авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 8 |
-- [ Страница 1 ] --

А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, М.С. Сотникова

ПРАВО МУНИЦИПАЛЬНОЙ

СОБСТВЕННОСТИ

НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И

ПРАКТИКИ

Монография

, 2010

УДК 349.41

ББК 67.407:65.32

А67

Авторский коллектив:

А. П. Анисимов — ведущий научный сотрудник сектора современного права

Научно исследовательского института общественных

и гуманитарных наук Волгоградской академии государственной службы, доктор юридических наук;

А.Я. Рыженков — заведующий сектором современного права Научно исследовательского института общественных и гуманитарных наук Волгоградской академии государственной службы, доктор юридических наук, профессор;

М.С. Сотникова — помощник судьи Арбитражного суда Волгоградской области, кандидат юридических наук Рецензенты:

В.П. Камышанский — доктор юридических наук, профессор А.Е. Черноморец — доктор юридических наук, профессор Анисимов А.П., Рыженков А.Я., Сотникова М.С.

А67 Право муниципальной собственности на земельные участки в Рос сийской Федерации: вопросы теории и практики. Монография. — М., 2010. — 256 с.

ISBN 978 5 94268 034 В работе проведен анализ гражданского, земельного и градостроительного за конодательства, регламентирующего вопросы предоставления земельных участ ков из состава муниципальных земель. Особое внимание уделено муниципаль ному нормотворчеству по земельным вопросам. Проанализирован ряд проблем, имеющих объективные и субъективные причины и возникающих в практике реализации органами местного самоуправления функций по распоряжению зе мельными участками;

сформулированы предложения по совершенствованию за конодательства и оптимизации правоприменительной практики.

Монография рассчитана на широкую читательскую аудиторию — студентов, аспирантов, преподавателей, должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, представителей правозащитных объединений и иных заинтересованных читателей.

УДК 349. ББК 67.407:65. © А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, М.С. Сотникова, © Издательство «Новый индекс», ISBN 978 5 94268 034 Принятие Конституции Российской Федерации, закрепившей появление муниципального уровня публичной власти, не являюще гося частью государственного аппарата, ратификация Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления и иных международных документов обусловили необходимость коренного реформирования отношений собственности в стране. В целях реали зации провозглашенного Конституцией РФ принципа многообразия форм собственности на землю за последние годы были приняты де сятки законодательных актов, определивших правовой механизм воз никновения и прекращения права муниципальной собственности на земельные участки. При этом законодательное оформление и прак тическая реализация норм о создании муниципальной формы соб ственности на недвижимость с самого начала встречали значитель ные трудности, обусловленные фактическим отсутствием историче ского опыта ее функционирования, как в Российской империи, так и в СССР.

Несмотря на указанные проблемы, анализ почти двадцати лет муниципальной реформы конца XX — начала XXI в. позволяет сде лать однозначный вывод, что муниципальная форма собственности на земельные участки реально существует и занимает важное место в системе публичной собственности на объекты недвижимости. По данным государственной статистки, на 1 января 2009 г. в установ ленном порядке право собственности на земельные участки у Рос сийской Федерации возникло на площади 293,8 млн га, что соста вило 18,6 % от общей площади земель государственной и муници пальной собственности. В собственности субъектов Российской Федерации зарегистрировано 6,4 млн га, муниципальной собствен Введение ности — 1,8 млн га земель1. По состоянию на 15 мая 2009 г. только в отдельно взятом городском округе «город герой Волгоград» зареги стрировано (с получением свидетельства о государственной регист рации права муниципальной собственности) 775 земельных участ ков общей площадью 766,6 га. На них расположены муниципальные учреждения образования и здравоохранения, объекты ЖКХ (котель ные, системы водоснабжения и т.д.)2.

Отношения муниципальной собственности на земельные участ ки регламентируются нормами различной отраслевой принадлежно сти, в совокупности составляющими комплексный правовой инсти тут. Это обусловливает сложность и коллизионность правового ре гулирования отношений в сфере муниципальной недвижимости, требующих теоретического осмысления и выработки предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной прак тики. Особенно важным представляется развитие гражданско право вых механизмов приобретения и прекращения права муниципальной собственности на земельные участки, упорядочение процедур ограни чения прав муниципальных собственников объектов недвижимости.

