авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 8 |

«В.В. Герменчук ПРОСТРАНСТВО ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ 2 Герменчук, В.В. Пространство власти и ...»

-- [ Страница 5 ] --

И далее названные авторы подчеркивают, что в любом случае изменение режима следует рассматривать в качестве особой предметной области. Одни называют такие изменения «транзитом», другие предпочитают термин «транс формация». Если отвлечься от терминологических тонкостей, то изменение режима принято трактовать как самостоятельный (хотя и не изолированный) этап политического развития соответствующих стран, как период известной протяженности, для которого характерна высокая степень неопределенности, когда действия сложно предугадать, а выбор недостаточно ясен. В такие периоды «аномальной политики», когда любое решение может оказаться случайным, события внезапны, акторы нетипичны, риски неизбежны и от них нельзя «застраховаться», обычные инструменты общественных наук чаще всего бесполезны. Они требуют особой концептуализации. В первую очередь речь идет о значительном потенциале методов компаративного анализа, используемых для описания и объяснения сходств и различий условий и результатов развития исследуемых явлений в различных странах. При этом в сфере внимания исследователей должны быть не только сравнения посткоммунистических режимов между собой, но и вопросы режимных изменений в целом, в том числе в странах «эталонных демократий»1.

Разделяя, во многом эту точку зрения, мы считаем, что результаты подобных научных разработок превращаются в разновидность политических и социальных технологий по реализации современных стратегий общественных преобразований. История повторяется. Мы строим образы будущего точно так же, как образы прошлого. Более чем вековое развитие науки государственного См.: Карл, Т.Л., Шмиттер, Ф. Размышления по поводу применимости транзитологической парадигмы при изучении посткоммунистических трансформаций // Полис. 2004. № 4. С. 8 – 9.

управления, казалось бы, решило все принципиальные проблемы политико административных отношений. Классические вопросы получили в свое время классические ответы. Однако реальная практика в начале нового тысячелетия не вкладывается в наработанные теоретические схемы и модели. Причем не только в развивающихся обществах, но и в самих западных странах. Основные субъекты политико-административных отношений остались те же. Однако взаимоотношения между ними постоянно трансформируются, возрождая в качестве побочного результата усилий по рационализации и повышению эффективности систем управления постиндустриальным обществом старые вопросы взаимоотношений между демократией и эффективностью, выборными политическими деятелями (политиками) и назначаемыми государственными служащими (бюрократами). Очевидно, что поиск новых ответов на старые вопросы, а главное их результаты объективно скажутся на формировании, структуре и содержании деятельности политико-административных систем в «новых демократиях».

Следует обратить внимание и еще на один существенный недостаток схем «идеальной» модернизации, слабость которых проявилась уже на этапе второй волны демократизации, но была проигнорирована в современных условиях. Она рассматривается как полный разрыв развивающихся обществ со своим прошлым, с культурой и традициями национальной государственности, как отказ от всякой преемственности. Выбор пути всегда альтернативен. В политике, как и в жизни, мало прямых дорог. Можно, например, полностью дискредитировать социалистическое наследие и взять на вооружение опробованные западные образцы. Можно попытаться построить демокра тическое правовое государство и соответствующие ему институты на тради циях II Польской Республики, провозгласить себя наследниками тысячелетней дореволюционной российской государственности, гетманщины, Великого княжества Литовского. А можно просто все забыть и начать «с чистого листа».

Однако национальная идентичность и правопреемство не абстрактная идея.

История – это единый, непрерывный процесс. Выбрасывая целые ее пласты, выдергивая отдельные нравящиеся нам периоды, события и имена, мы уходим от объективности, лишаем себя истории вообще. Рискуем при этом попасть в «ловушку» несовместимости политико-административных систем. Дело в том, что государственные институты и структуры, унаследованные от прежних политических режимов, не только во многом отличаются от идеальных моделей демократии и бюрократии, но и основаны на совершенно ином историческом фундаменте. Новые механизмы власти и управления создаются на базе общественных институтов, которые прочно вросли в социально-политическую структуру общества. Поэтому на этапе перехода действуют старые и новые законы, в области политико-административных отношений воспроизводятся традиции и элементы советской и новой демократической государственности.

Вне системного анализа особенностей этих отношений нельзя понять как вектора изменений, так и оценить достигнутый прогресс.

Названные уточнения теории и генезиса демократии позволяют сделать принципиальный вывод о том, что посткоммунизм – это нечто значительно большее, чем просто переход к демократии. Это революция, простирающаяся на политику, экономику и общественную жизнь. Ее уникальность заключается в том, что пока не существует единой модели перехода от плановой к рыночной экономики, от социализма к некой форме капитализма. В соответствии с исторически сложившимися закономерностями постепенное развитие капитализма являлось предпосылкой установления демократических форм правления. Рыночная экономика предшествовала возникновению демократических институтов. В своем желании перейти одновременно к демократии и рынку постсоциалистические страны пытаются изменить эту схему, взаимозависимость экономических и политических преобразований.

Новая ситуация не дает оснований для однозначных выводов и прогнозов о перспективах такого «двойного перехода». Нет единого мнения и среди ученых. Каждое пятое исследование обнаруживает статистически значимую зависимость между экономическим ростом и демократией. Примерно столько же авторов отстаивают противоположную точку зрения, а остальные еще не определились1. Демократия является настолько общим понятием, что им трудно объединить все разновидности форм правления и механизмы властвования, ответить на вопрос о том, какие из них в наибольшей степени благоприятствуют социально-экономическому развитию. Во всех схемах аргументации выводы авторов чаще всего сводятся к необходимости наличия адекватного стратегического курса и политической воли нового руководства.

Если единых методов преодоления названной «несовместимости» просто не существует, их нужно искать с учетом национально-исторического, социально экономического и культурного своеобразия условий и обстоятельств конкретных стран, базовых характеристик национальных моделей управления.

Тем самым значительно возрастает роль социального творчества, наличия у национальных политико-административных элит необходимого опыта и навыков управления процессами перемен. Экономические и политические реформы имеют свою особую специфику и логику развития, могут, как сдерживать, так и ускорять друг друга. Либерализация и демократизация требует наличия в обществе консенсуса в отношении направленности трансформационных процессов, который должен быть хорошо «организован и институционализирован».

Стремление к политической демократии и рациональному ведению эко номики вызвало во многих переходных странах, отмечает А. Пшеворский, желание ускорить создание необходимых демократических институтов. Однако проблема в том, что нет однозначного ответа на вопрос о том, какие институты должны лежать в их основе, и будет ли новая демократия стабильной?

Конечные результаты зависят от пути. Путь детерминирован скорее целями, чем страновыми различиями. Новые институты обязаны соответствовать условиям конкретных стран. Со статической точки зрения, они должны быть справедливыми, а динамической -- эффективными. Государство, которое проводит непоследовательные реформы, оказывается в результате основным фактором нестабильности. Через какое-то время все приходится начинать См.: Отчет о мировом развитии 1997. Государство в меняющемся мире. Выборочные показатели мирового развития.

– МБРР/МБ, 1997. С. 178.

сначала. В то же время важные институциональные проблемы вряд ли найдут свое окончательное решение в переходный период1.

Таким образом, прежняя точка зрения о возможности ускорения процесса трансформации лишь политическими средствами оказалась опасной иллюзией, что потребовало пересмотра направлений реформ, особенно в экономической и социальной сферах. В настоящее время общепризнанно, что вмешательство государства в процессы перемен необходимо и оправдано. Рынок не всегда действует эффективно, особенно в условиях «провалов рынка». Государство и частный сектор взаимосвязаны. Первое выступает в качестве дополнения ко второму и эффективного катализатора социальных инноваций. Особо важна роль государства в создании институциональной среды преобразований на основе учета стартовых условий развития страны, ее истории, культуры, традиционных общественных и жизненных укладов. Оно должно соизмерять свои задачи и возможности, активно использовать рынок и рыночные механизмы, стремиться удовлетворять интересы и потребности своих граждан, делая их сопричастными проводимой политике. Многие из этих идей, по мнению Дж. Стиглица, старшего вице-президента и главного экономиста Мирового банка, могут составить основу нового поствашингтонского консенсуса и новой стратегии развития2.

