авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 |

«Адвокатское бюро «Ильюшихин и партнеры» Российская Федерация, 191119 Санкт-Петербург ул. Воронежская. д. 5 оф. 231 Тел./факс (812) 332-32-85 E-mail: info ...»

-- [ Страница 2 ] --

Там же. С. 207.

См. постановление Президиума ВАС РФ от 15.04.1997 года № 5916/96.

© 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование внедоговорной ответственности (например, статья 1079 ГК РФ). Следовательно, признание платы за загрязнение формой возмещения экономического ущерба повлечет за собой нарушение общеправового принципа non bis in idem (не дважды за одно и то же), который нашел свое правовое закрепление в пункте 4 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 15.07.1999 года № 11-П.

Более того, за аналогичное правонарушение ответственность в виде штрафов содержится и в главе 8 КоАП РФ. Так, в соответствии со статьей 8.21 КоАП РФ административный штраф в размере от 400 до 500 МРОТ налагается на юридических лиц, допустивших выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него без специального разрешения.55 Равным образом, Уголовный кодекс РФ в главе 26 предусматривает ряд составов преступлений, связанных с загрязнением компонентов окружающей среды, за совершение которых взимается штраф (например, статьи 250, 251, 252 и т. п.). Таким образом, плата за загрязнение не может быть признана и видом административного или уголовного наказания (штрафа).

Против признания платы за загрязнение формой ответственности говорит и тот факт, что сам механизм юридической ответственности не согласуется с регулярным исчислением платы за загрязнение окружающей среды ее плательщиком, с подачей отчетности в налоговые органы, а также – с применением финансовых санкций (штрафов и пени) в случае уклонения от ее уплаты или просрочки уплаты.

Попытки представить плату за загрязнение окружающей среды как форму ответственности берут свое начало в основаниях ее взимания. Поскольку в силу пункта 4 статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» внесение платы, определенной пунктом 1 настоящей статьи, не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде, следует сделать вывод, что в основании взимания платы за загрязнение окружающей среды лежат противоправные действия природопользователя. Этот же вывод подтверждает установление в уголовном законодательстве и законодательстве об административных правонарушениях ответственности за загрязнение окружающей среды и отдельных ее компонентов.

Именно поэтому следует признать неверными выводы Т. В. Петровой о том, что Как указал Верховный суд РФ в решении от 12.02.2003 года № ГКПИ 03-49: «Порядок исчисления платы за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды не может рассматриваться как вид административного наказания».

© 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование «действия загрязнителя в той мере, в которой они санкционированы государством (через законы, стандарты, нормативы), являются правомерными». Вместе с тем, в ряде случаев плата за негативное воздействие на окружающую среду все-таки может приобретать признаки формы ответственности. Так, в постановлении Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от февраля 2004 г. NА19-5922/02-28-26-Ф02-449/04-С1 указано следующее: «Как следует из пункта 4.2 Инструктивно-методических указаний, при загрязнении окружающей природной среды в результате аварии по вине природопользователя плата взимается как за сверхлимитное загрязнение до разработки соответствующих инструкций.

По общему правилу, как это следует из определения Конституционного Суда Российской Федерации от 10.12.2002 N 284-0, платежи за различные виды негативного воздействия на окружающую природную среду по своей сути являются платой. Внесение этой платы является необходимым условием получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду. Эта плата определяется как индивидуально-возмездный платеж на основе дифференцированных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду с тем, чтобы обеспечивалось возмещение ущерба и затрат на ее охрану и восстановление.

Вместе с тем, плата, предусмотренная в пункте 4.2 Инструктивно-методических указаний за сверхлимитное загрязнение окружающей среды (не любое сверхлимитное, а имеющее место в связи с аварией), не отвечает критериям фискальского сбора, так как не является необходимым условием получения права осуществлять соответствующую деятельность.

Таким образом, несмотря на содержащееся в пункте 4.2 указаний определение последствий загрязнения окружающей природной среды в результате аварии как платы, фактически речь идет о санкции (ответственности) за совершенное экологическое правонарушение».

Следует отметить, что, по мнению Т. В. Петровой, компенсационный характер платы за загрязнение обеспечивался путем установления целевого характера ее использования на осуществление мероприятий природоохранного значения.57 Думается, что аналогичной точки зрения не избежал и Конституционный Суд РФ при вынесении определения № 284-О. Однако, на сегодняшний день такой довод не соответствует законодательству РФ.

Петрова Т. В. Указ. Соч. С. 92.

Петрова Т. В. Указ. соч. С. 115.

© 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование Дело в том, что согласно пункту 4 статьи 20 ранее действовавшего Закона РФ от 19.12.1991 года № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды»: «Плата за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов перечисляется предприятиями, учреждениями, организациями в бесспорном порядке: 90 процентов - на специальные счета внебюджетных государственных экологических фондов, 10 процентов - в доход республиканского бюджета Российской Федерации для финансирования деятельности территориальных органов государственного управления в области охраны окружающей природной среды». Таким образом, большая часть платы за загрязнение действительно имела целевой характер и служила источником формирования целевых экологических фондов (статья 21 Закона РФ от 19.12.1991 года № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды»), средства которых расходовались исключительно на цели охраны окружающей среды (пункты и 5 статьи 21 Закона РФ от 19.12.1991 года № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды»).

Однако, уже с 01.01.2001 года Федеральный экологический фонд РФ упразднен на основании статьи 7 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год» от 27.12.2000 года № 150-ФЗ (с изменениями). А из Федерального закона «Об охране окружающей среды» 2002 года исчезло и какое-либо упоминание об экологических фондах вообще.58 Таким образом, как минимум на федеральном уровне отсутствует целевой бюджетный (а равно – внебюджетный) экологический фонд, в связи с чем целесообразно обратиться к части 2 статьи 35 Бюджетного кодекса РФ. Согласно данной норме: «Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации» Следовательно, как минимум на федеральном уровне отсутствуют вообще какие-либо основания для вывода о компенсационном характере платы за загрязнение. Вместе с тем, поскольку плата за загрязнение представляет собой единый платеж, вряд ли можно говорить о том, что в части, зачисляемой в федеральный бюджет, плата за загрязнение является сбором, а в остальной части – налогом.

Данное обстоятельство послужило основанием для некоторых авторов сделать вывод о том, что «в дальнейшем практика создания экологических фондов, по-видимому, будет прекращена» (см.: Налоги и налогообложение / под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской. СПб., 2002. С. 322 – 323).

© 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование Однако, недостаточно определить, какие из признаков сборов отсутствуют применительно к конкретному виду публично-правовых платежей, поскольку отсутствие одного или нескольких признаков сбора еще не делают платеж налогов. Следовательно, в отношении таких платежей, не относящихся к сборам, необходим анализ на предмет соответствия их признаков понятию налога (пункт 1 статьи 8 НК РФ).

В соответствии с указанной нормой «под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и муниципальных образований». Несмотря на (или) существование в литературе различных доктринальных определений налога, наблюдается определенное единство в выделении его признаков. Традиционно выделяют следующие признаки налога:

Обязательный характер;

• Индивидуальная безвозмездность налога;

• Безвозвратность налога;

• Денежная форма уплаты;

• Систематический характер уплаты налога;

• Форма перераспределения принадлежащих налогоплательщику на праве • собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств;

Односторонний характер установления и взимания налога;

• Налоги зачисляются в бюджет (внебюджетный фонд);

• Абстрактный (нецелевой) характер налога. • Как уже указывалось выше, для таких платежей, как плата за загрязнение окружающей среды, налог на добычу полезных ископаемых, земельный налог характерны в равной степени и обязательность (принудительность) и денежная форма уплаты. Более О понятии налога см.: Шевелева Н. А. О понятии налога в российском законодательстве // Правоведение.1994. № 5 – 6. С. 102 – 108;

Налоговое право. Учебное пособие / под ред. С. Г. Пепеляева. М., 2000. С. 29 – 34;

Налоги и налоговое право: Учебное пособие / под ред. А. В. Брызгалина. М., 1998. С. 93 – 101. Не следует забывать, также, формальный критерий разграничения налога и сбора, а именно – наименование платежа в системе налогов и сборов, приведенной в статьях 13 – 15 НК РФ (в силу пока не вступили). Дело в том, что Закон «Об основах налоговой системы в РФ» содержал 10 различных наименований фискальных платежей (см. об этом: Налоги и налоговое право: Учебное пособие / под ред. А.

