авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |

«В.В. Герменчук ПРОСТРАНСТВО ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ 2 Герменчук, В.В. Пространство власти и ...»

-- [ Страница 6 ] --

По мере преодоления трудностей первого этапа демократических и рыночных преобразований, относительной стабилизации политической и социально-экономической ситуации административным реформам было уделено больше внимания. Поспешные перестройки государственного аппарата уступили место поиску системных решений и более прагматическим управленческим технологиям развития инструментального потенциала власти.

Польша определилась с приоритетами в 1994 году, когда парламентом была принята долговременная программа правительства «Стратегия для Польши». В ней подчеркивалось, что реформирование государственной службы является основной предпосылкой для успеха экономических и социальных реформ.

Казахстан сделал это в 1997 году, выделив в отдельный приоритет «Стратегии развития Казахстана до 2030 года» задачу создания профессионального правительства. Словакия приступила к реформам после выборов 1998 года. В 1998 году «Программу создания современной административной системы в Республике Болгария» разработало правительство этой страны.

В качестве образцов для создания новых систем государственной службы использовались в большинстве стран европейские карьерные системы. Важным стимулирующим фактором являлись стандарты единого европейского административного пространства. Подобный подход совпадает с рекомендациями большинства зарубежных исследователей и экспертов Мирового банка. По их мнению, для переходных стран, в которых происходят коренные политические, экономические и социальные изменения, наиболее подходят закрытые кадровые системы государственной службы. Такой выбор предопределен не только спецификой правовых систем названных стран, большинство из которых развиваются в рамках романо-германской традиции, но и традициями государственности, унаследованными от прошлого. Особенно популярной является немецкая модель. Внимательно изучается и адаптируется к национальным условиям французский опыт создания политических кабинетов. В прибалтийских государствах использовалась шведская система, новозеландский опыт административных рыночных реформ. В заявлениях отдельных политических лидеров и программах реформирования государственной администрации прослеживается стремление активно использовать в ходе преобразований англосаксонские принципы, опыт и результаты административных реформ в Великобритании и США под лозунгами Нового государственного управления. Однако заимствуются только отдельные их элементы в качестве механизмов повышения эффективности государственного сектора, профессионализации государственного аппарата и подготовки кадров, совершенствования технологий управления персоналом.

Хотя есть и другие примеры. Комиссия по подготовке концепции административной реформы в Российской Федерации, созданная в 1997 году, предложила, по словам руководителя группы разработчиков А.В. Оболонского, вариант создания впервые в истории России публичной гражданской службы, перечень основных принципов которой достаточно отчетливо указывает на англосаксонский подход к решению этой сложной задачи. Среди них называются: статусное разделение политических и карьерных должностей;

приоритет профессиональных качеств;

компенсируемые ограничения;

приоритет «живых» денег над «теневыми» льготами;

перевод значительной части государственной службы на хозрасчет;

прозрачность;

ориентация на клиента;

служебная лояльность;

внимание к этическим регуляторам поведения;

системность подготовки и переподготовки кадров.

Неудачи реформы, даже после подробного изложения ее основных положений в Послании Президента Федеральному Собранию на 1998 год, цитируемый автор объясняет следующим образом: «Причины, как ни странно, во многом похожи на причины неудач либералов: «объект реформирования», т.е. чиновничество, не было с самого начала вовлечено в процесс подготовки, и им к тому же не было объяснено, что реформа не носит антиаппаратного характера, а скорее напротив, придав ему современные и отвечающие общественным потребностям качества, объективно улучшит положение работающих в нем людей, в том числе – и в материальном отношении. И хотя реформа укрепила бы статус квалифицированных кадров, определенные силы ее, тем не менее, заблокировали». Оценивая перспективы административной реформы уже при новом Президенте Российской Федерации В.В. Путине он пишет: «К сожалению, делается это в стиле советских аппаратных традиций закрытости от общества. Повторяется ошибка, которую несколько лет назад допустили мы в своей попытке реформирования: увлекшись сначала выстраиванием идеальной… концепции, а потом – борьбой за ее принятие на высшем уровне власти, мы «пропустили» период ее «обкатки» как в самом аппарате, так и в общественном мнении. Мы не создали «партии реформ»

внутри аппарата, что… является условием необходимым… Поскольку мало кто знал о планах реформы и тем более – об ее содержании, никто не заметил и ее отмены»1.

Общая атмосфера административных реформ и настроения в правительственных и научных кругах переданы достаточно откровенно.

Очевидно, именно этими обстоятельствами было вызвано решение руководства Российской Федерации пригласить в качестве основных научных разработчиков и консультантов очередной, уже третьей по счету административной реформы экспертов Мирового банка и других Оболонский, А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. – М.: Дело, 2002. С. 151 --152.

международных организаций. Утвержденная указом Президента федеральная программа «Реформирования государственной службы Российской Федерации (2003 – 2005 годы)» имеет целью создание компактной федеральной государственной гражданской службы, обладающей необходимыми навыками и экспертными знаниями, ориентированной на обслуживание клиентов, эффективное функционирование и достижение конкретных результатов, стойкой перед коррупцией и пользующейся уважением граждан. В Послании Федеральному Собранию в апреле 2005 года Президент Российской Федерации В.В. Путин отмечал, что для современной России ценности демократии не менее важны, чем стремление к экономическому успеху или социальному благополучию людей. Но для этого крайне необходимо эффективное государство. «Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса… Наша недобросовестная часть бюрократии – как федеральной, так и местной -- научилась потреблять достигнутую стабильность в своих корыстных интересах, стала использовать появившиеся у нас наконец благополучные условия и появившийся шанс не для роста общественного, а собственного благосостояния. Кстати сказать, партийная и корпоративная бюрократия в этом смысле ведет себя не лучше бюрократии государственной».

Заметное влияние на процессы политической модернизации и реформ оказывает и социалистическое наследство в области политико-админист ративных отношений. Политизация государственного аппарата, требования лояльности служащих существующим политическим режимам, их слабое участие и даже отстранение от разработки политики, роль простых технических исполнителей – эти и другие устойчивые стереотипы мышления и поведения чиновников затрудняют усвоение новых принципов, создание политически нейтральной и профессиональной государственной службы. Функции выработки политики и политического консультирования реализуются часто без участия государственных служащих. И хотя в большинстве государств принят на вооружение немецкий подход, в соответствии с которым политические консультации должны предоставлять обычные служащие и политические чиновники, по принципиальным вопросам стратегии реформ руководство предпочитает иметь дело с консультантами «со стороны», в том числе западными экспертами и советниками (Болгария, Польша, Румыния, Украина, Россия, Грузия и др.). На каком-то этапе это превратилось даже в весьма доходный бизнес. Однако привлечение сторонних консультантов и их использование вне существующих систем ответственности и контроля, отрицательно сказывается на развитии демократических механизмов государственного управления и качестве политических программ. Усиление роли государственных служащих в выработке политики связано также с необходимостью повышения уровня их специальной подготовки в этой сфере.

Отсутствие традиций демократического правления и соответствующей правовой культуры сказывается на содержании политико-административных отношений, однако, не решающим образом. По мнению большинства исследователей, проблемы государственной службы связаны скорее с затянувшейся политической поляризацией переходных обществ. Она оказалась более стойкой, чем предполагали аналитики. Каждое новое правительство с недоверием относится к старому государственному аппарату, сформированному их предшественниками, заранее подозревая его в не лояльности. Взаимодействие строится на повиновении и увольнении в первую очередь чиновников, занимающих ключевые посты. Массовые и периодические превентивные «чистки» чиновников (Литва, Польша, Россия, Украина и др.) стали почти повсеместным явлением, подрывают административную стабильность и преемственность управления.

Одним из основных инструментов перестройки политико-администра тивных отношений в переходных обществах являлся нормативный подход.

Вопросы взаимодействия политиков и государственных служащих рассматриваются исключительно как политико-правовая проблема, которую необходимо решать юридическими способами. Принятие соответствующих законов и подзаконных актов, четкое определение полномочий государственных органов, обязанностей должностных лиц устанавливает в государстве механизмы взаимодействия между субъектами политико административных отношений, способствуя одновременно повышению эффективности деятельности государственного аппарата. При всех достоинствах названного подхода, необходимо учитывать, что исключительно юридические методы решения проблем имеют свои ограничения.