Мировым банком был предложен вариант такой комплексной стратегии в качестве инструмента планирования и управления в процессе координации усилий по выполнению задач развития. В соответствии с ее базовыми по ложениями хозяевами конкретной стратегии должны быть выполняющие ее страны, а не оказывающие им содействие организации. Они же определяют цели, график и последовательность программ развития. Правительства нахо дятся в тесном контакте с частным сектором и гражданским обществом для содействия в их развитии. Институциональным, структурным и социальным вопросам следует придавать не меньшее значение, чем макроэкономическим и См.: Пшеворский, А. Демократия и рынок. Политические и экономические реформы в Восточной Европе и Латинской Америке. – М.: РОССПЭН, 2000. С. 8 – 13, 57, 64.

См.: Стиглиц, Дж. Многообразнее инструменты, шире цели: движение к поствашингтонскому консенсусу // Вопросы экономики. 1998. № 8. С. 4 – 34.

финансовым, одновременно решая те и другие, что обеспечивает поддержку населения, расширяет социальную базу реформ.

Постсоциалистическим странам важно сосредоточиться на решении фундаментальных проблем, которые отягощают развитие, навести порядок во власти. Системная трансформация общества требует обновления и укрепления государства, новых моделей политико-административных отношений, строгого отбора и повышения профессионализма государственных служащих, искоренения бюрократизма, освоения новых форм и методов государственного регулирования социально-экономическими процессами. Основной вопрос государственной политики вовсе не в масштабах государства, а в его роли. Ряд традиционных функций национального государства в условиях глобализации объективно вышли сегодня за его границы, приобрели межгосударственный характер. Другие остаются, наполняясь новым содержанием. В соответствии с законом необходимого разнообразия создание эффективной системы государственного управления требует, чтобы она была более разнообразной, чем объект управления – общество. Управление является динамичным и ситуационным, а процессы в обществе имеют тенденцию к ускорению и усложнению. Эффективное их разрешение достигается опережающим уровнем управления, адекватностью направлений, форм и методов деятельности государства, состоянием государственной службы и подготовки государственных служащих.

Принципиально новым является вывод современной теории посткомму низма о том, что трансформация в постсоциалистических странах является не просто объективной тенденцией современного этапа мирового развития. Она во многом детерминирована и факторами субъективного характера, представляет собой ряд «революций сверху». С этим нельзя не согласиться. Хотя очень трудно выстроить систему аргументации, понять, откуда в недрах старой системы берутся деятели, способные осознать необходимость перемен, постичь всю глубину и сложность поставленных задач. Все старые теоретические концепции были посвящены поиску факторов стабильности существующих политических систем и их институтов. На современном этапе большое значение приобретает выявление условий, способствующих их трансформации, причин, обстоятельств и движущих сил радикальных политических перемен, оценки роли субъективного фактора в современных политических процессах.

Закономерностью всех подлинных революций является смена правящих элит. Это необходимое условие перехода от одной общественно-политической системы к другой. В большинстве развивающихся стран такой смены не произошло. Более того, на момент исторического перелома во многих из них не оказалось реальных политических сил, способных идейно и организационно возглавить демократическое переустройство общества. Не могли претендовать и тем более выполнить эту миссию малочисленная политическая эмиграция, небольшие группы диссидентов, либеральная интеллигенция, другие слои и группы. Польские социологи часто цитируют, в этой связи, широко известное изречение одного из лидеров «Солидарности» А. Михника: «Мы отлично знаем, чего не хотим, но чего мы хотим, никто из нас точно не знает»1.

Не могла сыграть эту роль и старая партийно-государственная номенклатура. Впрочем, в этом вопросе позиции исследователей расходятся.

Многие оценки и выводы не лишены эмоциональности и партийных пристрастий их авторов, однако весьма полезны для наших дальнейших рас суждений. Так, российскими исследователями отмечается, что государство в России в лице ее верховной власти всегда жестко контролировало процессы модернизации. Поэтому вполне естественно, что новая власть фактически свернула на традиционный путь реформирования – «волевым порядком и по вертикали сверху вниз». Трансформация самой власти выразилась в институционализации и легализации тех отношений собственности и власти, предпосылки которых были созданы при старом режиме.

Изобретение тезиса «об административно-бюрократической узурпации классового господства в советском обществе» позволило рассматривать социализм как «бюрократический», «государственный», «казарменный», Кара-Мурза, С.Г. Экспорт революции. Ющенко, Саакашвили… -- М.: Изд-во Алгоритм, 2005. С. 34.

«феодальный», «военно-феодальный» строй. По этой схеме объясняют и процессы модернизации. Для определения их содержания используются как синонимы термины «реформа», «революция», «трансформация», «демократический транзит». Новое качественное состояние российского общества оценивается с помощью адекватных формулировок: «но менклатурный капитализм», «номенклатурная демократия», «фасадная демо кратия», «авторитарная демократия», «полудемократия», «делегативная демо кратия», «управляемая демократия», «суверенная демократия», «постноменклатурный патронат» и др. Понятно, что все они не могут быть признаны исчерпывающими. Однако в совокупности эти определения характеризуют не только политические позиции их авторов, но и наблюдаемые тенденции развития, подкрепляют, в известной мере, сформулированную в свое время концепцию о «номенклатурной приватизации государства» и «мятеже номенклатуры», смене системы на Востоке Европы именно по инициативе бюрократической элиты1, призванную объяснить сущность перемен и трудности упрочения новых демократических режимов.

Однако, по нашему мнению, вовсе не следует демонизировать старый партийно-государственный аппарат, приписывать не свойственные ему качества, тайные замыслы и устремления. Чиновники, по определению М.

Вебера, являются плохими политиками. Имеется достаточно оснований утверждать, что их «революционность» была временной, действия не всегда продуманными, а их последствия разрушительны как для общества, так и для самого аппарата. Маколи Мэри, доктор политологии, преподаватель Оксфордского университета, например, прогнозируя процессы становления новой российской государственности, писал в свое время, что при исследовании посткоммунистического общества особое внимание должно быть уделено элитам. Имея доступ к основным ресурсам, они призваны сыграть решающую роль в создании нового государства, будь оно авторитарным или демократическим. Однако роль элит в таком обществе можно оценить по См.: Кагарлицкий, Б.Ю. Восстание среднего класса. – М.: Ультра. Культура, 2003. С. 18.

разному. Не исключено, что она будет более важной, чем обычно, так как посткоммунистическое общество слишком плохо организовано, чтобы защи тить себя от элит. Возможно, наоборот. Общая неопределенность сказывается и на способности элит добиваться реализации своих интересов. Однако в любом случае элиты остаются в числе главных действующих лиц, а процесс их формирования и взаимодействия требует пристального изучения. Не меньшее воздействие на процесс развития окажет и чиновничество. В то время как центральная политическая элита большей частью сменялась, государственный аппарат оставался тем же. И хотя бюрократия была несколько сокращена и не которые ее представители перешли в новые коммерческие структуры, огром ный аппарат чиновников, привыкших выполнять указания партии, а ныне не уверенных в том, кому они должны подчиняться и каково их будущее, по прежнему занимает кабинеты. Взяточничество и коррупция являются необъ емлемым элементом их повседневной практики. Вопрос о том, можно ли сде лать из них лояльных слуг нового государства, осознающих различие между своей ролью как государственных служащих и своими частными интересами, остается открытым1.

Прогнозы английского исследователя оказались во многом пророче скими. Влияние старой политико-административной элиты на переходные процессы в постсоциалистических странах приобрело в основном негативный характер. Ее приверженность ценностям демократии и рыночной экономики на вербальном уровне далеко не всегда гарантировала следование им в реальной жизни. Отсутствие собственной стратегии реформ, неспособность определить приоритеты в ходе преобразований, конфликтность поведения и идейная нетерпимость к соперникам, жажда власти и привилегий, установки и стереотипы господствующей в ее среде старой политической культуры под твердили сформулированный еще в 70-х годах Д. Ростоу своеобразный фено мен рождения «демократии без демократов». Такая элита, по его мнению, мо жет поддержать демократию не как самоценность, а как «меньшее зло». Ос См.: Маколи, Мэри. Становление новой российской государственности: опыт прогноза // Полис. 1993. № 3. С. 38 – 39.

новной причиной подобного выбора является обычно «негативный консенсус», который выражается в массовом недовольстве прежним режимом, осознании большей частью населения провала старых экономических и политических институтов. На этапе разрушения старого этого может оказаться достаточно, чтобы сохранить свое руководящее положение. Однако дальнейшее развитие преобразований требует возникновения «позитивного консенсуса» в виде общественного согласия в отношении целей и направленности реформ, желаемых форм нового общественного устройства1.