В. Брызгалина. М., 1998. С. 90), каждый из которых необходимо было анализировать на предмет соответствия его выделяемым признакам налога и сбора. В статьях 13 – 15 НК РФ (в редакции Федерального закона от 29 июля 2004 г. N 95-ФЗ) к числу разновидностей фискальных платежей отнесены лишь: налог, акциз, сбор, пошлина, причем последняя нормами Особенной части НК РФ прямо отнесена к сбором (пункт 1 статьи 333.16 НК РФ).

© 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование того, из последнего признака вытекает и то, что все указанные платежи представляют собой форму прекращения частной и возникновения публичной формы собственности на денежные средства налогоплательщика.

Что касается индивидуальной безвозмездности налога, то, используя принцип толкования a contrario и с учетом приведенного выше понимания индивидуальной возмездности сбора, мы придем к выводу, что уплата налога не является условием совершения государством в отношении налогоплательщика каких-либо юридически значимых действий, а, соответственно, налогоплательщик не вправе требовать от государства предоставления определенных материальных благ, соответствующих по стоимости размеру уплаченной суммы, только лишь в силу факта уплаты налога. Причем, отметим, что действующее законодательство a priori всем доходным источникам бюджета присваивает свойство индивидуальной безвозмездности, поскольку в силу статьи 35 Бюджетного кодекса РФ: «Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации». Следовательно, как минимум в отношении права налогоплательщика требовать конкретных расходов бюджета на сумму уплаченного налога законодательство высказывается вполне определенно… К индивидуально-безвозмездным природоресурсным платежам из числа тех, которые не имеют частно-правовой природы и не могут быть признаны сборами, относятся:

Плата за загрязнение окружающей среды. Ее плательщик не вправе требовать от o государства беспрепятственного предоставления права производить вредные выбросы и сбросы в окружающую среду. Напротив, в силу пункта 4 статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» внесение платы, определенной пунктом 1 настоящей статьи, не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде. И, как уже указывалось выше, никакие действия в отношении плательщика государство в этом случае не совершает.

Налог на добычу полезных ископаемых.

o Земельный налог. Его уплачивают обладатели вещных прав на земельный участок o (статья 1 Закона РФ «О плате за землю»), в связи с чем данный платеж не предполагает Вместе с тем, данная концепция, разумеется, не исключает обязанность государства обеспечивать реализацию и защиту прав его населения, поскольку данная обязанность имеет иную (не обязательственную), а именно – конституционно-правовую природу (статьи 2 и 18 Конституции РФ).

© 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование существование относительных правоотношений, в рамках которых он перечисляется, в связи с чем его уплата не является условием для совершения в отношении плательщика действий.

Плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов (статья 125 ВК o РФ).

Все указанные платежи являются налоговыми доходами бюджета и вносятся систематически налогоплательщиками в установленные сроки.

Исходя из всего изложенного выше, к частно-правовым платежам за пользование природными ресурсами в соответствии с действующим законодателством относятся:

o Арендная плата за землю;

o Арендная плата за аренду участков лесного фонда;

o Сборы за участие в конкурсе (аукционе) по предоставлению в пользование природного ресурса. На основании проведенного анализа следующие публично-правовые платежи за природопользование являются налогами:

Плата за загрязнение окружающей среды62;

Налог на добычу полезных ископаемых;

Земельный налог;

Плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов (статья 125 ВК РФ).

Остальные платежи за природопользование, не относимые к гражданско-правовой сфере, являются налоговыми сборами (пункт 2 статьи 8 НК РФ):

Разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии;

Регулярные платежи за пользование недрами63;

Плата за геологическую информацию о недрах;

Сбор за выдачу лицензий на пользование недрами;

Лесные подати;

В эту же группу следовало бы отнести такие платежи за использование природных ресурсов, как лесные подати, водный налог, платежи за пользование животным миром и водными биологическими ресурсами, регулярные и разовые платежи за пользование недрами.

Конституционным Судом РФ признана сбором.

Решением Верховного Суда РФ от 26 октября 2000 г. N ГКПИ 00-1120, оставленным без изменения определением Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 16 января 2001 г. N КАС 00-551 регулярные платежи за пользование недрами признавались налогом. Однако, нужно иметь в виду, что данные решения было принято до формирования практики Конституционного Суда РФ применительно к платежам за природопользование, а также – на основании старой редакции Закона «О недрах».

По действующему законодательству рассматриваются в качестве сбора, но de jure представляют собой гражданско-правовой платеж за пользование государственным имуществом, приобретающий лишь © 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование Водный налог;

Плата за пользование животным миром. Сбор за выдачу лицензии на пользование животным миром;

После 01.01.2004 года в состав системы налоговых сборов включаются также:

Сбор за пользование объектами животного мира;

Сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов.

ХАРАКТЕРИСТИКА ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ПЛАТЕЖЕЙ ЗА ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕ Плата за негативное воздействие на окружающую среду.

• Плата за загрязнение окружающей среды является одним из элементов экономического механизма охраны окружающей среды и в этом качестве названа в статье Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Вместе с тем, в формулировке Закона обращает на себя внимание тот факт, что к числу методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды отнесено установление платы за негативное воздействие на окружающую среду, а не ее взимание (уплата).67 Обосновано ли это?

По мнению С. Г. Пепеляева: «Установить налог – это значит установить и определить все существенные элементы его конструкции (налогоплательщик, объект и предмет налога, налоговый период и т. п.). Налог может считаться законно установленным только в том случае, если законом зафиксированы существенные элементы налогового некоторые публично-правовые черты в силу того, что в правоотношениях по использованию природных ресурсов государство выступает как монополист. Решением Верховного Суда РФ от 27.02.2002 N ГКПИ 2001-1827 лесные подати признаны федеральным налогом.

По действующему законодательству рассматриваются в качестве сбора, но de jure представляют собой гражданско-правовой платеж за пользование государственным имуществом, приобретающий лишь некоторые публично-правовые черты в силу того, что в правоотношениях по использованию природных ресурсов государство выступает как монополист.

Конституционным Судом РФ признана сбором. С 01.01.2004 года сбор за право пользования объектами животного мира, равно как и сбор за право пользования объектами водных биологических ресурсов подлежит включению в состав налоговых сборов. Вместе с тем, если рассматривать данный платеж как плату за использование природного ресурса, а не выдачу лицензии, данный платеж следует отнести кчислу гражданско-правовых.

В статье 15 ранее действовавшего Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-I "Об охране окружающей природной среды" установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия было отнесено к задачам экономического механизма охраны окружающей природной среды, что вызывает еще большие вопросы, поскольку законодательное закрепление размеров платы за загрязнение окружающей среды превращалось в самоцель законодателя, тогда как вся идеология такого закона должна быть подчинена единой цели – охране окружающей среды.

© 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование обязательства».68 Аналогичный вывод содержится и в пункте мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1997 г. N 16-П "По делу о проверке конституционности статьи 11(1) Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года "О Государственной границе Российской Федерации" в редакции от 19 июля 1997 года": «Установить налог или сбор можно только законом;

налоги, взимаемые не на основе закона, не могут считаться "законно установленными";

Конституция Российской Федерации исключает возможность установления налогов и сборов органами исполнительной власти;

установить налог или сбор - не значит только дать ему название, необходимо определение в законе существенных элементов налоговых обязательств».

Таким образом, установление налога представляет собой нормотворческое действие, подчиненное особым правилам налогового законодательства и Конституции РФ.

