авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 8 |

«В.В. Герменчук ПРОСТРАНСТВО ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ 2 Герменчук, В.В. Пространство власти и ...»

-- [ Страница 3 ] --

Развивая эти идеи, В. Вильсон своей работе «Наука государственного управления» (1887) отмечал, что индустриальное общество породило массу проблем в области государственного управления. С каждым днем функции правительства одновременно и усложняются, и значительно увеличиваются в числе. Поэтому становится все труднее заставить конституционные законы работать, чем их разрабатывать. В этой связи «предметом изучения государственного управления как науки является, во-первых, определение того, что правительство в силах должным образом и успешно выполнить, и, во вторых, как оно может выполнить намеченное с наиболее возможной производительностью, но минимально возможными затратами либо денег, либо энергии». В этой связи он делает заключение: «Чрезвычайно важно подчеркнуть ту истину, на которой уже давно настаивали реформаторы государственного управления, а именно: государственное управление находится за пределами собственно политической сферы. Вопросы государственного управления не являются политическими вопросами. Хотя политика и определяет задачи для органов управления, ее вмешательство в процессы управления недопустимо». «Сфера государственного управления – это деловая сфера (сфера исполнения обязанностей). Она свободна от спешки и борьбы, свойственной политике, в некоторых своих аспектах она держится в стороне от решения спорных законодательных вопросов. Она является частью политической жизни только в той мере, как методы бухгалтерского учета являются частью жизни общества…, как машина составляет неотъемлемую часть производственного процесса. Но в то же самое время государственное управление поднято выше уровня не представляющей интереса технической детали тем обстоятельством, что благодаря своему высокому предназначению оно прямо связано с вечными принципами политической прозорливости и с неизменными истинами политического прогресса»1.

Несколько позднее Ф. Дж. Гуднау в работе «Политика и управление»

(1905) заявил, что «было сказано достаточно для того, чтобы показать, что Классики теории государственного управления: американская школа. С. 24, 33 – 34.

существуют две четко очерченные функции правительства и что их дифференциация (хотя и не окончательная) приводит к разграничению правительственных органов в рамках формальной системы государственного управления. Эти две функции государственного управления для удобства могут называться соответственно Политика (Politics) и Управление (Administration).

Политика должна иметь дело с системой политических мер или выражением воли государства. Управление должно заниматься исполнением этих политических мер»1. Л. Гулик в работе «Заметки по теории организации» (1937) обосновывает дихотомическую модель политика – администрация с точки зрения разделения труда, которое, по его мнению, является основой любой организации и, более того, ее причиной, ступенями, по которым человечество поднимается по лестнице цивилизации, добиваясь значительного повышения эффективности работы. Как пример сочетания не сочетаемых функций он называет назначение неспециалистов или политиков на технические должности в высокоспециализированных службах государственной администрации. «В данном случае мы столкнулись с двумя кардинально отличающимися друг от друга функциями: «управлением» и «политикой», соединение которых в рамках одной структуры неизбежно приведет к неэффективности»2.

Теоретическое обоснование дихотомической концепции связывают и с работами М. Вебера, хотя он подходил к этому вопросу иначе, чем американские исследователи. Последних разделение ролей и функций политиков и управленцев интересовало, прежде всего, с точки зрения создания рационально действующих структур, новой науки о государственном управлении, предметом изучения которой должны были стать эффективные методы реализации политического курса. М. Вебер то же считал, что разграничение политиков и чиновников окажет значительное влияние на все последующие политические события. При этом его наибольшую тревогу вызывала потенциальная угроза господство бюрократии, которая при определенных обстоятельствах способна подменить осуществление политики Там же. С. 43 – 44.

Там же. С. 113.

правительства вопросами собственного выживания, извратив тем самым сущность демократического правления. В качестве реальных механизмов для ограничения власти управленцев должны были стать специальные правовые нормы, эффективно работающий парламент и политические лидеры, назначаемые на посты руководителей административных органов.

Своеобразным символом веры этой «ортодоксальной» теории государственного управления являлась убежденность в тождественности или, по крайней мере, совместимости демократии, бюрократии и эффективности. На базе этих принципов формировались новые механизмы властвования и системы управления. Для соответствия критериям свободы, демократии и эффективности власть должна быть распределена, урегулирована, ограничена, доступна, предсказуема, эффективна и подконтрольна. При этом все из названных условий требуют определенного уровня равновесия.

Функциональное распределение на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти, например, не должно вести к ее атомизации и не допускать чрезмерной концентрации властных полномочий. Критерии рациональности должны определять нормы и пределы регулирования.

Ограничение связано с оптимальными сроками исполнения полномочий должностными лицами, что уберегает органы власти от нестабильности и косности. Доступность определяется избирательными свободами и правом равнодоступного и непосредственного участия граждан в государственном управлении. Предсказуемость – стабильностью правовой системы и устойчивостью институтов. Эффективность – способностью государства оправдывать разумные ожидания общества. Подконтрольность – возможностью проверять деятельность государственных органов и оценивать полученные результаты.

Концепция разделения властей, политики и управления, система сдержек и противовесов, самостоятельного регулирования как политической власти и деятельности представительных учреждений, так и власти административной, которая должна быть организована на профессиональных основах и независима от политических потрясений, легли в основу создания в Англии, США, Германии и других ведущих индустриальных странах современной публичной администрации и системы государственной службы, и сегодня во многом определяют тенденции государственного строительства в этой сфере.

Понятие и научный термин «публичная администрация» (publik administration) были разработаны в европейской континентальной системе права и традиционно переводятся на русский язык как «государственное управление». Однако это не совсем точно. Более того, такой перевод сужает понятие публичной администрации, не дает возможности адекватно определить сущность механизмов власти и управления в демократическом обществе. В административном праве зарубежных стран под публичной администрацией понимается организация и деятельность органов и учреждений, подчиненных политической власти, которые наделены публичной властью, обеспечивают исполнение законов и действуют в общественных интересах.

Организационно-правовая матрица публичной администрации достаточно сложна и имеет значительные различия на уровне правовых систем и национальных моделей управления. Ее принципиальные особенности сводятся к следующим положениям. Публичная администрация подчинена политической власти, рассматривается как правительственная машина, аппарат управления, с помощью которого осуществляется государственная политика.

Тем самым она относится к исполнительной ветви власти, отделена от законотворчества и судопроизводства. Сама исполнительная власть, как и аппарат государства в целом, имеют институты политического и административного характера со своим особым статусом. Первые играют руководящую роль, берут на себя функции интерпретации содержания публичного интереса применительно к конкретной ситуации исполнения и применения законов, обеспечивают достижение баланса между общественными и частными интересами. Их статус и деятельность регламентируется нормами конституционного права. Политические органы обычно не включены в систему жестких иерархических связей, подчинены главе государства или правительству. Их руководители получают свои полномочия в основном в результате выборов и ответственны перед народом.

Административные органы, напротив, образуются и формируются политическими структурами власти. Они реализуют предписания законов и указания политических исполнительных органов в конкретные управленческие и административные действия, обеспечивают их исполнение, отвечают перед вышестоящими органами и подконтрольны им. Административная деятельность вторична по отношению к политическим структурам исполнительной власти и регулируется нормами административного права.

Установлен особый порядок предоставления компетенции административным структурам, назначения на должности, осуществления административных полномочий и т.п.

Таким образом, мы выходим на понятие политико-административной системы, которое часто используется в западной политической науке. Как составная часть любой политической системы, она характеризуется совокупностью устойчивых связей и отношений внутри исполнительной власти в их динамическом взаимодействии с другими ветвями власти и институтами гражданского общества. Сущность и формы взаимодействия политического руководства и государственного управления наиболее полно проявляется в правовом статусе и деятельности публичной службы.