Формирование названного консенсуса идет с особыми трудностями. Ус пех реформ редко приходит случайно. Политико-административной элите большинства государств так и не удалось выработать единую точку зрения в отношении путей и методов проведения системных преобразований. Нет ее и в современной политической науке. По-прежнему рассматриваются две альтернативные модели переходных процессов. Первая модель под названием «путь исторических траекторий» или стратегия «длинного пути» (Б. Бур, С.

Роккан, С. Панкратов, С. Глазьев и др.) основана на убеждении, что, приняв ключевое политическое решение, необходимо последовательно идти по заданному пути без революций и эксцессов, используя в своей деятельности мягкое экономическое мышление и пошаговую стратегию. Вторая модель «демократического прорыва» или стратегии разрыва (Р. Даль, Д. Ростоу, Е.

Гайдар и др.) предполагает решительный разрыв с прошлым, требует «шоковой терапии» и динамичных инноваций. Подобная неопределенность в отношении динамики реформ переводит вопросы политической модернизации в плоскость реальной политики, сопровождается постоянно звучащими требованиями пересмотра политического курса. Развивающиеся общества демонстрируют до настоящего время сложное переплетение названных моделей транзита и альтернативных политических технологий.

Потенциальной опасностью политики реформ в постсоциалистических странах являлось отсутствие их широкой социальной базы. Уверовав в свою См.: Ростоу, Д.А. Переходы к демократии: попытка динамической модели // Полис. 1996. № 5. С. 5 – 15.

особую миссию, усвоив старую привычку недооценивать общественные настроения и роль народных масс, реформаторы шли напролом. Однако поддержка или сопротивление преобразованиям возникают уже на стадии формулирования их целей. Все социальные группы населения взвешивают ожидаемые преимущества и потенциальные опасности нового курса через свой личный интерес. Озабочены, в первую очередь, слои, принадлежавшие к социальной базе старой власти. Малейшая, даже гипотетическая, опасность изменения их статуса толкает большинство из них в лагерь противников реформ. Обеспокоены широкие массы населения, которые в отличие от ре форматоров хорошо усвоили, что всякие потрясения в государстве несут ухудшение их материального положения, что издержки в краткосрочной пер спективе всегда выше обещанных преимуществ. Поскольку негативные социальные и экономические последствия, связанные с проведением реформ, компенсировать обычно не удается, обеспокоенность сменяется апатией и полным разочарованием в новой власти. В свое время Н. Макиавелли преду преждал: «Надо знать, что нет дела, коего устройство было бы труднее, ведение опаснее, а успех сомнительнее, нежели замена старых порядков новыми. Кто бы ни выступал с подобными начинаниями, его ожидают враждебность тех, кому выгодны старые порядки и холодность тех, кому выгодны новые».

Болезненная реакция населения на последствия экономического кризиса и материальные тяготы реформ, глубокое разочарование и недовольство властью дополняется низким уровнем ответственности политиков, ошибками нового демократического руководства, его очевидной неспособностью обеспечить управляемость общественными процессами. Институциональный детерминизм, на который так рассчитывали, не сработал. Становление и развитие новых политических институтов происходило не столько путем «прорастания» снизу, сколько за счет формирования и насаждения «сверху».

Эффективность демократических структур по традиции считается самоочевидной. Однако в условиях переходных обществ ее приходилось не только обосновывать, но и доказывать. Доказательства часто оказывались не в пользу новых институтов. Некомпетентность и неэффективность, господство узких корпоративных интересов, коррупция, ослабление и разложение политико-административных систем обнаруживаются почти во всех развивающихся обществах. Поэтому, по оценке многих ведущих экономистов и социологов, муки реформ в Центральной и Восточной Европе можно было бы значительно облегчить, если бы мы обладали лучшей теорией организации институтов. Ситуация усугублялась тем, что процессы институциональной динамики сопровождались драматической трансформацией нравственно духовных ценностей социума, кризисными явлениями в области общественной морали, росте насилия, всепроникающей бедности. Симптомы «усталости от бесцельных реформ» проявляются в утрате их поддержки со стороны общества, кризисе политического транзита и снижении легитимности власти.

Следует обратить внимание еще на одно важное обстоятельство. Давно подмечено, что профессионализм государственного аппарата всегда снижается после революций, переворотов, коренных общественных преобразований.

Причины этого достаточно очевидны. Часто именно старый государственный аппарат рассматривается как главный враг перемен и подлежит немедленному разрушению. Новым структурам и работникам, которых обычно никто и нигде не готовит заранее, нужно время и огромные усилия, чтобы обеспечить просто нормальную работу государственного механизма. Поэтому успех структурных политических и экономических реформ зависит от предварительных или од новременных изменений в кадровой политике и государственной службе. К сожалению, и эта взаимозависимость не была учтена в постсоциалистических странах. «Громы и молнии» против старой партийно-государственной но менклатуры, призывы к демократическому обновлению государственного аппарата и необходимости административной реформы на начальном этапе перемен свелись почти к полному отсутствию серьезных позитивных сдвигов в сфере развития «человеческого капитала» государственной службы. Более того, по мере создания и относительной стабилизации новых механизмов власти идея изменений уступила место принципу преемственности, появлению многочисленных адаптационных стратегий. Современные политико административные и кадровые системы во многом стали повторять старые об разцы, несколько отретушированные под новые условия деятельности.

Накапливаясь, эти проблемы превращались в дополнительные препятствия в реализации политики реформ. Одновременно приходило осознание важности системного подхода, понимание того, что повышение эффективности и профессионализма государственного аппарата следует рассматривать и осуществлять в общем контексте реформ государственного сектора. Системная организация общества предполагает и обусловливает системную организацию государства и государственного управления. Как особый тип управления оно обеспечивает сохранение и развитие общества, требует адекватных его целям структур, механизмов формирования и практической реализации, имеет специфические модели, схемы, классификацию, типологию и семантику, тенденции развития, закономерности построения и функционирования. Все это закрепляется в правовом статусе государственных органов и государственных должностей, а государственная служба выступает как особый публичный социально-правовой институт, основу которого составляют специально подготовленные и профессионально занятые в государственном аппарате работники.

Институциональное государство – это всегда определенный обществен ный выбор, означающий связанность государства правом и законом. Инсти туты, опосредующие поведение людей, воздействуют не только на деловую среду, но и общее развитие государства. Особая роль в институционализации государственности принадлежит государственной службе. Основанная на за коне и урегулированная институциональным образом, она придает прочность иным институтам, компенсирует недостатки, как политиков, так и самих госу дарственных служащих.

Решение текущих проблем носит в значительной степени ситуативный и личностный характер. Строительство будущего является институциональной проблемой. Вместе с тем хорошо известно, что новые государственные ин ституты легче создать, чем изменить старые. Еще Аристотель предупреждал, что совершенствование нового государственного строя задача не менее сложная, чем его первичное установлений. Переучиваться бывает не легче, чем учиться с самого начала. Идеальное состояние политико-административной системы – стабильность, надежность и целостность. Она способна амортизировать значительные внутренние и внешние воздействия, не меняясь по сути. Что, собственно, и наблюдается во многих постсоциалистических странах. Для успеха преобразований, перехода от одного качественного состояния к другому необходимо объединить стабильность с гибкостью, надежность с открытостью, целостность со способностью к адаптации. А еще, как советовал А. Токвиль, учиться демократии. Во введении к ХII французскому изданию «Демократии в Америке», описывая задачи власти в условиях нового политического режима, а также новой политической науки, являющейся частью этого режима, он отмечал: «Обучать людей демократии, возрождать, насколько это возможно, демократические идеалы, регулировать демократические движения, постепенно приобщать граждан к делам управления государством, избавляя их от неопытности в этих вопросах и вытесняя их слепые инстинкты осознанием своих подлинных интересов;

изменять систему правления сообразно времени и месту, приводя ее в соответствие с обстоятельствами и реальными людьми, -- таковы важнейшие из обязанностей, налагаемые в наши дни на тех, кто управляет обществом.

Совершенно новому миру необходимы новые политические знания»1.

Становление новых политико-административных систем зависят от многих обстоятельств. Эксперты Всемирного банка, например, постоянно отмечают, что, несмотря на отсутствие проблем с квалифицированными кадрами в бывших советских республиках, для прогресса в этой области не менее важны действенные механизмы их использования 2. В отдельных странах процесс создания таких механизмов занял десятки и даже сотни лет. Понятно, Токвиль, А. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1992. С. 30.

См.: Отчет о мировом развитии 1997. Государство в меняющемся мире. Выборочные показатели мирового развития.

С. 101.

