авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 8 |

«В.В. Герменчук ПРОСТРАНСТВО ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ 2 Герменчук, В.В. Пространство власти и ...»

-- [ Страница 4 ] --

сокращение неоправданных затрат, борьба с мошенничеством и злоупотреблениями. Проверки социальной сферы показали, что 9 из 12 федеральных программ имеют значительные риски в плане неэффективного использования выделенных бюджетных средств. В сфере медицинского обслуживания, например, неоправданные затраты отдельных программ составляли около 14 % и т.п.

Особо следует обратить внимание, что государственные служащие стали непосредственными и активными участниками преобразований. Они анализировали собственные рабочие места, инструкции и нормативные требования, предлагали изменения и улучшения. Агентствами было пересмотрено более 640 тыс. страниц внутренних правил и инструкций, ограничивающих права и инициативу служащих, и подготовлены новые. Все чиновники прошли обучение за счет государства с целью изучения новой системы обслуживания клиентов и сдали специальный экзамен. Определены базовые государственные структуры, которые стали своеобразными лабораториями по внедрению новых приемов и методов работы.

Государственные агентства реструктурированы, несколько сокращены при одновременном уменьшении их штатов на треть и более.

Третий этап реформ – оптимистический. Его основной лозунг: «Америка – самая лучшая во всем». Он конкретизирован в трех главных социальных программах правительства: «Создание безопасной и здоровой Америки»;

«Сильная экономика»;

«Самое сильное правительство в области менеджмента».

Лидерство Америка связывается, прежде всего, с задачами достижения интеллектуального и организационного превосходства, в том числе в сфере социальных технологий. Речь идет о создании гибких и оперативных административных структур, развитии «превентивного» менеджмента для предотвращения потенциальных административных проблем, расширении информационного обеспечения и сервиса с помощью компьютерных технологий.

Одной из последних по времени инициатив в этой области стало политическое решение Президента США Дж. Буша о создании электронного государственного управления. В настоящее время в Интернете создано 20 тыс.

правительственных сайтов, на которых размещено 30 млн вэб-страниц информации. Уже 85 % граждан США имеют доступ к Интернету, а 60 % пользуются правительственной информацией и получают разнообразные услуги. По Индексу электронного государственного управления (интегрированный показатель, введенный экспертами ООН, как количество персональных компьютеров, телефонных линий, мобильных телефонов, телевизоров на 100 жителей и процент населения, имеющего доступ к сети в режиме онлайн) США лидируют. Этот показатель составляет 3,11. В Канаде и Великобритании -- 2,52, Германии – 2,46, России – 1,89 и т. д1.

Результаты реформ впечатляют. Хотя цель реформ, сформулированная их инициаторами «Создать правительство, которое работает лучше, а стоит меньше» во многом не реализована. Не так просто вернуть и утраченное доверие граждан к правительству. Однако достигнут минимум численности федеральных служащих за последние 30 лет. В январе 1997 года их насчиты валось 309 тыс. человек ( 2,2 млн человек в 1967 г.), т.е. сокращение на 86 % 2.

Существенно сократились бюджетные ассигнования на содержание См.: Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник. С. 298 – 300.

См.: Государственная служба России: проблемы становления и развития. Материалы методологического семинара.

– М.: РАГС, 2001. С. 80 – 89.

правительственной администрации, возросло количество и качество услуг, сотрудничество и взаимодействие государственного и частного секторов.

В настоящее время одним из новшеств в системе государственного управления США стала Программа измерения эффективности работы правительства. Ее разработчики предложили не способ измерения результатов деятельности, а подходы необходимые для решения проблем. В качестве основных рекомендаций предложены: определение проблемы;

четкие и ясные цели у исполнителей;

постоянная оценка проделанной работы;

совершенствование способов и критериев измерения эффективности;

управление эффективностью;

ориентация не на затраты, а на отдачу и результаты;

планирование результатов;

анализ причин неудач как стимул для продолжения поиска эффективности и качества услуг. Не менее интересен концептуальный подход к определению центрального понятия административной реформы – «клиенты правительства» Это: граждане как потребители услуг;

граждане как партнеры по обеспечению услугами;

граждане как институт контроля над государством;

граждане как налогоплательщики.

В Западной Европе, в отличие от Великобритании и США, с учетом специфики правовых систем и государственной службы, была реализована концепция реформирования государственного управления на началах партнерства государства и общества. В «Хартии публичных служб» (1992), подготовленной Министерством административных реформ Франции, подчеркивалось, что основой этого партнерства является их общая миссия по охране республиканских ценностей и защите всеобщих интересов во имя дальнейшего социально-экономического прогресса. Публичные службы несут основную тяжесть ответственности за реализацию коллективного интереса, в то время как законы рынка его часто игнорируют. Поэтому отношения с потребителями услуг не могут отождествляться с отношениями частных лиц и осуществляться на коммерческих основах. Коллективное благо обеспечено нормами права, выполнение которых обязательно без каких-либо исключений.

Публичные службы действуют от имени государства в интересах общества.

Легитимность их деятельности обеспечивается социальной пользой и соблюдением великих демократических принципов равенства, нейтральности и преемственности. Принцип равенства исключает любые ограничения в доступе к услугам публичных служб. Нейтральность является гарантией свободного доступа ко всем службам, беспристрастности их служащих, защиты от дискриминации. Принцип преемственности связан со стабильностью публичной службы как фактора обеспечения безопасности государства и граждан. В Хартии особо оговорены принципы гласности, транспарентности в работе государственной администрации, упрощения механизмов управленческой деятельности, исключения излишней формализованности процедур, других ограничений для потребителей услуг. Это является необходимым условием контроля качества и эффективности услуг, роста доверия народа к государству. Особо подчеркивается, что совершенная административная среда и партнерские отношения государства и общества являются идеальными условиями для повышения конкурентоспособности национальной экономики1.

Главный лозунг французских реформаторов – «Поставить администрацию на службу гражданам!» -- решается, в основном, за счет создания французской модели «информационного государства». Реформа хорошо спланирована и профинансирована. Общее руководство осуществляет Министерство государственной администрации и государственной реформы.

Принята Программа деятельности правительства по вступлению Франции в информационное общество (1997). Разработаны программы модернизации каждого ведомства. Создан особый Фонд для государственной реформы.

Межминистерская служба технической поддержки разработки информационных и коммуникационных технологий в управленческом аппарате создала официальный портал французской администрации в Интернете, который обеспечивает доступ к 2600 французским национальным и местным сайтам и 2 тыс. европейских и национальных государственных сайтов.

См.: Ионова, А.И. Этика и культура государственного управления: Учебное пособие. – М.: РАГС, 2003. С.12 -- 14.

Предлагаются большие объемы информационных административных услуг, в том числе в отношении прав и процедур, электронных бланков, списков вакансий и т.п. Получило развитие предоставление услуг населению на дому.

Из 2 тыс. действующих бланков 600 имеют в настоящее время электронную версию. Для тех, кто не имеет личных компьютеров, созданы специальные службы по месту жительства.

Процессы делегирования функций предоставления услуг региональной и местной власти соединены с оперативностью информационных сетей.

Территориальная система информации объединяет в единую сеть все деконцентрированные службы. Активное использование электронной почты обеспечивает реализацию принципа «одного окна». Подобное «управление на расстоянии» не препятствует реальному контролю за службами. Просто несколько изменены отдельные из существующих административных процедур. Они значительно упрощены и даже отменены, если давно потеряли свой смысл. Экономия составила 60 млн бланков, не считая времени, которое тратилось на их заполнение посетителями и государственными служащими.

Упрощены процедуры приема населения. Облегчен доступ граждан к административным документам. Введен новый порядок коммунальных платежей, взимания налогов и сборов за различные услуги через оборудованные терминалы по банковским карточкам. Упрощены административные формальности в отношении регистрации предприятий.

Обновлена в интересах граждан декларация об уплате НДС. Введена единая декларация по взносам на социальное страхование и т.п. Работа не остановилась и в настоящее время. Каждое министерство составляет ежегодный план упрощения административных процедур по своей отрасли.

Обычной процедурой стали мероприятия по повышению качества услуг госучреждений: издание справочников, дни открытых дверей, рекламные материалы, специальные сообщения в СМИ, создание многочисленными службами собственных сайтов. Нововведением стало создание во Франции многопрофильных Центров государственных услуг, где сосредоточены службы различных учреждений. Особое внимание уделено приближению к потребителям служб юридической и правовой помощи, помощи пострадавшим, службы Красного Креста. Под решение названных задач введено непрерывное профессиональное обучение государственных служащих, в том числе в Национальном центре дистанционного обучения с использованием компьютеров и телевидения. Всех заинтересованных во французском опыте административных реформ привлекают их комплексность, соответствие рекомендациям административной науки, отличное PR-сопровождение1.