В отношении понятия «публичная служба» также необходимы определенные пояснения, связанные с его переводом и использованием в русском языке. Все зависит от понимания сущности и предназначения государства, его функций, различий между суверенами власти. Соответственно интерпретируется смысл и содержание службы: как служба монарху (государева служба) и служба государству, закону и обществу. В любом случае служба рассматривается гораздо шире обычной работы или деятельности, понимается как отношения, связь долга, верности, преданности, готовности исполнить дело в отношении важного для всех идеала или значимого интереса (бога, монарха, государства, общества, свободы, демократии и т.д.). Аналогом русскому слову «служба» в зарубежной практике является слова «service», однако часто используются и термины «administration», «government», «governfnce», «verwaltung» и др. Они означают на всех языках примерно одно и то же. Различия прослеживаются на уровне употребляемых с ними прилагательных civil, public, publique, offenlich – гражданская, общественная, публичная. В российской исторической традиции и научной литературе однозначно преобладает термин «государственная служба», которым мы будем пользоваться, хотя это в определенной мере искажает исходное понятие.

Концепция разделения властей, политики и администрации оказали принципиальное воздействие на организацию государственного аппарата.

Государственная служба как особый вид деятельности по осуществлению от имени государства определенных функций стала рассматриваться в качестве службы всему обществу, как публичная служба. Будучи опорой правящей политической элиты, она призвана обеспечивать единство и целостность государственного аппарата, преемственность власти и ее институтов, несмотря на периодическую смену политического руководства.

Организация публичной службы В демократических политических системах институт государственной службы является неотъемлемой составной частью государственности, определяется обычно как профессиональная деятельность по обеспечению целей и функций государства. Подобная концепция государственной службы как института ведения государственных дел восходит к римской публично правовой традиции понимания демократического государства как республики, т.е. в буквальном переводе дела (res) общественного (publika), под которой римляне понимали наличие устроенного и организованного в его основных делах и занятиях народа.

Такому исторически первичному пониманию государства как общего дела всех его граждан соответствует и традиция закрепления права народа на участие в государственном управлении. В демократическом государстве каждый гражданин имеет право и возможность принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей, допускается на общих условиях равенства к государственной службе. Право равнодоступного и непосредственного участия граждан в ведении государственных дел получило дальнейшее развитие в виде института участия граждан в управлении своей страной. Тем самым институт ведения государственных дел государственными служащими соединен с институтом государственного управления посредством участия гражданина в публичных делах государства. Государственные служащие, осуществляя цели и функции государства посредством исполнения обязанностей и полномочий по государственным должностям в конкретных государственных органах, реали зуют не свое субъективное (служебное) право, а совокупное право всех граж дан. Субъектом регулирования государственно-служебных отношений выступает государство, представляющее своего учредителя (народ), а не отдельные государственные органы и, тем более, должностные лица.

Государственные служащие являются не просто работниками государ ственного сектора, а выполняют важную конституционную роль. В этой связи отделение государственной (публичной) сферы от частной является призна нием факта наличия такой области отношений, где общественный интерес всегда преобладает и ограждается от любого вмешательства частных или кор поративных интересов. Работники государственного аппарата связаны с госу дарством публично-правовыми, а не гражданско-правовыми отношениями.

Публично-правовые отношения отличаются исчерпывающим характером урегулированности законом. Законодательно установленный порядок создания и деятельности государственной службы является одним из фундаментальных оснований правового характера государства. Обязательным является учрежде ние специального административного ведомства по делам государственной службы, самостоятельных органов административной юстиции. Непосредст венная связь государственных служащих с государством обеспечивается по средством их личного публично-правового акта, определяемого законодатель ством (принятием присяги, например). Поэтому большинство государств ре гулируют эти отношения конституциями страны или специальным сводом за конов. Даже в случае, когда отдельные аспекты этих отношений определяются нормами иного законодательства, индивидуальными или коллективными трудовыми договорами, их участники обязаны руководствоваться конституционными основами и принципами организации государственной службы.

В противном случае возникает персоналистское качество института го сударственной службы. Отношения государства и его служащего исчерпыва ются формой отношений найма на работу в конкретном государственном ор гане по контракту с его руководителем. Институт государственной службы оказывается вторичным по отношению к руководителю учреждения. Испол нение государственной должности становится обязанностью служебного долга перед начальником, а не государством и обществом. Основными жертвами подобного регулирования становятся, прежде всего, государственные служа щие. Однако имеются и другие негативные последствия, в том числе протек ционизм, произвол в кадровых решениях, ведомственность и, как следствие, массовая некомпетентность, низкий профессионализм и эффективность дея тельности государственного аппарата.

Выделить единые принципы организации публичной администрации и стандарты деятельности профессиональной государственной службы демократических государств достаточно сложно. Они зависят от специфики правовых систем, разбросаны по различным нормативно-правовым документам, основаны на обычном праве, традициях в области государствен ного управления, вмонтированы в организационных структурах и отобража ются в административных процедурах конкретных государств. В наиболее обобщенном виде к основным принципам организации публичной администрации относятся: централизация и децентрализация, концентрация и деконцентрация, единство и неделимость публичной администрации. Они определяют вертикальные взаимоотношения внутри публичной администрации, отношения между различными элементами политико административной структуры, показывают степень ее дифференциации.

Высокий уровень дифференциации типов организационных подразделений свидетельствует о сложности организации, уровне ее институционализации и адаптивности. Сложные, многофункциональные структуры имеют больше шансов приспособиться к новым требованиям и условиям рационализации систем управления.

В качестве общих принципов административного права, на которых основано правовое регулирование, а также функционирование политико админи-стративных институтов называются: законность, приоритет прав и свобод человека и гражданина, правовая стабильность, разумность и необходимость. Значительный интерес представляют результаты усилий стран – членов Европейского Союза в области систематизации важнейших принципов государственного управления, которые должны применяться в рамках единого европейского административного пространства. Среди них называются прин ципы: управления на основе права;

пропорциональности, правовой определенности, защиты законных притязаний, отсутствия дискриминации;

право на проведение слушаний во время процесса принятия решений;

спра ведливые условия доступа к административным судам и др. К числу общих для стран Западной Европы принципов административного права относят: на дежность и возможность прогнозирования (правовая определенность), откры тость и прозрачность, отчетность, эффективность и результативность1.

Принципы обеспечения надежности и предсказуемости государственно административных подходов и управленческих решений имеют целью иско ренение произвола в государственных делах на основе верховенства права и управления по закону. Открытость и прозрачность являются необходимыми инструментами для надзора и проверки деятельности государственных органов, снижения вероятности плохого управления и коррупции. Отчетность ори ентирована на такие ценности государственного управления, как эффектив ность, продуктивность и надежность. Суть эффективности как управленческого Евпопейськi принципи державного управлiння. – К.: Вид-во УАДУ, 2000. С. 15.

явления заключается в достижении наилучшего соотношения между из расходованными ресурсами и полученными результатами. Результативность предусматривает анализ и оценку итогов реализации действующей государст венной политики системой государственного управления и государственными служащими.

Как уже отмечалось, становление государственной службы связано с разделением сферы политики и управления. Это две близкие, взаимосвязанные, но разные области государственной деятельности. Они имеют свою сущность, различные основы законности и логики осуществления. Если политики опираются на доверие народа, которое высказывается избирателями в ходе свободных выборов, то управление основано на знаниях, опыте и квалификации государственных служащих, которые проверяются и подтверждаются в соответствии с требованиями закона при приеме и продвижении по службе. И хотя с развитием представительной демократии политические деятели становятся очень похожими на государственных служащих по условиям работы и образу жизни, законодательство большинства развитых стран предусматривает механизмы разделение политических и административных должностей.

Отделение управления от политической деятельности, принципы политической нейтральности и профессионализации государственной службы, конкурсного отбора и продвижения по службе на основе личных заслуг и объективной оценки деятельности персонала, баланса прав и обязанностей, четких дисциплинарных процедур, мотивирующей системы оплаты труда, особой профессиональной этики, личной ответственности государственных служащих за реализацию политических решений и их последствия связаны с усложнением функций государственного управления, выделением его как особой сферы социальной деятельности. Это сделано в Международной стандартной классификации всех видов экономической деятельности ООН, Статистической классификации экономической деятельности ЕС, Международной стандартной классификации образования ООН. На практике это находит свое выражение в создании оптимальной системы и структуры органов государственного управления, определении и закреплении компетенции, обязанностей и ответственности работников государственного аппарата на основе функций органов государственной власти и полномочий должностных лиц, особого порядка предоставления государственным служащим политических прав и осуществления ими политических полномочий.