что в развивающихся обществах это будет то же эволюционный процесс, рассчитанный на достаточно продолжительный отрезок времени. Главное условие решения задачи заключается в том, чтобы не повторять старых и не делать новых ошибок. В этой связи следует, очевидно, придерживаться общих тенденций эволюции государства, механизмов власти и управления, опираться на отечественный и зарубежный опыт, избавляясь от иллюзий управлять не столько по закону, сколько по усмотрению. Российский исследователь Н.М.

Казанцев, например, отмечая особенности модернизации в России, писал:

«Наиболее общей характеристикой комплекса проблем из века в век переходящей незавершенности правовой формы российского государства, пожалуй, является институционная направленность норм на неинституциональное осуществление процессов государственной службы и государственного управления. Имеется в виду, что юридические институты государства регулируются законом таким образом, чтобы узаконить произвольный характер осуществления власти и исполнения государственных должностей»1. Институционализация и нормативно-правовое регулирование деятельности государственных структур является важнейшим условием прогресса в области создания новой политико-административной системы, повышения эффективности государственного управления, становления и развития демократического правового государства.

Проблемы институциональной динамики Все устойчивые политические сообщества основываются на «институциональном доверии». Базовые институты легитимны в той мере, насколько согласуются с интересами общества и выполняют волю народа. С точки зрения процедурной концепции, легитимность механизмов властвования, которые появляются в результате политической модернизации, представляет собой исход процесса конфликта и компромисса в отношении способности новой политической системы определять и реализовывать общие интересы.

Рационализация структур власти выступает, в этой связи, не только как цель Казанцев, Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционно-функциональный анализ. – М.: РАГС, 1999. С. 6.

модернизации, но и средство обновления политики государства, повышения его способности проводить социальные и экономические реформы. В своем стремлении решить одновременно проблемы демократизации власти, экономического развития, социальной мобилизации, а часто и национальной интеграции современные развивающиеся общества призваны воспользоваться теми преимуществами, которые обеспечиваются созданием жизнеспособных политических режимов.

Вместе с тем, модернизация это многогранный процесс, связанный с коренными изменениями во всех сферах общественной жизнедеятельности. В Западной Европе и Северной Америке она растянулась на несколько столетий, была связана с подрывом основ прежних социально-экономических и политических отношений, сменой установок и ценностей, психологических связей и ожиданий людей, заменой их новыми отношениями и связями. При этом государство часто отставало от процессов эволюции общества.

Разрушение старых политических институтов и структур не обязательно сопровождалось созданием новой демократической политической системы.

Более того, часто наблюдалась «эрозия демократии», когда основные политические институты попадали в полосу хронической нестабильности, мучительного вырождения старых политических режимов, раскола и борьбы политических элит, распада административных систем, разгула коррупции и других беспринципных форм обогащения. Трудности политической модернизации и несбалансированность институциональной эволюции в развивающихся обществах вызваны целым комплексом объективных и субъективных факторов. Однако в первую очередь степень прогресса модернизации зависят от состояния и уровня институционализации политической системы, что сказывается на направленности преобразований и предопределяет динамику перемен.

Современный институционализм берет свои истоки с античной традиции (Платон, Аристотель) сравнения различных форм правления с целью ответа на вопрос о том, какие политические институты могут обеспечить создание лучшего типа общества и личности. Подобные вопросы волновали и вдохновляли многих выдающихся мыслителей на протяжении тысячелетий, стали важнейшей составной частью политической науки как академической дисциплины. Представители классического институционализма едины во мнении, что справедливые политические институты способствуют построению справедливого общества. А не наоборот, справедливое общество создает справедливые институты. В этой связи одной из задач политического управления является формирование таких социальных условий и институтов, при которых люди убеждены в справедливости основополагающих структур их общества. На этом основании большинство представителей названной тради ции сходятся во мнении, что институты являются образованиями двойственной природы: эмпирической и нормативной. Их невозможно понять и объяснить, если нормативные основы остаются пустыми и незаполненными глубоким со циальным содержанием.

Всплеск повышенного интереса и активизации исследований институтов наблюдался в 80-е годы ХХ века и был связан с рядом факторов, внешних по отношению к науке. К этому времени обнаружился полный крах первых теорий модернизации, которые были предложены странам «третьего мира» в качестве моделей развития. Их метагипотеза сводилась к тому, что все эти страны будут развиваться в одном направлении к универсальной цивилизации по западному образцу. Однако на практике обнаружились устойчивые и даже усиливающиеся различия. Типичные страны этого региона по-прежнему слаба индустриализированы, не имеют своей национальной промышленности. Узкая прослойка компрадорской буржуазии организует разграбление природных ресурсов. Валютная выручка находится в зависимости от экспорта сырья и одного-двух видов товаров, в основном сельскохозяйственного производства.

Не обладая необходимыми капиталами и технологиями эти «банановые»

государства не могут изменить свое положение в международном разделении труда, становятся жертвами несправедливых условий торговли. Большая часть населения живет на грани нищеты, страдает от болезней, которые современная медицина давно победила.

Следование заимствованным западным образцам повлекло за собой уничтожение традиционных общественных институтов и жизненных укладов.

Широкое распространение получили диктаторские и авторитарные режимы.

Возникли новые формы религиозного фундаментализма, национализма, фракционизма и регионализма. Отнесение этих различий к отклонениям, как предлагали представители поведенческого подхода, ничего не объясняло.

Ответы на возникающие вопросы можно было получить только на основе анализа различий институтов, в рамках которых протекал политический процесс. Тем самым институциональный анализ вернул себе основное место в политологии, активно используется в настоящее время в экономике, социологии, психологии, правоведении, государственном управлении.

В современных исследованиях институты рассматриваются как вид ин фраструктуры, который облегчает (или затрудняет) людям возможность коор динировать и распределять свой ресурс. Они функционируют как своего рода контекст рациональности, не только определяют и ограничивают набор видов деятельности для индивидов, но одновременно формируются ими для лучшего взаимодействия. Институты выступают в качестве своеобразной социальной конструкции, системы добровольно разделяемых и принудительных норм и ожиданий, которые стабилизируют деятельность и делают поведение людей более предсказуемым.

Институты состоят из познавательных, нормативных и регулирующих структур и видов деятельности, «стандартных рабочих процедур», которые придают общественной деятельности и поведению устойчивость и значимость.

Особо подчеркивается их роль в применении надежных знаний к осуществле нию повседневной деятельности, которую сообщество признает важной.

Представители всех школ институционального анализа считают важней шей характеристикой институтов длительность их существования. Они созда вались в различные периоды времени разными агентами, которые руководство вались своими интересами. Преемственность исторического процесса подска зывает, что на конкретном этапе развития можно преобразовать только отдель ные переменные характеристики существующих институтов. Часто они сохра няются даже в случаях, когда оказывают на общество и власть деструктивное влияние. Как своеобразные точки равновесия, «правила игры», устраивающие всех или большинство, институты обладают даже способностью к самоусиле нию. Аргумент «потраченных денег» объясняет подобную ситуацию уже затра ченными усилиями и понесенными расходами, непредсказуемостью и неопре деленностью новых институциональных преобразований. Институциональная стабильность является также следствием «подстраховки» власти. Задача сохра нения и упрочения любого политического режима решается, в том числе, за счет поддержки значимых для него институтов.

Институты не стоят особняком. Они прочно встроены в систему институ тов общества. Изменение правил в одном из них означает, что правила в других институтах должны к этому приспосабливаться. Намеренное вмешательство в сложные процессы эволюции институтов посредством их «проектирования», а также попытки межнациональной и межкультурной «передачи институтов»

обязаны учитывать это обстоятельство. Встроенность каждого из них в систему институтов общества, «клубковая» природа институтов создают многочислен ные трудности в институциональном проектировании и строительстве. Иссле дования в этой области на примере различных стран дают как многочисленные примеры возможности структурирования людьми своего политического буду щего и создания дееспособных институтов, так и повышенного риска провала подобных попыток. Подводя своеобразный итог, современный институционалист М. Рутерфорд отмечал: «Индивиды могут проектировать или изменять институты (часто в соответствии с тем или иным коллективным решением) с целью выполнения или лучшего выполнения определенной функции. В то же время институты могут возникать и сохраняться в весьма несовершенном виде как непреднамеренный результат намеренных действий.

То, что институты могут быть намеренно спроектированы и установлены, но могут также эволюционировать в качестве незапланированного «спонтанного»

процесса, признается как прежним, так и современным институционализмом» 1.

В условиях демократизации политико-административных систем и создания новой государственности многое будет зависеть от углубления знаний о природе и сущности институтов, способах их построения и модификации.

