском и иных монастырях, которые не были в Московское разорение за поляки” (49).

Кстати, вопрос о том, с какого времени предмет может считаться памятником древности, так и не был решен русским законодательством, что отрицательно сказалось на практике. Тем интереснее этот указ, позволяющий косвенно (по способам огранки камней) устанавливать возраст памятника древности.

Причем можно сказать, что в перечисленных державных распоряжениях интерес к древним текстам был связан с оценкой их как источников исторических сведений, так как привлекала именно их содержательная сторона.

Новый этап в развитии интереса к древним предметам начинается после выхода 16 февраля 1721 года Сенатского указа “О покупке в Сибири куриозных вещей и о присылке оных в Берг и Мануфактур коллегию”. В нем говорилось, что Сибирский губернатор князь А.М. Черкасский донес Сенату о золоте, находимом в могилах, и спрашивал, закупать ли их для государя. В связи с этим по царскому указу и по Сенатским приговорам было велено: “1720 сентября 1 дня золото, которое годится в передел, покупать настоящею ценою без передачи” (16). Но это последнее распоряжение просуществовало недолго. 27 сентября 1727 года в Сибирской губернской канцелярии состоялось определение, запрещающее подобное “бугрование” под страхом битья батогами (50). Местное начальство запретило искателям кладов отправляться в Киргизскую степь для раскопок так называемых “зюнгорских кладбищ”. Это было опасно для жизни кладоискателей, поскольку их там грабили и убивали (51).

Надо заметить, что по сравнению с 1704 годом “старые предметы” стали фигурировать в отдельных указах, а не приводились в списках естественно-исторических предметов. Однако расплывчатость указаний этого документа приводила к тому, что погибали очень многие золотые изделия. Бывали случаи, когда люди, нашедшие богатое захоронение, переплавляли все найденное золото и серебро, делая из него, например, оружие. Известен факт, когда из найденных в древних могилах серебряных вещей “господин Салтыков велел сделать себе саблю на память об этом замечательном обстоятельстве” (18). Поэтому по указу 1721 года предполагалось “курьезные вещи, находимые в Сибири, покупать Сибирскому губернатору, и не переплавливая, пересылать в Берг и Мануфактур коллегию, докладывая Его Величеству” (52).

О том, какое значение было придано этим находкам, свидетельствует повеление докладывать о них лично государю. Таким образом, постепенно критерием ценности становится не стоимость вещи, как в первом случае, а старина ее и раритетность.

Все перечисленные законодательные предписания касались “движимых” объектов. Следует отметить, что этот термин введен в XVIII веке. Как правило, охрана памятников в европейских странах начиналась с интереса к “движимым” предметам. В этом смысле Россия не была исключением.

Что касается недвижимых памятников, то и здесь первые указы, относящиеся к древним сооружениям, также связаны с именем Петра I.

Именно при нем было сделано первое описание Булгарского городища, относящееся к 1712 году (53). Один из указов касался поддержания Булгарских строений. Интересно, что в полный свод законов он не вошел и не получил того общественного резонанса, который вызвали приведенные выше акты о “движимых” памятниках. Это распоряжение было отдано Астраханскому губернатору после того, как Петр I посетил Булгарское городище. Указ последовал из Астрахани 2 июля 1722 года. Царь предполагал отправить 12 каменщиков с инструментом и несколько бочек извести для починки фундамента у старинной Булгарской башни (54). Этот указ также приводится и в воспоминаниях Якоба Штеллина. В них говорится, что царь приказывает “...отправить немедленно к остаткам разоренного города Булгара несколько каменщиков с довольным количеством извести для починки повреждений и грозящих упадком строений и монументов, пещись о сохранении оных и на сей конец всякий год посылать туда кого-нибудь осматривать для предупреждения дальнейшего вреда” (55). Приведенный указ является практически первым распоряжением о поддержании и сохранении древних полуразрушенных зданий России, принадлежавших другому народу.