Понятие же экономического механизма, сформулированное в литературе, так или иначе связывается с уплатой (взиманием) налогов (сборов). Так, О. И. Крассов определяет экономический механизм охраны окружающей среды, как «правовой институт, включающий совокупность правовых норм, регулирующих условия и порядок аккумулирования денежных средств, поступающих в качестве платы за загрязнение окружающей среды и иные вредные на нее воздействия, финансирования природоохранных мер и экономического стимулирования хозяйствующих субъектов путем применения налоговых и иных льгот».69 Из приведенного определения четко следует, что экономическое регулирование общественных отношений в сфере охраны окружающей среды посредством платы за негативное на нее воздействие достигается именно путем большего или меньшего ее взимания с природопользователя. Для того, чтобы оценить, какая точка зрения на плату за загрязнение окружающей среды как элемент экономического механизма является правильным, следует обратиться к анализу регулирующей функции налога. При этом, следует иметь в виду, что регулирующая функция в той или иной степени свойственна и сборам, которые по своей сути являются ничем иным, как разновидностью налогов. Гаджиев Г. А., Пепеляев С. Г. Предприниматель – налогоплательщик – государство. Правовые позиции Конституционного Суда РФ: Учебное пособие. М., 1998. С. 241 – 242.

Крассов О. И. Экологическое право: Учебник. М., 2001. С. 246.

Как указывает В. В. Томаров: «В соответствии с общей теорией государственных доходов, разработанной еще в XIX веке, сборы, включая пошлины, являются переходными формами государственных доходов в их эволюционном развитии от доменов через регалии к налогам» (Томаров В. В. Указ. Соч. С. 69). О сборе как разновидности налога говорит и Д. А. Шубин: Шубин Д. А. Компенсационный характер сборов / в книге «Фискальные сборы: правовые признаки и порядок регулирования / под ред. С. Г. Пепеляева. М., 2003. С.

59.

© 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование Авторский коллектив А. В. Брызгалина при анализе регулирующей функции выделяет стимулирующую, дестимулирующую и воспроизводственную подфункции налогообложения. Стимулирующая подфункция направлена на поддержку развития тех или иных экономические процессов и реализуется через систему льгот и освобождений. Обратившись к тексту статьи 56 НК РФ мы увидим, что «льготами по налогам и сборам признаются предоставляемые отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов предусмотренные законодательством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими налогоплательщиками или плательщиками сборов, включая возможность не уплачивать налог или сбор либо уплачивать их в меньшем размере». Причем и в литературе налоговые льготы связываются со снижением налогового бремени для налогоплательщика. Дестимулирующая подфункция, напротив, направлена на установление через налоговое бремя препятствий для развития каких-либо экономических процессов. При этом, в качестве примера приводится введение повышенных ставок налогов, установление налога на вывоз капитала и т. п.74 Под налоговым бременем понимается та часть произведенного обществом совокупного общественного продукта, которая перераспределяется посредством бюджетных механизмов. Что касается воспроизводственной подфункции, то она предназначена для аккумуляции средств на восстановление используемых ресурсов. Приведенные подфункции регулирующей функции налогов уже позволяют придти к выводу, что реализация регулирующей функции предполагает определенные экономические способы воздействия на налогоплательщика. Так, стимулировать какой либо вид деятельности посредством налога (сбора) можно лишь тогда, когда определенной категории налогоплательщиков предоставляются экономические преференции по сравнению с остальными. Между тем, установленный, но не введенный налог (т. е. налог, не обязательный к уплате) оказывает скорее психологическое (не экономическое) воздействие на налогоплательщиков, которые до момента возникновения обязанности по его уплате (до введения налога) находятся в равном положении: ни один из налогоплательщиков пока не обязан платить налог, а, Налоги и налоговое право: Учебное пособие / под ред. А. В. Брызгалина. М., 1998. С. 62.

Там же.

Там же. С. 296.

Там же. С. 62.

Там же. С. 54.

Там же. С. 62.

© 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование следовательно, и каких-либо преференций нет. Так, в период, когда на территории РФ взимался налог с продаж (до 01 января 2004 года) регулирование этого налога осуществлялось главой 27 НК РФ, введенной в действие с 01 января 2002 года. В соответствии со статьей 347 НК РФ указанный налог становился обязательным к уплате на территории соответствующего субъекта РФ с момента принятия закона субъекта РФ о введении налога с продаж на своей территории. До этого момента хозяйствующие субъекты, действующие на территории РФ, осознавали, что они являются потенциальными плательщиками налога с продаж, но заставляло ли их это пропорционально уменьшать свои цены? Безусловно, нет. Очевидно, что в приведенном примере установление налога может сыграть регулятивную роль (так, предприятие может увеличить производство тех товаров, которые не облагаются налогом с продаж), однако в этом случае нет оснований говорить о воздействии на поведение плательщика каких-либо экономических механизмов, поскольку о действии какого-либо явления можно говорить лишь после того, как это явление существует в объективной действительности. Аналогичное воздействие на производственную деятельность могут оказать и слухи о грядущей инфляции, дефолте, вступлении в войну и т. п. Поскольку во всех указанных случаях самого явления еще не существует, то определенное поведение субъектов хозяйственной деятельности (снижение цены, прекращение производства и т. д.) вызвано именно психологическим восприятием субъекта сложившейся ситуации, что нельзя отнести к способам экономического регулирования.

К аналогичным выводам приходишь, если регулирующую функцию налога (сбора) не сводить только к указанным выше подфункциям.77 Ведь сущность налога заключается в перераспределении части общественного продукта, используемого на удовлетворение общегосударственных потребностей.78 При этом, как отмечает Н. А. Заяц: «Налоги возникают и функционируют только на второй фазе (движения совокупного общественного продукта и национального продукта – И. И.) - распределения, а точнее, перераспределения совокупного общественного продукта и национального дохода, отражая определенную сторону экономической деятельности, связанную с процессом изъятия перераспределяемой части стоимости совокупного общественного продукта и Следует согласиться с В. М. Фокиным о том, что с точки зрения формальных признаков функции неприемлемо выделение в регулирующей функции отдельных подфункций (стимулирующей, дестимулирующей, воспроизводственной). Эти эффекты, которые, каждый в отдельности, не отвечают признакам функции, нет оснований выделять в качестве самостоятельных функций даже второстепенного уровня – подфункций. Вероятно, следует их признать частными случаями проявления регулирующей функции (Фокин В. М. Налоговое регулирование. Учебное пособие. М., 2004. С. 26.).

Заяц Н. А. Теория налогов. Учебник. Минск, 2002. С. 37.

© 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование национального дохода в денежной форме в пользу государства».79 Акцент на изъятии денежных средств налогоплательщика, как сущности налога, сделан и в легальном определении налога в пункте 1 статьи 8 НК РФ. Именно такое изъятие, составляющее юридическое содержание налога, и выполняет регулирующую функцию. Таким образом, как только налог (сбор) становится обязательным к уплате, он оказывает определенное экономическое воздействие на плательщика, который стремится минимизировать долю изымаемых денежных средств. До этого момента говорить о мерах экономического регулирования оснований нет.

Из изложенного следует, что налог (сбор) может признаваться способом экономического регулирования общественных отношений лишь после того, как он становится обязательным к уплате. А обязательным к уплате налог (сбор) становится именно после его введения, которое на сегодняшний день отграничивается от установления налога (сбора) (статья 2 НК РФ). Так, Н. А. Шевелева указывает, что «введение налога предполагает определение момента начала его взимания с учетом правил статьи 5 НК РФ».80 Вместе с тем, конституционное понятие «установление налога» отличается от «установления налога» в понимании налогового законодательства.

Как указал Конституционный Суд РФ в постановлении от 21 марта 1997 г. N 5-П "По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года "Об основах налоговой системы в Российской Федерации": «Применительно к налогам субъектов Российской Федерации с учетом изложенных конституционных положений "законно установленными" могут считаться только такие налоги, которые вводятся законодательными органами субъектов Российской Федерации в соответствии с общими принципами налогообложения и сборов, определенными федеральным законом». Следовательно, в понимании Конституции РФ термин «установление налога» объединяет непосредственно установление и введение налога (сбора) в том смысле, который придается ему законодательством о налогах и сборах. Таким образом, формулировку статьи 14 Федерального закона от 10 января г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" следует признать обоснованной при Там же. С. 35.