Названные подходы и требования носят во многом универсальный характер, нашли отражения в законодательстве большинства западных стран.

Однако каждое государство в формировании института государственной службы избирает свой собственный подход. Прослеживается значительное влияние на эти процессы национальной специфики властных отношений, особенностей политико-административного взаимодействия. Это, в свою очередь, сказывается на толковании понятия, юридической природе, статусе и организации деятельности государственной службы, ее характерных чертах, классификации служащих, принципах формирования, подбора и продвижения по службе, правовом положении, обязанностях, административных, политических и социальных правах чиновников, последовательном разграничении административных задач и политических функций стоящего над ними руководства, их ответственности перед государством и обществом.

В ряде стран (Ирландия, Испания, Нидерланды, Франция и др.) к государственной службе относят всех работников государственного сектора (широкое определение государственной службы), считая их составной частью исполнительного аппарата государства. В Австрии, Великобритании, Германии, Дании, где исповедуется ограниченная концепция государственной службы, ее состав сужен до так называемых «ключевых должностей государственного управления», тех лиц, которые выполняют функции и наделены полномочиями по разработке государственной политики и реализации государственной власти.

Принципиальные различия прослеживаются и в подходах, связанных с комплектованием штатов. Применяются два главных метода. Закрытая (карьерная) система, характерная для стран Европы, основана на идее государственной службы как «избранной элиты» с повышенным социальным статусом и отдельными привилегиями для служащих. Конкурсный отбор кандидатов осуществляется, как правило, в централизованном порядке путем достаточно суровых испытаний и высоких требований к общекультурной и гуманитарной подготовке претендентов. Часто используется предварительный отбор кандидатов из числа студентов и выпускников самых престижных выс ших учебных заведений или специальных школ. Отобранные таким методом кадры принимаются на службу в так называемый карьерный «поток», а не на конкретные должности в государственном аппарате. В течение всего периода подбора, подготовки и служебной карьеры служащие подвергаются интенсивной социализации для усвоения основных ценностей государственной службы, кодекса поведения и морали. К такой закрытой системе тяготеют большинство европейских стран, что обусловлено традициями развития государственности, эволюцией форм правления, спецификой классовой и социальной структуры общества. Ее характерными особенностями являются:

разграничения государственной службы на основные классы (высший, средний, нижний) в соответствии с уровнем образования и квалификации;

ограниченная мобильность государственных служащих;

старшинство как основа для повышения;

высокий престиж высших уровней государственной службы;

политическая нейтральность служащих и т.п.

При открытой (должностной) системе, которая используется в англосаксонских странах, государственные служащие принимаются на службу по открытому конкурсу на все вакантные административные должности, которые требуют специальных знаний и квалификации. Приоритет знаний и квалификации, открытость и гласность процедур отбора кадров в этой системе обеспечивают условия для социальной мобильности, привлечения на государственную службу лучших выпускников многочисленных университетов и колледжей, представителей бизнеса, промышленности, социальной сферы, всех слоев общества. Подобная практика, дополненная методами постоянной оценки результатов деятельности, повышения по службе за личные достижения, возможности увольнения плохих работников, является, по мнению аналитиков, одним из важнейших преимуществ англосаксонской модели государственной службы.

На практике в большинстве стран чаще всего используются смешанные модели государственной службы, выбор которых зависит от характера политического строя, традиций государственности, специфики политико административных отношений, стратегии социально-экономического развития.

Независимо от выбранного подхода каждое государство призвано гарантиро вать высокий уровень своих работников, достижение провозглашаемых и об щепризнанных стандартов профессионализма, стабильности и эффективности государственного аппарата. Ответственность за государственное управление и его результаты требуют отбора на государственную службу лучших и подготовленных работников. Принцип конкурсного отбора, дополненный не менее четким механизмом продвижения по службе на основании личных качеств и профессиональных заслуг, являются гарантией прогнозируемости кадровых процессов, сохранения динамизма и ответственности института государственной службы перед обществом.

Основная задача демократической государственной кадровой политики сводилась к созданию условий, препятствующих политическому перерождению государственного аппарата и бюрократизации государства. Однако даже идеальные принципы и основанные на них механизмы властвования не устраняют такой потенциальной угрозы. Развитый демократический порядок – это всегда сложный баланс сил между политиками и государственными служащими, политическими партиями и общественными объединениями, группами интересов и массами.

Господство идей представительной демократии предопределили развитие процессов в сфере государственного управления в первой половине ХХ столетия, которая стала временем подлинного расцвета бюрократической организации. Это было связано со значительным усилением позиций государства в обществе, расширением его функций. До Второй мировой войны популярность концепции активного государства объяснялась, наряду с другими факторами, необходимостью устранения экономических и социальных последствий Великой депрессии. В послевоенный период государству принадлежала решающая роль в реализации плана Маршалла, концепции «государства всеобщего благосостояния», стратегий общественного развития в большинстве социалистических и развивающихся стран. Значительно вырос государственный сектор, увеличились расходы на его содержание.

Современные формы организации механизмов власти и управления проникали во все сферы жизни общества индустриальных стран, независимо от политических, религиозных и культурных различий.

Сопутствующим явлением стал повсеместный рост государственного аппарата. Активно развивалось законодательство о государственной службе, сформировались ее основные системы, модели подготовки государственных служащих, решались проблемы научного сопровождения деятельности государственной администрации. Среди многих достижений ушедшего века одно из важных мест занимает развитие теории и практики государственного управления, становление его как самостоятельной сферы деятельности, отрасли науки и подготовки кадров. Впервые государственная служба и служащие стали выступать предметом специальных научных исследований и рекомендаций.

В целом положительным было и отношение общественности к институту государственной службы и государственным служащим. Однако существовала и постоянная тревога за судьбу демократии. Процессы разделения труда и растущая бюрократизация общественных отношений, о чем неоднократно предупреждал М. Вебер, глубоко двойственны в своем влиянии на общество и человека. Первые симптомы разочарования общества в ценностях и механизмах представительной демократии были отмечены уже в конце XIX века. Основной проблемой этого периода бурного развития промышленного капитализма была бедность подавляющей массы населения. В XX веке мировые войны и революции, немецкий и итальянский фашизм, сталинизм, другие тоталитарные режимы, выросшие на парламентской риторике и под прикрытием демократических процедур, грандиозный социалистический эксперимент, крайне дифференцируемый «третий мир» выдвинули на передний план проблему организации самой власти: «слишком мало богатств», с одной стороны, «слишком много власти» – с другой.

По словам М. Фуко влияние этих «гигантских теней» и «черных наследий» буквально потрясли общество, заставили переосмысливать накопленный опыт, рациональность демократических механизмов и технологий власти, которая часто утрачивалась в прагматизме политики и идеологии.

Западные общества были пронизаны глухим беспокойством и даже совершенно открытыми движениями протеста, которые ставят под вопрос род перепроизводства власти, продемонстрированный в таких обнаженных и чудовищных формах, вплоть до болезни и безумия. Одной из многочисленных причин того, почему они так озадачены, является совершенная неоригинальность фашизма и сталинизма. Эти режимы использовали и расширили «идеи и методы нашей политической рациональности» уже присутствующие в большинстве обществ и в политических системах Запада 1.

Объективно возникал вопрос о защите общества от повторения подобных сценариев развития, деятельности безответственных политиков и бюрократов.

Общественное недовольство удалось несколько снизить реализацией в большинстве западных стран концепции государства всеобщего благосостояния (социального государства). Впервые о ней заговорили еще во время Второй мировой войны. В Атлантической хартии (1942) лидеры США и Великобритании официально заявили о том, что главной целью их правительств должна стать «свобода от нужды» основной массы населения, которое приносит огромные жертвы во имя государства. Несколько позднее известный государственный деятель Австралии Д. Кёртин заявил, что См.: Фуко, М. Нужно защищать общество: Курс лекций, прочитанных в Коллеж де Франс в 1975 – 1976 учебном году. – СПБ.: Наука, 2005. С. 293 – 294.

«правительство должно быть в первую очередь агентством, занимающимся улучшением социального положения масс»1.