Булгарские развалины не единственный памятник древнего зодчества, который привлек внимание современников Петра I. В то же время возник интерес к историко-культурному наследию Кавказа. На участников Персидского похода большое впечатление произвели огромные по протяженности крепостные стены Дербента (VI в. н. э.). Дмитрий Кантемир, управляющий походной канцелярией царя, снял план этих стен и составил их описание, а некоторое время спустя, в 1828 году, член Петербургской Академии наук Г.З. Байер написал о них статью (56).

В царствование Петра I была заложена ведомственная основа управления строительством. Кстати, рядом указов наблюдение за выполнением архитектурных норм было возложено на полицию (57).

Для того, чтобы представить более полную картину российского законодательства по охране отечественных памятников, можно обратиться и к строительному законодательству. Тем более, что основная часть зданий, которые нами расцениваются как памятники, в XVIII веке таковыми не считалась, а следовательно, подлежала действию строительного законодательства.

Ряд указов, направленных на сохранение каменного фонда, стал основой дальнейшего сохранения древних зданий. Например, указ года, разрешавший чинить старые дома только “по архитектуре” (58) и указ 1720 года “Об исправлении каменного строения в Москве в Белом и Земляном городе, которое обветшало” (59). Следует сказать, что строительное законодательство было направлено на то, чтобы старые дома служили как можно дольше. Поэтому их соответственно старались чинить, чтобы не довести до полнейшего разрушения.

К правлению Петра I относятся распоряжения, направленные на сбор статистических сведений о постройках. Например, указ “О позволении иметь домовые церкви только по крайней мере, об исчислении приходских церквей в Москве и об уничтожении излишних” предписывал в Москве все церкви и приходские дворы “переписать с указанием возраста строения и расстояния от церкви до церкви...” (60). Независимо от того, что указ был вызван желанием упразднить лишние церкви, он невольно (подспудно) способствовал изучению и систематизации старинных московских церквей. Их список был издан в XIX веке.

Подводя итог петровского этапа развития законодательства по охране памятников истории и культуры, можно сказать, что на протяжении этого периода в данном направлении произошли определенные изменения. Во первых, древний предмет был выделен из группы естественно исторических “куриозных” вещей. Началось его осмысление как свидетеля истории. Во-вторых, из движимых памятников, которые начали разделять на группы, наибольший интерес стали вызывать монеты и письменные источники. Последние делились на рукописные, хранимые в монастырях, и на надписи на камнях. В надписях и книгах, рукописях и прочих вещах ценными считались сведения, заключенные в них, а не сам предмет, так как после копирования его предполагалось возвращать владельцу.

Обилие собранных данных, конкретизация историко-географических представлений о стране, начальный этап формирования доступных для осмотра государственных коллекций и частных собраний сказались и на более бережном отношении к памятникам древности в законодательном плане.

Таким образом, была создана необходимость не только отыскания и сохранения памятников древности, но и обязательного их описания, что явилось одним из первых шагов к формированию системы их учета, являющейся, по сути, этапом, с которого начинается всякая охрана культурно-исторического достояния.

Наряду с изысканием памятников в XVIII веке было положено начало выработке законодательных мер по их охране.

В послепетровские годы российское законодательство по сохранению памятников носило спорадический и локальный характер. В этот период не было издано распоряжений, сколько-нибудь отразившихся на охране памятников. Но заложенное в Петровскую эпоху приносило свои плоды.

Проблемы истории стали разрабатываться в Академии наук. Вместе с постепенным внедрением в обыденное сознание понятия “памятник истории” расширилась сфера охраны памятников. Появились законы, направленные на развитие архивов. Кроме того, царские сокровищницы пополнились громадным числом предметов прикладного искусства, в основном ювелирного. Оружейная и Мастерская палаты сконцентрировали у себя государственные исторические памятники и археологические находки.

По указу Верховного тайного совета от 28 марта 1728 года “корона и регалии” после коронования императора Петра II “с описью”, ранее хранившиеся у надворного интенданта, отдавались “на сохранение в Мастерскую палату действительному статскому советнику князю Василию Одоевскому” (61).