Общая оценка политико-административных систем в странах Центральной и Восточной Европы накануне демократических преобразований достаточно противоречива. Для каждого типа политической системы характерен особый тип политико-административных отношений, взаимодействия политиков и государственных служащих. Однако анализ социалистического наследства в этой области вызывает определенные труд ности. Более того, признавая, так или иначе, наличие института государственной службы, например, исследователи вынуждены использовать прилагательные «своеобразная», «идеологизированная» и т.п. А известный российский специалист Г.В. Атаманчук в одной из своих последних книг вообще предлагает задуматься над тем, а было ли то, что обозначалось в советский период словом «государственный», действительно таковым, и как оно соотносилось с тем, что над всем «государственным» находилась руководящая и направляющая структура в лице КПСС 2. Вопрос получился, в известной мере, риторический. Гораздо ближе к пониманию существа проблемы находятся исследователи (Й. Шумпетер, Ф. Хайек, Я. Корнаи и др.), которые высказывали в своих трудах идею естественного отбора институтов во всех политических системах, что, в конечном счете, значительно их укрепляет и консолидирует. Я. Корнаи писал: «Возникает любопытный «естественный отбор»: новые институты, правила, обычаи, моральные и правовые нормы, легко согласующиеся с природой системы, выживают и укрепляются, а чуждые ей – отторгаются… Заранее, до появления первой социалистической системы, никто не предполагал, что решение кадровых вопросов – назначение, перевод, Политико-административные отношения: кто стоит у власти? С. 411 – 414.

См.: Атаманчук, Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. – М.: РАГС, 2002. С. -32.

увольнение – будет жестко централизовано. В первоначальных «проектах»

социализма мы не встретим идею создания иерархического аппарата, в котором все кадровые решения на любом уровне будут зависеть от соответствующей партийной организации, полицейских органов, проверяющих политические взгляды людей, либо от официального государственного, хозяйственного или общественного руководителя в данной области. Эта мощная инсти туциональная система с ее строгими формами управления кадрами возникла постепенно, путем проб и ошибок, нащупывая свой путь в ходе постоянных реорганизаций. Впервые она стала неотъемлемой частью системы в Советском Союзе, а затем появилась в более или менее сходной форме во всех других со циалистических странах. В результате никакая другая общественная система не осуществляла столь строгий контроль над жизненным путем человека, как социализм с его единым, централизованным аппаратом управления кадрами.

Наш пример показывает, как специфические формы и институты органично вырастают внутри системы»1.

Своеобразие политико-административного взаимодействия и советской модели государственной службы вытекает из марксистско-ленинского понимания государства, его роли и функций на этапе перехода от капитализма к коммунизму. Буржуазное государство трактовалось исключительно как аппарат классового насилия, господства, принуждения, подавления, которое необходимо разбить и уничтожить. Новое пролетарское государство замысливалось как «рабочая корпорация», орган самоуправления трудящихся.

Идея о такой форме народовластия вытекает из положения о полном суверенитете народа. Профессиональный аппарат управления станет просто не нужен и его можно отправить на свалку истории. Управление останется, но как функция общества.

Основным признаком социалистической системы права являлся принцип целесообразности действий государственных органов. Поэтому деятельность государственного аппарата долгое время оставалась вне сферы правового Корнаи, Я. Социалистическая система. Политическая экономия коммунизма. – М.: НП «Журнал Вопросы экономики», 2000. С. 394 -- 395.

регулирования. Система государственной службы не имела четких параметров и систематизированного законодательства. Советская политико-администра тивная система просуществовала почти без всяких изменений до конца 80-х годов и характеризовалась следующими основными чертами. Формально законодательная, исполнительная и судебная власть существовали как отдельные институты при доминировании на практике исполнительной власти.

Гарантом деятельности государственного аппарата в интересах всего народа являлся контроль со стороны коммунистической партии. Для этого она создала собственный аппарат, существовала параллельная партийная и государственная иерархия. Коммунистическая партия, как ядро политической системы, являлась органом принятия политических решений. Государственные органы представляли собой придаток партии, выполняли ее решения. В этой связи централизация и бюрократизация достигли очень высокого уровня. Советская система по определению являлась исключительно административным обществом. Всепроникающий партийный контроль наблюдался особенно в вопросах кадровой политики и назначении на ключевые посты в государственном аппарате, карьерном продвижении служащих. При этом партийная и государственная иерархии в значительной мере совпадали.

Партийные лидеры были одновременно высшими должностными лицами государства, давали указания и советы государственным служащим. Чиновники политизировались и в силу существования в государственных органах первичных партийных организаций и партийных комитетов. Традиционный государственный аппарат был окончательно ликвидирован, а появление корпуса профессиональных государственных служащих было невозможно в принципе. Государственная служба, будучи формально вне политики, оказалась полностью политизированной. Она служила не государству или обществу, а исполняла решения коммунистической партии. В свое время это дало основание Л. Троцкому в своей работе «Преданная революция» (1937) заявить о «бюрократическом вырождении» государства. Анализируя основы сталинского режима, он писал, что сочетание российской отсталости и политической неопытности пролетариата привело к «эманации бюрократии», ее чудовищному разрастанию и формированию политического режима, полностью оторванного от масс. Позднее М. Джилас в книге «Лицо тоталитаризма» (1957) на основе исследования механизмов власти в социалистических режимах, рассматривает бюрократию как «новый класс», под контролем которого находятся все рычаги власти и влияния.

Переплетение партийной и административной системы, отсутствие неполитических должностей, деления на политическую элиту и бюрократию вело в формированию единой суперэлиты. Тем самым чиновники относились к привилегированному социальному слою, были мощной силой по отношению к гражданам. Но традиционно они считали себя не способными конкурировать с партийными работниками, особенно в сфере принятия политических решений.

Кроме того, всякие попытки создания или сохранения своей профессиональной корпоративности, обособленного существования государственной службы активно пресекались. Хорошо известные регулярные антибюрократические кампании и чистки использовались как средство борьбы против автономизации управленческой власти. Партия постоянно напоминала о том, «кто в доме хозяин», часто перекладывая на бюрократию и ответственность за свои собственные ошибки, создавая негативный ее имидж в общественном сознании.

В большинстве стран Центральной и Восточной Европы системы государственной службы начали формироваться со второй половины XIX века на континентально-европейских принципах, в основном под влиянием немецкой и австрийской традиций. В первые годы независимости от османского ига Болгария испытывала сильное влияние России, а Румыния – Франции. Кодификация систем и принятие законов о государственной службе произошло после Первой мировой войны. Однако установление авторитарных режимов в начале 1930-х годов задержало развитие профессиональных систем государственной службы. Лояльность чиновников политическим режимам ставилась выше необходимых профессиональных качеств. Широкое распространение получила политизация государственного аппарата и коррупция.

После Второй мировой войны системы государственной службы большинства государств были перестроены на основе марксистско-ленинских принципов. Полное подчинение структурам коммунистических партий, создание параллельной партийной и государственной бюрократии, унификация условий занятости всех работников превратили государственный аппарат в технических исполнителей партийных директив. Только особый политический курс руководства Югославии позволил сохранить в этой стране политизированную версию национальной системы государственной службы, которая развивалась ближе к традициям континентальной Западной Европы.

На этапе трансформации, относительного согласия в отношении направленности преобразований на ценности демократического правового государства проблемы совершенствования и оптимизации политико административных отношений составляют основной нерв эволюции политико административной системы. Переход к новому общественно-политическому устройству влечет изменение старого типа взаимоотношений и взаимодействия между политикой и управлением, политиками и государственными служащими.

Сила и прочность политического сообщество зависят от степени поддержки его организации и процедур. В этой связи институцианализация нового типа политико-админист-ративных отношений рассматривается как процесс, в ходе которого организация и процедуры приобретают ценность и стабильность.

Эволюция политико-административных систем зависит от стратегического курса политического руководства. От стратегии зависит и выбор институтов, норм и принципов, форм и методов их деятельности.

Модели политико-административных систем связаны с господствующими в обществе представлениями о государстве, его роли, целях и функциях, существующей системой политической власти, зависят от специфики правовых систем, взаимодействия государства и институтов гражданского общества.

Большое влияние на их формирование и развитие оказывают также национальный контекст и институциональные особенности отдельных стран, культурные влияния, состояние и тенденции развития национальных систем образования.

Каждая страна избирает свой собственный подход к выбору политико административных систем. Однако опыт государственного строительства обнаруживает как закономерность, что во многих странах выход из кризиса начинался с установления государства как правового института. Кроме необходимого правового минимума, важнейшей предпосылкой создания эффективной системы политико-административных отношений является объединение обычно многочисленных инициатив в единую стратегию реформ.