Кустова М. В., Ногина О. А., Шевелева Н. А. Указ. Соч. С. 65.

Следует отметить, что приведенный вывод Конституционного Суда РФ представляет собой результат расширительного толкования текста Основного закона, поскольку термином «введение налога»

Конституция РФ, тем не менее, также оперирует (см., например, часть 3 статьи 104 Конституции РФ) наряду с термином «установление налога» (статья 57 Конституции РФ).

© 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование условии, что установление налога (сбора) понимается в конституционно-правовом смысле и охватывает в том числе факт принятия уполномоченным органом решения о взимании налога или сбора, об обязательности его уплаты на данной территории.

Плата за негативное воздействие на окружающую среду (далее также - плата за загрязнение) на сегодняшний день регулируется прежде всего Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". В соответствии со статьей указанного Закона платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде отнесены к числу принципов охраны окружающей среды. Исходя из того, что использование природных ресурсов определено в Законе как их эксплуатация, вовлечение в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности (статья 1 Закона), следует сделать вывод, что платность природопользования охватывает и плату за негативное воздействие на окружающую среду.

Согласно пункту 1 статьи 16 указанного Закона: «Формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами». Между тем, на сегодняшний день формы платы за загрязнение окружающей среды определены постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия", принятым еще в соответствии с Законом РСФСР от 19 декабря 1991 г." Об охране окружающей природной среды". Уже поэтому постановление Правительства РФ № 632 следует признать противоречащим Закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Как указал Конституционный Суд РФ в определении от 10 декабря 2002 г. N 284-О "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации»:

«Федеральный закон от 10 января 2002 года "Об охране окружающей среды", закрепляя в качестве одного из основных принципов охраны окружающей среды платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде (статья 3) и © 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование определяя виды негативного воздействия на нее, в том числе выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ, сбросы загрязняющих веществ в водные объекты, загрязнение недр и почв, размещение отходов производства и потребления, загрязнение окружающей среды шумом, электромагнитными и другими видами физических воздействий (пункты 1 и 2 статьи 16), тем самым, по существу, предписывает взимание соответствующих платежей и называет объект обложения - виды негативного воздействия на окружающую среду. Кроме того, им устанавливаются и другие существенные признаки этих платежей: субъекты - юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду (пункт статьи 15), в общей форме облагаемую базу - выбросы и сбросы загрязняющих веществ и иные виды негативного воздействия на окружающую среду в пределах нормативов, устанавливаемых в целях ее охраны (статьи 22-28)».

Таким образом, плательщиками платы за загрязнение окружающей среды выступают юридические лица и индивидуальные предприниматели, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду.

Объектом данного платежа выступают такие виды негативного воздействия на окружающую среду, как выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ, сбросы загрязняющих веществ в водные объекты, загрязнение недр и почв, размещение отходов производства и потребления, загрязнение окружающей среды шумом, электромагнитными и другими видами физических воздействий.

Облагаемая база - выбросы и сбросы загрязняющих веществ и иные виды негативного воздействия на окружающую среду в пределах нормативов, устанавливаемых в целях ее охраны.

Что касается правовой формы платы за загрязнение окружающей среды, то выше были приведены доводы в пользу того, что плата за загрязнение окружающей среды является налогом. Вместе с тем, приведенный вывод о правовой форме платы за загрязнение окружающей среды порождает еще два важных вопроса. Во-первых, необходимо выяснить, какая форма для платы за загрязнение окружающей среды является оптимальной с точки зрения целей, стоящих перед ней. Во-вторых, подлежит оценке законность установления и введения данного платежа на территории РФ.

Оптимальная правовая форма платы за загрязнение окружающей среды.

Приведенная выше разноголосица в понимании правового статуса платы за загрязнение окружающей среды связана не только с недостаточным и невнятным законодательным © 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование установлением элементов данной платы, но и с тем, что в настоящее время ведется поиск оптимальной правовой формы для этого элемента экономического механизма охраны окружающей среды. Не секрет, что основной функцией любого публично правового платежа является функция фискальная. Так, С. Г. Пепеляев указывает, что «налог устанавливается с целью получения дохода».82 Вместе с тем, как представляется, применительно к плате за загрязнение окружающей среды приоритетной является все-таки функция регулирующая. С чем это связано?

Выше мы уже обращали внимание на тот факт, что плата за загрязнение окружающей среды является одним из основных рычагов экономического механизма охраны окружающей среды. Таким образом, взимание данной платы конечной своей целью имеет воздействие на поведение природопользователей с целью максимально снизить негативное воздействие на окружающую среду (как за счет установления финансового барьера для осуществления определенных экологически-вредных видов деятельности, так и за счет формирования фондов денежных средств для финансирования природоохранных мероприятий), т. е. – взимание платы, в конечном итоге, призвано обеспечить право на благоприятную окружающую среду (статья Конституции РФ). Между тем, в силу статьи 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Поскольку право на благоприятную окружающую среду является приоритетным перед правом государства на получение денежных средств в виде налогового платежа (сбора) и корреспондирующей указанному праву обязанности платить законно установленные налоги и сборы (статья 57 Конституции РФ), то и регулирующая функция платы за загрязнение окружающей среды, направленная на обеспечение экологических прав человека и гражданина также является основной.

Таким образом, регулирующая функция платы за загрязнение окружающей среды с учетом ее значимости требует адекватной правовой формы с учетом, прежде всего, специфики стоящих перед ней задач: обеспечить реализацию права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду.

Помимо указанных выше четырех правовых форм денежного платежа (гражданско правовой регулятивный платеж, форма ответственности, сбор, налог) оценке подлежит и представленное в качестве законопроекта предложение о придании плате за Налоговое право. Учебное пособие / под ред. С. Г. Пепеляева. М., 2000. С. 32.

© 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование загрязнение окружающей специфического статуса: а именно – компенсационного платежа. Регулятивный гражданско-правовой платеж. При оценке эффективности данной 1) модели взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду необходимо выделить и проанализировать признаки такого платежа.

Признаки гражданско-правового регулятивного платежа являются производными от родовых особенностей общественных отношений, образующих предмет гражданского права. При этом отметим, что в понятие «гражданско-правовой регулятивный платеж»

включается лишь такое перечисление (передача) денежных средств, в рамках которого деньги выполняют функцию средства платежа (средства погашения денежного долга). Особенностей гражданских правоотношений в литературе сформулировано довольно много, в связи с чем их следует лишь систематизировать.

o Как указывает Д. Г. Лавров: всех гражданских прав, «Особенностью принадлежащих гражданам и юридическим лицам, является их приобретение и осуществление по воле субъекта и в его интересе (пункт 2 статьи 1 ГК РФ). В налоговых же отношениях права, принадлежащие налогоплательщику, лишены самостоятельного значения и только способствуют исполнению лежащей на нем обязанности по уплате налога».85 Дополняя данную позицию, М. В. Кустова считает, что «согласование воли сторон в налоговых правоотношениях допускается лишь в строго установленных законом пределах. Так, в случаях заключения договора об инвестиционном налоговом кредите существенные условия договора уже определены государством в самом налоговом законе, а его заключению предшествует односторонне-властное волеизъявление публичного субъекта о предоставлении кредита.86 Практическим следствием данного вывода является то, что «необоснованное списание денежных средств со счета нарушает субъективное гражданское право, принадлежащее налогоплательщику. Данное право имеет Как указывает Л. Е. Бандорин: «В соответствии с позицией разработчика Законопроекта плата за негативное воздействие на окружающую среду не является ни налогом, ни сбором» (см.: Бандорин Л. Е.

Указ. Соч. С. 33).

Согласно пункта 1 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 8 октября 1998 г. N 13/14 "О практике применения положений Гражданского кодекса Российской Федерации о процентах за пользование чужими денежными средствами": «В частности, не являются денежными обязательствами, в которых денежные знаки используются не в качестве средства погашения денежного долга (обязанности клиента сдавать наличные деньги в банк по договору на кассовое обслуживание, обязанности перевозчика, перевозящего денежные знаки, и т.д.)».