Что касается борьбы с бюрократизацией, то она ограничилась, в основном, рядом академических работ. Наиболее известной из них стала книга Л. Мизеса «Бюрократия». Основные претензии людей к бюрократам и бюрократии связаны, по его мнению, с попыткой заменить испытанную демократическую представительную систему своеволием чиновников.

Население отказывает им доверие за присвоение изрядной доли законодательной власти и узурпацию права решать многие важные вопросы по собственному усмотрению, враждебность к свободному предпринимательству и частной собственности, неэффективность и расточительность, бездумную трату денег налогоплательщиков. Это, по мнению названного автора, только вершки, не более чем «эмоциональное описание современных тенденций развития», следствия и симптомы явлений, имеющих более глубокие корни.

Корень зла в экспансии государства, расширении государственного контроля в экономической и социальной сферах, планирования и регламентации, его тоталитарной политике. В результате множатся государственные учреждения и число чиновников, которые по собственному усмотрению решают общественные вопросы, являются не слугами граждан, а своевольными господами и тиранами, «убийцами за письменными столами».

Но во всем этом виновата не бюрократия, а политическая система с названными тоталитарными чертами. Поэтому политика, связанная с возрастанием роли государства, характерная для социалистических и иных тоталитарных режимов, по мнению Мизеса, ведет к отказу от демократии.

«Вопреки широко распространенному заблуждению не существует промежуточного пути, третья система невозможна как форма долговременной организации общества. Граждане должны сделать выбор между капитализмом и социализмом»2.

Кревельд, М. Расцвет и упадок государства. – М.: ИРИСЭН, 2006. С. 436.

Мизес, Л. Бюрократия. С. 16.

Позиция Мизеса как идеолога, таким образом, взяла верх над задачами исследователя. Забросив мяч на поле своих идейных противников, он ушел от проблемы борьбы с бюрократизацией, отказался рассматривать ее как типичное явление, характерное для всех обществ, механизмов власти и управления. Не удивительно, что это «домашнее зло», буржуазные политико административные системы, разросшиеся в условиях социального государства до максимальных размеров1, стали давать сбои и в области стимулирования социально-экономического развития в условиях научно-технической революции. Кажущаяся простота и рациональность традиционных бюрокра тических структур, строго обеспеченная юрисдикция их деятельности вели к ограниченности видения проблем управления, рутинизации работы государст венных органов. Кроме того, заменив конкретного человека бюрократом, игнорируя неформальные отношения и модели поведения государственных служащих, их личные и корпоративные интересы, эта бюрократическая модель породила многие социальные болезни государственного аппарата. На волне общественного недовольства либералы критиковали бюрократию за отсутствие подотчетности и открытости. Социалисты видели в ней только орудие классового подчинения. «Новые правые» обличали ее корпоративный эгоизм и неэффективность. Термины бюрократ, бюрократический и бюрократия стали бранными словами.

При этом существовала полная разноголосица в отношении будущего бюрократии, ее места и роли в системе общественных отношений. Политико административные системы как составная часть любого общества должны развиваться вместе с ним, активно реагируя на политические и идеологические императивы общественного развития. Замедленная реакция на изменения внешней среды ведет к кризису их легитимности. Выход из названной ситуации лежит в плоскости постоянного поиска и обновления моделей политико административного взаимодействия, формализации и институционализации В Западной Европе за период с 1950 по 1980 год доля государственных служащих в общей численности занятых выросла с 11 до 23 %, а в США – с 9,7 до 15,2 %. В 1982 году она составляла в Великобритании 22 %, а в Швеции и Норвегии по 32 %.

новых принципов отношений между демократией и бюрократией. Эта задача одинаково актуальна как в стабильных политических системах, так и в переходных обществах, хотя существуют и определенные различия. Для обеспечения единства простого политического сообщества обычно вполне достаточно дюркгеймовой (аскриптивной) механической солидарности. Чем сложнее общество, тем больше сила и прочность политической общности зависит от развития процедур и организационных механизмов разрешения противоречий, уровня их институционализации. Институциональный интерес совпадает в данном случае с общественным интересом. Поэтому общества с высоким уровнем институционализации механизмов власти и управления обладают потенциально большими возможностями для реализации своих интересов.

Административные реформы: идеи и концепции Кризис в мировой экономике 70--80 годов ХХ века, провал концепции «государства всеобщего благосостояния» в большинстве развитых западных стран, окончательно изменили общественные настроения в отношении существующих демократических институтов, государства и государственной службы, их роли в развитии. Традиционная модель государственного управления оказалась в состоянии глубокого кризиса. Снизился социальный престиж государственной аппарата, авторитет политиков и государственных служащих. Это стало ответной реакцией граждан на разросшиеся бюрократические системы, ориентированные на формальное применение законов, низкие профессиональные качества работников, безоговорочное выполнение ими распоряжений, поступающих с верхних этажей управления, беспристрастность служащих при выполнении своих обязанностей на фоне резкого ухудшения качества социальных услуг и общем росте расходов на содержание государственных органов. Были поставлены под сомнение принципы представительной демократии, рациональность и техническое превосходство существующих систем управления.

Общественный вызов традиционным принципам административного государства стимулировал поиск новых моделей управления. Результаты этих поисков были достаточно противоречивы. С одной стороны, отчетливо проявилась тенденция, которая восходит к трудам Платона и Аристотеля, и оценивает демократию как не самую совершенную форму правления, такой механизм власти, где ею распоряжается масса к «умалению мудрости и собственности». «Восстание масс» было расценено господствующим политическим классом как «век толп». Уничижительные определения «власть толпы», «охлократия», «необузданная демократия» стали не таким уж редким явлением в речах политиков и в трудах ученых. С другой, проблемы демократии как системы правления были впервые осознаны в качестве серьезной политической концепции.

Первыми высказались представители теории правящих элит. Д. Бернхем в своей книге «Революция управляющих» (1941), ссылаясь на действие неумолимой логики «железного закона олигархии», обосновал понятие бюрократической власти. По его мнению, в западном обществе произошло то, что должно было произойти. «Управляющий класс» господствует во всех индустриальный обществах. Основу его власти составляют научно-технические знания и административное искусство. Несколько иную интерпретацию событий предложил Р. Миллс в книге «Властвующая элита» (1956). В современных демократиях правит, по утверждению этого автора, триумвират большого бизнеса, армии и политических группировок, используя для этого сочетание экономической власти, бюрократического контроля и доступа к высшим уровням исполнительной власти. Поэтому нет никаких оснований говорить о существовании каких-либо механизмов демократического распределения власти. Сторонники данной теории утверждают, что в любом обществе существует правящее меньшинство, которое отличает высокий уровень понимания стоящих перед страной задач. Народу лучше самоустраниться от власти, уступив ее правящей элите.

Примыкает к этим рассуждениям плюралистический подход (Р. Даль, Ч.

Линдблом и др.), хотя аргументация отличается. Критически оценивая представительную демократию, его сторонники ввели новое понятие «полиархия» (власть немногих) вместо «демократии» (власть всех).

Демократичность полиархий, по их мнению, достигается конкурентной борьбой между партиями и группами интересов в ходе периодических избирательных кампаний, возможностями всех граждан выражать свои взгляды. Это обеспечивает как высокую общественную активность, так и необходимый уровень подотчетности политиков в отношении общества, своих избирателей. Смысл плюрализма как концепции распределения политической власти состоит в том, чтобы она не концентрируется в руках немногочисленного правящего класса, хотя имеет тенденцию переходить от многих к немногим.

Более осторожен в оценках перспектив демократии Й. Шумпетер в своей концепции «реалистической» модели, которая близка к идеям конкурентного элитизма. Он вскрыл недостатки классической теории, определявшую демократии в таких выражениях, как «воля народа» (источник) и «общее благо»

(цель), обосновал процедурное понятие демократии. «Демократический метод -- это такое институциональное устройство для принятия политических решений, при котором отдельные индивиды обретают власть принимать решения в результате конкурентной борьбы за голоса людей» 1. Поэтому элита не едина, а расколота на массу конкурирующих групп. Однако факт соперничества не исключает принципа ее подотчетности, как обязательства за поддержку и голоса избирателей. Но конкуренция элит очень слабая его гарантия. Нужны и другие действенные механизмы сдержек для претензий политиков на абсолютную власть. Неизменным институциональным принципом должна остаться дихотомия политики и управления, возможности которой не исчерпаны до конца. Независимая, обученная и наделенная сильным чувством долга бюрократия способна выполнить эту важную роль.