Законодательные акты часто игнорируют социальный и культурный контекст функционирования политико-административной системы, искусственно вырывают ее из общей стратегии развития общества. Не удивительно, что в условиях переходных политических систем законодательные инструменты ограничены в своих возможностях, часто не оправдывают связанные с ними ожидания. Это объясняется как несовершенством законодательной базы, неясностью и непоследовательностью отдельных правовых норм, так и прямым игнорированием или не выполнением принятых нормативных актов. Чаще всего берут верх политическая конъюнктура и «революционная»

целесообразность.

Новое законодательство о государственной службе отразило специфику ситуации, своеобразный компромисс между старым и новым в политико административных системах развивающихся обществ. Недостатки существующей нормативно-правовой базы не только задержали формирование государственной службы как правового института, но и ухудшили профессиональный состав государственных служащих, снизили социальный престиж службы, привели к провалу многочисленных попыток административных реформ. Государственный аппарат постоянно пытаются рационализировать применительно к условиям демократического правового государства, частной собственности, рыночной экономике, новой системе общественных отношений на основе общепризнанных международных принципов и стандартов. Однако никто до настоящего времени так и не смоделировал насколько они адекватны уровню развития социума, какие структуры, цели, функции и механизмы реализации властных полномочий в наибольшей степени отвечают требованиям современности. Абсолютное большинство населения не имеют представления о цели и задачах ад министративных реформ, сдержанно оценивают их шансы на успех. Более того, некоторые негативные тенденции в государственном аппарате, связанные с его политизацией, бюрократизацией и коррупцией приобретают обвальный харак тер, становятся факторами дестабилизации политической и социально-эконо мической обстановки, снижают международный авторитет демократических государств.

Динамика развития типов политико-административных отношений в развивающихся обществах имеет свои особенности, которые не вкладываются в традиционные модели. Широко используемая в западной политологии классификация этих моделей, предложенная американским исследователем Г.

Питерсом, это своеобразный континуум от формально-правовой модели до модели административного государства. В формально-правовой модели политики и бюрократы ведут себя в соответствии с нормативно установленной структурой власти. В модели административного государства роли несколько меняются. Исполнительная власть отказывается от своих полномочий в пользу административного аппарата. Между этими двумя крайностями Питерс помещает еще три модели. Модель «сельская жизнь» характеризуется высокой степенью интеграции политиков и бюрократов для спокойного функционирования исполнительной ветви власти. Модель «функциональная сельская жизнь» проявляется в условиях, когда институциональное устройство государства благоприятствует функциональной расстановке исполнительной элиты, ее вертикальной интеграции в рамках определенной сферы политики, тесным связям с организованными группами в соответствующем секторе управления. Недостаточная профессиональная мобильность государственных служащих, характерная для этой модели, заставляет их в значительной степени отождествлять собственные интересы с другими субъектами политико административных отношений в своей сфере ответственности. Последняя «антагонистическая» модель предполагает наличие постоянного конфликта между политиками и бюрократами, борьбу за контроль над государственной политикой. Оба противостоящих лагеря стараются добиться, прежде всего, контроля над институциональными средствами. В качестве основных факторов, влияющих на выбор той или иной модели развития политико административных отношений, Питерс называет конкретные вопросы текущей политики, степень заинтересованности общества в их решении, личные качества политиков и государственных служащих, их образование и подготовку, специфику корпоративной культуры и др1.

Простое сравнение этих моделей с особенностями переходных политико административных систем позволяет заключить, что движение в сторону идеальных моделей «сельской жизни» и «функциональной сельской жизни»

прослеживается только как тенденция. Для оценки результатов административных реформ более информативной является, по нашему мнению, концепция «сделок с государственной службой» английского исследователя К. Худа разработанная им с целью объяснения результатов реформ в демократических государствах Запада. Это, по определению автора, «некая реальная или подразумеваемая сделка, заключенная между государственными служащими и другими действующими лицами политической системы, касающаяся их прав и обязанностей и выраженная в виде соглашения, либо сочетания того и другого». Очевидно, что подобные сделки носят виртуальный характер, но удобно предполагать, что «политики и государственные служащие поступают так, как если бы такая сделка действительно имела место».

Худ выделяет два вида сделок, которые варьируются в зависимости от масштаба соглашения и имеют свои подвиды. Во-первых, это «системные»

сделки с государственной службой в отношении конституционного устройства государства. Во-вторых, «прагматические» сделки по поводу функций, обязанностей и рабочих взаимоотношений между политиками и См.: Политико-административные отношения: кто стоит у власти? С. 66 – 67.

государственными служащими. В результате таких соглашений (сделок) политики получают профессиональный аппарат, преданный в партийном или личном отношении, в ответ на гарантии доверия, анонимности, конкурсного отбора, постоянного срока пребывания в должности, правовой и социальной защищенности, других традиционных принципов и особенностей государственной службы. В ходе политического процесса договаривающиеся стороны могут переходить от одного типа сделок к другому, что, по идее, отражает динамику реформ и их реальные результаты. При этом гораздо труднее изменить системные сделки, которые знаменуют институциональную точку отсчета и направленность административной реформы, предопределяют типы «прагматических» сделок. Перезаключение сделок предпринимается политиками обычно для уменьшения трансакционных издержек, присутствующих в старых соглашениях. Однако их содержание зависит от возможностей каждой из сторон. Приходится учитывать еще и возможности обмана с обеих сторон или с одной стороны1.

Ситуационный анализ политического процесса показывает, что вполне возможным результатом именно такого рода «сделки» является очевидное согласие старого административного партийно-советского аппарата подчи ниться требованиям нового демократического руководства в обмен на сохране ние своего статуса и положения в обществе. Это нашло свое отражение в со держании нормативно-правовой базы и регулировании государственно-служеб ных отношений на первом этапе преобразований. После относительной стабилизации ситуации и принятия законов о государственной службе политико-административные системы вступили в новую стадию экспериментальных соглашений, связанных с выполнением действующего и принятием дополнительного законодательства. Конечной целью этого процесса является или, по крайней мере, декларируется создание самостоятельного публично-правового института государственной службы, способного инициировать и выполнять реформирование собственной системы. Эта См.: Политико-административные отношения: кто стоит у власти? С. 69 – 71.

тенденция, ориентированная на развитие инструментального потенциала исполнительной власти прослеживается в настоящее время в большинстве развивающихся государств.

«Демократия периферии»

Название книги известного польского философа и социолога З.

Краснодембского «Демократия периферии» (2004), которое вынесено в название следующего раздела нашего исследования, несколько диссонирует со сложившимися на Западе оценками хода и результатов демократического транзита. Однако для подобных суждений есть веские обстоятельства.

Социологические опросы по линии «New Europe Barometr» в десяти странах Центральной и Восточной Европы, например, показывают устойчивое падение среди населения уровня удовлетворенности действующей демократией и качеством деятельности демократического государства. В 2001 году только 2 % опрошенных респондентов высказали свое полное удовлетворение. Особенно быстро нарастает недовольство состоянием демократии в Польше. Свою приверженность демократическим ценностям в 1993 году декларировали около 60 % поляков, в 1997 году – 55 %, а в 2001 году – только 35 %. Интересно, что в 2003 году всего 31 % граждан считали, что демократия имеет преимущества над всеми иными формами власти, а 40 % согласились с утверждением, что «для людей, таких как я, не имеет значения, является власть демократической или недемократической»1. Не менее противоречива ситуация на территории бывшего СССР. Если в среднем в странах ЕС недовольство демократией выражают примерно 50 % граждан, то в среднем по СНГ – 75 %, а в России – 80 % населения. В 2001 году только 2 % российских граждан считали, что живут в демократическом государстве, а 21 % полагали, что страна движется в этом направлении. Действующему правительству доверяли полностью 7 и частично 24 %, парламенту соответственно 2 и 14 %, политическим партиям – 7 и 24 %2.

См.: Демократическое правовое государство и гражданское общество в странах Центрально-Восточной Европы. С.

23.

См.: Саква, Р. Путин: выбор России. – М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2005. С. 130.