Решение этих проблем и установление оптимального механиз ма правового регулирования отношений муниципальной собствен ности на земельные участки позволит создать надлежащие гарантии экономических основ местного самоуправления и сформировать ус ловия реализации органами местного самоуправления стоящих пе ред ними задач по решению вопросов жизнеобеспечения населения муниципальных образований.

Необходимо заметить, что право муниципальной собственности на различные объекты движимого и недвижимого имущества, а так же проблемы участия муниципальных образований в гражданско пра вовых отношениях уже попадали в поле зрения ученых. Так, пробле мам правового режима муниципального имущества, включая вопро сы ограничений права муниципальной собственности, посвящены труды Е.М. Андреевой, Ю.Н. Андреева, О.Г. Бартковой, В.А. Белова, М.И. Брагинского, В.Г. Голубцова, А.И. Гончарова, Т.В. Дерюгиной, А.А. Завьялова, В.П. Камышанского, С.В. Камышанской, А.Ю. Кий См.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2008 г. — М., 2009. С. 57.

См.: Архив Комитета земельных ресурсов администрации г. Волгограда за 2009 г.

Введение ко, Н.Н. Колмаковой, Н.М. Коршунова, В.Д. Мазаева, Д.А. Медве дева, В.П. Мозолина, В.А. Микрюкова, С.В. Нарушкевич, Д.В. Пят кова, О.Н. Садикова, К.И. Скловского, А.А. Соколовой, Е.А. Суха нова, С.В. Тычинина, З.И. Цыбуленко, А.Е. Черноморца, В.В. Чуба рова и других ученых.

С позиций земельного права вопросы муниципальной собствен ности на земельные участки (включая проблемы разграничения го сударственной собственности на землю) были исследованы в тру дах Р.Г. Аракельяна, С.А. Боголюбова, Е.С. Болтановой, Г.А. Волкова, С.И. Герасина, Л.Ю. Грудцыной, Т.В. Дамбиевой, С.В. Дзагоева, Н.П. Кабытова, Л.Т. Кокоевой, О.И. Крассова, Н.Б. Маловой, А.И. Ме лихова, Г.А. Мисник, М.В. Попова, С.А. Рухтина, В.В. Устюковой, С.А. Чаркина, А.Ю. Чикильдиной, Г.В. Чубукова и т.д.

Однако в большинстве указанных работ основной акцент делался на исследовании правового режима муниципальной недвижимости в целом, без анализа особенностей гражданско правового статуса непосредственно земельных участков, либо же данные исследования были основаны на уже утратившем сейчас силу законодательстве.

При этом в большинстве работ вышеупомянутых авторов правовой режим муниципальной недвижимости рассматривался без надлежа щего учета межотраслевого характера регулирования указанных от ношений. Этот пробел восполняется настоящей работой.

В монографии проанализированы не только законодательство и труды отечественных ученых юристов, но и существующая практи ка приобретения и отчуждения органами местного самоуправления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, что позволяет осмыслить данную проблему в целом и сформулиро вать ряд предложений по дальнейшему совершенствованию законо дательства и правоприменительной практики.

Основные положения настоящего исследования могут служить теоретической базой для дальнейшей научной разработки проблем, связанных с приобретением и прекращением права муниципальной собственности на земельные участки, теории права собственности и его ограничений, особенностей гражданско правового статуса орга нов публичной власти.

1. § 1. Право муниципальной собственности на земельные участки и иные объекты недвижимости (в современном их понимании) возник ло в эпоху Екатерины II, что подтверждается ее Жалованной грамо той городам от 21 апреля 1785 г. Именно в ней, как отмечалось в юри дической литературе, «город впервые был признан юридическим ли цом и была признана его правоспособность»1. Одновременно была подтверждена законность передачи городам на праве собственности тех земель, которые находились в пределах городской территории и не были переданы кому либо в частную собственность. Впоследствии с развитием гражданско правовых начал город как юридическое лицо сам начинает приобретать земельные участки посредством купли про дажи, мены, дарения, принудительного отчуждения и т.д. Дальнейшее развитие права муниципальной собственности про исходит в связи с реформой местного самоуправления, произведен ной в правление Александра II. В результате этой реформы появи лись земские собрания (земства) и земские управы, избираемые на См.: Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимости. — М., 2006. С. 36.

Там же. С. 36—37.

§ 1. Формирование права муниципальной собственности на земельные участки в отечественном законодательстве три года. К их ведению относились «местные хозяйственные пользы и нужды»: благотворительные заведения, местная торговля и про мышленность, народное образование, здравоохранение и т.д. Земства были поставлены под контроль правительственной администрации, имевшей право отмены всякого постановления земства в случае его противоречия законам или общим государственным интересам.