Лавров Д. Г. Гражданско-правовая ответственность государственных налоговых органов за принятие актов, не соответствующих закону // Правоведение. 1997. С. 87.

Кустова М. В., Ногина О. А., Шевелева Н. А. Налоговое право России. Общая часть. Учебник / под ред. Н.

А. Шевелевой. М., 2001. С. 18.

© 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование обязательственно-правовую природу, а содержанием его является право требования, обращенное к обязанному лицу – банку». o Существенное отличие налоговых правоотношений от гражданских проводится по составу участников: государство как властный субъект – непременный атрибут налоговых отношений. Те отношения, в которых государство не проявляет властной компетенции, не могут быть отнесены к налоговым.88 Так, к гражданско-правовым отношениям относятся отношения по аренде государственного имущества и внесением арендной платы государству. В качестве примера сошлемся на постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от марта 2004 года по делу № А44-1882/03-С7, в котором была сделан следующий вывод: «Обязанность по своевременному внесению арендной платы вытекает из заключенного между сторонами договора аренды участков лесного фонда, который является гражданско-правовым. Следовательно, в этом случае (в случае просрочки ее уплаты – И. И.) имеет место неисполнение гражданско-правовых обязательств по договору…».

o «К сфере налоговых отношений относится лишь установление оснований для прекращения налогового обязательства. Вопрос о способах исполнения налогового обязательства выходит за рамки налоговых отношений».89 Вследствие этого не относится к сфере налоговых отношений отношения по взысканию с юридических лиц сумм недоимок и штрафных санкций налоговыми органами, поскольку в этих случаях налоговые органы становятся участниками правоотношений по осуществлению расчетов, которые по своей сути являются гражданско-правовыми.

Вместе с тем, приведенный вывод требует определенных оговорок, поскольку НК РФ в число существенных элементов налогообложения включил и порядок уплаты налога (пункт 1 статьи 17 НК РФ), включающий в себя, в том числе, механизм платежа.90 Применительно к механизму платежа речь идет, выражаясь гражданско правовой терминологией, о формах уплаты налога в бюджет: наличной и безналич ной (пункт 3 статьи 58 НК РФ). Отметим определенную специфику понятия «безналичная форма расчетов»91 для целей налогового законодательства. Статья Лавров Д. Г. Там же.

Пепеляев С. Г. К вопросу о налоговом законодательстве и налоговых отношениях // Налоговый вестник.

1997, май С. 21.

Пепеляев С. Г. Указ. Соч. С. 23.

См., Налоговое право: Учебное пособие / под ред. С. Г. Пепеляева. М., 2000. С. 121.

Обращает на себя внимание то, что и при уплате налогов речь должна идти о расчетных обязательствах, поскольку перечисление денежных средств в бюджет возможно лишь при наличии договора с банком, который исполняет платежное поручение налогоплательщика по общим правилам банковского законодательства с учетом ряда специфических моментов (например, очередности списания средств со счета © 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование ГК РФ допускает осуществление безналичных расчетов в четырех формах: расчеты платежными поручениями, расчеты по аккредитиву, расчеты по инкассо и расчеты чеками. При этом предлагаемый перечень форм расчетов не является исчерпывающим и стороны по договору вправе избрать и установить в договоре иные формы безналичных расчетов, предусмотренные законом, установленными в соответствии с ним банковскими правилами и применяемыми в банковской практике обычаями делового оборота (пункты 1 и 2 статьи 862 ГК РФ,.

Применительно к налоговым отношениям формы безналичных расчетов с бюджетом сужаются до расчетов платежными поручениями (часть 1 пункта статьи 45 НК РФ, и расчетов по инкассо (статьи 46,48 НК РФ).92 Такие формы расчетов, как аккредитив и чеки, в налоговых отношениях не используются. Более того, перечень форм расчетов с бюджетом в рамках налоговых правоотношений следует признать исчерпывающим.

Казалось бы, возникает парадоксальная ситуация: с одной стороны, расчеты с бюджетом производятся в рамках гражданско-правовых обязательств между налогоплательщиком и банком и налоговым законодательством не регулируются, а с другой стороны — именно налоговым законодательством устанавливаются ограничения на использование предусмотренных гражданским законодательством форм безналичных расчетов. Однако при более детальном анализе противоречия исчезают. Дело в том, что посредством гражданско-правовых расчетов в рамках до говора банковского счета исполняется и налоговое обязательство налого плательщика (статья 44 НК РФ) и налоговое законодательство ограничивает порядок исполнения именно последнего, устанавливая допустимые с точки зрения казны способы перечисления денежных средств в бюджет в виде налога.

Поскольку расчетные отношения своей целью имеют надлежащее оформление передачи денег из рук должника в руки кредитора93, то расчетные отношения являются в определенной степени вспомогательными, производными по отношению к тому обязательству, в рамках которого передаются денежные средства. Таким образом, установив для налоговых правоотношений по уплате клиента для уплаты налогов при отсутствии достаточного количества средств на счете (статья 855 ГК РФ)).

Именно указанное обстоятельство дало основание В. В. Витрянскому определить безналичные расчеты как «расчеты по гражданско-правовым сделкам и иным основаниям (например, по уплате налоговых и иных обязательных платежей в бюджет и внебюджетные фонды) с использованием для этого остатков денежных средств на банковских счетах» (см.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга вторая:

Договоры о передаче имущества. — М., 2000. С. 45).

Следует иметь в виду, что инкассовая форма расчетов является факультативной, поскольку подлежит применению в случае, когда налог не уплачен в установленный законодательством срок (часть 4 пункта статьи 45 НК РФ).

Гражданское право: Учебник. Т. 2. / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. — М., 2000. С. 457.

© 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование налога в качестве допустимых форм перечисления денежных средств в бюджет лишь платежное поручение и инкассовое поручение, законодатель тем самым ограничил и варианты используемых форм расчетов в отношениях банковского счета. Данная ситуация является обычной, и стороны при подписании какого-либо гражданско-правового договора о реализации товаров (выполнении работ, оказании услуг), установив в нем допустимую форму расчетов, добиваются того же эффекта. Единственное исключение состоит в том, что указанное ограничение в гражданских правоотношениях может вводиться как законом, так и договором, а в налоговых правоотношениях — лишь законом.

o «В налоговые отношения государственный орган вступает не по своей воле, а в силу императивного предписания закона. При выполнении определенных законом условий государственный орган не вправе отказать в выполнении для заявителя – гражданина или юридического лица – определенных действий. Если на государственный орган правовым актом возложена обязанность по выполнению для заявителей определенных действий, но не предоставлено право определения условий, при которых эти действия будут выполняться, в этом случае возникают публично-правовые отношения». o «Принципиальным отличием налоговых отношений от гражданских является односторонне-властный характер удовлетворения в них публичного имущественного интереса. Направленность налоговых норм на реализацию публичного интереса в большинстве случаев исключает возможность усмотрения сторон в налоговом правоотношении». Разумеется, особенностей гражданских правоотношений (в том числе – по отношению к административным отношениям) можно выделить еще очень много, однако ключевые признаки из приведенного выше анализа явствуют вполне отчетливо.

С учетом изложенного, гражданско-правовая модель платы за загрязнение окружающей среды будет выглядеть следующим образом.

Государство вступает в отношения по использованию окружающей среды 1) природопользователем путем негативного на нее воздействия в качестве равноправного частноправового субъекта, отношения которых регулируются методом юридического равенства сторон. Такие отношения могут быть оформлены договором между природопользователем и уполномоченным государственным органом, либо могут Тимофеев Е. «Тест предписанности» как инструмент определения фискальной природы платежа / в книге «Фискальные сборы: правовые признаки и порядок регулирования / под ред. С. Г. Пепеляева. М., 2003. С. – 54.

Кустова М. В., Ногина О. А., Шевелева Н. А. Указ. Соч. С. 23.

© 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование возникать из административного акта разрешения), или сложного (лицензии, юридического состава (административный акт и заключаемый на его основании договор).