Антология мировой политической мысли. В 5 т. – М.: Мысль, 1997. Т.2. С. 222.

Однако концепция размежевания политики и управления была к этому времени в значительной мере дискредитирована. Самыми активными ее критиками были исследователи теории политики и политических процессов.

Они приводили многочисленные факты реального участия административных органов в выработке политического курса, подчеркивали политическую роль бюрократии, рассматривали государственное управление как коллективный политический процесс. Американский ученый Л.Уайт в учебнике по государственному управлению «Введение в изучение государственного управления» (1948) констатирует, что «государственное управление все еще представляет собой, прежде всего искусство» и задача преобразования его в научную дисциплину превратилась в наиболее важную задачу, стоящую перед государственным аппаратом, и будет оставаться таковой в будущем. Несколько позднее в четвертом издании учебника он еще более категоричен, утверждая, что идея разделения политики и управления пришла в противоречие с реальностью. Правительство постоянно расширяет сферу своей компетенции, все более активно влияет на процесс формирования политического курса.

«Следовательно, утверждение, что политика и управление – это отдельные и автономные структуры или процессы в американской системе, очевидно ошибочное»1.

Активными критиками дихотомической концепции и основанных на ней принципов управления были Ч. Бернард, Д. Вальдо, Р. Мертон, Г. Саймон и др.

Р. Мертон, например, подчеркивал, что веберовский идеальный тип бюрократии предельно рационализирован и не учитывает возникающие в процессе образования любой нормативной структуры нефункциональные проявления, которые способны превращать замыслы людей в свою противоположность. В работе «Бюрократическая структура и индивидуальность» (1940) он писал, что М. Вебер в своих рассуждениях был почти полностью сосредоточен на положительных качествах бюрократической структуры. Но любая деятельность двойственна. Положительное в одном - Райт, Г. Державне управлiння. – К.: Основи, 1994. С. 8..

становится отрицательным в другом. Для изучения отрицательных сторон бюрократии он использует концепции «обученной неспособности» (Веблен) и «профессионального психоза» (Девейя) или «профессиональной деформации»

(Вермотт). В соответствие с их положениями, использование ранее приобретенных навыков в изменившихся условиях приводит к несогласованиям и серьезным отрицательным результатам. Обученность может стать неспособностью. Ежедневная рутина, связанная с поведением в соответствии с предписанными образцами деятельности, развивает особые предпочтения, антипатии и акценты. Для их характеристики используется термин «психоз», под которым автор понимает ярко выраженную отличительную особенность ума.

Бюрократия, таким образом, это «ужасный гибрид», что подтверждается общественным мнением о ее качествах. Классический веберовский набор качеств идеальной бюрократии или мертоновские «структурные источники чрезмерного соответствия» превращаются в свою противоположность.

Приверженность правилам, дисциплина, преданность и служение, как средства для достижения определенных результатов, в условиях рутинной работы вырождаются в формализм и ритуализм. Происходит подмена целей, из-за чего целью становятся средства. Служебная и эмоциональная зависимость от многочисленных правил, норм и процедур порождает робость, консерватизм и техницизм, умение сопротивляться изменениям и всякому новому порядку.

Элемент творчества подрывает структуру и дух бюрократической организации.

Система продвижения по службе на основе старшинства исключает конкуренцию между служащими, отрицательно влияют на эффективность.

Служебная специализация и иерархия ведут к обезличиванию отношений, как внутри чиновничьей корпорации, так и с обществом. «Священный трепет»

перед вышестоящим начальником и «восторг» от выполнения в соответствие с предписанными образцами своей работы соседствуют с высокомерием и надменностью по отношению к обычному человеку. Теоретически чиновники «слуги народа», а фактически выступают в роли хозяев, превосходства, главенствующего положения. Протест и обращение за помощью к другим чиновникам обычно безрезультатны. «Священность» касты и сословные привилегии поддерживаются широко развитой корпоративностью1.

Г. Саймон пошел еще дальше, подвергнув сомнению само основание функционального подхода – методологию рационального выбора. Люди, по его мнению, различаются по способностям, уровню знаний, умений и навыков, по ценностным ориентациям и личным целям. Функционализм не замечает эти «ограничения рациональности», как бы искусственно вырывает государственный аппарат из социокультурного и политического контекста.

Несколько позднее, Д. Вальдо в работе «Административное государство»

(1948) отмечал постоянно усиливающуюся неуверенность теоретиков государственного управления в принципах «ортодоксальной» управленческой идеологии, способности заставить бюрократию служить целям демократического общества старыми политико-управленческими методами.

Одновременно он высказывает обоснованные сомнения по поводу решения этих проблем с помощью рекомендаций сторонников научного менеджмента.

Приземленность исследований, формальный анализ структур и функций управления, который позаимствован из управления бизнесом, ставит под сомнение цель и теорию демократического управления и роль государства.

Вместе с тем истинная демократия и реальная эффективность вполне совместимы. Адекватная требованиям времени организационная теория должна исповедовать прагматизм и рационализм в деятельности государственного аппарата одновременно с воодушевляющей политической философией для чиновников в условиях «управленческой революции», как средству расширения демократии в государственном управлении. «Без веры или цели индивиды и общество прекращают развиваться»2. Всегда высока вероятность распада прежних и синтеза новых взглядов. Теория государственного управления должна устанавливать действенную связь с каждой областью человеческих знаний.

См.: Классики теории государственного управления: американская школа. С. 131 – 139.

Там же. С. 187.

С разрушением основ политико-управленческой дихотомии стала размываться и разделение на государственное управление и политологию.

Самый известный из бихевиористов в политической науке Р. Даль дал понять теоретикам государственного управления, что для их признания в политологии недостаточно простого утверждения, что управление является политикой.

Необходимо «создать науку о государственном управлении, которая «честно формулирует цели» и признает сложность человеческого поведения, занимается проблемами нормативных ценностей в управленческих ситуациях, учитывает связь между государственным управлением и его социальным окружением»1.

Однако новая идея комплементарности политики и администрации наиболее ясно выражена в выводе Сэйра: «Государственное управление – один из наиболее важных политических процессов. Осуществление дискреционных полномочий, выбор приоритетов – типичная и все более значимая функция управленцев и бюрократов: таким образом, они принимают большое участие в политической деятельности»2.

Идея комплементарности политики и администрации, совместной деятельности выборных должностных лиц и управленцев представляется одной из лучших альтернатив дихотомической концепции. Однако она не получила до настоящего времени необходимого в таких случаях теоретического обоснования и практической апробации. Серьезным основанием для дальнейших исследований в этой области является модель взаимодополняемости политики и администрирования, предложенная недавно Сварой. Он отмечает: «Взаимодополняемость политики и администрации означает, что отношения между избранными официальными лицами и администраторами характеризуются взаимозависимостью, широким взаимодействием, отдельными и пересекающимися ролями, а также политическим верховенством и административным подчинением, которые сосуществуют со взаимовлиянием как вырабатывания и проведения политики, Классики теории государственного управления: американская школа. С. 94.

Политико-административные отношения: кто стоит у власти? – М.: Права человека, 2001. С. 16.

так и администрирования. Взаимодополняемость означает, что политика и администрирование соединяются для того, чтобы сформировать цель демократического правления»1. Вместе с тем, сам автор признает, что им пока предложены для обсуждения только общие принципы взаимоотношений, а окончательная разработка комплементарной модели требует дальнейших исследований.

Общий смысл названных и других идей и подходов к концепциям управления в условиях современной демократии обосновывался необходимостью понять подлинную природу демократических институтов и механизмов их функционирования. Однако за манипуляциями с понятием демократии в целях обеспечения аналитической точности и эмпирической референтности исследований прослеживаются вполне прагматические попытки оправдать переход большинства развитых государств от принципа «управления посредством народа» к «управлению для народа» силами специально отобранной и подготовленной элиты. Разногласия существуют только в частностях, формах и методах реализации этой цели. Либеральная демократия, господствующая в большинстве западных обществ, считает единственно правильной системой непрямую демократию, основанную на регулярных и состязательных выборах при всеобщем избирательном праве, сводя народное участие в управлении к простой подаче голосов за своих кандидатов. При этом в состав плюралистической элиты объективно входят представители государственного аппарата, особенно высшего звена государственной службы.