Городовое положение 1870 г. вводило новое городское самоуп равление: городское избирательное собрание, городскую думу и городскую управу во главе с городским головой. Положение и ком петенция городских органов самоуправления и земских органов са моуправления определялись одинаково. Городские органы самоуп равления, как и земские, находились под постоянным контролем со стороны администрации — органов Министерства внутренних дел, губернаторов1.

Городская реформа проводилась постепенно. В 1871 г. обще ственное управление было введено только в 104 городах, а к 1892 г.

самоуправление действовало в 621 городе из 7072. Столь же посте пенно формируется и новая разновидность публичной собственно сти — имущество городов и органов общественного самоуправления (городские управления, земские учреждения, дворянские собрания), которое служило общественно полезным целям.

Уже к началу XX в. принадлежащие российским городам на пра ве собственности земельные участки могли быть классифицирова ны в три группы: земли, предназначенные для общего пользования;

земли, эксплуатируемые городом для извлечения доходов;

земли со специальным назначением.

К землям общего пользования относились улицы, тротуары, пло щади, бечевники, пристани, водяные сообщения в пределах город ской черты. Ко второй группе относились наиболее оборотоспособ ные земли, которые город сдавал в аренду, продавал, предоставлял под застройку. В третью группу входили земли, подаренные городу или перешедшие по завещанию (ими город распоряжался с учетом воли дарителя или завещателя)3.

См.: История государства и права России: Учеб. / Под ред. Ю.П. Тито ва. — М., 1999. С. 199—200.

См.: Ляушин В.П., Шандра А.В., Иванов В.Е. История отечества: Учеб. по собие. — Екатеринбург, 2001. С. 139.

См.: Чубаров В.В. Указ. соч. С. 38.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки Обращая внимание на различные группы муниципальных зе мель, заметим, что типичной чертой дореволюционного земельного законодательства являлось закрепление многообразия видов и форм собственности на земельные участки. Так, законодателем выделялись государственные земли, удельные земли, кабинетские земли, монас тырские земли, майоратные земли, частновладельческие земли, по сессионные земли, общественные земли.

При этом в дореволюционной юридической литературе не было единства взглядов на юридическую природу публичной собственно сти на землю. На этот счет существовало две теории. Представите лем первой был Г.Ф. Шершеневич, предлагавший различать два вида государственных земель: принадлежавших государству и не находив шихся в общественном пользовании граждан и, соответственно, зе мель находившихся в их общественном пользовании. По отношению к первому виду имущества государство являлось неограниченным собственником, как и частное лицо. Во втором случае право соб ственности государства было ограничено общественным интересом.

Представителем другой теории был В.Б. Ельяшевич, отмечав ший, что право собственности государства ничем не отличается от права собственности иных субъектов гражданского права. Относитель но имущества, находящегося в общественном пользовании, В.Б. Елья шевич отмечал, что право собственности на него одинаково ограни чено, независимо от того, является субъектом государство или част ное лицо1.

Позиция Г.Ф. Шершеневича представляется нам более прибли женной к истине. Наиболее же близкими к современному понима нию муниципальных земель являлись общественные земли. Право вой режим данных земель был слабо разработан в дореволюцион ном законодательстве. Тем не менее в Своде законов было дано общее перечисление субъектов права собственности на обществен ные земли: дворянские общества;

города и городские общества;

об щества сельских обывателей;

земства и земские учреждения2.

Весьма активно в рамках дореволюционной политической сис темы шло обсуждение земельного вопроса. В 1906 г. и большевики, См.: Общая теория советского земельного права. — М., 1983. С. 13.

См.: Право собственности: актуальные проблемы / Отв. ред. В.Н. Литов кин, Е.А. Суханов, В.В. Чубаров. — М.: Статут, 2008. С. 275.

§ 1. Формирование права муниципальной собственности на земельные участки в отечественном законодательстве и меньшевики пересмотрели аграрную программу партии. Идя за настроениями крестьян, большевики включили в нее требование конфискации всех помещичьих, государственных, удельных, церков ных и монастырских земель, а также национализации всей земли в стране, т.е. передачи ее в собственность государства. Меньшевики выдвинули программу муниципализации земли, т.е. передачи кон фискованной помещичьей земли в собственность местных органов власти при сохранении мелкой крестьянской собственности на зем лю1. Реализация последней программы могла бы привести к каче ственному изменению содержания и значения муниципальной собствен ности на землю.