Подобная конструкция сама по себе возражения не вызывает, поскольку широко используется в области использования отдельных природных ресурсов. Вместе с тем, при подобной модели гипотетически возможно привлечение государства к гражданско правовой ответственности за ненадлежащее исполнение возложенных на него обязательств, что с учетом параллельно существующей экологической функции государства по охране права на благоприятную окружающую среду не вполне обосновано: стремление минимизировать размер ответственности может привести к игнорированию экологической функции, что, в свою очередь, противоречит статье Конституции РФ.


Конструкция обязательственного отношения в этом случае будет включать в себя 2) право природопользователя на бездействие со стороны должника (государства), а именно:

при условии своевременного и полного внесения платы государство допускает осуществление деятельности по негативному воздействию на окружающую среду.

Казалось бы в такой конструкции нет ничего необычного, ведь согласно пункту 1 статьи 307 ГК РФ: «В силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие, как то: передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т.п., либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности». Вместе с тем, как справедливо отмечается в литературе: «Поскольку любое обязательство опосредует перемещение материальных благ в той или иной форме, оно не может быть сведено к пассивному поведению должника. Для перемещения материальных благ должник обязан совершить какие-либо отдельные действия. При этом, он может быть обязан к воздержанию от определенных действий, сопровождающему его активные действия, но не заменяющему их. Такое пассивное воздержание не относится к числу существенных признаков обязательства, и поэтому указание на него не должно включаться в определение понятия обязательства».96 В связи с изложенным, предлагаемая конструкция обязательства не соответствует требованиям гражданского законодательства, поскольку предполагает как раз основную обязанность должника – воздержание от действий, которое может сопровождаться некоторыми действиями (например, выдача разрешения), но в качестве факультативных обязанностей.

Гражданское право. Том 1. Учебник / под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2001. С. 477 (автор главы – Н. Д. Егоров).

© 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование Более того, возникает вопрос и относительно наличия такого признака обязательственных отношения, как опосредование отношений экономического оборота, связанных с товарным перемещением материальных благ.97 Дело в том, что в случае с негативным воздействием на окружающую среду в процессе хозяйственной деятельности именно по поводу такого воздействия правоотношения и возникают. А, - как указывает Н.

Д. Егоров, - общим для всех отношений экономического оборота является то, что они так или иначе связаны с перемещением материальных благ, которые выступают в форме товара.98 Между тем, очевидно, что бездействие (а, тем более, когда бездействие связано с воздействием на окружающую среду природопользователем) в принципе не может выступать в качестве товарного материального блага.

Отметим и следующий момент. В случае, если природопользователь в качестве кредитора приобретает право на бездействие должника (государства), то любые действия должника, связанные с выполнением возложенных на него публичных функций по охране окружающей среды, в рамках которых он обязан минимизировать вредные воздействия на нее, могут рассматриваться как нарушение условий обязательства (поскольку препятствуют свободному выбросу загрязняющих веществ в окружающую среду), что повлечет определенные санкции. Между тем, в литературе отмечается, что «как регулятивные, так и охранительные нормы направлены на осуществление функций права:

регулятивной и охранительной».99 Приведенный вывод следует признать правильным, поскольку любая юридическая норма – это, прежде всего, правило поведения, обладающее внутренней структурой. Следовательно, все элементы этой структуры (гипотеза, диспозиция и санкция) своей целью имеют именно регулирование поведения субъектов права, в связи с чем установление ответственности за определенное нарушение правила поведения, содержащегося в диспозиции, влияет на поведение субъектов права (в том числе – может удерживать субъекта от определенных действий). Таким образом, вероятность привлечения к ответственности вновь может ограничить реализацию экологической функции государства.

Придание плате за загрязнение статуса регулятивного гражданско-правового 3) платежа автоматически повлечет за собой признание действий природопользователя, оказывающего негативное воздействие правомерными. Между тем, как уже говорилось выше, действующее законодательство предусматривает ряд санкций за загрязнение окружающей среды. Применение же санкций возможно лишь в случае, если действия Там же. С. 474 – 475.

Там же. С. 474.

Теория государства и права: Учебник для вузов / под ред. В. М. Коростельского и В. Д. Перевалова. М., 2002. С. 286.

© 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование хозяйствующего субъекта являются противоправными. Так, в литературе по теории государства и права указывается, что фактическим основанием юридической ответственности является правонарушение. Н. Д. Егоров указывает, что «необходимыми условиями для всех видов гражданско-правовой ответственности являются, по общему правилу, противоправное поведение и вина должника».101 По мнению А. В. Наумова: «Юридическая ответственность возникает вследствие совершения правонарушения, т. е. в результате возникновения охранительных правоотношений (в основе которых лежит нарушение нормы права, противоправное поведение)». Признание действий по загрязнению окружающей среды правомерными с точки зрения оплаты бездействия государства в отношении негативного воздействия на нее деятельности природопользователя не может не повлечь одновременного признания отсутствия оснований для привлечения природопользователя к ответственности, поскольку охранительные правоотношения возникают в результате нарушения норм права, регулирующих общественные отношения называемые регулятивные (так правоотношения). Как следствие, в этом случае окажется невозможным привлечение природопользователя к юридической ответственности.

Между тем, как уже отмечалось выше, право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду обладает приоритетом перед фискальными интересами государства, в том числе – в силу особенностей окружающей среды, которая является основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации (преамбула Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"). Следовательно, интерес государства в предупреждении негативного воздействия на окружающую среду либо его минимизации также является приоритетным перед интересами казны. А целью именно юридической ответственности является предупреждение совершения новых правонарушений.103 Причем различие регулятивного воздействия экономических мер и мер ответственности очевидно: если целью экономических мер является воздействие на определенное поведение субъекта посредством объективно существующих экономических законов (и оптимально такое Теория государства и права: Учебник для вузов / под ред. В. М. Коростельского и В. Д. Перевалова. М., 2002. С. 444.

Гражданское право. Том 1. Учебник / под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. М., 2001. С. 552.

Учебник уголовного права. Общая часть. М., 1996. С 152 (автор главы – А. В. Наумов). Аналогичные выводы сделаны и в отношении иных отраслевых видов ответственности: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право РФ. Учебник для вузов. М., 1997. С. 469;

Кустова М. В., Ногина О.

А., Шевелева Н. А. Указ. Соч. С. 362 – 363 и т. п.

Теория государства и права: Учебник для вузов / под ред. В. М. Коростельского и В. Д. Перевалова. М., 2002. С. 437 - 438. См., также, Поляков А. В. Общая теория права. СПб., 2004. С. 834.

© 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование воздействие, когда применение экономических регуляторов основано на сочетании частных и публичных интересов, в связи с чем – целью применения экономических мер не субъекта)104, может являться подавление деятельности то черта «основная государственно-правовой ответственности – ее карательное, штрафное значение»105. Более того, как отмечается в литературе, «реализуя наказание, государство воздействует на сознание правонарушителя. Это воздействие заключается в «устрашении», доказательстве неизбежности наказания и тем самым в предупреждении новых правонарушений». Ясно, что такое устрашение не может иметь своей целью фискальные потребности государства и стимулирование хозяйственной деятельности, нарушающей нормы права.

Следовательно, признание действий по негативному воздействию на окружающую среду правомерными повлечет за собой устранение наиболее эффективного юридического инструментария, сдерживающего такое негативное воздействие, что и является одной из основных задач государства. Экономический регулятивный платеж такой цели достигать не будет, а произвольное увеличение его без учета объективных законов экономики поставит вопрос о соблюдении принципа государственной поддержки конкуренции (пункт 1 статьи 8, пункт 2 статьи 34 Конституции РФ).

Понятно, что приведенные выше выводы во многом нивелируются особенностями платы за негативное воздействие на окружающую среду, которая за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды определяется умножения «путем соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов уровней вредного воздействия над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент» (пункт 5 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632). Таким образом, в случае сверхлимитного загрязнения окружающей среды размер платы существенно возрастает. Однако, говорить в этой связи о штрафном характере такого платежа, на наш взгляд, преждевременно, поскольку в этой случае нет такого правонарушения, как загрязнения окружающей среды именно после превышения установленных лимитов. Дело в том, что и выбросы вредных Этим, кстати, объясняется то, что налоговые платежи (сборы) помимо регулирующей функции выполняют и функцию фискальную, что для ответственности нехарактерно (например, привлечение лица к уголовной ответственности в виде лишения свободы).