Как профессионалы, подобранные на основе их лояльности по отношению к действующему правительству, они обеспечивают реализацию избранного политического курса и управление общественным сектором. Подобная открытая политизация государственной службы считается лучше скрытой, так как ее беспристрастность и нейтральность всегда была мифом. Играя роль главного источника информации и рекомендаций для правительства, выполняя совещательные и консультативные функции, функции артикуляции Там же. С.393.

общественных интересов и поддержания стабильности и преемственности развития политической системы бюрократия имеет значительные степени свободы не только в сфере реализации, но и принятия тех или иных политических решений.

Повышение политического значения чиновников объяснялось и общей тенденцией усиления позиций исполнительной власти не только в области административного управления, но и организации тесного взаимодействия с законодательной ветвью власти. По оценкам аналитиков в ее структурах занято более 90 % всех работающих в органах государственной власти и управления.

Органы исполнительной власти современных государств разрабатывают 80 – % законопроектов. Постоянно увеличивается сфера исключительной компетенции правительств, влияние на практику государственного управления роли их подзаконных актов. Техническая сложность современного законодательства не позволяет коллегиальным органам, сформированным на представительной основе, самостоятельно разрабатывать и принимать непротиворечивые законы. На этом основании некоторые исследователи оценивают государственную администрацию, как «четвертую власть», рассматривают классическую концепцию разделения властей преимущественно с исторической точки зрения и в качестве абстрактного символа правового и, по возможности, демократического государства1.

Однако основной тон в этих общественно-политических и академических дискуссиях задавали «новые правые», взгляды которых являлись реакцией нео консервативной и неолиберальной мысли на кризисные явления в экономике западных демократий. В качестве методологии анализа использовались позаимствованные из современной политэкономии теория рационального выбора или теория общественного развития. На основе названных экономических моделей была сделана попытка решения проблемы неэффективности государственного аппарата, обосновать новую роль государства в общественном развитии.

См.: Политический менеджмент: Учебное пособие. – М.: Издательство института психотерапии, 2004. С. 120.

Потенциал социальной демократии кейнсианского толка, по мнению «новых правых», полностью исчерпан. Прежнее государство и его бюрократическая система, выстроенные сверху вниз и склонные к широкому государственному интервенционализму, породили «большое правительство» и «общество зависимости», изгнав отсюда свободу, которую следует понимать как право на рациональный выбор. В прямом противоречии с образом «слуг общества» бюрократия мотивирована в основном интересами власти, влияния и престижа, улучшения своего материального положения. Внутренняя логика и динамика развития подобной бюрократической организации, независимо от типа общественно-политического строя, ведет к усилению вмешательства в дела общества, ее расширению и увеличению бюджета. Государственный аппарат критиковали за консерватизм, корпоративный эгоизм, неэффективность, «присвоение государства» и игнорирование интересов общества. Классическая бюрократия стала рассматриваться как символ и проявление организационной неэффективности.

Основной порок бюрократической организации государства видели в ее монополии на право интерпретации и реализации общественного интереса.

Находясь, в отличие от структур частного сектора, вне «дисциплинирующего воздействия соображений выгоды» бюрократические аппараты расточительны и неэффективны. Отсюда вытекает принципиальная позиция сторонников «новых правых» в отношении преимуществ частного сектора и конкурентной рыночной среды. Использование в государственном аппарате управленческих технологий частного сектора позволит, по их мнению, сократить бюрократию, повысить эффективность государственного управления, «вернуть государство в его изначальные границы».

Лозунги создания «сильного, но малого государства» на новых принципах взаимоотношений между государством и гражданским обществом в условиях динамичной рыночной экономики оформились в концепцию «сервисного государства» и нашли свое наиболее яркое воплощение в практике тэтчеризма в Великобритании и рейганизма в США, усилиях правительств многих других стран. Основу их политического курса составляет идея «активизирующего» государства, в соответствие с которой за ним сохраняются четыре основные функции: гаранта производства и предоставления определенных услуг обществу;

института повышения общественной активности граждан к самостоятельному решению социальных проблем;

института надзора за общественной и экономической деятельностью;

непосредственного производителя работ и услуг для общества, если это диктуется вопросами внутренней и внешней безопасности или соображениями большей эффективности. На основе этих принципов по-новому определяются отношения между государством и гражданами, осуществляется переход от опеки к партнерским отношениям и сотрудничеству, устанавливается ответственность каждой из сторон. Современное государство не должно само выполнять все стоящие перед ним задачи, но обязано обеспечить условия для их выполнения. Государственные органы в новых условиях выступают в роли поручителей, являются заказчиками и покупателями услуг для граждан, в том числе от государственных, коммерческих и общественных организаций. Выбор делается на основании качества и гарантий предоставления услуг, их эффективности и экономичности. Составной частью этой политики стали круп номасштабные административные реформы с целью поиска новых механизмов повышения эффективности государственного аппарата через изменения в управлении государственными расходами, организационной структуре исполнительной власти, управлении персоналом, повышении ответственности системы государственной службы в сфере разработки и реализации политики.

Наблюдается отход от старой парадигмы государственного управления в сторону Нового государственного управления (Нового государственного менеджмента) – набора управленческих идей, технологий и ценностей, позаимствованных из экономики, бизнеса и менеджмента. В обиход прочно вошел термин «государственное предпринимательство», что разрушило существовавшее ранее представление о несовместимости подходов в деятельности правительственной администрации и предпринимательских структур, невозможности им учиться друг у друга. Концепция «минималистского государства» предусматривала резкое сокращение степени государственного вмешательства в экономику, свертывание многих государственных программ в области образования, здравоохранения и социальной защиты, использование рыночных механизмов регулирования в государственном секторе.

«Сдвиг» современной управленческой парадигмы в сторону Нового го сударственного управления является вовсе не заслугой ученых, а скорее политиков. По их инициативе были реализованы многочисленные программы в области реформирования государственного управления и менеджмента чело веческих ресурсов в системе государственной службы. Реформы охватывают широкий географический, политический и административный спектр, сильно отличаются по направленности и глубине преобразований. Поэтому вовсе не удивительно, что в настоящее время существует столько идей управления, сколько ученых в данной области.

Реформы и их результаты нуждаются по-прежнему в серьезном научном осмыслении. Однако «новым правым» нельзя отказать в проницательности.

Новое государственное управление не претендовало на монополию, но оказалось наиболее технологичным для разрешения ряда проблем неэффективного крупного централизованного бюрократического аппарата.

Внедрение в деятельность государства рыночных механизмов, институтов и установок, приватизация ряда государственных функций сделали управление в государственном секторе более чувствительными к экономической конъюнктуре. На смену государству-администратору идет государство как экономически эффективный менеджер. Повысилась ценность общественных денег. Возросло внимание к финансовому менеджменту в государственной сфере, экономии ресурсов за счет повышения эффективности собственной деятельности. В государственном секторе появились такие элементы, как конкуренция, тендер, маркетинг, реклама, контрактная система.

Концепция Нового государственного управления вызвала пересмотр ряда базовых принципов функционирования государственной службы. Старые бюрократические системы характеризовались как персоналистские, традиционные, диффузные и партикуляристские. Современные бюрократии, чтобы быть эффективными, должны стать неперсональными, целенаправленными и универсальными. Поиск ведется в следующих областях и направлениях: оптимальном соотношении политических и профессиональных начал в деятельности администрации;

уменьшении вертикальной иерархии и уровней управления, развитии функциональных органов;

децентрализации, сокращении и удешевлении аппарата;

менеджеризации и маркетизации определенной части государственной службы, ее большей открытости и отзывчивости на потребности и ожидания граждан;

повышении внимания к культурным и морально-этическим аспектам деятельности служащих. На одно из первых мест выдвигается совершенствование профессионализма кадров. От того, насколько квалифицированно, эффективно и демократично они работают, зависит отношение к государственным органам со стороны населения.