Однако Октябрьский переворот 1917 г. положил конец этим дис куссиям, равно как и многообразию видов и форм собственности на землю. «Земельная собственность, первоначальный источник всяко го богатства, стала великой проблемой, от решения которой зави сит будущее рабочего класса… Национализация земли произведет полную перемену в отношениях между трудом и капиталом и в ко нечном счете совершенно уничтожит капиталистическое производ ство как в промышленности, так и в сельском хозяйстве»2.

При этом В.И. Ленин четко проводил границу между национа лизацией и муниципализацией земли, указывая, что «различия меж ду муниципализацией и национализацией не в распределении прав между центром и провинцией и уже всего менее в “бюрократизме” центра… а в сохранении частной собственности на землю для одно го разряда земель при муниципализации, в полной ее отмене при национализации. Основа различия — “аграрный биметаллизм”, до пускаемый первой программой и устраняемый второй»3.

Исходя из этих соображений и был принят Декрет о земле. Меж ду тем дата национализации городских земель вызывала ряд дискус сий в советской юридической литературе. Так, Г.Н. Полянская в сво ем учебнике по земельному праву в главе о городских землях при анализе Декрета от 20 ноября 1918 г. «Об отмене права частной соб ственности на недвижимости в городах» указывала, что этот декрет распространял законы о национализации и на городские земли4. Из См.: Ляушин В.П., Шандра А.В., Иванов В.Е. Указ. соч. С. 173—174.

См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. XIII. Ч. 1. С. 340, 342.

Ленин В.И. Соч. Т. XI. С. 427.

Полянская Г.Н. Земельное право: Учеб. — М., 1947. С. 85.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки этого следовало, что до указанного декрета городские земли не бы ли национализированы. Данный подход был подвергнут критике большинством советских ученых. Суть их возражений сводилась к тому, что исходя из высказываний классиков марксизма ленинизма частная собственность на землю была отменена Декретом о земле в 1917 г1.

При этом советские историки и юристы не обращали внима ния на главный парадокс Декрета о земле, который заключался в том, что «вся земля… обращается во всенародное достояние и пере ходит в пользование всех трудящихся на ней». В Декрете от 6 фев раля 1918 г. «О социализации земли» устанавливалось, что «вся кая собственность на землю, недра, воды, леса и живые силы при роды… отменяется навсегда». Таким образом, данными актами отменялась любая, в том числе и государственная форма собствен ности на земельные участки и иные природные ресурсы. Но такой «особый» правовой режим не мог просуществовать долго, и уже ст. 1 Положения о социалистическом землеустройстве от 14 фев раля 1919 г. было установлено, что «вся земля… считается единым государственным фондом»2. Анализ данной ситуации позволил ряду ученых даже сделать вывод о наличии оснований «говорить об осо бом гражданско правовом режиме «всенародного достояния», от личном от режима права государственной собственности»3.

Несмотря на некоторую радикальность последнего суждения все же заметим, что данная конструкция получила дальнейшее развитие в ЗК РСФСР 1922 г., согласно которому земля являлась государственной собственностью — всенародным достоянием и предоставлялась в непосредственное пользование трудовым кре стьянам и их объединениям, городским поселениям, государствен ным учреждениям и предприятиям. Следовательно, городские по селения в тот момент выступали субъектом права землепользования на землях, находящихся в исключительной государственной (еди ной и неделимой) собственности. Похожую конструкцию преду сматривает и современное земельное законодательство, устанав См.: Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. — М., 1950. С. 60.

См.: Суханов Е.А. Гражданское право России — частное право / Отв. ред.

В.С. Ем. — М., 2008. С. 266.

См.: Право собственности... С. 35.

§ 1. Формирование права муниципальной собственности на земельные участки в отечественном законодательстве ливая в п. 1 ст. 20 ЗК РФ возможность предоставления земель ных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования «органам государственной власти и органам местного самоуправ ления».

В современной юридической науке сделаны заслуживающие внимания выводы о муниципальной собственности на различные виды имущества, существовавшие в период НЭПа. Так, опираясь на ГК РСФСР 1922 г., Положение об имущественных правах мест ных советов 1923 г., иные акты, Т.Ф. Ящук приходит к выводу, что законодатель признавал муниципализированную собствен ность, которая включала имущество, находящееся в ведении мест ных органов. Термин «муниципализация» обозначал способ пере хода имущественных прав от бывших собственников к местным органам, который по юридическому содержанию был тесно связан с национализацией.