Не менее показательны сдвиги в сознании интеллектуальной элиты, которая в свое время активно поддержала демократические перемены. В процессе трансформации не столько Запад осваивал для себя новые пространства, сколько Восточная Европа открывала Западную. Не воображаемую землю обетованную, созданную десятилетиями упорных духовных поисков образца общественного развития, а реальную, союзницу и партнера в строительстве глобальной демократии. Результаты этого открытия вызвали известное разочарование. В очень интересной книге американского историка и культуролога Л. Вульфа «Изобретая Восточную Европу: Карта цивилизации в сознании эпохи Просвещения» (1994), посвященной так называемым «ментальным картам» или воображаемой географии, подчеркивается, что Восточная Европа была изобретена западноевропейскими мыслителями и путешественниками еще эпохи Просвещения. Конструирование ее образа связано с характерным для западной мысли самоизобретением Запада. Собственный образ цивилизованной Европы, европейского общества и человека формировался как антитеза восточному обществу и восточному человеку. Оппозиция «цивилизация – варварство», Запад – Восток имела не только познавательные, но и вполне прагматические цели. Долгое время служила основой идеологического и психологического обоснования колониализма, отношений господства и подчинения.

Восточной Европе, в отличие от классического Востока, повезло чуть больше. Общей характеристикой стран и народов этой части континента становится их переходное состояние между цивилизованностью и варварством со всеми вытекающими из этого последствиями. Самовлюбленность и вера в собственную исключительность, характерные для западного самосознания, подкреплены и ныне господствующими дискурсами. Образ полуварварской Восточной Европы в сознании западного обывателя формирует снисходительное отношение к своим соседям, соответствующие общественные настроения и курсы политики1. Они часто задевают национальные и См.: Вульф, Л. Изобретая Восточную Европу: Карта цивилизации в сознании эпохи Просвещения. – М.: Новое литературное обозрение, 2003. С. 5 – 6.

патриотические чувства, вызвали волну протестов и «новое издание» дискурса в начале 90-х годов прошлого столетия. Интеллектуалы Венгрии, Чехии, Польши и других стран пытались доказать свою европейскость и определить место в воображаемой географии Европы. С этим связано появление понятия Центральная и Восточная Европа, где центр, надо понимать, чуть-чуть ближе к западу, а восток остался востоком, но сами границы европейского континента так и остались открытыми. Создается впечатление, что из политических расчетов в его состав скорее включат Турцию, США, например, чем Беларусь или Россию.

Таковы истоки и направления интеллектуальной и политической экспансии. Остановимся на анализе результатов, в оценках которых аналитики занимают часто противоположные позиции. Одни опьянены «головокружением от успехов», другие пророчат окончание имперского цикла демократической американской сверхдержавы и закат христианской Европы, крах «вселенской демократии». В каждом из тезисов присутствует своя логика и система аргументации. Последние события, действительно, не внушают оптимизма.

Общее обострение международной ситуации вызывает обоснованные опасения за судьбу демократии в современном мире.

Внутриполитическая обстановка в большинстве развивающихся стран то же дает повод для раздумий. Более двух десятилетий транзита достаточное основание для подведения некоторых итогов. По оценке венгерского политолога А. Божоки «идея либерального, конституционного государства и парламентской демократии стала лишь фасадом»1, за которым разыгрываются сложные политические комбинации, которые плохо вписываются в логики демократических перемен. Доктрина и практика демократического правового государства пока не совсем соответствуют названным критериям. Своего рода «институциональная революция», навязанная сверху, позволила относительно быстро сформировать конституционные основы государственности. Однако они оказались очень хрупким образованием. Сложный процесс налаживания Демократическое правовое государство и гражданское общество в странах Центрально-Восточной Европы. С. 17.

функционирования новых политических институтов, медленное развитие демократических традиций и внедрения западных правовых стандартов, недостаточность общественного опыта в сфере демократии и рыночной экономики привели к несовершенной стабильности. Одной из самых сложных проблем была и остается перестройка механизмов власти и управления.

Политическая нестабильность потянула за собой нестабильность административную. Переплетаясь с экономическими трудностями и кризисами, они предопределили особую динамику политического процесса. Не успев оправиться от рецидивов прежней командно-административной системы, новая политико-административная система оказалась инфицированной почти всеми слабостями и болезнями ее западных моделей. Возникла так называемая процедурная демократия и элитарная модель власти.

Роль народных масс в такой системе почти повсеместно ограничена участием в выборах. Полностью обеспечена регулярность их проведения. Они в основном хорошо организованы. Соблюдаются демократические стандарты, правила и процедуры голосования и подсчета голосов, объявления результатов.

В проблемных странах (Босния и Герцеговина, Албания, Край Косово) выборы проводились международным сообществом. Широкое распространение получил институт международных наблюдателей за ходом избирательного процесса. Вмешательство международных институтов типа ОБСЕ, ангажированность наблюдателей, политика двойных стандартов, непризнание отдельных выборов и формулировки «свободные, но не справедливые» часто подогревают политическую обстановку в отдельных странах, провоцируют беспорядки, дискредитирует неугодные политические режимы, создают почву для «цветных» революций. Раньше это называлось вмешательством во внутренние дела. Сегодня оценивается развитыми западными странами как продвижение свободы и демократии, активно пропагандируется, финансируется и поддерживается, в том числе с помощью Пентагона и НАТО.

Использование тезиса об угрозе и борьбе с международным терроризмом позволяет объявлять неугодные политические режимы террористическими, использовать военное вмешательство практически без всяких ограничений.

«Войны за демократию» пытаются легитимировать ссылками на наполеоновские революционные войны против монархической Европы в начале XIX века, подчеркиванием особой роли военной администрации в демократизации и восстановлении послевоенной Германии и Японии. Однако издержки подобной стратегии очевидны. Несмываемым пятном позора для такой демократии надолго останется военная операция против Югославии.

Война в Афганистане и Ираке спровоцировали по существу столкновение цивилизаций, превратились в опасный фактор радикализации ислама, что обострило обстановку на Среднем и Ближнем Востоке, вызвало крупные политические кризисы во многих странах Европы. Что касается способности экспертов военного ведомства в области решения послевоенных проблем и помощи в утверждении демократических режимов, то пример того же Ирака весьма показателен. Сегодня американцы не знают, как оттуда выйти, не потеряв лица. Примерно так же следует оценивать ситуацию на Балканах, в Сербии, Боснии и Крае Косово, где заметной демократии не возникло, несмотря на проведение выборов и деятельность новых институтов, которые были созданы вопреки воле народов этих стран. Особенно показательны примеры «высасывания инфраструктуры» в Восточном Тиморе, где представительство ООН, руководившее этой страной, так не решилось высадиться на берег, предпочитая встрече с населением страны безопасный военный корабль в гавани за пределами столицы государства Дили1.

Использование в основном пропорциональной системы выборов потянуло за собой целый шлейф проблем. Она способствовала бурному развитию многопартийности, участию в выборах большого количества мелких партий, зависимости депутатов от партийного руководства, росту финансовых расходов на избирательные кампании. Мировая общественность была поражена, например, сообщениями некоторых международных наблюдателей о См. Фукуяма, Ф. Сильное государство: Управление и мировой порядок в XXI веке. – М.: АСТ: АСТ МОСКВА:

Хранитель, 2006. С.165.

том, что финансовые расходы партий на проведение предвыборной кампании в Румынии в 2000 году были в 6 раз больше, чем в Германии. Чрезмерная многопартийность вела к фрагментации парламентов, постоянным внутрикоалиционным торгам, неустойчивым коалиционным правительствам.

Росту разочарования избирателей способствуют сопровождающие эти процессы клиентелизм, фаворитизм, взятки и другие финансовые злоупотребления, необоснованные привилегии для дельцов и финансистов из «приятельского круга» близких правительству группировок.

Уменьшение значения национальных парламентов связано и с влиянием внешних факторов. Со вступлением в ЕС до 60 % их функций переходят в ведение наднациональных структур. И хотя маргинализация национальных парламентов вписывается в общеевропейскую тенденцию, под сомнение ставится сама идея и практика народного представительства. Излишняя опека и давление со стороны международных организаций, особенно в определении внешней политики государства, экономики, обороны, защиты окружающей среды подрывают доверие общества к институтам представительной власти.

«Партизация» государства, размеры которой превзошли все мыслимые и немыслимые пределы1, втянула большинство развивающихся стран в порочный круг выборной карусели. Преобладает инструментальное отношение к политике, как способу овладения властью, обогащения и влияния. Дефицит идей и способностей представителей правящего класса ставить стратегические цели и мобилизовывать общество на их реализацию компенсируется ожесточенной предвыборной борьбой претендентов, агрессивностью, мифотворчеством, черным пиаром и компроматом. Многопартийная демократия, по оценкам аналитиков, ведет к созданию партократии итальянского типа, узкой группы партийных кадров и обслуживающих их чиновников, что ведет к коллапсу государства.