В Германии наибольший интерес в сфере административного реформирования привлекают усилия по созданию новых небюрократических и недорогих форм местного самоуправления за счет развития гражданской активности населения. Цель реформ и основной лозунг Ассоциации органов местного самоуправления «От бюрократического регулирования к сервисной организации посредством новой модели регулирования». Пути, формы и методы деятельности очень разнообразны. Специалисты подсчитали, что в ходе реформ реализовано около 900 различных мероприятий. На уровне городов и общин важнейшими из них были: административно-территориальная и структурная реформы, которые привели к сокращению более чем в два раза количества районов, сокращению штата муниципальных служащих, подразделений местных администраций;

децентрализация административных структур, усиление их подотчетности потребителям;

повышение качества услуг и организация постоянного мониторинга качества;

изменение стиля и методов работы администрации;

развитие сети гражданских консультаций;

создание районных бюро обслуживания, бюро жалоб, служб психологической помощи и т.п.

Особо следует остановиться на формах и методах развития гражданской активности населения. Речь идет о принятии всеми землями Германии закона о прямых выборах мэров населением, введении института местного референдума, непосредственном участии граждан в принятии решений. Активно развивается См.: Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник. С. 261 – 267.

движение гражданских инициатив в области охраны окружающей среды, организации детских садов и площадок для игр, транспорта, школ, городской инфраструктуры, различных видов общественных работ. Формой прямой демократии стали гражданские наказы администрации. Однако тенденция к усилению самоорганизации гражданского общества в рамках местного самоуправления вовсе не отменяет гарантированный сервис гражданам со стороны администрации, закрепленный соответствующим договором.

Взаимные усилия государства и общества приносят более ощутимые результаты.

Интересен в некоторых отношениях опыт Швеции. Здесь реализация модели «шведского социализма», повышенная активность государства в социальной сфере привели к значительному росту государственного сектора и резкому увеличению расходов на его содержание. При примерно равных стартовых показателях в 1960 году к 1995 году государственный аппарат в Швеции стал почти вдвое больше, чем в США как по численности в доле населения, так и расходам на его содержание. Шведское правительство предпочитает говорить не столько об административных реформах, сколько «организационной и функциональной адаптации» государственного аппарата к новым условиям деятельности. Их суть сводится к решению следующих задач:

введению рыночных механизмов в деятельность государственных предприятий, превращению их в корпорации по типу корпораций бизнеса;

усилению самостоятельности государственных структур и повышению роли показателей эффективности при оценке их деятельности;

децентрализации в управлении, повышении роли местного управления и коммун, расширении их полномочий и свободы деятельности в социальной защите населения1.

Таким образом, строительство сильного и эффективного государства требует немало мудрости и усилий от национальных политико административных элит. Каждое государство создает свою стратегию и тактику преобразований, использует формы и методы реформирования, отвечающую См.: Государственное управление и политика: Учеб. пособие. – СПб.: Изд-во С.-Петерб. Ун-та, 2002. С. 378.

традициям и духу системы государственного управления. Однако при любом варианте преобразований реформаторы всегда должны хорошо представлять себе, что они собираются построить, учитывать миссию социального служения и гарантийные обязанности современного демократического государства.

Последствия административных рыночных реформ Демократическое государство должно отвечать критериям легитимности и эффективности. Эти критерии находятся в сложном диалектическом взаимодействии, имеют свои разумные пределы, выход за которые подрывает доверие к демократии или ведет к потере эффективности деятельности государства. Поиск таких пределов в их динамическом взаимодействии составляет сущность организации государственной жизни и предмет теории государственного управления.

Особое внимание уделяется процессам легитимации власти. Для М.

Вебера власть легитимна, когда она эффективна. Современный исследователь Кользен подчеркивает, что только легитимная власть эффективна.

Теоретически эту головоломку разрешает Боббио, утверждая, что власть и легитимность идут рука об руку. «Власть становиться легитимной через право, в то время как право становится эффективным через власть»1. Подобный правовой подход, по нашему мнению, ограничен во времени и пространстве.

Известны случаи, когда часть органов власти обладают легитимностью, а другая нет. Вступая во взаимодействие, они могут, как усиливать, так и утрачивать собственную легитимность. В этой связи вполне обоснованным является утверждение, что оценка легитимности не относиться к компетентности того или иного органа власти. Таким правом располагает только общество. Легитимность сводится к согласию между правящими и управляемыми в отношении некоторых принципов и правил, в соответствие с которыми действуют государственная власть. Современные понятия суверенитета и представительства позволяют заключить, что легитимна только власть, которая вытекает из демократического процесса. Тем самым понятие Валадес, Д. Контроль над властью. С. 44.

легитимности дополняется идеями законности и согласия. Демократия расширяет пространство свободы для граждан и укрепляет сферу ответственности государственной власти. Вопрос только в наличии соответствующих инструментов контроля.

Эти аргументы часто вызывают возражения. Дело в том, что разработанные в течение XIX – XX веков на основе концепции общественного договора теория демократии, теория государства и теория права по-прежнему несколько обособлены друг от друга. Если, например, удалось объединить теорию государства и права в единую концепцию правового государства, то создание общей теорию государства, права и демократии остается пока предметом теоретических дискуссий. Отсюда постоянные возражения против демократии, основанной на воле и решениях большинства, ссылками на угрозу охлократии, заявления о существовании особой сферы государственных интересов, обоснование преимуществ автократических режимов и необходимости расширения дискреционной деятельности государственного аппарата.

Известные японские исследователи Я. Мураками, С. Сато и С. Нисибэ, например, в своей книге «После «холодной войны» (1992) утверждают, что демократия, сложившаяся за два века Нового времени, породила в западных странах такую порочную реальность, как охлократическая система массового общества. Несомненно, общественное мнение – основа демократии. Однако в массовом обществе обнаруживается его такая черта, как «деспотизм большинства» в форме «господства общественного мнения», что способствует перерождению демократии в охлократию. В области властных отношений господство общественного мнения придает демократической системе черты прямой демократии. Правительство и парламент не столько управляют, сколько реагируют на всевозможные запросы общества, что отрицательно влияет на эффективность управления.

Поэтому, по мнению названных авторов, квинтэссенцией демократической системы была и остается именно система косвенной демократии. Пора, наконец, поставить вопрос о том, кого имеют в виду под понятием «народ», когда говорят о нем как о «носителе верховной власти».

Народ обладает достаточной способностью оценить в общих чертах личность депутатов, их опыт и знания. Решение частных вопросов политического курса и связи между его различными сферами он возлагает на парламент с его процедурами обсуждения и голосования. Если избиратели останутся неудовлетворенными, они на следующих выборах изберут более достойных своих лидеров. Не менее показателен вывод из этих рассуждений: «Говоря прямолинейно, демократия наших дней находится на перепутье: либо ей предстоит превратиться в «массовую демократию» в результате признания в качестве высшей власти общественного мнения, созданного средствами массовой информации, либо, в случае установления в качестве основной властной субстанции определенных правил, сконцентрированных в традициях, вернуться, так сказать, к своим классическим формам» 1. Ответ на вопрос о том, насколько подобная система способствует оздоровлению демократии уже дала практика. Считать возвращение к классическим формам как средству избежать дальнейшего необузданного роста демократии, значит, по существу, бороться против нее, мнения народа, увековечивая существующие политические режимы. Тревожным фактором является постоянное падение авторитета государственных институтов в общественном мнении Японии, как, впрочем, и других стран.

Еще Дюркгейм доказывал прямо противоположное, описывая преимущества консоциативной демократии. Демократия является более сильной системой. Она объединяет индивидуальное и коллективное сознание и сознание правящего, в то время как автократия его разъединяет 2. Соблюдение интересов общества и индивидуумов предполагает более высокий уровень ответственности и расширение сферы деятельности государства. Разумный баланс функций общества и власти требует постоянного поиска соответствующих инструментов политической рациональности, уберегающих Накасоне, Я. и др. После «холодной войны. – М.: Издательская группа «Прогресс» - «Универс», 1993. С. 66.

См.: Валадес, Д. Контроль над властью. С. 53.