Выполнение больших объемов работы при уменьшении числа государственных служащих также требует высокой квалификации, навыков и культуры менеджмента. Децентрализация и деконцентрация многих государственных структур и функций, создание множества независимых агентств по оказанию услуг населению, изменение механизмов принятия и реализации управленческих решений, ориентация на конечный результат и повышение качества услуг способствовали возникновению новой инновационной административной культуры, новых требований к характеру и стилю деятельности государственных служащих. Одновременно усилился контроль их деятельности, как со стороны политического руководства, так и общественности.

Реализация концепции «сервисного государства»

Современные административные реформы – это процесс структурных изменений в работе государственного аппарата, направленный на повышение его эффективности и качества принимаемых решений. Целью реформаторов являлось желание создать экономичный и эффективный аппарат, обеспечить большую его отзывчивость на нужды конкретного человека, повысить чувство социальной ответственности государственных служащих. С точки зрения гражданского общества смена приоритетов в деятельности государства связана с переосмыслением и пересмотром базовых принципов организации государственного аппарата, активного поиска новых форм и методов работы в интересах общества. В западных странах концепция «сервисного государства»

и обслуживающей роли государственной администрации появилась в 70-е годы прошлого века. Это было связано с последствиями мирового экономического кризиса, провалом политики «общества всеобщего благосостояния», сворачиванием многих важных социальных программ на фоне постоянного роста государственного аппарата и снижения эффективности государственного управления. Кризис легитимности во взаимоотношениях государства и общества стал одной из важнейших причин активных реформ.

Наиболее широкое распространение идеи и практика Нового государственного управления получили в Великобритании, США, Канаде, Новой Зеландии и других странах англосаксонской правовой традиции, где развитие государственного управления имело с самого начала тесную связь с идеологией, теорией и практикой менеджмента. Первопроходцем стала Великобритания. Известный консерватизм в области организации государственного управления и государственной службы в этой стране привел к тому, что административные реформы приобрели здесь наиболее радикальный характер. Новая философия государственной политики и управления, комплекс мер, разработанных и реализованных правительствами М. Тэтчер, Дж. Мэйджера и Т. Блэра заключались в том, что государственный сектор начинает активно использовать в своей деятельности управленческие технологии частного сектора или даже передает последнему часть своих функций. Роли участников были распределены следующим образом:

правительство должно «рулить» (определять политику), частные структуры – «грести» (предоставлять услуги), и те и другие -- преисполнены «предпринимательским духом». Использование в государственном аппарате управленческих технологий частного сектора позволит сократить бюрократию, повысить эффективность государственного управления, «вернуть государство в его изначальные границы». При этом, М. Тэтчер, например, не уставала напоминать английскому обществу основополагающие истины современного консерватизма: права и свободы человека зависят от конкретных исторических и социально-экономических условий;

права человека и права государства, их ответственность за положение в социальной сфере должны быть уравновешены. Почему, например, государство, а не граждане, должны нести ответственность и заботу о своих престарелых родителях? Именно за эти свои заявления, резкое сокращение многих социальных программ М. Тэтчер и была названа «железной леди».

Административные реформы преследовали в первую очередь резкое сокращение государственного аппарата и расходов на его содержание до необходимого минимума, повышение ответственности государственных служащих за выполнение своих обязанностей, достижение наибольших результатов при меньших затратах, превращение государственной администрации в инициативную организацию, способную контролировать общественное развитие и пользующуюся авторитетом среди населения. Особой интерес представляют формы и методы преобразований, которые составляют продуманную долгосрочную систему мер и сводились к следующему.

Приватизация государственного сектора. Была осуществлена радикальная приватизация в таких традиционных отраслях государственного сектора, как местный транспорт, электро-, газо-, и водоснабжение, телекоммуникации и пр.

Правительство считало, что это будет способствовать росту производительности и качества услуг, облегчит налоговое бремя с населения.

Средства от продажи государственных предприятий пойдут на компенсацию уменьшения налоговых поступлений и дефицита бюджета.

Конкурсный тендер и передача на подряд ряда государственных услуг населению. Коренным образом изменяется характер деятельности государственных учреждений. Многочисленные услуги коммунальных служб по уборке, обслуживанию, охране, вывозу мусора передавались частным фирмам на договорной основе.

Учет и рационализация всех рабочих операций. На основе специальных исследований была проведена повторная аттестация всех рабочих мест в государственном секторе. В результате получила широкое распространение практика использования сотрудников на полставки.

Введение полурынков в системе государственных учреждений. Большое количество организаций и учреждений превращено в хозрасчетные организации, конкурирующие друг с другом за счет переданного им права самостоятельного использования бюджетных средств и распределения ресурсов.

Использование в системе государственного управления трансферов и ваучеров. Введение ваучеров на образование, например, полностью изменило систему финансирования учреждений образования, привело к конкуренции между ними, повышению качества образования. Кроме того, родители получили право самостоятельно выбирать для своих детей, как школу, так и университет.

Программа «Проверка эффективности». С помощью специального опросника для государственных служащих была проведена проверка текущих расходов государственных учреждений. Изучалось буквально все: от проблемы дублирования полномочий до уборки офисов. Выявлялись потери отдельных подразделений и должностных лиц, возможные пути, формы и методы сокращения затрат. Результаты превзошли все ожидания. Результаты проверок и предложения самих служащих дали на практике экономию около 2 млрд ф.с.

Программа MINIS (Информационная система менеджмента для министров). Была разработана и внедрена для полной оперативной информации высших должностных лиц о целях, ответственных, исполнителях и результатах выполнения основных правительственных социальных программ.

Финансово-управленческая инициатива. При каждом министерстве создана специальная система, которая позволяет всем служащим знать поставленные перед ними задачи, критерии оценки результатов их деятельности, другую необходимую информацию, получать консультации и обучение для эффективного выполнения обязанностей. Вниз по иерархической вертикали делегированы как права, так и ответственность за правильное использование финансовых средств.

Наиболее известная программа «Следующие шаги» (1987). Была составлена на основе отчета отдела по вопросам эффективности Министерства финансов с целью создания нового способа управления государственной службой. Аналитики пришли к выводу, что система государственной службы громоздка и ею трудно управлять как единым целым. Большинство служащих больше озабочены перспективами своего служебного роста, чем предоставлением услуг населению. В высшем звене преобладают люди, не имеющие опыта работы в конкретной сфере деятельности и занятые в основном общим руководством. В соответствии с программой задачи министерств сокращались до их «ключевых» функций, связанных с разработкой политики отрасли. Оказание услуг населению передавалось специальным исполнительным агентствам с высоким уровнем автономии по отношению к центральной администрации. Исполнительные агентства действуют на основе рамочного соглашения, где конкретно определены цели, задачи и принципы их деятельности, критерии оценки результатов. Возглавляет агентство исполнительный директор, подотчетный министру, но имеющий высокую степень финансовой и управленческой автономии. Для стимулирования своевременного предоставления услуг, повышения их качества агентства самостоятельно вознаграждают профессиональную деятельность своих сотрудников, поощряют инициативу, новаторство, использование новых технологий и активное реагирование на запросы граждан. В настоящее время создано около 100 таких агентств, где работает почти 400 тыс. служащих.

Программа «Хартия для граждан» (1991). Была рассчитана на повышение эффективности предоставления коммунальных и других общественных услуг путем определения принципов отношений между государственными агентствами и населением. Основными принципами Хартии были провозглашены.

1. Стандарты, ориентированные на индивидуальные потребности кли ентов в отношении услуг. Население обеспечивается самой полной и достоверной информацией о перечне социальных услуг, которые они вправе ожидать от государственных учреждений, служб и отдельных чиновников.

2. Информация и открытость. Клиенты получают немедленно и бес препятственно все необходимые сведения о работе коммунальных и об щественных служб, стоимости и качестве выполнения услуг.

3. Выбор и консультации. Общественный сектор предоставляет выбор клиентам там, где это возможно на практике. Мнение пользователей о службе, их приоритеты по ее улучшению учитываются при установлении стандартов.

4. Вежливость и содействие. Государственные служащие предоставляют услуги в равной степени всем, кто имеет право на их получение, и в форме, удобной для клиентов.