Поляков А. В. Указ. Соч. С. 834.

Теория государства и права: Учебник для вузов / под ред. В. М. Коростельского и В. Д. Перевалова. М., 2002. С. 438.

© 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование веществ в пределах установленных нормативов или лимитов также охватываются понятием «загрязнение окружающей среды» (статья 1 Федерального закона от 10.01. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"), в связи с чем правовой статус платы за загрязнение в пределах установленных нормативов и сверх установленных лимитов идентичен.

Разница с экономической точки зрения заключается лишь в том, что, как указывалось выше, экономический интерес природопользователя – плательщика платы за загрязнение состоит в том, чтобы беспрепятственно осуществлять свою хозяйственную деятельность при максимальной загрузке производственных мощностей и при минимальных затратах (в том числе – на охрану окружающей среды, установление очистных сооружений и проч.), поскольку именно в этом случае максимизируется прибыль предприятия, получение которой является конечной целью предпринимательской деятельности (часть 3 пункта 1 статьи 2 ГК РФ). Очевидно, что такой экономический интерес наиболее полно реализуется в том случае, если субъект хозяйственной деятельности использует производственное оборудование до момента окончательного износа, не заботясь о величине выбросов в окружающую среду. В указанном случае такое лицо получает определенные преимущества перед добросовестным природопользователем, с которыми и связано применение повышенной ставки платы за загрязнение. Алгоритм прост: загрязнитель платит за дополнительные привилегии. Целью ограничения такого антиобщественного интереса как раз и являются, в первую очередь, меры юридической ответственности.

Государство будет выступать в правоотношениях по охране окружающей среды и 4) взиманию платы за загрязнение в качестве равноправного, частноправового субъекта. Как представляется, придание плате за загрязнение статуса гражданско-правового регулятивного платежа не вполне отвечает статусу государства в соответствующих правоотношениях. Как указывалось выше, государство как властный субъект – непременный атрибут любых публично-правовых отношений. Отношения по охране окружающей среды, с которыми неразрывно связаны отношения по взиманию платы за загрязнение окружающей среды, по своей природе изначально предполагают участие государства в качестве носителя публичной власти, что обусловлено международно правовой обязанностью государства по охране окружающей среды, которой, например, посвящена большая часть статей Декларации по окружающей среде и развитию (Рио-де Жанейро, 14 июня 1992 г.). Аналогичная обязанность, как указывалось выше, в качестве приоритетной перед правами государства на получение финансовых средств сформулирована в Конституции РФ (статьи 2, 18, 42 Конституции РФ). Очевидно, что © 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование приоритетная по своему характеру обязанность государства предполагает участие в правоотношениях в качестве публично-правового субъекта. Разумеется, данный вывод не исключает вступление государства в правоотношения по использованию природных ресурсов в качестве равноправного субъекта, что прямо следует из статьи 9 Конституции РФ, однако и в этом случае публично-правовая обязанность по охране окружающей среды является приоритетной перед правами и обязанностями государства как участника гражданских правоотношений. Это прямо следует из норм природоресурсного законодательства, акты которого предусматривают, например, прекращение прав землевладельцев, землепользователей, арендаторов на земельный участок в случаях ухудшения экологической обстановки в результате использования земельного участка, неустранение отравления, загрязнения, порчи или уничтожения плодородного слоя почвы, невыполнения мероприятий по охране земель и т. п. (пункт 2 статьи 45, пункт 2 статьи 46, пункт 1 статьи 47, пункт 1 статьи 54 Земельного кодекса РФ). Аналогичные по своему характеру нормы можно встретить в статье 60 Водного кодекса РФ;

статье 26 Лесного кодекса РФ и т. п.

Конструирование отношений по охране окружающей среды (а именно это и происходит в случае придания плате за загрязнение статуса гражданско-правового регулятивного платежа, поскольку внесение платы будет осуществляться в рамках единого обязательства как условие получения права на бездействие суверена) в качестве отношений юридического равенства сторон лишит государство возможности обеспечить охрану окружающей среды и соблюдение международно-правовых актов и Конституции РФ, а обязанность по охране окружающей среды из основополагающей превратится в рядовую обязанность, реализация которой не может иметь своей целью воспрепятствование использования субъектами окружающей среды в собственных целях, а загрязнение природопользователем окружающей среды не будет являться основанием для принудительного прекращения прав на природные ресурсы. Разумеется, при подобной постановке вопроса охрана окружающей среды из приоритетной функции государства превратится в фикцию. Именно исходя из различной правовой природы отношений по использованию и охране природных ресурсов, указанные отношения отдельно прописываются в Конституции РФ. Так, согласно части 1 статьи 9 Конституции РФ:

«Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории».

Кроме того, как обращал внимание А. А. Соколов, «в отличие от цены, представляющей собой плату за частнохозяйственную выгоду, сборы пошлинного © 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование характера взимаются за такие услуги, которые хотя и создают выгоду отдельным лицам или хозяйствам, но тем не менее, носят по преимуществу публичный характер, т. е.

производятся государством или другими органами публично-правового характера прежде всего в интересах всего общества».107 Примерно такие же по содержанию выводы можно сделать и в отношении налога. С той лишь оговоркой, что налоговые платежи, принося определенную выгоду, своей целью имеют достижение публично-правовых целей. Как раз такая ситуация и возникает применительно к плате за загрязнение окружающей среды, которая, являясь элементом экономического механизма охраны окружающей среды, взимается за предоставление права на беспрепятственное осуществление хозяйственной деятельности, разумное вовлечение в производственную сферу окружающей среды и ее отдельных элементов, которое является составной частью права на свободное осуществление предпринимательской и иной экономической деятельности (статья Конституции РФ), что в силу ее конституционного характера позволяет говорить о публично-правовом характере данной цели. Аналогичный характер имеет и такая цель государства, как охрана окружающей среды.

Государство будет наделено правом принимать решение: вступать или не вступать 5) в правоотношения. Между тем, из изложенного выше следует и то, что в отношения по охране окружающей среды (и – взиманию платы за загрязнение, как элемента экономического механизма охраны окружающей среды) государство вступает во исполнение возложенной на него юридической обязанности, в связи с чем данный платеж также нецелесообразно строить по модели гражданско-правового. Разумеется, данный признак можно толковать как право государства принимать решение: вступать или не вступать в правоотношения по использованию окружающей среды. Такое право у государства действительно есть, как у собственника природных ресурсов. Однако, экологическое законодательство рассматривает плату за загрязнение в качестве элемента именно экономического механизма охраны окружающей среды, в связи с чем плата за загрязнение, вопрос о статусе которой мы рассматриваем, не может оцениваться исходя из признаков отношений по использованию окружающей среды, поскольку указанные правоотношения Конституция РФ рассматривает как различные.

Все приведенные доводы позволяют утверждать, что для платы за загрязнение окружающей среды форма гражданско-правового регулятивного платежа не является приемлемой.

Форма ответственности. Рассмотрение платы за загрязнение в качестве формы 2) ответственности, казалось бы, имеет ряд преимуществ: в этом случае действия Соколов А. А. Указ. Соч. С. 81.

© 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование природопользователя по загрязнению окружающей среды будут квалифицироваться в качестве противоправных и целью взимания платы будет предотвращение действий, связанных с причинением вреда окружающей среде;

применение к нарушителю санкций не связано с возникновением у правонарушителя прав на действия (бездействие) государства;

государство в правоотношениях, связанных с применением юридической ответственности исключением гражданско-правовой ответственности), всегда (за выступает в качестве носителя публичной власти. Вместе с тем, обращают на себя внимание негативные аспекты квалификации платы за загрязнение окружающей среды в качестве формы ответственности.

Во-первых, следует определиться, о каком именно виде ответственности должна идти речь. Как известно, в теории государства и права выделяются такие отраслевые виды юридической ответственности, как: уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная, материальная, конституционно-правовая, международно-правовая.