От царствования Анны Иоановны сохранилось три указа. В 1732 году 4 августа опубликован Сенатский указ “О присылке в Мастерскую палату из присутственных мест примечательных вещей” (62). Через четыре года, 8 апреля 1736 года обер-егермейстеру А.П. Волынскому указывается императрицей о хранении в Оружейной палате уникальных конских уборов и ружей. Он гласил, что “имеющиеся мендштуки, узды, седла, тако же ружья надо отдать с надлежащею описью в сохранение в Оружейную палату...” (63).

В следующем году (20 декабря 1737 г.) Сенату дается указ “О правилах, по коим надлежит поступать с конфискованными всякого рода имениями”. В нем предлагается пересылать в Мастерскую палату из конфискованных вещей драгоценные или особенные своей работой орудия, конские уборы, вещи с алмазами и прочими камнями” (64).

В этих правовых актах отчетливо проявляется интерес к художественным достоинствам памятника. Так как большинство приобретавшихся для казны вещей были не очень давнего происхождения, то критерием отбора их в хранилище служила “чрезвычайная работа”, а также “диковинность вещи”.

Кроме этого, эти постановления интересовали разного рода “ку риозиты”, не имея в виду специально древностей. Тем не менее, они послужили сохранению отечественного культурного наследия.

В 1735 году кроме Мастерской и Оружейной палаты была создана Монетная канцелярия, причем хранителям было указано описывать все предметы подробно. Резолюцией Кабинета министров 21 августа 1735 года предписывалось хранить в Монетной канцелярии “старинные деньги для “курьезности” (65). Из дела, вследствие которого последовала такая резолюция, видно, что в 1735 году было прислано из кабинета в Монетную канцелярию 11 фунтов 30 золотых старых денег. Из них отобраны от переплавки 4 пуда 33 фунта 20 зололотых с целью определения их ценности. После раздела и пробы половины из них оказалось: “старых копеек от великого князя Игоря до императора Петра Великого, весом 8 ф.

69 зол. 5/8 доль” (66).

В царствование же Анны Иоановны историком В.Н. Татищевым в 1739 году была составлена инструкция из 198 вопросов для собирания сведений о географических условиях, этногеографических особенностях, исторических данных различных местностей. “Предложение о сочинении истории и географии российской” представлено было в Академию наук.

Ему придали официальное значение и разослали по губерниям. Эта Инструкция особенна ценна более определенным, даже научным отношением к памятникам старины, попыткой установить их историческую ценность для составления русской истории (67).

В 30-х годах XVIII столетия были изданы специальные постановления о хранении нумизматических материалов, представляющих исторический интерес, и об улучшении архивных дел. Были приняты меры к более целесообразному устройству архивных помещений в провинциях.

27 января 1736 года последовал Сенатский указ о постройке в губерниях и провинциях каменных палаток со сводами и каменными полами для хранения “старых дел” (68).

Таким образом, в первой половине XVIII века было положено начало разыскиванию и описанию памятников, а также изданию отдельных законодательных актов по их охране.

Во второй половине XVIII века продолжалось накопление исторических и иных знаний. Ведущая роль в этом отводилась Академии наук. Кроме различных экспедиций, которые она организовывала, ею же велась работа по дальнейшему сбору сведений о памятниках. Так, по предложению М.В. Ломоносова, графа К.Г. Разумовского и И. Штелина состоялось определение Академии наук о сборе исторических и географических сведений и описании монастырей для исправления атласа России. По нему требовалось от Святейшего Синода сообщать обо всех синодальных строениях, соборных и приходских церквях, монастырях, деревянных и каменных строениях (69).

В царствование Елизаветы Петровны нумизматическое собрание положено было составлять при Академии наук. Так, указ 13 октября года велел отослать 44 серебряные древние монеты из Монетной канцелярии в Канцелярию Академии наук и освидетельствовать там, “каких владений и которых годов, и какой доброты” эти монеты (70).

Более интенсивное развитие охраны памятников проявилось в елизаветинский период в ряде указов, направленных на поддержание фонда казенных строений “во всякой исправности и починивании ветхих” (71).