При всей сложности определения генеральной линии поведения в условиях трансформации общественных отношений она необходима как средство обеспечения последовательности и системности преобразований.


Интересными представляются в этой связи рассуждения бывшего Премьер-министра Великобритании М. Тэтчер. Она отмечает, что многие левоцентристские и реформированные коммунистические правительства всеми правдами и неправдами стремятся к внедрению рыночных механизмов. Они сознают, что нет иного альтернативного пути создания богатства общества.

Однако, как это ни странно, но существо капитализма понимают далеко не все.

Капитализм, основанный на свободном предпринимательстве, представляется настолько простой системой, что в нем не видят системы вообще. Мало кого интересуют другие неотъемлемые атрибуты капитализма, в том числе система моральных и социальных ценностей, существование которых он предполагает.

Подобное расчленение опасно. «Системы, которые принимаются просто из-за того, что они «работают», не укореняются»1. Названная взаимозависимость не была полностью учтена. Отсутствие системности стало во многих странах основной проблемой реформ и трудностей политической модернизации.

Основное внимание было уделено вопросам институционального заимствования. Показательны в этом отношении усилия со стороны ОЭСР, ЕС Тэтчер, М. Искусства управления государством. Стратегия для меняющегося мира. – М.: Альпина Паблишер, 2003.

С. 443.

и других международных организаций. С их помощью и финансовой поддержкой были реализованы специальные программы содействия развитию систем государственной администрации для ускорения и повышения эффективности трансформационных процессов. Многочисленные программы помощи и поддержки реализовывались в рамках межправительственных соглашений, по инициативе неправительственных организаций и фондов. На каком-то этапе стала заметна даже своеобразная конкуренция между отдельными западными странами и борьба за сферы влияния. Десятки и сотни иностранных экспертов и профессоров проводили семинары и презентации в государственных учреждениях, высших учебных заведениях и учебных центрах подготовки государственных служащих постсоциалистических стран. Сотни и тысячи государственных служащих, студентов и слушателей посещали ведущие западные страны для закрепления полученных знаний в области основ демократии, рыночной экономики, государственного управления. Результаты этой своеобразной «миссионерской» деятельности и образовательного «туризма» оценить сложно. Тем более, что объемы помощи и поддержки отдельным странам значительно различались. Поражает другое. Все иностранное воспринималось всерьез, без учета национальных традиций и достижений, специфики правовых и образовательных систем, закономерностей и принципов государственного управления. Демократизация политической системы в странах региона рассматривалась не столько как результат развития, сколько его предварительное условие.

Однако широко разрекламированные программы поддержки развития демократии и государственной администрации в развивающихся странах, реализация проектов USAID, ТACIS, PHARE, TRANSFORM, SIGMA/OBCE, несмотря на значительные организационные усилия и финансовые затраты, не дали ожидаемых результатов. Неудачными были и попытки простого копирования западных образцов. Новые системы власти и управления не приживались, подготовленные кадры не были востребованы. Иная социально политическая и культурная среда, традиции государственности отторгали нововведения. Западное понимание роли политики и государственной администрации, политиков и государственных служащих не совпадали с местными национальными условиями и представлениями. Системная трансформация подтвердила, что процессы политических перемен нельзя искусственно ускорить, отменив тем самым законы естественно-исторического развития. Быстрая политическая модернизация вызывает искусственные и неглубокие преобразования, может повлечь за собой дискредитацию новых демократических институтов. А утвердившиеся несовершенные политико административные системы бывает нелегко заменить. Между тем фактор времени в период реформ имеет принципиальное значение. Именно с ним, а, точнее, отсутствием запаса времени, часто связаны многочисленные общественные трагедии и личные драмы многих реформаторов. «Человек нетерпелив, - писал в свое время русский историк Т.Н. Грановский. – Он думает, что с падением одного тотчас начинается лучшее, но история не торопится. Разрушая один порядок вещей, она дает сгнить его развалинам, и разрушители прежнего порядка никогда не видят своими глазами той цели, к которой они шли»1.

Системность не менее важна как методология анализа положения в отдельных странах. Первые попытки трансформации политических систем, приспособления институциональной структуры к условиям строительства демократического государства сопровождались как определенными позитивными сдвигами, так и серьезными неудачами. Ситуационный анализ проблем развития государственности позволяет оценить эти процессы во всей их сложности и противоречивости. Старый государственный аппарат однозначно рассматривался как главный тормоз демократических перемен.

Общественное мнение положительно воспринимало заявления о намерениях обновления политико-административных систем. Это позволило политической элите приступить к необходимым реформам. Разрабатывались и принимались новые Конституции, законы, концепции и программы административных Грановский, Т.Н. Лекции по истории средневековья. – М.: Наука, 1987. С. 9.

реформ. Возникали и исчезали многочисленные государственные структуры, менялись кадровые процедуры и технологии, руководители и исполнители. По оценкам экспертов SIGMA, развитие «человеческого капитала» государст венной службы было признано руководством постсоциалистических стран решающей категорией и долго недооцениваемым «препятствием» для преобразований1. Однако нет и достаточных коренных общественных оснований утверждать, что политика была определена четко и однозначно. В каждом отдельном случае она являлась следствием часто нескоординированных институциональных, процедурных и кадровых преобразований, была отягощена множеством старых и новых противоречий.

Формирование новых институтов власти и управления Давно подмечено, что в сознании почти всех революционеров и реформаторов быстрый крах старого общественного и экономического строя является своеобразной гарантией будущего. Но правы обычно те, кто считает, что революция это вовсе не начало новой жизни, а конец старой.

Первоначальные надежды и оптимизм сменяются осознанием всех трудностей и противоречий переходных процессов. Практика преобразований требует постоянной оценки ситуации с целью уточнения стратегии реформ, разработки государственной политики и программ деятельности властных структур, определения приоритетов развития.

Эксперт программы SIGMA-OECЕ Дж. Гес считает, что реформы в развивающихся странах должны пройти несколько этапов развития. В течение первой фазы трансформации разрушается старый правовой, политический, социальный и экономический порядок и начинают формироваться новые структуры. Общий пересмотр институтов государственного сектора завершается попыткой заново создать весь государственный механизм.

Последствия такого развития часто бывают разные и фрагментарные. В следующий период, который можно назвать процессом консолидации, возрастает политическая стабильность. Это позволяет применять более систем См.: Развиток эфективности i професiоналiзму у державнiй службi. – К.: УАДУ, 2000. С. 22.

ный подход к разгосударствлению, приватизации и маркетизации. И хотя про цесс институционального строительства еще не завершен, появляется возмож ность перехода от «ударных» методов к разработке и реализации более конкретной политики. Названная политическая стабильность способствует разработке среднесрочных программ реформ и приводит к третьему периоду – модернизации. Для него характерен пересмотр институциональных преобразований и поиск «самой лучшей политики» во всех других сферах.

Четвертым периодом реформирования, который частично перекликается с предшествующим, является фаза адаптации к условиям работы в государст венном секторе по образцам западных стран и требований, связанных с вступ лением в ЕС.

Перечисленные этапы трансформации, консолидации, модернизации и адаптации следует воспринимать, по словам автора, как условные ана литические модели для исследования. Более того, их последовательность может не иметь указанной «логики», временной непрерывности и одинакового содер жания в различных странах. В каждом отдельном случае все будут зависеть от множества обстоятельств, в том числе исторического наследства, государст венных традиций, специфики административной культуры1.

Развитие ситуации в развивающихся обществах полностью подтвердило именно последний тезис Дж. Геса. Процесс становления новых политико-адми нистративных систем характеризуется разной степенью прогресса и не вкладывается в единые схемы. В первую очередь следует обратить внимание на недостатки исключительно регионального анализа проблемы. Дело в том, что Центральная и Восточная Европа – это десятки стран, которые значительно различаются по уровню развития государств, своему историческому и социокультурному опыту. Они выбрали разные модели транзита, добились различных результатов. В одних странах учреждение новых политических структур и институтов произошло относительно быстро. В других – существуют лишь отдельные элементы демократии. Новые политико См.: Системы пiдготовки державних службовцiв у зарубiжных краiнах. – К.: УАДУ, 2000. С. 19 – 21.


административные системы формируются с большим трудом, находятся до настоящего времени в процессе перемен. Хотя прослеживаются и некоторые общие тенденции и схемы развития политических процессов.