первое от крайних проявлений прямой демократии и «трибунализации»

(Хабермас) общества, а власть – от угрозы излишней концентрации при гарантиях необходимой ее широты, обеспечивающей эффективность механизмов управления.

Одной из самых действенных форм укрепления авторитета власти стала идея и практика государства всеобщего благосостояния. Расширение государственных функций за счет необходимости решения проблем благосостояния и социальной справедливости, дало не только больше власти, но и сделало ее лучше воспринимаемой. Однако в последние десятилетия в западных демократиях идея государства всеобщего благосостояния постепенно теряет свои позиции в качестве формы легитимации. Государство оказалось просто не способным справиться с данными обещаниями и завышенными социальными ожиданиями. Очевидно, что у каждой идеи существуют свои пределы, связанные с возможностями общества, социально-экономической ситуацией в стране и мире. Об этом мало задумываются граждане, но много занимаются правительства. Вместе с тем сокращение социальных функций государственной власти с целью облегчения груза власти и снижения перегрева экономики связано с серьезной опасностью. Социальное недовольство перемещается в сферу политической борьбы и подтачивает стабильность общества и власти. За продолжающимися дискуссиями об эффективности рынка и государства просматриваются вполне реальные проблемы, связанные с названными политическими рисками.

Не решила этих проблем и концепция Нового государственного управления, «частного управления при общественном правлении», хотя вызвала, по мнению американских политологов Б.Г. Питерса и В. Райта, пересмотр многих основополагающих истин старой теории и практики управления, идей М. Вебера. Сформулированные еще в индустриальную эпоху, они в течение почти столетия доказывали свою состоятельность, выдержали испытание временем, однако сегодня подвергаются сомнению и часто уступают место новым представлениям. Политический курс на «отступление государства» и передачу частному сектору части функций предоставления социальных услуг, появление в государственном секторе субконтрактной системы, приватизации и конкуренции подорвали, по оценкам названных авторов, идею самодостаточности управления со стороны государства. Для достижения успеха сегодня ему необходимо координировать свои действия с другими многочисленными общественными и частными учреждениями.

Под особым ударом оказалась идея иерархии, которая основывалась на стремлении государственных служащих неукоснительно следовать приказам своего руководства, обменивать свои знания, умения и исполнительность на соответствующее материальное вознаграждение и служебную карьеру. Новые подходы потребовали расширения полномочий низшего звена государственных служащих, наделения их властью для большей свободы действий в принятии решений и повышения ответственности за собственные поступки. Одновре менно значительно расширяются права граждан, клиентов государственных организаций.

Рушится и старая идея единообразия государственного управления, суть которой сводилась к пониманию равенства как возможности получать от госу дарства равные привилегии и нести равное бремя расходов на его поддержку.

Этим оправдывалось существование крупного централизованного бюрократи ческого аппарата, призванного проводить в жизнь подобную концепцию спра ведливого правления. Однако централизация управления для достижения еди нообразия объективно вступила в противоречие с критериями его эффективно сти. В результате была поставлена под сомнение сама идея о том, что равенство и единообразие предоставления услуг являются неотъемлемыми правами чело века и желаемыми результатами управленческих процессов. Общество и его социальная структура все больше дифференцируются. Поэтому одинаковый набор услуг на равных основаниях не соответствует потребностям людей.

Удовлетворить их возрастающие запросы возможно только путем децентрали зации и деконцентрации управленческих органов, передачи в ведение местных органов власти, которые ближе к потребителю, права решения вопросов о том, кто и что будет получать гражданин от государственного сектора.

Зашаталась и еще одна опора старой веберовской бюрократической модели рационализации, связанная с принципом отчетности всех уровней власти снизу доверху. Рыночные методы в государственном секторе ослабили в совокупности традиционные формы ответственности, дополнив их отчетностью сверху донизу перед потребителями.

Все названные процессы с неизбежностью сказались на принципах организации систем государственной службы, которая всегда представляла собой специфическую форму занятости, имеющую большие отличия от работы в частном секторе. При всех различиях на уровне отдельных стран и правовых систем кадровая политика определялась сходными нормами и правилами с большой ролью служения, призвания, моральных установок и кастовости.

Организационные изменения под влиянием кадрового менеджмента в частном секторе привели к отказу от многих старых принципов подбора кадров и служебной карьеры, требований к профессиональному и культурному уровню государственных служащих, введению оплаты за службу по результатам выполненной работы, а не согласно занимаемой должности, резкому сокращению государственного аппарата до уровня «необходимой достаточности». Идеал беспристрастного чиновника постепенно уступает место служащему с навыками и умениями менеджера, способного проявлять энергичность и деловую хватку для достижения целей своей организации.

Вместе с тем названные авторы обращают внимание на связанный с концепцией менеджеризма «новый партимониализм», означающий, что «политические руководители стремятся получить более высокую степень контроля над назначениями на должности и требуют от государственных служащих большей степени лояльности». Тенденция к политизации государственной службы не предусматривалась теоретиками «новых правых», однако проявляется особо отчетливо в странах англосаксонской традиции, прежде всего в США и Великобритании. Политические лидеры получили больше прав назначать чиновников на высокие посты в органах исполнительной власти. Смена президента в США, например, означает в настоящее время замещение около 3 тыс. ключевых административных должностей лично новым президентом или с его санкции из 11 тыс. должностей Службы высших руководителей. «Тэтчеризация» в Великобритании вообще привела к ликвидации министерства государственной службы, отказу от ответственности1, доктрины министерской которая, по крайней мере, теоретически, предполагала подотчетность руководителей государственных структур перед обществом, замене ее практикой прямого назначения чиновников на высшие посты из числа лиц близких к правительству.

Показательно, что с целью вывести этих чиновников из-под общественной критики, сам термин «бюрократия» исчезает из лексикона политиков и ученых.

В континентальной Европе такая практика «ползучей политизации» не является большим новшеством, поскольку здесь всегда имело место значительное смешение функций политической и управленческой элит, их взаимопроникновение. Принципиальным является вопрос о степени допустимости такого рода политизации. Большинство специалистов сходятся во мнении, что «государственная служба является, может и даже должна быть политически нейтральной». Политизация сферы управления связана с частичной утратой политическими деятелями способности оказывать воздействие на органы власти, стремлением переложить вину за все провалы политического курса на подчиненных им чиновников, а не на отсутствие соответствующих управленческих способностей у них самих. С другой стороны, служащим все чаще напоминают о необходимости инициативы и деловой хватки по достижению целей организации. Подобная ситуация чревата потенциальным конфликтом. Однако не отменяет фундаментальных принципов теории государственного управления и четкого представления о границах его Доктрина министерской ответственности, которой следуют в большинстве парламентских систем, служит основой цепи ответственности и подотчетности, связывающей государственных служащих через министров и законодательное собрание с обществом. Министры несут ответственность за все действия ведомства, подотчетны законодательному собранию и могут быть смещены им с должности за ошибки и неблаговидные действия своих подчиненных.

возможностей. При конструктивном подходе к организации государственного сектора необходимо признать, что уже созданные механизмы взаимодействия между бюрократией и демократией гораздо более действенны, чем предлагаемые сторонниками Нового государственного управления. Очевидная противоречивость этого управленческого подхода позволяет заключить, что он не является теорией в подлинном значении этого термина. Это концепция, некие общие «принципы» об управлении государственным сектором, отражающие политическое мышление текущего момента1.

Оказались явно преждевременными заявления об окончательном крахе дихотомической концепции политика -- администрация. Более того, она снова стала предметом оживленных теоретических дискуссий в западных странах.

Использование в государственном секторе практики менеджмента подтверждает существование дихотомии. Она сохраняется также в менталитете политиков и бюрократов, оказывается даже выгодной для обеих сторон. Если для первых из них это связано с поисками уважительных причин возможных провалов политического курса, то для вторых – служит важным стимулом повышения своей роли в политическом процессе. С удивительной настойчивостью к ней обращаются исследователи из развивающихся государств. По их мнению, наличие границы между политикой и администрацией является условием успешного политического курса на уничтожение старой бюрократической машины и создание современной политико-административной системы, жесткого контроля над бюрократией.

Особо следует подчеркнуть, что административные рыночные реформы с самого начала отрицательно оценивались со стороны широкой общественности.

Критиковалась их узкая либеральная направленность, отмечалось, что таким экономическим категориям, как рынок, монополия и покупатель недостает духовных измерений общественной жизни. И как только стали проявляться негативные издержки реформ и возникла угроза базовым основаниям существующих правовых институтов, реакция последовала незамедлительно.