В ходе адаптации западной практики не учитывается одно важное обстоятельство. Развитые демократические политические системы меньше По официальным источникам в Албании зарегистрировано 38 партий, Болгарии – 85, Венгрии – около 200, Польше – 130, Румынии – 80, Сербии – 326, Словакии – 111, Чехии – более 100 партий и движений.

зависят от их функциональной легитимности. В неэффективности принято обвинять руководителей и специалистов, а не систему. Замена руководства и исполнителей ведет к обновлению системы, а не к ее замене. В развивающихся обществах ситуация совсем иная. Нарушается преемственность политического курса и основных государственных программ, усиливаются сбои в работе государственного аппарата, падает его служебная роль по отношению к обществу. Выборы обычно приводят к смене правительств, перераспределению стратегических министерских портфелей. Государственные посты и должности превращаются в партийную добычу. Для государств СНГ характерны досрочные смены правительств не в результате очередных выборов, а по инициативе обладающих огромной властью Президентов. Однако, как в первом, так и во втором случаях обновление находящихся у власти политических сил и смена руководства исполнительной власти вызывает массовые увольнения и перестановки в государственном аппарате.

Единственным фактором, который сдерживает подобную практику, является боязнь окончательной потери управляемости.

При таком подходе профессиональная государственная служба и независимость государственной администрации превращаются в фикцию.

Государственный аппарат становится заложником избирательной карусели и правительственной чехарды. Постоянные его перестройки и неразбериха в области полномочий ведет к разбуханию структур и институтов.

Неустойчивость конституций и законов, несовершенство и непоследовательность правовых норм не позволяют служащим четко определиться со своими правами и обязанностями. Право часто ассоциируется с силой, функцией политики и диктата правящей партии. Требование следовать закону и установленным процедурам расценивается как проявление бюрократизма. Широкое развитие получает неформальная, антиконституционная практика, стремление обойти закон, постоянное манипулирование правом со стороны, как правящей элиты, так и государственного аппарата. Отсутствие контроля обязательств по линии национальной власти ведет к снижению служебной роли аппарата по отношению к обществу, к эрозии государственных институтов и человеческого капитала государственной службы. Коррупция на всех уровнях власти и управления превратилась в базовую характеристику стран региона, приобрела системный, институциональный характер. Падает вера в эффективность функционирования демократических институтов. Люди не доверяют ни партиям, ни политикам, ни чиновникам.

Дефицит доверия между политиками и чиновниками проявляется и в других не менее разрушительных формах. После отмены монополии коммунистических партий и серьезных изменений структуры политической системы, соотношении влияния ее институтов, ранее единый статус номенклатуры был трансформирован в разделение ролей и функций между политической элитой и бюрократией. Однако этим уточнением статусов воспользовались в первую очередь для «разборок» в рамках нового правящего класса на предмет сотрудничества со старым режимом. Новая политическая элита отказалась от декоммунизации в ее жесткой форме, принципиально не разделяя идею коллективной ответственности. Известно, что почти в половине случаев демократизация была начата лидерами существующих политических режимов. Другим и, пожалуй, главным препятствием для преследований был всеохватывающий характер коммунистического режима, огромное количество людей, которые ему служили, боязнь того, что может открыться в ходе расследования и суда. Поэтому решающее влияние на развитие событий оказали не правовые и нравственные соображения, требования истины и справедливости, а политический расчет. Существовали вполне обоснованные опасения, что жесткие меры могут отравить жизнь новых демократий, привести к консолидации сопротивления посткоммунистов. Однако Агентство для выявления принадлежности избранных функционеров и государственных служащих, включая профессоров и учителей, к сотрудникам секретной полиции действовало в Восточной Германии. Законодательные акты о люстрации были приняты в Чехословакии, Польше, Венгрии. Призывы со стороны отдельных политических сил к необходимости ее проведения звучали в Латвии, Литве, Эстонии, Беларуси и др. В самом большом объеме декоммунизация имела место в Румынии, Чехии и Болгарии. В Венгрии она служила, скорее, орудием политической борьбы, жертвами которой были как правые, так и левые политики. В Литве до настоящего времени сменяющие друг друга правительства пугают своих политических оппонентов угрозами публикации огромных архивов КГБ.

Исследователи давно обратили внимание на кризис политического лидерства и бюрократизацию государства в большинстве стран Центральной и Восточной Европы. Пассивность и деполитизация основной массы населения привела к забвению общественного интереса. Преобладают избирательные или кадровые партии, узкие партийные интересы, связанные с созданием клиентеллы и завоеванием широкого электората. Общественный консенсус в отношении демократических и рыночных реформ привел к отсутствию принципиальных программных различий между партиями. Дефицит новых идей и идеологических ценностей компенсируется популизмом и прагматизмом. Господствует чисто инструментальное отношение к политике, как способу овладения властью. Политическая карьера рассматривается как ключ к карьере экономической, превращается в инструмент обогащения за счет государства, средство хорошего заработка и общественного положения. В добычу правящих партий превращаются государственные посты, ключевые должности в государственном секторе экономики. Господствует так называемая политическая целесообразность. Предпочтение отдано старой традиции неправового регулирования общественных отношений. Право рассматривается как функция политики, а закон ассоциируется с силой власти, диктатом правящей партии.

Заложниками подобной ситуации становятся не только основная масса населения, но и государственный аппарат. В условиях постоянных политических потрясений и перестроек, неразберихи в полномочиях, пренебрежения законами и процедурами, следование которым рассматривается часто как проявление бюрократизма, он не в состоянии эффективно функционировать. Служебная роль государственной администрации по отношению к обществу сведена к минимуму. Ее полная зависимость от политического руководства, недостаток опыта в сфере регулирования рыночной экономики и демократии ведут к медленной эрозии институтов, норм и процедур на фоне большого социального и материального расслоения, обнищания основной массы населения, поляризации общества на сильных и слабых, богатых и бедных.

Ожесточенная борьба многочисленных политических партий, отсутствие общественного диалога, мифотворчество и неспособность новой власти ставить стратегические цели и добиваться их реализации дополняется почти полной девальвацией норм морали и нравственного поведения, всеобщей коррупцией.

При этом коррупция нарастает почти во всех странах региона, становится частью новой политической культуры, является базовой характеристикой, а не побочным продуктом переходных политических систем. Для описания этого феномена в странах Центральной и Восточной Европы эксперты Мирового Банка используют выражение «захват государства капиталом». Тем самым подчеркивается, что коррупция не столько уголовная проблема, а, скорее, связана с недостатками функционирования политико-административных систем. Коммерциализация и приватизация государственной собственности, переплетение частного и государственного секторов в экономике, государственной власти и политических партий, бизнеса и политики, клиентелизм внутри властных структур и торговля влиянием в условиях почти полного отсутствия общественного контроля создали питательную среду для использования государственной власти в интересах личного обогащения.

Первые попытки обуздать коррупцию в развивающихся обществах были связаны со старым испытанным способом создания институтов и механизмов, способных заставить политиков и государственных служащих соблюдать законы. Основное внимание уделялось мерам по повышению государственно правовой, гражданско-правовой, уголовной, административной и дисциплинарной ответственности государственных органов и должностных лиц, ужесточению действующего законодательства. Однако это не позволило улучшить ситуацию. Проблема осложнялась тем обстоятельством, что по многочисленным опросам общественного мнения именно сами парламентарии и судьи являются одним из наиболее коррумпированных слоев общества.

Соблюдение стандартов европейского административного пространства в сфере борьбы с коррупцией, на основании которых было даже отложено вступление отдельных стран в состав ЕС, заставили пересмотреть подходы.

Обширные антикоррупционные стратегии и национальные программы борьбы против коррупции были приняты в Чехии (1999), Словакии (2000), Болгарии (2000), Хорватии (2002). В Румынии, например, реализация антикоррупционной стратегии потребовала пакета из 17 законов, которые были приняты парламентом страны. Законы о конфликте интересов появились в Словакии (1995), Венгрии (1996), Румынии и Хорватии (2003). Изменения и дополнения в законы о государственной службе об обязательном декларировании имущественного положения, обнародовании личной собственности высших должностных лиц, введении кодексов поведения были внесены в Чехии, Болгарии, Румынии и Польше.