Необходимо обратить внимание на «перманентный транзит» в отдельных странах (Россия, Украина, Грузия, Молдова, Киргизия, Сербия, Хорватия и др.) в выборе типа политического режима. Процессы демократических преобразований и формирования новых политических систем сопровождались распадом ряда государственных и международных структур (СССР, Югославия, Чехословакия), образованием новых суверенных государств. И хотя этот процесс носил в основном мирный характер, политической элите не всегда удавалось выработать консенсус в отношении будущего государственного устройства, путей и методов проведения системных преобразований. Это приводило к частому пересмотру политического курса, направлений реформ. Стремление ускорить процессы трансформации лишь политическими средствами, отсутствие прочных основ конституционного строя и административной структуры государства негативно сказывалось на политической и социально-экономической ситуации. Общим «отказом государственной машины» были вызваны экономические кризисы в Болгарии, Чехии и России. «Усталость от бесцельных реформ», социальные потрясения и беспомощность политического руководства спровацировали волну так называемых «цветных» революций в Югославии, Грузии, Украине, Киргизии, результатом которых стала новая смена правящих элит. По оценкам многих аналитиков эти государства во многом потеряли свой суверенитет, являются, по существу, управляемыми США территориями. Интересно, что 18 мая 2005 года Президент США Дж. Буш заявил о намерении создать в структуре своей администрации специальное управление по распространению демократии.

Сознательный выбор многих стран в пользу членства в ЕС и НАТО имел принципиальное значение для относительной стабилизации внутриполитической обстановки и консолидации политических сил. Условия членства и контроль со стороны международных структур заставили их ускорить демократические преобразования, соблюдать общепринятые западные стандарты и демократические правила игры. Гарантом перемен выступают названные международные организации. Однако формирование конституционных основ новой политической системы, механизмов функционирования органов законодательной, исполнительной и судебной власти на принципе разделения властей сопровождалось достаточно длительным периодом взаимной «притирки» государственных институтов.

Баланс властей складывается по-разному, что отражает все сложность и противоречивость переходной политики.

Практически во всех странах приняты и действуют демократические Конституции. Проводятся всенародные свободные выборы. Сформированы сильные однопалатные парламенты, что способствовало относительной консолидации представительной власти. Центром исполнительной власти является правительство, которое в соответствии с Конституциями проводит внутреннюю и внешнюю политику. Установлена парламентская процедура назначения правительства. Премьер-министра формально предлагает Президент страны. Но его выбор и персональный состав министров правительства определяется партийным составом парламента. Наблюдается совмещение постов премьера и руководителя правящей партии. Установлена политическая ответственность правительства перед парламентом. Однако наиболее видимой и узнаваемой политической фигурой в большинстве государств является Президент. В Албании, Венгрии, Чехии, Сербии и Черногории он избирается парламентом, а в остальных странах – в ходе прямых и всеобщих выборов. Поэтому реальные политические позиции и возможности президентов разные. В парламентских системах их полномочия ограничены, в основном, функциями верховного представителя страны и гаранта непрерывности государственной власти, ролью политического арбитра и координатора деятельности государственных органов.

Идеальная база для сотрудничества ветвей власти и государственных органов в такой системе власти возникает, если большинство в парламенте, правительстве и Президент относятся к одним политическим силам. Однако это довольно редкая ситуация. В 2004 году она наблюдалась только в Польше, Словении, Румынии, Македонии и Черногории. Раздробленность партийных систем ведет к формированию коалиционных правительств, когда в их составе находятся представители в среднем 2 – 4 партий, частым их отставкам, парламентским кризисам, смене правящих элит. Только в Польше, например, за период транзита сменилось пятнадцать правительств и правящих коалиций.

Парламентская система по традиции считается наиболее демократической. Но это достаточно хрупкий инструмент в условиях переходного периода. Не являются прочной гарантией для баланса властей даже конституционные преимущества парламентов над исполнительной властью. Изменить его пытались в свое время Президенты Л. Валенса в Польше, В. Гавел в Чехии, Ж. Желев в Болгарии, С. Бериша в Албании.

Активное сопротивление политических элит позволило нейтрализовать эти попытки. Только в Хорватии и Югославии в ситуации войны и военного положения Ф. Туджману и С. Милошевичу удалось получить больше власти. К настоящему времени эти преимущества ликвидированы. Гипертрофия исполнительной власти часто принимала форму премьерского всевластия В.

Мечиара в Словении, В. Орбана в Венгрии, З. Джинджича в Сербии. В качестве превентивных мер для сохранения основных институтов представительной демократии в Болгарии, Венгрии, Польше, Словении и Чехии осуществлен переход от сильного парламента и слабого правительства на первом этапе переходного периода, к более сильному правительству при относительно сильном парламенте в настоящее время.

Как особый пример решающего влияния внешнего фактора на процессы институционального строительства, следует оценивать ситуацию в Албании, Боснии и Герцеговине, Крае Косово и отчасти Македония. Они, по оценкам исследователей, превратились в страны с искусственно насаждаемой демократией. Институты международного сообщества в лице Верховного представителя Генерального секретаря ООН, Миссии ООН по делам временной администрации Косово играют решающую роль в разработке законодательства, реформировании исполнительной власти и судебной системы, подборе и обучении национальных кадров управления. На основе западных стандартов осуществлена реформа конституционного, хозяйственного, гражданского и уголовного права. С помощью американских юристов подготовлена Конституция Боснии и Герцеговины. Однако эта модель демократии и система законодательства не отвечают ни структуре общества, ни состоянию умов, являются слабой основой для демократической консолидации.

Особой динамикой характеризовалось развитие политического процесса в республиках бывшего СССР, которые унаследовали однотипные политико-эко номические и административные системы. Господствующей тенденцией на первом этапе перемен было движение этих стран в направлении представительной демократии. Это проявлялось в высокой политической активности населения, децентрализации власти, расширении производственного самоуправления и выборности руководителей предприятий, становлении многопартийности, формировании легальной оппозиции, введении альтернативных выборов народных депутатов. Широкий размах приобрело использование в решении важнейших проблем государственного строительства механизмов плебисцитарной демократии. По подсчетам исследователей в – 2000 гг. на территории бывшего СССР состоялось 111 референдумов и опросов, в том числе 1 общесоюзный, 57 республиканских, 9 – в непризнанных республиках, 27 – в автономных образованиях Российской Федерации, 15 – в других субъектах Российской Федерации и 2 региональных референдума 1.

Выступая, с одной стороны, в качестве высшего воплощения народовластия, формы и методы плебисцитарной демократии, с другой стороны, дали политической элите широкие возможности манипулирования волеизъявлением народа. В отдельных случаях результаты референдумов просто игнорировались, в том числе референдума 17 марта 1991 года по вопросу о сохранении СССР. Чаще они служили удобным средством для легализации См.: Смолин, О.Н. Политический процесс в современной России: учеб. пособие. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С. 194.

новых моделей общественного и государственного устройства, привели к установлению в отдельных государствах демократических по форме, но авторитарных по содержанию политических режимов. Конституции и законы в большинстве суверенных и независимых государств провозгласили демократические принципы государственного устройства и государственного управления, но они существуют только на бумаге. Политико-админист ративные системы сохранили многие черты предшествующего советского режима. Они характеризуются высокой степенью централизации и участия государства в регулировании всех общественных процессов, командной системой управления. Реализация в большинстве стран концепции сильной президентской власти нарушила принцип разделения властей, привели к аккумулированию основных властных полномочий в руках Президентов, ограничению функций парламентов и слабой судебной системе, появлению новых центров власти и управления, которые не могут быть отнесены ни к одной из трех классических ветвей. Это дало повод отдельным исследователям ввести в научный оборот понятия «президентской» ветви власти, «исполнительной вертикали», а возникшие политические режимы определяются как «управляемая демократия». При всей тавтологичности этого понятия, оно отражает отмеченную специфику системы власти и управления.

Существуют и другие способы типологии и дифференциации развивающихся обществ по моделям транзита. Известная американская организация «Дом Свободы» использует трехчленное деление на свободные, частично свободные и несвободные страны. За модельную матрицу взята так называемая электоральная демократия, в соответствие с которой основной процедурой демократии считается избрание лидеров управляемыми ими людьми путем всеобщих, честных, соревновательных выборов. Однако более информативной представляется в рамках нашего исследования классификация, предложенная Даймондом и расшифрованная в отношении постсоциалистических государств: 1) Либеральные демократии (73 страны), в том числе Чехия, Венгрия, Польша, Словакия, Словения, Эстония, Латвия, Литва, Болгария, Хорватия, Румыния;

2) Амбивалентные (двойственные) режимы (31 страна), в том числе Молдова, Югославия, Албания;

3) Конкурентный авторитаризм (21 страна), в том числе Босния и Герцеговина, Россия, Беларусь, Украина;

4) Гегемонистский электоральный авторитаризм ( стран), в том числе Азербайджан, Казахстан, Кыргыстан, Таджикистан, Узбекистан;

5) Политически закрытый авторитаризм (25 стран), в том числе Туркменистан1.