5. Приведение в порядок. Плохо или неправильно предоставленная услуга исправляется быстро и эффективно. Для этого устанавливается простой порядок внесения жалоб, хорошо известный общественности. Предусматрива ется возможность независимого пересмотра жалоб.

6. Отдача за вложенные средства. Предоставление услуг в пределах выделенных ресурсов, умение во всем жить по средствам.

Инициатива правительства была подхвачена многими ведущими социальными агентствами, которые стали издавать собственные хартии, в которых подробно освещались услуги и процедуры их предоставления потребителям.

Программа «Тестирование рынком» (1992). Стала новым важным этапом в углублении преобразований. Реформаторы из правительство Дж. Мэйджера считали, что передача предоставления услуг подрядчику или самостоятельному агентству в любом случае обеспечивает лучшую отдачу вложенных средств.

Был разработан документ «Конкуренция за качество», в котором предусматривались меры по расширению сферы услуг на основе подрядов на конкурсной основе, устранению факторов, тормозящих инициативу подрядчиков, оплату труда на основе вложенных средств и качества услуг. О действенности такого рода мероприятий свидетельствует тот факт, что они приносили казне ежегодную экономию средств в размере 100 млн ф.с.1.

Программа «Модернизация государственного управления». Предложена правительством лейбористов Т. Блэра. Оно заявило о своем стремлении распространить целевые методы и оценку качества по преодолению неэффективности государственного управления на весь общественный сектор страны, напрямую связывая это с финансированием государственной службы.

В качестве основных были сформулированы три цели программы:

формирование более последовательной и долгосрочной государственной стратегии через усиление стратегического планирования в центральных органах власти;

ориентация общественных услуг на потребителя, соответствие их жизненным потребностям граждан;

эффективность и высокое качество предоставляемых услуг.

Всем министерствам поручалось заключить «Договор на предоставление услуг» сроком на три года, в котором указывались конкретные показатели производительности и эффективности по каждой категории услуг. Для информирования населения о содержании государственных программ договоры публикуются в средствах массовой информации с указанием суммы выделенных средств и ожидаемых результатов деятельности.

Одновременно в таких областях как городское развитие, здравоохранение и образование наблюдается постоянный рост так называемых «кванго»

См.: Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник. – М.: Гардарики, 2005. С. 253 – 259.

(сокращение от «квазиавтономных неправительственных организаций» - любая организация, исполняющая правительственные функции, но состоящая не из государственных служащих, а из людей, привлеченных со стороны). К концу прошлого века насчитывалось 5207 кванго, через которые осваивалось свыше 60 млрд ф.с. или 35 % от общей суммы общественных расходов1.

Повторная победа лейбористов на выборах в 2001 году была расценена ими как одобрение населением проводимого политического курса. Темпы реформ получили дополнительное ускорение с целью «добиться конечного результата». Намечено установить единые общегосударственные стандарты, обеспечивающие права граждан на получение высокого качества услуг независимо от места жительства. Функции и полномочия по реализации услуг передаются в ведение местных органов власти. Государственные службы обязаны дать потребителям более широкий спектр услуг, возможность выбора, обеспечивать установленные стандарты качества. Для повышения авторитета государственной службы среди населения ведется борьба с бюрократическими ограничениями и проволочками. Сильное руководство и управление в сочетании с высококачественной подготовкой и развитием персонала, большая гибкость в системе стимулов и поощрений за хорошо выполненную работу, призваны вернуть государственным служащим высокий авторитет в обществе.

Для реализации новой концепции создано несколько центральных отделов, которые объединены в группу поддержки эффективности и реформ под руководством главы аппарата Кабинета Министров и главы Национальной гражданской службы.

Результаты и последствия реформ в сфере государственной службы Великобритании очевидны. Изменился сам облик британской системы государственного управления. Она стала более экономичной и эффективной, отзывчивой на нужды общества. В одном из последних докладов Специального комитета по государственному управлению при Палате общин была сформулирована принципиальная позиция в отношении этого института:

См.: Хейвуд, Э. Политология: Учебник для студентов вузов. – М.: ЮГИТИ-ДАНА, 2005. С.451.

«Государственная служба не может застыть в искомой форме, соответствующей какой-либо конкретной эпохе, наоборот, она должна постоянно меняться и совершенствоваться, если цель ее – соответствовать все время меняющимся задачам управления государством. Безупречный процесс выполнения служебных обязанностей должен сочетаться с устойчивым и результатов»1.

упорным стремлением к достижению эффективных Конкретизируя эти положения в отношении задач своего ведомства, глава Национальной гражданской службы сэр Э. Турнбол отмечал, что государственная служба должна «иметь высокий престиж как благодаря своей способности работать качественно и результативно, так и благодаря профессионализму в формировании государственной политики. Мыслить творчески и действовать стратегически, являться структурой, где хотят работать и с которой хотят сотрудничать молодые и успешные люди». В перечне главных качеств, которыми должны обладать государственные служащие, называются: компетентность, в том числе в области формирования политики и консультирования;

умения реализовывать государственную стратегию (проектный и программный менеджмент являются основной сферой компетенции Главного управления по делам государственной службы);

способность добиваться эффективного и результативного сотрудничества с коллегами с других ведомств и частным сектором;

понимание окружающей среды;

оправданный риск;

непредвзятость, открытость и порядочность2.

Многие принципиальные черты и опыт реформ в Великобритании активно заимствуются другими странами. В США, например, непосредственным поводом для реформирования государственного управления и государственной службы стало банкротство муниципалитетов, которые в начале 90-х годов ежегодно теряли около 4 % своей эффективности. Работа была начата в 1993 году под руководством Комитета по реформированию государственного управления, учрежденного вице-президентом А. Гором.

Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии. Материалы конференции посвященной 10-летию факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова (26 – 29 мая 2003 г.) – М., 2003. С. 92.

См.: Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии. С. 91 – 92.

Основными исполнительными директорами программы реформирования стали ведущие коммерческие фирмы страны. С их участием были разработаны новые принципы так называемой «предпринимательской» парадигмы государственного управления, которые составили главное содержание распоряжения Президента США Б. Клинтона «Установки стандартов обслуживания клиентов». В качестве приоритетных перед государственными органами ставились задачи: идентификации всех клиентов, которые обслуживаются государственными агентствами;

изучения их потребностей, вида и качества получаемых услуг, уровня удовлетворенности существующей системой;

определения эталонных и дистанционных стандартов обслуживания, качество которых должно быть равно лучшему в бизнесе;

создания конкурентной среды, возможности выбора для клиентов вида обслуживания и средств поставки услуг.

Новая роль государства в американском обществе была зафиксирована в 10 принципах реформы государственного управления, разработанных по ре зультатам встречи 400 правительственных сотрудников и 40 директоров луч ших коммерческих компаний США. Их суть коротко сводится к тому, что правительство является организатором, а не исполнителем процесса оказания услуг населению. Всячески поощряется конкуренция в этой сфере с негосударственными организациями. Правительство ориентировано на использование рыночных механизмов, разделяет лозунг предпринимательства «скорее заработать, чем тратить». Упрощаются процедуры отчета по выполнению бюджета за счет оценки достижения поставленных целей и полу ченных конечных результатов. Правительство работает на клиентов, получа телей конкретных услуг, на повышение доверия к государственным служащим с передачей им соответствующих полномочий и ответственности, стимулиро вания за хорошую работу и достигнутые результаты.

Административная реформа имела три основных этапа. На первом этапе задача формулировалась следующим образом: «Работать лучше, стоить меньше». Достижение цели связывалось с осуществлением следующих мероприятий: дебюрократизацией работы государственного аппарата;

приглашением в аппарат новых людей из частного бизнеса;

повышением персональной ответственности официальных лиц за результаты работы;

ликвидацией убыточных предприятий в социальной сфере за счет их приватизации;

расширение спектра социальных услуг населению;

корректное и оперативное обслуживание клиентов, работа на успех.

Основной лозунг второго этапа реформы: «Пересмотреть все, что вы делаете». Предусматривалось: расширение приватизации социальной сферы;

передача больших прав местным органам управления с целью приближения сферы услуг к конкретному человеку;

повышение квалификации государственного аппарата;



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.