Поскольку плата за загрязнение окружающей среды представляет собой денежный платеж, из числа рассматриваемых видов ответственности исключаются те, которые с выплатой определенной денежной суммы не связаны, а именно: дисциплинарная, конституционно-правовая и международно-правовая ответственность. Исключить следует и ответственность материальную, поскольку указанная ответственность представляет собой ответственность сторон трудового договора (раздел XI Трудового кодекса РФ), тогда как загрязнение окружающей среды и взимание платы в связи с указанным загрязнением непосредственно с трудовыми отношениями не связаны.109 Остаются такие Нельзя согласиться с позицией тех ученых, которые ограничивают отраслевые виды ответственности лишь первыми пятью из приведенного перечня, забывая про конституционно-правовую и международно правовую ответственность (см., например: Теория государства и права: Учебник для вузов / под ред. В. М.

Коростельского и В. Д. Перевалова. М., 2002. С. 447). Между тем, применение таких санкций, как импичмент Президента РФ (статья 93 Конституции РФ) или экономическая блокада (статья 42 Устава Организации Объединенных Наций (Сан-Франциско, 26 июня 1945 г.)) не охватывается приведенными выше видами ответственности, в связи с чем перечень отраслевых видов юридической ответственности должен рассматриваться именно в предусмотренном выше варианте. Отметим, также, что в юридической литературе отстаивается вполне обоснованная точка зрения на существование процессуальной ответственности (см. об этом: Чечина Н. А. Избранные труды по гражданскому процессу. СПб., 2004. С. – 613).

Вызывает большие сомнения правомерность отнесения к числу видов ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды дисциплинарной (статья 75 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды") и материальной (статья 81 Закона РСФСР от декабря 1991 г. N 2060-I "Об охране окружающей природной среды" (утратил силу)) ответственности. Дело в том, что согласно статье 192 ТК РФ дисциплинарные взыскания применяются за дисциплинарные проступки, к которым относится неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей. Таким образом, дисциплинарная ответственность применяется при наличии всех предусмотренных трудовым законодательством РФ элементов состава дисциплинарного проступка и юридически безразлично то, какие отношения, регулируемые иными отраслями законодательства, затрагивает дисциплинарный проступок. В противном случае следовало бы выделять целый ряд разноотраслевых видов дисциплинарной ответственности. Например, нарушил работник завода по производству алкогольной продукции трудовую дисциплину, что выразилось в появлении на работе в нетрезвом состоянии и приведении в негодность определенного числа продукции © 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование виды юридической ответственности, как: гражданско-правовая, административная (в виде штрафа – статья 3.5. КоАП РФ) и уголовная (в виде штрафа – статья 46 УК РФ) ответственности.

гражданско-правовой ответственности, Что касается то ее основными признаками являются:

Имущественный характер;

• Это ответственность одного участника гражданского правоотношения перед • другим;

Соответствие размера ответственности размеру причиненного вреда или убытков;

• Применение равных по объему мер ответственности к различным участникам • гражданского оборота за однотипные правонарушения;

Такая ответственность всегда выражается в определенных отрицательных • последствиях для правонарушителя в виде лишения субъективных гражданских прав либо возложения новых или дополнительных гражданско-правовых обязанностей, вызывая одновременно восстановление прежнего положения для потерпевшего. Вместе с тем, подобный механизм взимания платы за загрязнение окружающей среды также вызывает ряд вопросов.

Во-первых, придание плате за загрязнение статуса ответственности предопределяет, как указывалось выше, содержание взимания платы за загрязнение - ее карательное, штрафное значение. В этом случае на первый план выходит стремление воздать за совершенное правонарушение, наказать виновного, предотвратить совершение новых правонарушений и, как следствие, в меньшей степени учитываются (а зачастую просто игнорируются) экономические интересы правонарушителя. Вместе с тем, вовлечение окружающей среды и отдельных ее компонентов в производственный и сырьевой сегменты рынка, хозяйственную деятельность является объективно необходимым, оправданным с экономической точки зрения и признанным международным сообществом процессом и, следовательно, неизбежным является допущение со стороны государства негативного воздействия на нее в определенных завода. Означает ли это, что работник подлежит некоей «алкогольной» дисциплинарной ответственности, или, «административной» дисциплинарной ответственности? Представляется, что нет. Те же возражения вызывает и другой вид трудовой ответственности – материальная ответственность. Во всех указанных случаях основанием привлечения лица к ответственности является не экологическое, а трудовое правонарушение, тогда как экологический вред, причиненный в результате такого правонарушения является лишь фактическим содержанием противоправных действий лица.

Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. М., 2000. С. – 611.

Иоффе О. С. Избранные труды: в 4 т. Том 1. СПб., 2004. С. 202 – 208.

© 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование пределах, не влекущих устойчивых негативных изменений в состоянии окружающей среды. Таким образом, указанные цели экологической политики государства вступают в противоречие друг с другом: с одной стороны экологически вредную хозяйственную деятельность следует пресечь посредством мер юридической ответственности (включая плату за загрязнение окружающей среды), с другой стороны – такую деятельность следует поддерживать в определенных пределах, определяемых нормативами, не допуская создание чрезмерных барьеров для ее осуществления. Очевидно, что сочетание таких целей невозможно по объективным причинам. Так, утрата карательного характера мер юридической ответственности позволяет говорить об их неэффективности, что, в свою очередь, требует внесения изменений в законодательство, либо изменения правовой природы самих мер ответственности. Как следствие, при придании плате за загрязнение окружающей среды статуса юридической ответственности одна из приведенных выше целей окажется утраченной, что, неизбежно, повлияет на правовой статус платы за загрязнение.

Во-вторых, плата за загрязнение окружающей среды, будучи элементом экономического механизма охраны окружающей среды, неизбежно реализует и фискальную функцию, пусть и не в качестве основной. Подобный подход базируется на международно-правовом принципе государственного регулирования отношений в сфере экономической охраны окружающей среды «загрязнитель платит». Так, согласно принципу 16 Декларации по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г.): «Национальные власти должны стремиться обеспечить интернализацию экологических издержек и использование экономических средств, принимая во внимание подход, согласно которому загрязнитель должен, в принципе, нести расходы, связанные с загрязнением, должным образом учитывая общественные интересы и не нарушая международную торговлю и инвестирование». Обращает на себя внимание тот факт, что указанный принцип не ограничивается лишь расходами на компенсацию причиненного ущерба (гражданско-правовой ответственностью), а предписывает возложение на загрязнителя бремени любых расходов, связанных с загрязнением.

Проще говоря, данный принцип предполагает участие загрязнителя в расходах на охрану окружающей среды при запрете на установление чрезмерных административных барьеров для его деятельности.

Очевидно, что приведенный принцип окажется нереализованным при рассмотрении платы за загрязнение окружающей среды через призму юридической ответственности. Прежде всего потому, что уплата денежных средств, будучи формой © 2008 Адвокатское бюро "Ильюшихин и Партнеры" Платежи за природопользование юридической ответственности (штраф, возмещение убытков), представляют собой расходы, связанные Нет обязанности по декларациям, отчетам – нет контроля. Только судебный порядок. Какая именно ответственность: гражданская предполагает доказывание размера и факта вреда, причинной связи, применение принципа вины.

Административная и уголовная – основания освобождения, снижения. Нет цели формирования финансовых средств государства, что противоречит элементу экономического механизма. Размер ограничен УК и КоАП. Не компетенция налоговых органов.

Законность установления. Плата за загрязнение окружающей природной среды была введена в правовую систему Российской Федерации статьей 20 Закона РСФСР от 19.12.1991 N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды", в развитие которой было принято постановление Правительства РФ от 28.08.1992 N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" (далее - Постановление N 632). Именно вышеуказанным постановлением были установлены все элементы платы за загрязнение, поскольку Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" институт платы регулировал весьма поверхностно. В новом Федеральном законе от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" правовому регулированию платы за загрязнение посвящена статье 16, которая также незначительна по объему и не содержит определения правового статуса этой платы.



Pages:     | 1 || 3 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.