Попытки типологии политических режимов имеют важное познавательное значение. Однако чаще они ведут к известной схематизации политического процесса, к его упрощению. Простое сравнение президентской формы правления в Российской Федерации при Президентах Б. Ельцине и В.

Путине, в Белоруссии при А. Лукашенко, в Украине при Л. Кучме и В.

Ющенко, в Грузии при Э. Шаварнадзе и М. Саакашвили, в Казахстане при Н.

Назарбаеве, в Киргизии при А. Акаеве, в Туркмении при С. Ниязове, в Узбекистане при И. Каримове позволяет увидеть, как сходства, так и многочисленные различия. Отдельным президентам удалось стать подлинными лидерами нации, сформулировать четкий стратегический курс, национальные модели развития, добиться успехов в реализации напряженных планов социально-экономического преобразований, обеспечить политическую и социальную консолидацию общества, устойчивые темпы развития. В других государствах радикальные реформы стали одной из главных причин разрушения политико-экономических систем, ухудшения экономической ситуации и роста недовольства народа. Политическая модернизация имеет часто поверхностный характер, не сопровождалось революцией социальной.

Наиболее ярко отмеченные негативные тенденции проявилась в бюрократических тенденциях новейших демократических революций.

Отдельные исследователи предпочитают даже более жесткие формулировки, называя революцию в России, например, бюрократической по форме и главным движущим силам2. Утверждается, что, несмотря на революционную риторику, См.: Мир политической науки. Учебник. В 2 кн. Кн. 1. Категории. – М.: Просвещение, 2004. С. 267.

См.: Смолин, О.Н. Политический процесс в современной России. С. 173.

страна переживает не новое состояние системы, а новый этап эволюции старой.

Прежняя номенклатура не только не сошла с политической сцены, но, напротив, значительно упрочила свои позиции.

В качестве доказательств бюрократического характера российской революции используются следующие аргументы. В отличие от большинства восточноевропейских стран, где на этапе демократических преобразований преобладала модель корпоративного замещения правящей элиты, в России были реализованы три основные модели трансформации элит: воспроизводства через конверсию, прямого воспроизводства и замещения. По данным Института социологии РАН более 75 % политической и 61 % бизнес-элиты являются выходцами из старой партийно-советской номенклатуры. Наблюдается постоянный численный рост управленческого аппарата при одновременном значительном увеличении общих затрат на содержание государственного аппарата. За годы перемен численность чиновников в России возрастала в среднем на 14 % в год, увеличилась вдвое и составляет в настоящее время, по более или менее официальным данным, около 2 миллионов (без «силовиков») человек. Расходы на содержание органов государственного управления к году выросли на 62 %1 по сравнению с советским периодом. И хотя по уровню официальной оплаты труда российские должностные лица уступают своим западным коллегам, их реальные доходы часто значительно выше. Активное участие государственной и производственной бюрократии в приватизации государственной собственности позволило многим из них конвертировать власть и влияние в собственность и капитал. Запрещенное законом, но широко распространенное на практике совмещение государственной службы с предпринимательской деятельностью стало возможным благодаря отсутствию жесткого контроля за государственным аппаратом. Решениями новой власти упразднен народный контроль. Отсутствует в соответствие с конституцией контроль парламента над исполнительной властью, контроль избирателей над депутатами. Все сказанное предопределило феномен «договорного характера»

См.: Архипова, Т.Г., Румянцева, М.Ф., Сенин, А.С. История государственной службы в России. XVIII – XX века:

Учеб. пособие. – М.: Российск. гос. гум. ун-т, 2001. С. 210 – 211.

новейшей революции и связанную с ним легкость победы. Старая элита при отсутствии хорошо оформленной контрэлиты успешно разделила власть с новой буржуазией и бизнесменами, активно противостоит углублению демократических преобразований, обновлению государственного аппарата и механизмов власти.

Не менее противоречивые процессы наблюдались в других бывших советских республиках. Украине, например, не удалось избежать своеобразной «детской болезни» государственности. Абсолютизация суверенитета и независимости украинской государственности как основного фактора и стимула перемен причудливо сочеталась с отсутствием реальных шагов по ее строительству и укреплению. В государственном устройстве на первом этапе возникло уникальное сочетание элементов парламентской республики, президентского правления и советской власти. Подобный симбиоз оказался нежизнеспособным. Во многих случаях новые политические институты выгля дели, по оценкам самих украинских политиков и исследователей, как пародия на соответствующие структуры нормального общества. Наблюдалась сильная диффузия основных источников власти. Постоянная конфронтация между ветвями власти, отсутствие единой вертикали исполнительной власти, ее неэффективность, разрыв должностных полномочий и ответственности за результаты деятельности не способствовали росту авторитета властных струк тур. Не удивительно, что в 1992 году в ответах на вопрос социологов «Кто в Украине определяет социально-политическое развитие?» 47 % опрошенных назвали мафию, 40,8 % -- Президента, 31 % -- Кабинет Министров и 22 % - Верховный Совет. Представителей Президента на местах считали реальной властью только 9 % населения, 7 % -- видели реальную власть в местных Советах. Подобную ситуацию трудно назвать даже кризисом власти. Власти как таковой просто не было. Никто ни за что не отвечал. Все преследовали свои собственные интересы, мало задумывались об интересах общества и государ ства. А если и задумывались, то не могли ничего серьезного предложить. 44, % населения считало некомпетентность и безответственность руководителей всех уровней главной причиной трудностей, которые переживала страна1.

Для такой оценки были достаточно веские основания. Трансформация элиты в Украине так же, как и в России, была осуществлена по модели корпо ративного воспроизводства, дополненной моделью замещения. На институ ционально-персональном уровне это происходило путем активизации пред ставителей традиционных для советского общества корпоративных групп (партии, комсомола, промышленного директората) с одной стороны, а с другой – посредством ассимиляции представителей внесистемной оппозиции (правозащитных и оппозиционных организаций, части творческой и научной интеллигенции). Основой для объединения являлась идея независимости и са мобытности Украины. Сотрудничество и последующая диффузия старой но менклатуры с новыми демократами стали тем «гумусом», на котором выросла современная украинская административно-политическая элита2. Отмеченный консенсус несколько стабилизировал политическую ситуацию в стране, однако имел и отрицательные последствия. Государственная бюрократия не только успешно пережила все трудности начала 90-х годов, но и с очевидной выгодой для себя использовала многие результаты общественной трансформации.

Несмотря на устранение номенклатурной системы, сохранились многие ее элементы.

Одновременно наблюдалась известная недооценка комплексной реформы государственной службы, отсутствие ее среди приоритетов развития. Основной акцент в политико-административных отношениях был сделан на завоевание и удержание власти, узко понимаемую институционализацию. Главным инструментом перестройки стало новое законодательство. В течение 90-х годов законы о государственной службе были приняты в большинстве государств.

Однако они не сыграли большой роли и не смогли остановить чехарду политических отставок. Многие законы пересматривались еще до начала их См.: Кремень, В.Г., Табачник, Д.В., Ткаченко, В.М. Украiна: альтернативи поступу (критика iсторичного досвiду). – К.: АRC-UKRAINE, 1996. С. 477 – 478.

См.: Конончук, С., Пiховшек, В., Тищенко, Ю. Полiтичный процесс в Украiнi. Сучаснi тенденцii та iсторичний контекст. – К.: Агентство Украiны, 1999. С. 67.

реализации. В Албании действие закона было приостановлено из-за внутриполитических проблем. В Польше закон о государственной службе года был отменен решением правительства, которое пришло к власти осенью 1997 года. Исключение составляют прибалтийские государства Эстония, Латвия и Литва, где совершенствование системы управления с самого начала провозглашения независимости было уделено повышенное внимание. Законы о государственной службе, принятые в 1994 – 1995 гг., и меры по их реализации позволили добиться известной стабилизация политико-административных систем и государственной службы. С целью закрепления и развития достигнутого успеха в Латвии и Литве в 1999 и 2000 гг., соответственно, приняты новые законы о государственной службе.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.