Не менее важным, но малоизученным фактом является распро странение советским законодательством статуса юридических лиц на исполкомы местных советов всех уровней, а также выделение видов местного имущества (земли, строений, предприятий, лесов, дорог), проведение инвентаризации и последующего юридического закреп ления имущества за определенным местным органом. Местные со веты могли пользоваться и распоряжаться принадлежавшим им иму ществом любыми не запрещенными в законе способами. При этом имелись различия в земельной правоспособности городских и сель ских советов. Сельские органы власти могли устанавливать права только на участки, не задействованные в сельскохозяйственном про изводстве.

Декретом от 20 августа 1918 г. все земли в пределах городской черты были объявлены муниципализированными. Фактически весь объем правомочий в отношении городской земли осуществляли ком мунальные отделы. На основании законодательных установлений они провели мероприятия по идентификации городской черты, ин вентаризации земельных участков, выявлению их пользователей, составлению и выдаче земельных записей1.

См.: Ящук Т.Ф. Организационные основы местной власти в РСФСР в пе риод НЭПа: историко правовое исследование: Автореф. дис. … д ра юрид.

наук. — М., 2008. С. 28—29.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки В дальнейшем программа НЭПа была свернута, и о муниципаль ной собственности надолго было забыто. Например, в ст. 6 Консти туции СССР 1936 г. было указано, что «земля, ее недра, воды, леса… являются государственной собственностью, то есть всенародным достоянием». Данная формулировка порождала ряд споров среди советских юристов, связанных с определением конкретных субъек тов права государственной собственности. И хотя никто не предла гал выделять в качестве таковых местные советы, на более вышесто ящем уровне поиск такого субъекта проходил весьма активно. Так, по мнению А.В. Карасса, собственником земли, недр, воды, лесов яв лялись как СССР, так и союзные республики1. Данная позиция была подвергнута критике, поскольку ст. 94 ГК РСФСР 1964 г. призна вала государство единым собственником государственного имуще ства. Иной подход означал бы разрушение единства Советского го сударственного имущественного фонда2.

Таким образом, с конца 20 х годов и до начала 90 х годов про шлого века муниципальные земли специально не выделялись, «ра створяясь» в составе государственных земель;

органы местной вла сти (местные советы и исполкомы) наделялись рядом полномочий по распоряжению единой и неделимой государственной собствен ностью. Например, исполнительные комитеты сельских советов де путатов трудящихся предоставляли земельные участки из земель, не входящих в состав землепользования колхозов и совхозов, в пре делах сельских населенных пунктов. Исполнительные комитеты районных советов уже могли предоставлять земельные участки из земель государственного запаса общей площадью до 10 га, а также из земель государственного лесного фонда в предусмотренных за коном случаях. Соответствующие полномочия были у городских, областных, краевых, республиканских и вплоть до общесоюзных органов исполнительной власти (ст. 13 ЗК РСФСР 1970 г.). Пре доставление земельных участков осуществлялось только в посто янное или временное пользование (ст. 11 ЗК РСФСР 1970 г.).

Перестройка советской политической и экономической системы в конце 80 х годов XX в. и возвращение к мировой цивилизации См.: Карасс А.В. Право государственной социалистической собственнос ти. — М., 1954. С. 99.

См.: Право собственности... С. 279.

§ 1. Формирование права муниципальной собственности на земельные участки в отечественном законодательстве обусловили существенные перемены и в отношениях собственнос ти на землю. Впрочем, формирование муниципальной собственнос ти на земельные участки и иные объекты недвижимости происхо дило в период развала СССР и построения нового государства — Российской Федерации — весьма противоречиво. С одной стороны, согласно ст. 44 Основ Гражданского законодательства Союза ССР и республик от 31 мая 1991 г., имущество могло находиться в соб ственности гражданина, юридического лица, государства. Это озна чало, что субъектом права собственности не могли быть муниципаль ные образования ввиду отсутствия таковых. Муниципальная соб ственность на землю не упоминалась и в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик о земле от 28 февраля 1990 г. Со гласно ст. 3 ЗК РСФСР 1991 г., собственниками земли могли вы ступать: государство в лице РСФСР и республик, входящих в ее со став, граждане, колхозы, коллективы других кооперативных сель скохозяйственных предприятий и акционерных обществ, в том числе созданных на базе совхозов и других государственных сельскохозяй ственных предприятий.