См.: Политическая наука: новые направления. – М.: Вече, 1999. С. 608 – 620.

Еще в 1984 году противниками Нового государственного управления был принят «Блэксбургский манифест», в котором отмечалась значимость для государственного управления публичной философии и нормативных стандартов. Движение призывало вернуть понятиям общего блага, общественного интереса, профессионализма государственной службы их законное место среди демократических ценностей1.

Реформы современной государственной службы были призваны обеспечить повышение ее «жизнеспособности» в условиях неблагоприятного развития социально-экономической ситуации, способность реагировать на нужды общества. Они позволили решить многие проблемы, однако не смогли ликвидировать основные причины кризисных явлений. Во многом оправдались самые худшие предположения разработчиков «Блэксбургского манифеста». В победных реляциях политического руководства многих стран о снижении государственных расходов, сокращении численности государственного аппарата, успехах в борьбе с бюрократизмом и повышении эффективности государственного сектора, других действительных и мнимых победах и достижениях в области реформ обычно «скромно» замалчиваются их негативные последствия.

Связанность государственной службы с использованием общенациональ ных ресурсов и реализацией общего интереса требует доверия общества к ее целям, программам и действиям. Наиболее важными факторами доверия населения являются профессионализм, эффективность и способность государственной службы реагировать на нужды общества. Вместе с тем опросы общественного мнения во многих странах свидетельствуют, что проводимые реформы привели к дальнейшему обострению кризиса ее легитимности. Более того, именно кризис легитимности в ближайшем будущем станет главной проблемой этого института. Положительный облик и доверие к государственной службе связаны, в первую очередь, с количеством и качеством услуг, такими ее общепринятыми нормами и принципами, как См.: Сморгунов, Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. 2003. № 4. С. 52.

представительность и социальная справедливость, одинаковое отношение ко всем гражданам и доступность для них. Однако реструктуризация общественного сектора оказалась выгодной в первую очередь частным предпринимателям и элите деловых кругов. Они извлекают значительные дополнительные прибыли за счет покупки приватизированных правительственных авуаров по заниженным ценам, заказов на производство и поставку товаров и услуг. Большая часть населения недовольна новыми подходами к правительственным программам и передачей бюджетных ресурсов в частный сектор, сокращением рабочих мест в общественном секторе, финансирования социальных программ в области здравоохранения, образования, жилищного строительства, помощи неимущим.

Налогоплательщики обеспокоены тем, что налоговые поступления тратятся на обслуживание интересов частного сектора и нового слоя «прорыночной»

правительственной бюрократии. Превращение государственной службы в подобие частного предприятия, подмена проблем ее легитимности рыночными «деловыми перспективами», неустойчивая занятость, неадекватное жалование, лишение льгот и гарантированного продвижения по службе, практика назначения на высшие руководящие посты в государственных органах управленцев из частного сектора отрицательно сказались на мотивации государственных служащих, подорвали сам дух общественного служения. Все это неизбежно отражается на качестве услуг населению.

Одной из основных причин подрыва престижа и доверия к государ ственной службе, по мнению общественности, является непрекращающаяся ее резкая публичная критика со стороны политических деятелей и правящих партий за предполагаемую неэффективность, некомпетентность, узость взглядов и т.п. В условиях высокого общего уровня недовольства граждан существующей политико-административной системой подобная критика, «охота на бюрократов» стала обычной практикой большинства предвыборных кампаний. Так, по оценке «Волькеровской комиссии», снижение престижа государственной службы в США в значительной степени обусловлено «битьём по бюрократу» со стороны кандидатов в президенты и члены конгресса. Эту критику используют и для других вполне прагматических целей, связанных с необходимостью радикальной реформы государственной службы для усиления политического контроля над государственной бюрократией. Однако вопреки ожиданиям эти меры то же ведут к ухудшению ее работы. Рост политизации государственной службы в Великобритании, США, Франции и других странах разрушает базовые основы профессиональной государственной службы, «системы заслуг», принципы меритократии. Политические руководители ак тивно вмешиваются в вопросы подбора кадров, дают полномочия принимать на службу и увольнять чиновников органов исполнительной власти на основе ин дивидуальных трудовых соглашений, краткосрочных контрактов, что в перспективе может оказаться «пирровой победой», приведет к ухудшению способности государственного аппарата решать стратегические задачи.

В качестве альтернативы рыночным административным реформам предлагается осуществить комплекс мер по восстановлению доверия народа к государству и государственной службе. Для начала нужно положить конец «охоте на бюрократов», добиваться более благоприятного впечатления общественности относительно роли и целей государственной службы.

«Политические лидеры должны понять, что государственная служба представ ляет собой основную часть государственного аппарата, и пренебрежительное отношение к ней, очернение ее облика подрывает доверие народа ко всем правительственным учреждениям, включая собственные политические партии тех деятелей, что ругают чиновников».

Нужна критическая переоценка реформ в общественном секторе, которые привели к передаче народного достояния частному сектору, сокращению фи нансирования многих социальных программ. Особо подчеркивается, что большинство реформ были предприняты без учета мнения населения и основывались на представлении, что частный сектор работает лучше, чем государственные учреждения. Однако, как показывают опросы общественного мнения, в Великобритании, например, среди рядовых граждан такое мнение разделяют по жилищному вопросу лишь 18 %, по вопросам образования -- 8, по социальному обеспечению – 4, а по работе пожарного управления и полиции только 2 %. Большинство респондентов высказались против продажи предприятий общественного сектора в частные руки.

Самое поразительное в этой ситуации заключается в том, что граждане правы, интуитивно чувствуют то, о чем умалчивают их собственные прорыночные правительства. Бюрократия – типичное явление для всех организационных структур и может использоваться для любых целей. Ее неэффективность существует и в частном секторе, но часто сознательно скрывается под покровом жесткой коммерческой тайны. Административные издержки частных компаний выше государственной бюрократии, которая работает обычно дольше и за меньшую оплату. Политэкономию такой бюрократии в американском обществе, например, раскрывает М. Паренти в книге «Демократия для избранных» (2002). По его сведениям, административные издержки государственной программы медицинского обслуживания Medicare составляют менее 3 центов на один доллар затрат, в то время как в системе частного медицинского страхования они доходят до центов. Руководители частных компаний желают ликвидации бюджетных организаций в своей сфере именно в силу их большей эффективности. В этом им активно помогают современные правительства, следуя достаточно странной логике. Эффективность государственных программ оценивается хорошо, когда они упразднены или сокращаются. Закономерно возникает вопрос о том, кто будет обеспечивать функционирование дорогостоящих, но бесприбыльных государственных служб, которые необходимы в любой стране для выживания общества и самого бизнеса1.

В восстановлении и развитии нуждаются такие нормы государственной службы, как нейтральность, беспристрастность, равное справедливое отношение ко всем гражданам, ответственность, отчетность и представительность. Это вернет ей необходимый моральный авторитет, См.: Паренти, М. Демократия для избранных. Настольная книга о политических играх США. – М.: «Поколение», 2006. С. 332 – 333.

отождествление службы с общим интересом. Необходимо восстановить заинтересованность и моральный дух государственных служащих.

Благоприятное мнение о государственной службе, гарантированная занятость, адекватное вознаграждение и мотивация, должный уровень защищенности ее работников будут способствовать повышению эффективности оказываемых услуг и заботе о людях. Для повышения доверия общества к государственным институтам и исключения повторения переживаемых потрясений нужно определить оптимальный размер общественного сектора и государственного аппарата, его потребности в материальных и людских ресурсах, обеспечить рациональный, а не идеологизированный подход в вопросах занятости и подготовки кадров. Это позволит государственной службе эффективно заниматься современными и будущими социально-экономическими проблемами1.

Следует еще раз вернуться к вопросу, связанному с передачей ряда государственных функций частному сектору. Обычно это объясняют желанием только сократить административную величину государства и бюрократический аппарат. Однако проблема гораздо серьезнее и еще не до конца осознана даже на теоретическом уровне. Разделение государственных функций между публично-правовыми и частно-правовыми институтами противоречит современному конституционализму, требует пересмотра многих положений существующей теории государства и права. Создается парадоксальная ситуация, когда единое государство выступает в двух ипостасях. Как осязаемое государство оно руководствуется принципами общественного интереса и порядка и является объектом конституционного нормирования. С другой стороны, гражданско-правовое регулирование отдельных сфер организации и функционирования последнего превращают его в «неуловимое государство».