Особое внимание уделялось повышению качества функционирования государственных органов и соблюдению стандартов государственных услуг, увеличению прозрачности деятельности государственной администрации. В Венгрии, например, был принят специальный закон (2003) о повышении прозрачности публичных фондов, в котором введено понятие «информация об общественном интересе», заново определены границы коммерческой тайны, реализуется программа прозрачности общественной жизни. Во многих странах приняты нормативные акты о доступе к информации государственных органов для граждан и СМИ. Создаются специальные веб-сайты правительства и местных администраций. Урегулированы вопросы лоббирования и прозрачности финансирования партий. Ориентация на демократические принципы и этические стандарты рассматривается в качестве ключевого фактора прочности, динамизма и эффективности государственной власти.

В этой связи несколько удивляет реакция на теорию «сервисного государства» со стороны ученых на постсоветском пространстве. Российский исследователь Г.В. Мальцев, например, считает, что «идея служения государства и его аппарата народу, обществу великолепна как абстрактная идея и может быть использована для характеристики определенных ценностей». Но дело в том, что государственная служба «служит, вообще говоря, конституции и установленному ею конституционному строю». Поэтому «нет ничего более неверного и опасного, чем представлять современное государство учреждением, оказывающим индивидам, за которыми признаны права человека и гражданина, социальные, политические и иные услуги, т.е. «учреждением сферы услуг». Если то, что государство способно и должно делать для людей, - это услуги, значит в условиях рынка лучшие из них могут получить отдельные люди за отдельную плату. Кто видит в государстве учреждение услуг, готовит тем самым оправдание коммерциализации государственного аппарата. Отсюда один шаг до оправдания взятки. Тогда коррупция – это вовсе не коррупция, а система стимулов и вознаграждений в обмен на чиновничьи услуги. «Служение государства человеку, как оно может быть представлено в духе конституционализма вообще… состоит в утверждении нормативной ценности человека, его прав и свобод»1. Теория сервисного государства оценивается как современная форма негативной государственной идеи, непригодная для внедрения на российской почве.

Впрочем, позиции ученых часто не совпадают с мнением политиков и общества. Очевидно, что смена приоритетов в деятельности государства требует переосмысления и пересмотра не только базовых принципов организации государственного аппарата, но и отказа от научных догматов, на которые они опираются. Вопрос о том кому служит государственная служба и критериях ее эффективности трудно свести только к юридическим и См.: Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. – М.: РАГС, 1997. С. 42 – 44.

лингвистическим тонкостям. Люди, которые живут в неэффективных государствах, испытывают на себе все последствия медленных темпов экономического роста и социального развития. Промедление с реформами, политическая и социальная нестабильность ведут к государственному коллапсу, к цепной реакции распада, последствия которого почти всегда ложатся на плечи простых людей. Создание государственного строя на принципах демократии, верховенства закона, уважения и защиты прав и свобод человека предполагают, как минимум, выход из «порочного круга» отсталости и бедности. Комплексной характеристикой подобного типа государственности является понятие «социальное государство», идея которого заключается в торжестве равенства и свободы, в поднятии низших классов до уровня богатых и сильных. Государство должно осуществлять экономический и общественный прогресс всех его членов, так как развитие одного, является условием и следствием развития другого и в этом смысле мы говорим об общественном или социальном государстве. В настоящее время социальное государство существует в трех основных формах и его можно анализировать на трех уровнях: научном, как идею и ее развитие;

нормативном, как правовой принцип, закрепленный в конституциях многих стран;

эмпирическом, как реальную практику деятельности государственных институтов по решению социальных проблем общества.

Приоритет социальности во взглядах на государство и его роль в развитии расширяет не только рамки демократии, но и изменяет вектор преобразований политико-административных систем. Целью их реформирования становится формирование новых базисных основ функционирования государственного аппарата, обеспечивающих практическую направленность его деятельности на реализацию интересов общества и человека, исключающих всякую возможность подмены общественного интереса корпоративным интересом власти или личным интересом политиков и чиновников. Основу социальных механизмов составляют комплекс политических, административных, правовых, организационных, экономических, финансовых инструментов повышения эффективности государственных органов в решении проблем общественного развития.

В одном из докладов Всемирного банка, посвященных развитию государства в современном мире, отмечается: «Хорошее правительство – это не роскошь, а жизненно необходимое средство развития». Прирост в социальной эффективности государства должен сопровождаться повышением уровня жизни, что, в свою очередь, прокладывает дорогу для новых реформ и дальнейшего развития. Напряженность между демократией и социальной эффективностью подрывает доверие народа к новым государственным институтам и проводимому политическому курсу. При этом следует согласиться с мнением исследователей, которые подчеркивают, что общество страдает, обычно, не от государства и демократии, а кризиса систем управления, институционального упадка, потери административного ресурса.

Ассиметрия и искажения в структурах власти и управления оказывают значительное влияние на становление новых политико-административных систем и государственной службы как правового и социального института.

Укрепление государства и создание общества, в котором власть возвращается под контроль его граждан является фундаментом любой демократической системы.

Идеальная модель политико-административного регулирования общественных процессов остается, по-прежнему, предметом дискуссий. Однако общепризнанно, что высокий уровень такого регулирования является неотъемлемой характеристикой хорошо управляемого общества.

Моделирование государственной администрации и системы административного права, характерное для единого европейского пространства, предполагает несколько взаимосвязанных этапов. Первый из них связан с общественно-политическим выбором курса развития, определением ценностей и норм, на которые должны опираться политико-административные отношения.

На этой основе создаются институты и процедуры, способные перевести эти ценности и нормы в конкретные юридические правила. Надежные политико административные структуры призваны, с одной стороны, содействовать правительству в разработке и реализации государственной политики и программ, а с другой – обеспечивать адекватное и справедливое обслуживание граждан, своих клиентов. Решение первой задачи связано с эффективностью государственной администрации, а второй – с вопросами уважения прав и свобод личности.

Юридическое измерение государственной администрации вытекает из принципа законности. Она должна действовать в рамках закона. Отношения между административным органом и гражданином не могут зависеть от воли и настроений должностных лиц. Все административные органы подлежат контролю со стороны других органов власти. Нормы административного права устанавливают для государственных органов не только параметры выполнения полномочий, но и содействуют повышению качества исполнительской деятельности. Такие нормы как гласность в государственном управлении, уважительное отношение к людям, беспристрастность государственных служащих, исключение дискриминации, обоснованность решений и возможность их обжалования, независимый суд создают юридическое поле деятельности государственной администрации, позволяют ей легко приспособиться к реальным процессам в обществе. Закон, тем самым, становится составной частью социальной реальности, в значительной мере влияет на деятельность государственных органов и государственных служащих, четко определяет ее социальный контекст. Такая модель не является исключительно европейским изобретением, лежит в основе административного права США, Австралии, Канады и других стран Британского Содружества, активно заимствуется государствами Центральной и Восточной Европы.

Выбор в пользу демократической модели развития и консенсус в отношении фундаментальных основ политико-административной системы не исключает большого разнообразия в подходах и результатах реформ.

Государственная служба создается с учетом состояния страны, ее интересов и возможностей. Условия членства и стандарты ЕС для стран-кандидатов, например, заставили многие государства предпринять активные усилия по преодолению препятствий в виде несовместимости старых институтов и процессуальных режимов, характерных для советского периода, с демократической правовой системой.

Показателен в этом отношении опыт прибалтийских государств, прежде всего Литвы, где реформа государственного управления и государственной службы приобрела наиболее радикальный характер. В литовском Законе «О государственной службе» она определяется как «комплекс правовых отношений в сфере государственной службы, регулируемых государственными правовыми актами, определяющими полномочия, изменение или утрату статуса государственного служащего». Государственная служба основывается на принципах верховенства закона, равенства, политического нейтралитета, открытости, возможности продвижения по службе. Социальная направленность института обеспечена соответствующей интерпретацией этих основных принципов. Так, в соответствии и принципом политической нейтральности, служащий обязан служить людям непредвзято, независимо от его политических взглядов. Принцип открытости предполагает, что любая деятельность государственного служащего во время нахождения на службе должна быть общенародной, доступной, понятной и открытой. В соответствие с принципом профессионализма, набор лиц на государственную службу и продвижение по службе проходит на конкурсной основе, с учетом объективной оценки их профессиональной компетенции, квалификации и заслуг. В присяге верности, которую принимают при поступлении на должности кадрового государственного служащего, служащие клянутся преданно служить Литовской Республике и ее народу, уважать и соблюдать Конституцию и Законы, честно исполнять свои обязанности.