С другой стороны, Закон СССР от 6 марта 1990 г. № 1305 I «О собственности в СССР»1 закреплял, что во владении и пользова нии Союза ССР (его органов и организаций) находятся земельные участки и другие природные объекты, предоставленные для обеспе чения деятельности органов власти и управления Союза ССР, Во оруженных Сил СССР, пограничных, внутренних и железнодорож ных войск, магистрального трубопроводного транспорта, Единой энергетической системы СССР, космических систем и общесоюзных систем связи и информации, а также для использования другого иму щества, которое отнесено к общесоюзной собственности по соглаше нию между Союзом ССР и соответствующей союзной, автономной республикой.

Тем самым был сделан первый шаг к прекращению господства «единой и неделимой» государственной собственности на землю с зарождением гражданско правовых начал возникновения собствен ности различных уровней государственной власти. До этого, как мы уже отмечали выше, законодатель лишь регулировал публично пра вовые вопросы управления единой государственной собственностью, См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1990. № 11. Ст. 164.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки закрепляя соответствующие полномочия различных уровней госу дарственной власти (от общесоюзных до местных советов).

Но примечателен данный закон не только этим. Согласно его ст. 23, в СССР появлялась собственность административно террито риальных образований (коммунальная собственность)1. В собствен ности края, области, района или другого административно террито риального образования могло находиться имущество его органов власти и управления, средства местного бюджета, жилищный фонд и жилищно коммунальное хозяйство местного Совета народных де путатов, а также предприятия сельского хозяйства, торговли, быто вого обслуживания, транспорта, промышленные, строительные и другие предприятия и комплексы, учреждения народного образова ния, культуры, здравоохранения и иное имущество, необходимое для экономического и социального развития и выполнения других задач, стоящих перед соответствующими административно территориаль ными образованиями. Таким образом, хотя земельные участки в этом перечне прямо не упоминаются, указанной статьей закладывается ос нова «протомуниципальной» собственности на имущественные ком плексы и иное недвижимое имущество.

Нормы данного закона, расширившие круг публичных собствен ников некогда единых государственных земель, получили во многом оправданную критику в научной юридической литературе. Так, об ращалось внимание, что союзные республики и автономные обра зования признавались собственниками земли и других природных ресурсов на своих территориях. Однако вне круга субъектов права собственности на природные ресурсы остались края, области и дру гие административно территориальные образования, что было на рушением социальной справедливости и создавало условия для кон фликтных ситуаций. Получалось так, что автономные образования пользовались правом собственности на природные ресурсы в пре делах своих территорий, а края и области, куда они входили, такого права не имели.

Но самая серьезная проблема, по мнению исследователей, за ключалась в том, что «Союз ССР состоял из союзных республик, ко Впоследствии термин «коммунальная собственность» прижился в науч ной докрине. См., например: Певницкий С.Г. Право коммунальной собствен ности в многоквартирных домах // Юрист. 2006. № 2. С. 152—153.

§ 1. Формирование права муниципальной собственности на земельные участки в отечественном законодательстве торые до этого территориальной целостностью и государственно политическим суверенитетом не обладали. Вся территория в грани цах СССР принадлежала только ему самому как целостному и не делимому государственному образованию. Безусловно, земля и дру гие природные ресурсы являлись объектом только и исключительно его права собственности как единого и неделимого целого. Теперь же своим законом Союз ССР отказывался от собственности на все природные ресурсы, следовательно, и от своей территориальной це лостности, а косвенно — и от государственно политического суве ренитета. Ведь пространство или просто территория любой страны в пределах ее границы является важнейшим признаком государ ственного суверенитета»1.

Последний вывод представляется нам излишне радикальным.

Причины краха СССР имели гораздо более сложный и многопла новый характер, и увязывать их с попыткой перехода от унитарного государства (каковым фактически являлся СССР) к федеративному (каковым он себя провозглашал) было бы большим упрощением. Тем более что и в современной России существование федеральной соб ственности на землю и другие природные ресурсы и собственности на них субъектов Российской Федерации не влечет отмену терри ториальной целостности и отказ Российской Федерации от государ ственного суверенитета.

Кризис советского государства конца 80 х — начала 90 х годов прошлого века обусловил появление российского земельного зако нодательства. Согласно ст. 3 Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г.