Речь идет не только о приватизации многих сфер общественной жизни, традиционно относящихся к исключительной компетенции государственных органов и служб в целях их большей экономической эффективности.

См.: Государственная служба за рубежом. Реформы госуправления накануне третьего тысячелетия: Реферативный бюллетень № 6 (31)99. – М.: РАГС, 1999. С. 133 – 145.

Свертывание государственных служб наблюдается также в области охраны порядка, обеспечения безопасности, розыска и обнаружения правонарушителей, проведения экспертизы, управления пенитенциарными центрами, архивного дела, арбитража, разработки нормативных актов и т.п.

Покушение на современное государство наблюдается и со стороны наднациональных структур: международного сообщества, транснациональных корпораций, публичных учреждений частного назначения типа ООН, ВТО, многочисленных международных ассамблей, коллегиальных исполнительных, судебных и военных органов. Корпоративизм, имеющий аналог в Средневековье, испытывает на прочность национальный суверенитет, национальные границы, конституции, право, политические и личные свободы.

Они становятся номинальными. Политика периода постмодерна полностью противоположна эпохе правового позитивизма. Если последняя избегала политики, то первая игнорирует право. Понятие легитимности политической системы подменено эффективностью институтов и способностью фактически осуществлять власть. Их работа подчинена обязательствам некоего высшего порядка, который все больше приобретают черты глобальной империи. Эта параллельная власть еще не отказалась от идеи демократии, но использует ее исключительно для манипуляции общественным мнением. Частная власть вслед за упразднением государства всеобщего благосостояния предпринимает активные усилия для ликвидации представительной системы и сокращения законодательной деятельности, демонтажа экономической системы и уменьшения государственного регулирования, дискредитации государственных учреждений, политиков и политики, с целью ее полного упразднения.

Частная власть предпочитает действовать тайно, но все чаще отказывается от конспирации, чтобы напомнить о своем существовании и целях. Хаос в мировой политике, дискредитация неугодных политических режимов и государственных деятелей, государственные перевороты, военные конфликты, нескончаемая психологическая война и манипулирование общественным мнением де-факто свидетельствуют о возрастающей силе неуловимого государства. Делегитимация всех существующих общественных и государственных институтов рассматривается в качестве основного источника легитимности этой пока еще неуловимой и неперсонифицированной власти.

Эти положения и выводы во многом отражают общую политическую и интеллектуальную атмосферу в начале нового тысячелетия. С одной стороны, признается, что дух всеобщего обновления политических систем – это не мода, а следствие реальных проблем и трудностей, с которыми нельзя справиться старыми методами. Отсюда готовность и открытость большинства стран для принятия и адаптации лучшего мирового опыта по перестройке механизмов власти и управления. С другой стороны, подчеркивается, что специфические особенности системы государственного управления и устоявшиеся традиции не так легко изменить, «подогнать» под ценности бизнеса и его деловую практику.

Модернизация на таких основаниях ставит фундаментальный вопрос соотношения между рыночной логикой и нуждами граждан, обнаруживает кажущуюся непримиримой дихотомию: согласовать требования законности и результата, основных конституционных прав и эффективности государственного управления, найти самый оптимальный способ разграничить мир прав и мир денег. Многочисленные примеры из опыта реформ дают основание предполагать, по заключению отдельных авторов, что это возможно только путем таких политических компромиссов, которые, в конечном счете, ведут к ущемлению обоих принципов1.

Повышение интереса граждан к фундаментальным вопросам общественного бытия, эффективности и социальной ответственности политических институтов свидетельствует обычно о начавшейся в обществе переоценке ценностей и приближении перемен. В 80 – 90 годы ХХ столетия в политической философии западных стран сложилась самостоятельная школа социальной и политической мысли под названием коммунитаризма, который превратился в достаточно влиятельную идеологию современности. Его теоретики (М. Сандел, М. Уолцер, А. Макинтайр, Ч. Тейлор и др.) отмечают, См.: Государственная служба за рубежом. Реформы госуправления накануне третьего тысячелетия: Реферативный бюллетень № 6 (31)99. С. 156 – 157.

что современное западное общество, включая все социальные и политические институты, априори считается наиболее рациональным и эффективным, активно предлагается в качестве образца другим странам. Вместе с тем, современная культура Запада бюрократична и потому учиться у него уже нечему. Правительство и корпорации оплели общество и превратили его во множество административных машин. Однако политико-административные структуры заботятся преимущественно о собственном воспроизводстве, а не об обществе. Базовые понятия демократии такие, как государство, гражданское общество, права человека, консенсус, оппозиция, польза, успех превратились в комплекс юридических и политических фикций. Появился феномен глобальной исчерпанности политики, которая выродилась во множество пустых и бессодержательных ритуалов.

Современное общество стало объектом манипулирования и произвола со стороны политиков, управленцев и ученых одновременно. Однако установившиеся способы социального управления, не связаны ни с какими особыми успехами. А мера ответственности за отсутствие такой способности даже не сформулирована ни в одной системе конституционного и уголовного права. «Наш социальный порядок лежит за пределами любого контроля.

Обществом не руководит никто, поскольку никто не в состоянии этого сделать». В качестве выхода из сложившейся ситуации коммунитаристы предлагают, в отличие от цитируемых ранее японских исследователей, разрыв преемственности всей системы социальных наук с традициями Просвещения и противостояние общества государственным аппаратам, а не сращивание с ними, как было до сих пор1. Однако глубина и тотальность теоретической критики современного общества в трудах представителей этого направления пока, к сожалению, несоизмерима с их усилиями в области разработки конкретных политических программ по оздоровлению политико административных отношений.

См.: Макаренко, В.П. Главные идеологии современности. – Ростов н/Д: Феникс, 2000. С. 258 – 333.

Во что выльются эти общественные настроения, зависит от усилий реформаторов. Особо следует подчеркнуть, что в настоящее время идеи Нового государственного управления уже основательно потеснены сторонниками новой концепции политических сетей. Исходная их установка схожа с позицией предшественников: административному государству все труднее обеспечить постоянно растущие общественные ожидания и потребности. Однако не дают этой возможности и рыночные методы. В качестве альтернативы предлагается активное развитие демократической практики в области принятия политических решений и выработки политической линии. Утверждается, что в современном обществе государство и его институты важный, но не единственный центр принятия политических решений. Наряду с ним повышенную активность проявляют многочисленные общественные и частные структуры, количество которых постоянно растет по мере развития гражданского общества. Отсюда понятие «политические сети». Публичное управление рассматривается как взаимодействие равных участников, включенных в процесс обмена своими ресурсами для решения общественных проблем. Идея «управление без правительства» или «руководство без правительства» реализуется путем развития отношений общественной коммуникации, дискуссии, договора, совместной ответственности за положение дел в обществе.

Но уже сейчас отдельные исследователи бьют тревогу по поводу интерпретаций понятия власти в современной постмодернистской мысли и последствий реализации этих идей. Так, по мнению Бейме, «власть должна анализироваться как нечто, что нигде не имеет своего «институционального центра» в виде какого-либо организационного механизма, именуемого высшим, а функционирует в цепи, в сетевой структуре» 1. Создается впечатление, что сторонники консоциативной демократии в целях ограничения роли государства готовы пожертвовать этим институтом, а заодно принципами конституционализма. Идея разрешения конфликтов и устранения Валадес, Д. Контроль над властью. С. 219.

напряженности в политической системе только посредством достижения общественного согласия рассыпается обычно при первом серьезном столкновении с реалиями политической жизни.

Получила широкое развитие в настоящее время концепция нового способа управления. Конкретная взаимосвязь политики и управления в той или иной сфере общественных отношений является, по мнению ее сторонников, результатом динамического процесса, который определяется как «логика руководства», принципиальные особенности которого описываются через понятие «governance». Оно переводится как руководство, регулирование, общее управление, политическое управление, означает способ, посредством которого осуществляется управление экономическим и социальным развитием.