Примером может служить указ 1750 года о сохранении Золотых ворот в Киеве. История его возникновения такова. Еще в 1743 году высочайше повелевалось не ломать церковных стен в Верхнем городе Киеве над Золотыми проезжими воротами, которые стояли более 500 лет, а починить и исправить, сделав каменный фундамент в самые быстрые сроки.

Проведение расследования было поручено военному инженеру Дебоскету.

Он в 1750 году представил отчет о крайне плохом состоянии ворот и предложил их сломать и построить новые. В связи с этим вышло распоряжение Артиллерийской канцелярии, в котором говорилось о недопустимости коренных перестроек: “...а в исправность привесть только одною починкою без интересного убытка”. В ответ на это вышло постановление Сената, по которому предполагалось вместо этих ворот построить другие, каменные, а прежние засыпать изнутри землей, чтобы на них могли держаться старые церковные стены и своды для сохранения вида их древности (72).

Этот указ — первое постановление о сохранении древнего крепостного сооружения. Впоследствии вышло несколько указов, направленных на сохранение облика Екатерининского дворца (1745), колокольни Ивана Великого (1759). Название последнего звучит так: “О исправлении городовых стен в Москве, ворот, башен и Ивановской колокольни без всякой отмены противу старой фасады” (73).

Система в создании законодательной базы по сохранению памятников в то время вряд ли существовала. Исключение составлял лишь Московский Кремль, которому посвящено несколько указов. Самый известный из них был выпущен в 1763 году в царствование Екатерины II. В нем предлагалось: “...сломать городскую стену по Москве-реке от церкви Благовещения до церкви Петра Митрополита, а церквей сих не трогать...” и “стараться при том, чтобы Спасскую и Троицкую башни и никаких знаменитых строений отнюдь не только не ломать, но и не повредить, а остаться оные имеют в прежнем их виде...” (74). Баженовский дворец, ради которого был издан этот указ, так и не был построен из-за кризисного состояния финансов в стране. Стены же, первоначально разобранные, быстро восстановили.

В других случаях судьба памятников была очень разной. Так, гостиные дворы в Москве и Астрахани, построенные одним и тем же архитектором приблизительно в одно и то же время и пришедшие в ветхость, вызвали появление различных распоряжений: гостиный двор в Астрахани указом Екатерины было предложено починить, а Московский — сломать. Ясно, что в данном случае важной была не древность одного из них и не эстетические качества. Скорее всего, причиной этого распоряжения послужила память о каком-либо замечательном историческом событии, связанном с Астраханским гостинным двором. Осознание сооружения памятником истории вызвало распоряжение князя Г.А. Потемкина о ремонтно-восстановительных работах в Бахчисарайском дворце, в котором повелевалось сохранить первоначальный вид его и особенно комнат Екатерины, в которых она останавливалась при посещении Тавриды (75).

Указ о Булгарах, появившийся в конце XVIII века, показателен тем, что в нем нашло отражение отношение к старине на местах: “Об отдаче в ведомство Артиллерийской канцелярии находящегося ниже Казани при селе Булгарах места для построения селитренного завода”. Для производственного процесса необходима была большая земельная площадь, но так как “...на том месте состоит древнее Булгарское, бывшее потом в татарском владении, городище и земляной вал, который...

напоследок может истребиться, не оставя тех знаков древности, кои теперь в себе заключает...”, то губернатор и Сенат обратились за высочайшими указаниями. На запрос последовала резолюция: “Отдать оную землю согласно губернаторскому представлению, сохраняя сколько можно старинное строение” (76).

Группа документов, направленных на сбор сведений о различных объектах, была в царствование Елизаветы Петровны пополнена Синодским указом от 19 июля 1759 года “О присылке планов в Синод на монастырские и церковные здания” (74). В нем говорилось о необходимости немедленно снять планы со всех церковных зданий, приложив к ним исторические описания со времени их построения. Это требовалось для составляющейся российской истории.



Pages:   || 2 | 3 | 4 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.