«О земельной реформе»2, в государственной собственности РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР, закреплялись земли под объектами, принадлежащими соответственно РСФСР и республи кам, входящим в ее состав. Для общесоюзных целей земли могли предоставляться Союзу ССР на условиях и в порядке, устанавлива емых Союзным договором, законодательством РСФСР и республик, входящих в ее состав. Это означало следующий шаг (только уже не союзного, а российского законодателя) по уточнению границ еди См.: Чаркин С.А. Судьба сельского хозяйства России в зеркале права (ко нец XX — начало XXI века). — М., 2008. С. 71—72.

См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 26. Ст. 327.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки ной и неделимой государственной социалистической собственнос ти, первую попытку ее разграничения. Именно так следует квали фицировать появление государственной собственности РСФСР и входящих в ее состав республик — будущих субъектов Российской Федерации. Справедливости ради отметим половинчатость данной реформы по причине игнорирования земель краев, областей и иных составных частей РСФСР.

Право муниципальной собственности на земельные участки впервые было законодательно закреплено в пунктах 3, 4 ст. 2 За кона РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР»

(далее Закон о собственности) согласно которым имущество мог ло находиться в частной, государственной, муниципальной соб ственности, а также в собственности общественных объединений (организаций). Установление государством любых ограничений или преимуществ в осуществлении права собственности в зависи мости от нахождения имущества в частной, государственной, муни ципальной собственности и собственности общественных объедине ний (организаций) не допускалось. Объектами права собственнос ти могли быть предприятия, имущественные комплексы, земельные участки, горные отводы, здания, сооружения и другое имущество производственного, потребительского, социального, культурного и иного назначения.

Данный закон получил высокую оценку (в рассматриваемой нами части) в научной литературе. Так, Е.А. Суханов подчеркивал, что «в отличие от союзного Закона о собственности, который в п. 1 ст. объявлял объектом права собственности “землю”, в российском За коне о собственности в этом качестве ясно обозначены “земельные участки”, т.е. индивидуально определенные вещи (хотя еще отсутству ет категория “недвижимость”), а “земля” как природный ресурс рас сматривается в качестве “достояния народов, проживающих на соот ветствующей территории” (ср. п. 1 и 2 ст. 6). По сути здесь были за креплены и принципиальные отличия в гражданско правовом и земельно правовом регулировании отношений землепользования…»1.

Законом «О собственности в РСФСР» «впервые в качестве субъектов права собственности на земельные участки названы му См.: Кодификация российского частного права / Под ред. Д.А. Медведева. — М., 2008. С. 77.

§ 1. Формирование права муниципальной собственности на земельные участки в отечественном законодательстве ниципалитеты или муниципальные образования, а также обществен ные образования, а частная собственность заменила индивидуаль ную и семейную собственность, предусмотренную Законом о соб ственности в СССР. Тем самым введены новые формы публичной и частной собственности на землю»1.

Напротив, критические замечания в адрес данного закона были высказаны М.А. Шокотько. Указанным автором было отмечено, что применить на практике положения данного закона представлялось достаточно сложным в связи с отсутствием норм, позволяющих его реализовать. В частности, не был решен вопрос о субъекте управле ния муниципальной собственностью. В соответствии со ст. 23 Зако на о собственности распоряжение и управление муниципальной соб ственностью были призваны осуществлять соответствующие мест ные Советы народных депутатов и органы местного самоуправления.

При этом компетенция названных органов не разграничивалась и не определялась. О неполноценности регулирования этим законом рас сматриваемых отношений также свидетельствовало то, что вопро сам муниципальной собственности в законе посвящены лишь четы ре статьи2.

Отчасти признавая справедливость такой критики, все же заме тим, что законодатель предпринимал шаги по определению компе тенции органов местного самоуправления в сфере управления му ниципальной собственностью. Так, ст. 2 Закона РСФСР от 21 нояб ря 1990 г. «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»

закрепляла, что в области формирования муниципальной собствен ности краевые, областные, районные, городские (кроме городов рай онного подчинения) Советы народных депутатов, а по их поруче нию также городские районного подчинения, районные в городах, поселковые и сельские Советы народных депутатов осуществляют инвентаризацию, оценку и составляют перечни предприятий, орга низаций и имущества для передачи в муниципальную собственность и протоколы их согласования соответственно с вышестоящими и См.: Чаркин С.А. Указ. соч. С. 90.