Несколько иную трактовку термина дают эксперты ООН. Говоря о «хорошем управлении», они рассматривают «governance» в качестве практики экономической, политической и административной власти по управлению го сударством на всех уровнях. Это понятие объединяет механизмы, процессы и институты, через которые граждане и группы выражают свои интересы, реа лизуют законные права, выполняют обязанности и балансируют между разли чиями. К его ключевым характеристикам относятся:


участие (все граждане обладают голосом в принятии решений прямо или посредством легитимных представительских институтов;

такое широкое участие основано на свободе ассоциаций и слова, способности к конструктив ному диалогу);

верховенство права (честность и беспристрастность правовых структур, особенно тех, которые обеспечивают соблюдение прав человека);

прозрачность (свобода информации, ее полнота и доступность для всех, кто в ней заинтересован);

чувствительность (все институты чутко реагируют на потребности граждан);

ориентация на согласие (соблюдение баланса интересов для достижения широкого консенсуса по вопросу о том, что более всего отвечает потребностям группы и каким способами, с помощью каких процедур этого следует добиваться);

справедливость (все граждане имеют возможность улучшить свое бла госостояние);

результативность и действенность (максимально эффективное ис пользование ресурсов для удовлетворения потребностей граждан);

подотчетность (правительство, частный бизнес и структуры гражданского общества подотчетны общественности и институциональным носителям прав);

стратегическое видение (лидеры и общественность исходят из долго временных перспектив управления и развития личности, отчетливо представ ляют себе те меры, которые необходимы для их реализации)1.

Новая концепция административных реформ нацелена на восстановление и более полный учет политических и моральных аспектов администрирования при сохранении роли государства как одного из главных агентов принятия решений. В докладе Комитета по публичному менеджменту ОЭСР отмечается, что, «несмотря на громоздкость и сложную структуру, правительство остается единственным органом, оно действует в соответствии с конституцией и в пространстве административного права, а результаты управления зависят от слаженной работы таких затрагивающих правительство в целом рычагов, как выработка политики, бюджетный процесс, управление гражданской службой и подотчетность, в рамках соответствующей политико-административной культуры»2. Таким образом, старая проблема взаимодействия политики и управления снова склонилась в сторону управления, однако на совершенно новом уровне их взаимоотношений и при достаточно активной роли граждан и институтов гражданского общества.

Особо следует остановиться на последствиях политизации государственной службы и сути новых механизмов политико административного взаимодействия. С одной стороны, бюрократии по См.: Государственная политика и управление. Учебник. В 2 ч. Часть 1. Концепции и проблемы государственной политики и управления. – М.: РОССПЭН, 2006. С. 249 – 250.

См. Там же. С. 251 – 252.

прежнему отведено строго определенное место в механизмах властвования:

проведение в жизнь законов, принятых законодателями, и решений органов исполнительной власти. С другой стороны, на практике она оказывает очень сильное влияние на политический процесс. Источниками этого влияния являются стратегические позиции чиновников в механизмах государственного управления, тесное взаимодействие с верхушкой исполнительной власти, высокий общественный статус, квалификация и профессионализм. За государственным аппаратом сохраняется роль блюстителя государственного интереса, особенно на крутых поворотах истории и в условиях политических кризисов. Не удивительно, что о чиновниках часто говорят в настоящее время как о «несменяемых политиках».

Вместе с тем политизация государственной службы имеет и отрицательные последствия. Общая тенденция к сокращению государственных расходов и государственного аппарата, урезание роли государственных органов до их «ключевых» функций, появление независимых исполнительных агентств, разрушают некогда единую политико-административную систему, принципы ее организации и контроля. Расширение практики политических назначений на государственную службу, активная «идеологизация» особенно ее высшего звена вступают в противоречие с принципами профессионализма, нейтральности и стабильности этого института. Передача части государственных задач на контрактной основе частным структурам подрывают дух и смысл общественных услуг, культуру и традиции государственной службы, связанные с идеями общественного блага и национального интереса, ведут к возникновению такого недемократического процесса, как «торг между политической и бюрократической элитами», появлению новых форм злоупотреблений властью и видов коррупции.

Подмена социальной ответственности государственного аппарата финансовой отчетностью, бурное развитие аудиторских фирм и наделение их правом выносить, в том числе, политические заключения, значительные усилия по формированию профессиональной этики не решают проблемы.

Неконтролируемая бюрократия – прямое отрицание принципов представительного и ответственного правительства. Создается так называемый «демократический дефицит», который выражается в отчужденности основных государственных институтов от общества. Новые формы политического контроля в виде создания специальных парламентских комитетов для анализа работы государственного аппарата, судебного контроля через административные суды и трибуналы, системы омбусменов и контрбюрократии, повышения роли СМИ и организованных групп граждан ведут к усилению не столько роли общественности, сколько политиков, которые внедряют эти новые управленческие технологии.

Современная демократическая республика рассматривается в идеале как такая форма организации общества и власти, которая позволяет создать «разумный баланс между эффективностью управления и демократическим контролем». Однако на фоне давно отмечаемого процесса бюрократизации партий и избирательных систем, характерной чертой современных обществ является кризис этих институтов. Искажается сам процесс доступа и осуществления власти, суть и природа представительной системы. Возникли условия для манипуляции избирателями. Парламенты превращаются в отражение плюралистических партийных систем, неустойчивую коалицию политических сил, что блокирует способность государства осуществлять последовательную политику. Чем сплоченнее партия, тем меньше простора оставляет она своим представителям в законодательном органе.

Самостоятельность партийного депутата пресекается жесткостью партийной дисциплины.

Не лучше обстоят дела в сфере исполнительной власти. Часто партии подменяют деятельность правительства. Принципиальные решения принимаются партийными органами и лидерами. Полностью искажается сущность политического контроля деятельности администрации. Классическим примером является парламентская система, где в законодательном органе и правительстве господствует одно партийное большинство. С этим связан кризис партийного строительства, постоянное усиление роли неправительственных организаций, групп давления, которые в отдельных странах завоевывают доверие граждан, претендуют на то место, которое традиционно принадлежало партиям.

Подмена легитимности государственного аппарата его деловыми перспективами не позволила решить главную политическую составляющую современных административных реформ – дефицит доверия населения к основным демократическим институтам. Административные рыночные реформы создали серьезный дисбаланс в западных политико административных системах, породили власть меньшинства, большой разрыв между формально действующими механизмами классической демократии и реальным механизмом власти и управления. Рационалистический дискурс о власти, совершенствовании механизмов управления часто подменяется борьбой за власть или борьбой против власти. В погоне за голосами избирателей многочисленные кандидаты, политические партии и команды политтехнологов не обращают внимания на средства, борются не столько со своими конкурентами и их программами, сколько против власти вообще.

Господствующими стереотипами являются идеи ее трактовки в манихейских категориях добра и зла, света и мрака, дуализма друга – врага в политике (Шмит), товара, награды для победителя. Формируется устойчивое непринятие власти как таковой, дискредитируется политика, государственные институты, аппарат управления. По оценкам американского исследователя Ф. Закария, система представительной демократии, присущие ей сдержки и противовесы в организации государственной власти, при всем их несовершенстве, выполняли свои функции, связанные с социальной ответственностью политических институтов. Сейчас власть оказалась в руках теневых элит. Они формируются по не вполне определенным признакам, ни перед кем не несут ответственности, не отзывчивы на чужие нужды и часто вообще не озабочены общественными интересами. Неустойчивость таких элит порождает стремление извлечь из своего положения максимальные выгоды. Современные полиархии перестают выполнять функции интеграции общества, превратились в «неуправляемые хаотические сообщества». Тем не менее, в своем стремлении расширить «зону демократии» США активно навязывают их в качестве образцов для подражания. Подобная ситуация характерна не только для признанного лидера западного мира, но и других западных других стран. Многие ответственные ученые заявляют о наступлении конца знакомого мира. Несколько гиперболизируя ситуацию, они отмечают, что ближайшие годы станут временем распада существующей социальной системы и перехода к пока еще не ясной альтернативе.

3. ЛИБЕРАЛЬНАЯ ДЕМОКРАТИЯ: ЭКСПОРТНЫЙ ВАРИАНТ Образцовость образца никогда не является образцовостью примера Ж. Деррида Вся история европейской цивилизации, по крайней мере, последних лет, связанна с экспансией. Ей было постоянно тесно в своих собственных пределах. Начиная с эпохи Великих географических открытий, она активно осваивала пространство планеты. Повод всегда был благовидный. Открывались новые материки, торговые пути в экзотические страны, рынки дешевой рабочей силы и сырья. Любили порассуждать и об особой цивилизаторской миссии просвященного Запада на отсталом Востоке и в других регионах. Были созданы гигантские колониальные империи, эксплуатация которых давала баснословные прибыли, заложила основы нынешнего богатства и процветания многих западных государств.