Реализация социальной направленности деятельности государственной администрации, приоритет прав, свобод и законных интересов граждан перед интересами государства обеспечивается принципом подконтрольности и подотчетности государственных служащих, их личной ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей, превышение своих полномочий. В советский период государственная администрация находилась под контролем партии и самой исполнительной власти, считалась инструментом достижения их целей. Никаких внешних контрольных органов перед падением режима уже практически не существовало. Контроль законности деятельности административных органов осуществляла прокуратура. Прокурор имел полномочия заводить дело по собственной инициативе или на основании жалоб граждан. Однако его прямая ответственность перед правящей партией сдерживала инициативу. Все эти факторы предопределили закрытый характер государственной администрации.


Отношения гражданина и административного органа не имели характера приобретенного права. Обжалование первичного решения передавалось по иерархии высшим административным органам, а не каким-либо внешним инстанциям.

Основными аргументами в пользу внешнего контроля деятельности государственной администрации в демократических политико административных системах является принцип ответственности. Каждый орган власти должен отвечать за действия, которые он осуществляет в отношении других органов и граждан. Более того, граждане в праве знать, как администрация выполняет свои обязанности. С помощью внешних форм контроля улучшается качество норм управления, эффективность административной деятельности. Каждый орган внешнего контроля имеет свои особые интересы, цели и методы. Их общей чертой является независимость от административных органов, за которыми осуществляется контроль. Часто компетенция контрольных органов и их задачи накладываются друг на друга.

Но подобное дублирование функций, в известной мере, неизбежно и даже приветствуется для исключения случаев присвоения права эксклюзивного контроля за отдельными аспектами деятельности администрации. Наличие внешних контрольных органов не исключает всего разнообразия форм качественного внутреннего контроля собственной деятельности.

Единым подходом для всех стран Центральной и Восточной Европы является расширение судебного контроля за деятельностью администрации.

Право на судебный контроль закреплено в конституциях и законах.

Предпринимаются активные усилия по созданию административной юстиции и специализированных судов по административным вопросам. Однако в большинстве стран в настоящее время эта функция передана в ведение судов общей компетенции. С некоторыми оговорками в Венгрии, Польше, Словакии, Словении, Чехии и Хорватии практикуется подача жалоб граждан на решения органов исполнительной и судебной власти в конституционный суд.

Деятельность администрации открыта для судебного разбирательства на предмет соответствия критериям нарушения закона или его неправильного толкования и применения, защиты основных прав граждан. На практике суды ограничены в возможности судебного контроля и изучения деятельности административных органов по сути действий и решений. Ссылками на слабое знание судами сути администрирования, большинство стран пока придерживаются мнения, что апелляция по содержанию и основам деятельности должна оставаться в рамках административной системы, которая лучше всего приспособлена для исправления недостатков и ошибок собственной деятельности. Кроме того, по оценкам экспертов сама судебная система остается наименее реформируемой ветвью власти. Модернизация судов и повышение профессионализма судей являются необходимым условием прогресса в области создания действенных механизмов реализации принципов правового и социального государства.

В области контроля и разрешения индивидуальных жалоб граждан наиболее привлекательным в большинстве стран является институт уполномоченного по правам человека -- омбудсмена. Лишенный в силу своего статуса административно-властных полномочий этот институт гражданского общества оказывает важное воздействие на государственную администрацию в силу своего общественного авторитета и публичного характера расследований.

Функции омбудсмена ограничиваются часто сферой конституционных прав и свобод граждан. Однако есть и исключения. В Польше, где эта должность была учреждена еще в 1987 году, он имеет более широкие права и может обжаловать подзаконные акты и судебные приговоры в Конституционном, Верховном, Высшем административном судах и в Верховном суде по уголовным делам. В Венгрии избраны три омбудсмена: уполномоченный Государственного собрания по гражданским правам, уполномоченный Государственного собрания по правам национальных и этнических меньшинств и омбудсмен по защите данных. В Словении действуют уполномоченный по гражданским правам и омбудсмен по публичной информации. Законы о создании института уполномоченного по правам человека приняты в Боснии и Герцеговине (2001).

Чехии (1997), Румынии (1997), Албании (1999), Словакии (2001) Македонии (2003) и т.д.

Особые меры предпринимаются по совершенствованию институционального контроля за государственными расходами.

Многочисленные счетные палаты, министерства, агентства, комитеты, инспекции государственного и финансового контроля обеспечивают аудит в государственном секторе, контроль за использованием бюджетных средств, борьбу с коррупцией. В законах, которые определяют направления, функции и задачи их деятельности, предусмотрены мероприятия по усилению прозрачности государственной администрации, постоянному мониторингу ее деятельности, проверки законности и профессионализма принятых решений.

Законы о доступе к информации об общественном интересе, публичные торги при распределении государственных заказов, новые границы определения коммерческой тайны, специальные правительственные программы прозрачности общественной жизни позволяют получить интересующую информацию о деятельности государственных органов всем заинтересованным, СМИ и гражданам.

Важная роль отводится национальным парламентам и парламентским комиссиям. В западных демократических государствах на них возложены основные обязанности в области контроля деятельности исполнительной власти. В «новых демократиях» эту их функцию пока следует рассматривать скорее как потенциальную возможность, чем реальную практику. Такие формы парламентского контроля как вопросы депутатов, интерпелляции (запросы), слушания, создание комиссий по расследованию находятся, в основном, на стадии становления. Кроме того, слабые места в структурном построении властей в парламентских демократиях, связанные с формированием ответственного правительства на основе парламентского большинства, не позволяют в принципе рассчитывать на настоящий контроль над исполнительной властью. Повышение роли национальных парламентов и их комиссий с точки зрения изучения и надзора за органами государственной администрации связано с консолидацией демократических режимов, преодолением раздробленности существующих партийных систем, появлением реальной системы сдержек и противовесов, взаимоограничения ветвей власти.

Следует обратить внимание и на еще одно важное обстоятельство. В силу особенностей современного демократического транзита и важной роли внешнего фактора в процессах демократических перемен часто источники легитимности новых политических режимов находятся в компетенции Совета Европы, Европейского парламента, Парламентской ассамблеи и США.

Манипулируя индексами демократизации и соблюдением прав и свобод личности, которые еще во времена президентства Б. Клинтона были поставлены выше суверенитета национальных государств, они открыто вмешиваются во внутренние дела отдельных стран, заставляют их следовать в русле проамериканской политики, принимать непопулярные у населения решения. Наблюдается неизбежная в этих условиях эрозия демократических институтов, норм и процедур. Нарастает незаконная и антиконституционная практика. Падает доверие к власти, действующей демократии и результатами ее функционирования. Призыв бывшего Президента Польши А. Квасьневского на научной конференции «Диагноз состояния польского государства и общества после 14 лет трансформации» активно поддерживать демократические институты, превратить их из игрушки элит или места словесной литургии в инструмент организации общества и его активности, отражает существующее состояние и проблемы формирования прозрачной и подотчетной обществу системы власти и управления.

Поиск альтернатив Анализ процессов и первых результатов политической модернизации в странах Центральной и Восточной Европы постоянно подводит исследователей к выводу, что ситуация в этих странах принципиально не нова, имеет аналоги в истории политического развития. Она во многом напоминает события конца ХIХ – начала ХХ веков, связанные с процессами колонизации стран тропической Африки. Именно на просторах этого континента были впервые отработаны и применены на практике основные идеи и технологии включения традиционных обществ в мировую экономику. Отсутствие в большинстве стран названного региона основ капиталистического способа производства, не позволяло метрополиям использовать методы прямого экономического принуждения. Предпочтение было отдано внеэкономическим методам путем создания соответствующих политико-административных систем, формированием которых занимались специальные министерства по колониям.

Одновременно практические задачи управления потребовали активного подключения потенциала науки, способствовали появлению целого научного направления – социальной антропологии.

Главным камнем преткновения для ученых-антропологов и практиков колониальной администрации было отношение к старым доколониальным структурам. В отличие от европейских государств, где механизмы власти и управления основаны на системе права и деятельности бюрократического аппарата управления, в традиционных обществах основным регулятором общественных отношений была традиция. Столкновение этих противоположных систем объективно сказалось на особенностях политического развития. Учеными были предложены две научные концепции прямого и косвенного управления. При прямом управлении традиционные структуры разрушались, уступая свое место новым административным органам, создаваемым по европейским образцам. Косвенное управление предполагало использование старых властно-управленческих структур, их приспособление к новым условиям деятельности. Различия в подходах были вызваны не столько особенностями отдельных африканских государств, сколько политическими традициями стран-метрополий. В отличие от французских администраторов, которые исповедовали концепцию прямого управления, политическая культура англичан отличалась большим консерватизмом. С этим связана их склонность к использованию в процессе развития потенциала африканских политических институтов. На это обстоятельство следует обратить особое внимание в связи с тем, что дихотомия в теории редко применялась на практике. Французская администрация чаще всего проводила политику косвенного управления. У англичан подобная практика была возведена в ранг государственной политики.