ХХ век – не исключение. Более того, неравномерность капиталистического развития, борьба за передел уже поделенного мира вызвала нескончаемые войны и военные конфликты, неисчислимые жертвы и разрушения. Если первые мореплаватели, купцы и миссионеры везли в См.: Закария, Ф. Будущее свободы: нелиберальная демократия в США и за их пределами. – М,: Ладомир, 2004. С.

183, 215, 251, 279.

отсталые государства свои товары и слово Божее, то современные их последователи оставляют после себя голод, холод, нищету и унижение человеческого достоинства представителей этих более древних, чем Европа цивилизаций. Апогеем подобного рационализма и прагматизма, которыми так гордятся европейцы, стали две мировые войны, итальянский и немецкий фашизм, изобретение и применение оружия массового уничтожения, раскол мира на две противоположные системы, долгие десятилетия политики «холодной войны» и балансирования на грани ядерного самоуничтожения.

До сих пор ученые спорят о том, что уберегло человеческую цивилизацию и заставило остановиться на краю пропасти. Эти споры подогреваются тем, что, по большому счету, многие старые противоречия не только не разрешены, но приобретают катастрофический характер. Только полностью отстраненные от действительности люди могут утверждать, что после краха социалистической идеи и развала СССР восторжествовала «единственно верная и прогрессивная идеологическая концепция политического существования человеческого сообщества»1. Что этот «дивный новый мир» желает и способен стать хранителем подлинной демократии и прогресса. Более того, развитие событий на рубеже тысячелетий подтверждает самые мрачные прогнозы. Постмодерн, новый мировой порядок и глобализация, эта блестящая упаковка, придуманная «давоскими мудрецами»

для старой империалистической политики, полностью изменяют прежнюю конфигурацию демократических механизмов власти и управления в угоду эгоистическим интересам Запада. Особенно показательны эти явления в странах Центральной и Восточной Европы, на просторах которых испытываются модели построения однополярного мира.

Удивительно быстрый развал мировой социалистической системы и СССР нельзя приписывать исключительно усилиям западного мира. Победа последнего не прогнозировалась даже учеными-аналитиками. Более того, стала для них полной неожиданностью. Известно, например, что в 1989 году См.: Лощилов, П.Г. Демократия постмодерна: истоки и проявления // Власть. 2005. № 10. С. 22.

президент США Дж. Буш потребовал экспертной оценки происходящего и в течение нескольких месяцев воздерживался от комментариев, боясь попасть впросак. Лучшие аналитики и эксперты Белого дома заподозрили в действиях руководства СССР свойственную ему византийскую политику, фантастический блеф и феноменальный обходной маневр. Подлинные причины этих событий и основные действующие лица еще не названы. Однако после поражения коммунизма Запад стал особенно самоуверен и догматичен в отстаивании своих политических интересов.

Присутствие таких политических интересов не нуждается в особых доказательствах. Тайное всегда становится явным. Уже администрация Президента США Б. Клинтона ввела в политический лексикон понятие «расширение зоны рыночной демократии», который в концентрированном виде характеризует глобальную активность американской политики. «Соединенные Штаты должны предотвращать стремление крупных индустриальных наций бросить вызов нашему лидерству или попытаться изменить политический или экономический порядок», -- отмечалось в одной из директив Пентагона.

Госсекретарь М. Олбрайт заявляет: «Мы будем сохранять наше присутствие всюду, где есть необходимость в защите наших интересов». Инструментами для достижения этих целей, по ее утверждениям, являются: «простая логика, экономические стимулы, техническая помощь, новые соглашения, обмен информацией, насилие, угроза насилием, санкции, угроза санкций, - и любая комбинация перечисленного». Она предупреждает: «Те международные лидеры, которые настаивают на том, что мир является – или должен быть многополярным, обязаны следить за тем, чтобы их собственная роль была согласована с их ответственностью… Эффективные коалиции являются следствием, а не альтернативой лидерству США»1.

В соответствии с названными политическими установками заявления лидеров постсоциалистических стран о проведении демократических и рыночных преобразований были встречены щедрыми предложениям западного Уткин, А.И. Американская стратегия для XXI века. – М.: Логос, 2000. С. 19 – 20.

опыта и знаний. На встрече «большой семерки» в Хьюстоне в июле 1990 года ее участники обратились к МВФ, МБ, ЕБРР и Комиссии Европейских Сообществ выработать рекомендации в отношении реформ экономики и критерии предоставления экономической помощи Запада. Вскоре обстоятельный доклад был подготовлен. Его основу составляли три основных элемента, которые получили название «Вашингтонского консенсуса» и были использованы в 80-е годы в Латинской Америке для преодоления кризиса, создания динамичного частного сектора и стимулирования экономического роста. Это так называемая микроэкономическая стабилизация;

скорейшая и всеобъемлющая отмена контроля над ценами, переход к пропорциям мировых цен и либерализации внешней и внутренней торговли, приватизация государственной собственности. Отмечалось, что как только данные задачи будут решены, государство уйдет с дороги, а рынок эффективно распределит ресурсы и обеспечит экономический рост. Все просто, элегантно и убедительно.

Своеобразно отреагировали на вызовы времени западные интеллектуалы.

Предлагая читателям свою новую книгу «Третья волна. Демократизация в конце ХХ века» (1991) известный американский специалист С. Хантингтон отмечал, что написал ее поскольку «демократия – это само по себе хорошо и что она имеет… позитивные последствия для индивидуальной свободы, внутренней стабильности, мира во всем мире и Соединенных Штатов Америки». В этой связи, подчеркивает он, «я отказался от роли обществоведа в пользу политического консультанта и набросал кое-какие «Советы демократизаторам»1. О подлинной роли подобных консультантов, «целеустремленных демократических Макиавелли», как называет себя С.

Хантингтон, свидетельствует недавнее не менее красноречивое высказывание еще одного крупного американского специалиста Ф. Фукуямы в интервью газете «Гардиан»: «После крушения СССР неоконсерваторы выступили с идеей о том, что Соединенным Штатам следует использовать свою преобладающую Хантингтон, С. Третья волна. Демократизация в конце ХХ века. – М.: РОССПЭН, 2003. С. 10.

мощь для установления своего рода «благожелательной мировой гегемонии»… Эта политика основывалась на идее, что Соединенным Штатам позволено применять силу тогда, когда другим этого делать нельзя, потому что они обладают неким «нравственным превосходством» над всеми остальными странами. Идея «благожелательной гегемонии» строится на постулате о том, что гегемон обладает не только добрыми намерениями, но и необходимой компетентностью». Тем самым в современной политической теории и практике сложилась парадоксальная ситуация. Признавая формально разнообразие современного мира и политических систем, исследователи и аналитики разделяет государства почти исключительно на страны «развитой» и «развивающейся» демократии. Существующий ныне образец западного политического устройства рассматривается как высшая форма демократии вообще, который не нуждается в дальнейшем совершенствовании и развитии.

Последнее предписывается только «новобранцам» в качестве универсальной модели. Для подкрепления «демонстрационного эффекта» задействованы мировые средства массовой информации, многочисленные международные организации, группы политических советников и огромные финансовые вливания. Все напоминает скорее хорошо отрежисированный спектакль, в котором населению «новых демократий» отводилась даже не роль зрителей (зрителями были организаторы), а галерки со всеми вытекающими последствиями.

Однако есть все основания утверждать, что именно создание эффективных демократических правительств, дееспособных политико администра-тивных систем стало одним из наиболее затяжных и болезненных процессов трансформации. Единый сценарий демократического транзита с самого начала столкнулся с серьезными препятствиями. Одни аналитики связывают причины плохого функционирования новых механизмов власти и управления со слабостью институтов, которые плохо запроектированы, другие – с «недостатками человеческого фактора», правящих политических и административных элит. Причины имеют, на наш взгляд, более глубокие корни.

Специфика демократического транзита При оценке политических явлений и процессов, связанных с общественным выбором и созданием новых политико-административных сис тем легко поддаться искушению объяснять все простым стечением обстоя тельств или волей отдельных политических лидеров, а не объективной природой отношений. Все революции и коренные реформы создают свою мифологию, за которой трудно рассмотреть подлинные их причины и движущие силы. Особое значение приобретает в этой связи анализ особенностей политической модернизации и политики конкретных государств в контексте «третьей волны» демократизации. Постановка «диагноза времени»

имеет принципиальное значение для формирования современной «повестки дня» политики. Реформирование политико-административной системы является только одним из аспектов политической модернизации. Однако на этапе общественных перемен ее роль и значение значительно возрастают.

Легитимные и эффективные механизм власти и управления влияют на весь набор политик, обеспечивают адаптивность их работы в новых условиях, успех политики реформ. Это, в свою очередь, положительно сказывается на общественных настроениях, легитимности всей политической системы.

«Третья» волна демократизации и связанный с ней оптимизм по поводу будущего мировой демократии в условиях отсутствия, по мнению апологетов глобализации, всех иных «жизнеспособных системных альтернатив», позволили Западу взять под свой контроль весь политический процесс. «Узкий коридор возможностей», завышение зрелости развития современной демократии чисто формально-юридическими критериями и идеологическими штампами превратили неолиберальный проект реформ во многих развирающихся обществах в «демократическую мифологию», квазирелигию, символ веры, в рамках которых демократия воспринималась как набор догм, а не как развивающийся процесс. Метафоры подменили реальность. Вместе с тем еще М. Вебер подчеркивал фундаментальность феномена власти, вторичность по отношению к ней государственно-правовых институтов. Любая формально выстроенная система власти может оказаться неэффективной в результате вмешательства закономерностей и факторов, которые лежат вне плоскости только правовых решений.

Представители старого и нового институционализма сходятся во мнении, что любое общество стремится к созданию структуры социальных институтов, которые в состоянии решать его основополагающие проблемы. Перечень таких институтов в основе своей один и тот же. Однако бесплодными оказались все попытки создания теории о «вечных механизмах власти». Конкретные основы ее организационного дизайна, структурной композиции, условий реализации оказываются разными для различных исторических эпох и типов государства, представлены множеством специфических форм. Выяснение общего и особенного в институциональной динамике позволяет анализировать различные стадии процесса преобразований, определить тенденции и приоритеты развития. Задача эта достаточно сложная, несмотря на большой объем накопленного эмпирического материала. Процессы становления и развития новых политико-административных систем далеки от своего завершения. Незавершенность процессов и неопределенность результатов перемен заставляет судить о будущем на основании того, что эти системы представляют собой в настоящее время и в недавнем прошлом. В качестве критериев оценки достигнутых результатов используется опыт и закономерности развития демократических политико-административных систем.

На начальном этапе политической модернизации в странах Центральной и Восточной Европы создание новых демократических институтов воспринимались всеми как своеобразное выравнивание мирового политического ландшафта по меркам и ориентирам либеральной демократии.

Либеральная демократия рассматривалась как «конечный пункт идеологической эволюции человечества», «окончательная форма правления в нельзя1.

человеческом обществе», которую улучшить В этой связи Фукуяма, Ф. Конец истории и последний человек. – М.: ООО «Издательство АСТ: ЗАО НПП «Ермак», 2004. С. 7 – 8.

конституционализм, демократизация, свободные демократические выборы, разделение властей, многопартийность, парламентаризм оценивались не столько как существующие политические технологии создания новых механизмов власти и управления, сколько набор готовых к употреблению образцов. В силу названного обстоятельства проблемы становления и развития «новых демократий» сводились к довольно примитивным вариантам «догоняющей» модернизации и методологии институционального детерминизма.

Согласно стандартным теоретическим концепциям бедные страны должны расти быстрее, чем богатые (приблизительно на 2% в год), постепенно сокращая разрыв. Развивающимся государствам легче использовать новую технику и технологии, чем промышленно развитым странам их создавать.

Капитал, профессиональные знания и навыки должны, по идее, перетекать из богатых стран, где они в избытке, в бедные страны, испытывающие недостаток в этих ресурсах, и где они могут использоваться еще более продуктивно. Все названное, дополненное надлежащим пакетом политических мер, способствующих ускорению темпов роста, в силах изменить ситуацию и открыть всем странам дорогу в будущее 1. Тем самым политическая модернизация, составной частью которой является создание новых политико административной систем, ставится в один ряд со структурными преобразованиями в экономической и социальной сферах. Более того, принципиальные изменения в этой области рассматриваются не как причина, а следствие других аспектов либерализации.

Отсутствие у правительств большинства постсоциалистических стран собственного научно обоснованного плана преобразования заставило их следовать предложенной стратегии. Не учитывалось, что для этого необходимы соответствующие социальные, экономические, политические и духовно нравственные условия, определенная подготовка основных участников. Реа лизация политики «Вашингтонского консенсуса» в условиях общего См.: На пороге XXI века. Доклад о мировом развитии 1999/2000 года. – М.: Изд-во «Весь мир», Мировой банк, 2000.

С. 12.

ослабления государственности на этапе общественных перемен обернулась глубоким внутренним кризисом. Попытка создать рынок вопреки государству, всячески разрушая его институты, вызвала неуправляемость, стихийность реформ, дикие формы первоначального накопления капитала, рост социального напряжения, крах идеологии и ценностной системы. В условиях системного кризиса главной угрозой и врагом перемен стал уже не коммунизм и советский строй, а формальность и нестабильность новых политических систем.

В решении слабо структурированных и неструктурированных политиче ских проблем, связанных с демонтажем старых и созданием новых политико административных систем, особою угрозу представляют господствующие стереотипы мышления и следование существующим аналогам. Не случайно, что в одном из докладов Мирового банка отмечалось, что в последние пятьдесят лет концептуальные рамки развития были излишне сосредоточены на поиске некоего универсального «ключа» к развитию. И когда «двери» развития не всегда открывались, этот «ключ» откладывался в сторону и начинался поиск нового. Реальная ситуация в развивающихся странах потребовала поиска взаимодополняющих стратегий и, прежде всего, переосмысления роли го сударства и других политических институтов, национальных политико административных элит. Разработана к настоящему времени и соответствующая теоретическая база.

Для более глубокого понимания сути и динамики исследуемых процессов особое внимание следует обратить на следующие принципиальные положения.

Постсоциалистические страны трудно отнести к категории традиционных обществ. За период советской истории они добились значительного прогресса в своем развитии, превратились в индустриальные государства с относительно высоким уровнем урбанизации и образованности населения. Поэтому большим упрощением являются утверждение, что современные события в этих странах аналогичны изменениям, которые имели место в свое время в государствах Южной Европы, Латинской Америки, Юго-Восточной Азии. Постоянно возникают серьезные аналитические трудности при сопоставлении их опыта с демократическим развитием в других регионах мира.

Немецкий теоретик Клаус фон Бейме, например, отделил «революции 1989 г.» от моделей демократического транзита стран Южной Америки и Южной Европы в 70-х годах, назвав их крахом коммунистических режимов в СССР и Восточной Европе. По его мнению, это уникальные мирные «революции», связанные с беспрецедентным одновременным преобразованием экономических и политических систем. Тем самым перевернуты все существовавшие ранее представления об экономических предпосылках, необходимых для успеха политической демократизации. Поэтому совершенно неслучайны попытки применения к их анализу теории хаоса и синергетики.

Оценивая перспективы этих «революций» Бейме считает, что движение к демократизации в переходных обществах идет. Однако маловероятно, что его окончательным итогом в ближайшее время станет полноценная демократия.

Эти страны нарушают последовательность этапов демократического транзита:

либерализация, демократизация, консолидация. Во время перехода возможно формирование немалого числа так называемых анократий, т.е. режимов, сочетающих в себе элементы анархии и автократии. Можно ожидать и попятного движения в процессе демократического развития1.

Впрочем, существует и другая точка зрения. Европейские исследователи Т.Л. Карл и Ф. Шмиттер в своей статье «Размышления по поводу при менимости транзитологической парадигмы при изучении посткоммунистиче ских трансформаций» (2002) пытаются доказать, что концепты, постулаты и гипотезы, осмысленные в ходе изучения опыта Южной Европы и Латинской Америки, могут оказаться весьма полезными и при сравнительном исследовании происходящего на Востоке. «Действительно, между странами каждого региона имеются серьезные различия, но это отнюдь не означает, что они обязательно должны существовать между регионами в целом. Хотя комму низм и не похож на другие формы автократического правления, специфика по См.: Мир политической науки. Учебник. В 2 кн. Кн. 1. Категории. – М.: Просвещение, 2004. С. 235 – 236.

сткомму-нистических стран не настолько велика, как полагают некоторые». И тот факт, что отдельным из этих странам не удалось перейти к демократии, отнюдь не свидетельствует о неадекватности парадигмы транзита. «Скорее он указывает на потребность в более четком определении демократии и ее параметров», требует «разработать совокупность теоретически обоснованных и эмпирически выверенных критериев режимных изменений».



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.