Идейным вдохновителем политики косвенного управления был англичанин Ф. Лугард. Большой опыт работы на высших должностях в колониальной администрации позволил ему обосновать и предложить систему управления, которая была введена на 16 африканских территориях.

Традиционные местные политические институты рассматривались им как аналоги европейских феодальных структур. Задачи колониальной администрации заключались в их адаптации к новым условиям и контролю за традиционными племенными вождями. Авторитет последних использовался для легитимации колониального управления по эксплуатации местного населения в интересах метрополии. Опора на «туземные институты» повышала эффективность управления, а главное требовала меньших затрат, чем содержание огромной армии белых чиновников.

Большинство европейских исследователей дают в основном положительную оценку политики и практики косвенного управления. Благодаря ему, по их мнению, «удалось дать Африке достижения западной цивилизации, не разрушая африканские политические институты» 1. Изменение функций традиционных институтов позволило приспособить их к новым социально Антропология власти. Хрестоматия по политической антропологии: В 2 т. / Сост. и отв. ред. В.В. Бочаров.

Т. 2. Политическая культура и политические процессы. – СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2007, с. 74.

экономическим условиям и отношениям, привело к созданию особого типа политической структуры, которую принято определять как «колониальное общество». Ее уникальность заключается в сочетании общественных систем с глубокими стадиальными различиями. Все рассуждения сводились, таким образом, к успеху цивилизаторской миссии европейцев.

Сама Африка и африканские государства рассматривались и рассматриваются исключительно как пассивные объекты этого грандиозного контролируемого эксперимента. Эти обстоятельства предопределили, в конечном итоге, деградацию политики и практики косвенного управления, почти все современные проблемы этого континента. Развитие политической ситуации вовсе не сводилось только к влиянию внешних факторов и обстоятельств. Решающее значение имела внутренняя логика эволюции институтов доколониального периода. Многие традиционные вожди были не менее изощренными политиками в реализации собственных интересов. Они умело боролись за власть и влияние, оставались скорее временными союзниками колониальной администрации, а не ее чиновниками. Используя колонизаторов для устранения своих конкурентов, они затем вступали в конфликт с европейцами, отказывались служить им в качестве неформальных лидеров и средства легитимации антинародной политики.

В конечном итоге деятельность колониальной администрации вела к разрушению прежних политических структур, механизмов власти и управления, устранению старых вождей и традиционных лидеров. «Туземной власти»

отводилась исключительно роль послушных исполнителях воли своих заокеанских хозяев. Это вело к социальной деградации отдельных вождей. Как ставленники иноземных завоевателей, они лишались опоры в массах и традиционной политической культуре. Потеря влияния и авторитета со стороны соплеменников компенсировалась часто многочисленными злоупотреблениями своим служебным положением и жаждой личного обогащения. Не случайно, что одним из элементов политики косвенного управления была переподготовка традиционных лидеров, воспитание у них новой шкалы ценностей.

Специальные школы для сыновей эмиров в странах-метрополиях могли, очевидно, научить отдельных из них управлять, привить новую политическую культуру. Однако не менее сложная проблема заключалась в том, чтобы заставить их соплеменников им подчиняться. Постоянно присутствующий конфликт между традиционной политической культурой и политической культурой метрополий вел к закату политики косвенного управления.

Общественная практика опровергла вывод политических антропологов о способности традиционных институтов эффективно функционировать в новых социально-политических и экономических условиях.

Развал в середине ХХ века всей колониальной системы опровергает и аргументы сторонников прямого управления покоренными странами и народами. Однако не сокращает, к сожалению, количество претендентов и попыток навязать мировому сообществу собственное видение перспектив развития государств «позднего старта». Развитые западные страны грешили этим, предлагая в свое время бывшим колониальным странам Азии, Африки и Латинской Америки первые концепции модернизации и основанные на них теории отставания, догоняющего и зависимого развития, дуалистические и стратегические теории, теории «стадий экономического роста» и «полюсов развития». Их анализу посвящена опубликованная нами в 2002 году работа «Политическая модернизация: историко-политологический анализ». В ней подчеркивалось, что большинство авторов этих теорий, несмотря на неоднородность и различия исследуемых государств, пытались обосновать единые механизмы социальных изменений на пути к прогрессу и благосостоянию народов, неизбежность повторения опыта развитых западных стран. Однако все варианты «догоняющей» модернизации дали, за редким исключением, результаты прямо противоположные ожидаемым. Большинство стран, целые континенты превратились в деградирующие в экономическом и политическом отношении территории1.

Герменчук, В.В. Политическая модернизация: историко-политологический анализ / Научные труды Академии управления при Президенте Республики Беларусь. Вып. 2. – Минск: Академия управления при Президенте республики Беларусь, 2002, с. 134 – 135.

При этом не обошлось и без манипуляций с теоретическим наследием М.

Вебера. Теоретики модернизации разорвали внутренние связи между модерном и историческим контекстом западного рационализма. В результате веберовское понятие «модерн» превратилось в абстракцию и образец для процесса социального развития вообще, нейтрализованный в пространственно-временном отношении. Поэтому, по оценке Ю. Хабермаса, процессы модернизации отныне не воспринимаются в качестве рационализации, как историческая объективизация разума1.

Человечество постоянно сталкивалось с проблемами неравномерности развития отдельных народов и государств. Однако именно в ХХ веке, в том числе благодаря теории модернизации, неравномерность развития возводится в императив современного мироустройства. Деление стран на «постоянно развитые» и «постоянно отсталые» нуждается в дополнительных исследованиях и осмыслении. Вызывает сомнение сама методология определения слаборазвитости через понятие «развитие», особенно когда мы хотим определить «степень развития», - писал в свое время шведский экономист Мюрдаль. Проблема в том, что слаборазвитость характеризуется отсталостью особого типа. Она неизменно воспроизводится даже при значительном экономическом росте развивающихся стран, но на другом, более высоком уровне слаборазвитости. Проявляется не только в экономике, но и в политических отношениях, культуре, идеологии и т.д. Выступает как триединство отсталости, зависимости и эксплуатации. Раньше каждое из названных явлений было относительно автономным. Современный мировой порядок объединил их в особый вид всесторонней зависимости, лишив тем самым многие страны всяких надежд на будущее.

Разговоры о постоянной помощи и цивилизаторской миссии западных стран призваны только скрыть это явление от мирового общественного мнения.

Категорическим императивом западных демократий является забота о собственных интересах, увеличении собственного национального богатства, Хабермас, Ю. Философский дискурс о модерне. – М., 2003, с. 8.

охране своего образа жизни. Простое сравнение двух встречных финансовых потоков из развивающихся стран в развитые государства и в противоположном направлении позволяют сделать вывод об истинном положении вещей. В одном из докладов Римского клуба ежегодные потери развивающихся стран в виде вывоза капиталов и дешевого сырья в начале 70-х годов прошлого века оценивались в размере 50 – 100 млрд. долларов. Встречный поток из развитых государств в качестве «программ помощи» составлял 15 – 20 млрд. долларов.

«Возникает законный вопрос: в каком направлении действительно осуществляется чистое движение денежных средств и, следовательно, кто кому фактически помогает?»1, - писал позднее руководитель названного научного проекта Я. Тинберген в своей книге с красноречивым названием «Пересмотр мирового порядка». «Свободным людям нужны рабы», - писал по этому поводу Р. Дебре в нашумевшей в свое время книге «Левые силы и «третий мир» 2.

Констатация очевидных фактов и злая ирония на несовершенство мира, сочетались в этих словах с озабоченностью интеллектуала поиском новых путей и политических практик, предоставляющих всем народам шанс на успешное будущее.

Однако критика идей и практики модернизации вовсе не пошатнула ее базовых оснований. Теории неомодернизации и постмодернизма, предложенные постсоциалистическим странам в качестве моделей развития, страдают теми же недостатками и ведут, в принципе, к тем же результатам. Единственное, что смущает их теоретиков – это смена господствующего идеологического климата в «обществах-моделях» развитого Запада. Эра послевоенного «триумфа современности» с ее процветанием и оптимизмом ушла в прошлое. Доминантой социального сознания и реальной политики становятся не прогресс, а кризис, признание тупиковости западной политической и экономической модели развития. Политические потрясения, экономические и финансовые кризисы, отказ традиционных механизмов власти и управления в решении проблем См.: Попов, Ю., Зиглер, Ж. Год 2000: гибель человечества? Диалог Восток-Запад. – М.: Прогресс, 1986. С. – 142.

См.: Там же, с. 131.

мирового терроризма, религиозного фундаментализма, национализма, фракционизма и регионализма заставляют действовать более обдуманно, но не менее агрессивно. Поиски принципиально нового типа общественного устройства, теории постиндуствиального, технотронного и информационного общества причудливо сочетаются с концепцией «золотого миллиарда», желанием оправдать и увековечить свое доминирование в современном мире.

В этой связи, имеет смысл еще раз обратимся к работам американского философа, социолога и футуролага Ф. Фукуямы, многие книги которого стали бестселлерами не только с США, но и во многих других странах. Призвание и ремесло исследователя позволяют ему одновременно служить в качестве главного пропагандиста внешнеполитической доктрины и политики уже нескольких администраций президентов США. В книге «Сильное государство:

Управление и мировой порядок в ХХI веке» (2004) он утверждает, что построение сильного государства является одной из наиболее важных проблем мирового сообщества. Слабость и разрушение государственности, некомпетентные или несуществующие правительства служат источниками многих серьезных проблем, особенно в развивающемся мире. Поэтому те, кто выступает за «сумерки государственности», резкое сокращение государственного регулирования и вмешательства государства в экономическое развитие в интересах поборников свободного рынка, допускают серьезную ошибку. Они должны, как минимум, объяснить, что именно заменит силу суверенных национальных государств в современном мире. Для отдельных обществ и для мирового сообщества уничтожение государства – это прелюдия не к утопии, а к катастрофе.

И далее, самые важные для нашего исследования умозаключения. «Нам остается только вернуться к суверенному национальному государству и снова попытаться понять, как сделать его сильным и успешным». «Страны должны быть в состоянии создавать государственные институты не только внутри собственных границ, но и в других, менее организованных и более опасных странах». «В любом случае искусство построения государства будет ключевой составляющей национальной силы, столь же важной, как способность развертывать военную мощь для поддержания мирового порядка». Раньше, как известно, ведущие мировые державы просто вторгались в слабые страны и административно добавляли их к своим империям. «Теперь, - советует Фукуяма, - мы настаиваем на содействии демократии, самоуправлению и правам человека и на том, что любая попытка управлять другими народами просто временная мера, а не империалистическое устремление»1. Подбор цитат напоминает скорее не мысли известного исследователя, а выдержки из секретных директив своим внешнеполитическим и военным ведомствам, которые западные правительства раньше хранили в строжайшем секрете от посторонних глаз и собственных народов. Сегодня все, действительно, наоборот. В открытую не только говорят, но и действуют, провозгласив весь мир сферой своих национальных интересов.

В этой связи приведем еще одно не менее красноречивое признание Ф.

Фукуямы из его книги «Америка на распутье» (2006). Практически не замечая реальных проблем в странах Центральной и Восточной Европы, он писал:

«Одним из самых эффективных двигателей институциональной реформы явился процесс вступления в Европейский союз (ЕС) новых членов, в результате которого изменился институциональный пейзаж в Восточной Европе и за ее пределами. Действие названного механизма оказалось столь успешным благодаря тому, что расширение ЕС – это форма обусловленности, которая позволила избежать многих подводных камней, существующих при предоставлении займов на структурное регулирование. Членство в ЕС является мощным политическим и экономическим стимулом для реформ;

оно полностью оправдывает себя, страны – члены ЕС оказываются вознагражденными, когда реформа завершается»2. Таким образом, круг замкнулся. Используя методы прямого и косвенного управления, современные последователи старой колонизаторской политики просто поглощают ранее независимые государства.

В идеальном варианте американских стратегов весь остальной мир Фукуяма, Ф. Сильное государство: Управление и мировой порядок в ХХI веке: [пер. с англ.] / Френсис Фукуяма. – М.: АСТ: АСТ МОСКВА: ХРАНИТЕЛЬ, 2006. С. 197 – 200.

Фукуяма, Ф. Америка на распутье: Демократия, власть и неоконсервативное наследие / Френсис Фукуяма;

пер. с англ. А. Георгиева. – М.: АСТ: АСТ МОСКВА, 2008. С. 195.

превращается в 51-й штат США со всеми вытекающими из этого последствиями.

В подобной ситуации под прессингом США и его многочисленных стратегических партнеров действительно трудно решиться на самостоятельный курс развития, воспользоваться историческим шансом для построения собственного, суверенного и процветающего государства. Однако названная тенденция пробивает себе дорогу через все преграды имперской политики:

угрозы, шантаж, ограничения, «цветные революции», неисчислимые жертвы «войн за демократию». Своим путем идут в будущее страны Юго-Восточной Азии, дальневосточные «тигры» или «драконы», «новейшие индустриальные страны», как их с оттенком зависти часто называют западные исследователи и журналисты. Отдельным аспектам их развития будет посвящен следующий раздел нашей книги.

Собственную стратегию социально-экономического развития, не смотря на постоянное давление с запада и востока, со стороны своих более сильных соседей выбрала Республика Беларусь. Обычное среднеевропейское государство с 10-ти миллионным населением Беларусь имеет более чем тысячелетнюю историю, которая восходит ко временам Киевской Руси. Полоцкое и Турово Пинское княжества, первые государственные образования на белорусских землях, имели свои княжеские династии, часто не уступали по уровню развития, богатству и влиянию большинству древнерусских княжеств. Восточные славяне вместе укрепляли свое древнерусское государство. Приняли христианство, свою письменность от равноапостольных Кирилла и Мефодия, разделили общую судьбу под ударами татаро-монголов и крестоносцев.

Эти события надолго разделили три братских народа – белорусов, украинцев и русских, но не подорвали их веру в справедливость божьего промысла. Белорусские земли и население составили основу политического, экономического и военного могущества Великого Княжества Литовского.

Белорусы пережили смутные времена Кревской и Брестской уний, не растворились на просторах многонациональной Речи Посполитой в результате политики полонизации и окатоличивания. Сохранили свою веру, родной язык, национальные традиции и культуру. Стали народом, лучшие представители которого внесли значительный вклад в сокровищницу мировой культуры.

Белорусы вместе с великим русским народом стонали под самодержавием и крепостным правом Российской империи. Совершили Февральскую и Великую Октябрьскую социалистическую революцию, буквально в течение месяца передав власть в белорусских губерниях в руки Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Они получили из рук советского правительства право на создание собственного государства – Белорусской Советской Социалистической Республики, отстояли ее независимость в ожесточенной гражданской войне и иностранной интервенции. Одними из первых высказались за объединение с другими братскими народами в Союз Советских Социалистических Республик. Самоотверженным трудом превратили свою республику в индустриальное государство с высоким уровнем развития промышленности, сельского хозяйства и культуры. Отстояли честь и независимость Родины в борьбе с немецким фашизмом, принеся на алтарь победы и спасения Европы и всего мира от коричневой чумы жизни каждого третьего своего жителя. Колокола Хатыни и пепел более двухсот белорусских деревень, которые были сожжены оккупантами вместе с их жителями, всенародное партизанское движение против врага всегда будут напоминать потомкам о страшной цене претензий отдельных государств на мировое господство, мужестве людей, защищающих свое человеческое достоинство и право «людьми называться».

Поколение победителей в Великой Отечественной войне выполнило и не менее важную миссию восстановления разрушенного народного хозяйства.

Советская Белоруссия превратилась в одну из наиболее экономически развитых республик СССР с передовой промышленностью, развитым сельским хозяйством, культурой и исключительно высоким научным и кадровым потенциалом. По доле высоко технологичных отраслей промышленности в структуре ВВП на момент провозглашения независимости и развала СССР она относилась к числу самых индустриальных стран мира. В силу названных обстоятельств, белорусам с самого начала не нравилась идеи перестройки и развала СССР, прикрываемые броскими лозунгами о тоталитаризме, огосударствлении, империи и оккупации со стороны великого восточного соседа – Российской Федерации. Именно из уст своих «демократических»



Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.