См.: Шокотько М.А. Основные проблемы определения правового режима имущества, находящегося в муниципальной собственности // Админист ративное и муниципальное право. 2008. № 3.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки нижестоящими Советами, вносят предложения в вышестоящие Со веты, органы государственного управления, предприятия, учрежде ния и иные организации о передаче в муниципальную собственность предприятий, организаций, учреждений, а также иных объектов, от носящихся к государственной собственности и имеющих особо важ ное значение для обеспечения коммунально бытовых и социально культурных нужд населения, функционирования местного хозяй ства. Решение о составе муниципальной собственности, находящейся в ведении местного Совета народных депутатов, при соблюдении указанной процедуры и условий принимает вышестоящий Совет народных депутатов.

В дальнейшем любое имущество, созданное или приобретен ное местным Советом народных депутатов за счет имеющихся у него средств либо полученное им безвозмездно, подлежало вклю чению в фонд муниципальной собственности по решению данно го Совета.

Согласно Закону РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуп равлении в РСФСР», районные, городские, районные в городах, по селковые, сельские Советы, соответствующие органы управления являются юридическими лицами. Решение о предоставлении прав юридического лица другим органам местного самоуправления при нимает соответствующий Совет. Экономическую базу местного са моуправления составляют природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), муниципальная и иная соб ственность, служащая источником получения доходов местного са моуправления и способствующая удовлетворению потребностей на селения.

Муниципальная собственность является достоянием населения соответствующей территории. В муниципальной собственности рай она, города и входящих в них административно территориальных единиц находятся имущество органов местного самоуправления, средства местного бюджета, местных внебюджетных и валютных фондов, муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, непосредственно осуществляю щие коммунальное обслуживание населения и находящиеся на со ответствующей территории, за исключением случаев, предусмотрен ных законодательством. В муниципальной собственности могут на § 1. Формирование права муниципальной собственности на земельные участки в отечественном законодательстве ходиться земельные участки, горные отводы, природные объекты (водоемы, леса, луга и другое), ценные бумаги и другие финансовые активы, нежилые помещения, предприятия, другие имущественные комплексы, учреждения народного образования, культуры, здраво охранения, а также имущество, необходимое для удовлетворения коммунально бытовых и социально культурных потребностей насе ления соответствующей территории (ст. 37).

В дальнейшем муниципальное законодательство будет только конкретизировать и дополнять предусмотренную выше конструкцию муниципальной собственности. Так, ст. 29 Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяла, что в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные бан ки и другие финансово кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учрежде ния образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое дви жимое и недвижимое имущество.

Органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью. Права собственника в отношении имущества, вхо дящего в состав муниципальной собственности, от имени муници пального образования осуществляют органы местного самоуправле ния, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, — население непосредственно. Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственнос ти во временное или постоянное пользование физическим и юри дическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном поряд ке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользо вание объектов.

Между тем относительно конкретных видов земельных участков, под лежащих переходу в муниципальную собственность, вплоть до 2001 г.

(до принятия Федерального закона от 17 июля 2001 г. № 101 ФЗ «О раз Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки граничении государственной собственности на землю») какая либо опре деленность отсутствовала. Это вполне объяснимо политическими интри гами и разногласиями, господствовавшими в России 90 х годов XX в. Этим объясняется и содержание постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020 1 «О разграничении государственной собствен ности в Российской Федерации на федеральную собственность, государ ственную собственность республик в составе Российской Федерации, кра ев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт Петербурга и муниципальную собственность».

В Приложении № 3 к данному постановлению были указаны го сударственные объекты, подлежащие передаче в муниципальную собственность, в том числе: предприятия розничной торговли, об щественного питания и бытового обслуживания населения;

оптово складские мощности, предприятия и подразделения производствен но технической комплектации, необходимые для обеспечения това рооборота и объемов услуг указанных предприятий;

учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансе ров), народного образования культуры и спорта и т.д. Эти объекты по политико идеологическим соображениям передавались муници палитетам без земли;

аналогично проходила и приватизация госу дарственных и муниципальных предприятий. Сама же процедура передачи государственного имущества в муниципальную собствен ность в постановлении отсутствовала.

В связи с этим своим распоряжением от 18 марта 1992 г. № 114 рп Президент РФ утвердил Положение «Об определении пообъект ного состава федеральной, государственной и муниципальной соб ственности и порядке оформления прав собственности», опреде лившее порядок составления и утверждения перечня объектов, пе редаваемых в муниципальную собственность. Это распоряжение дало начало процессу пообъектной передачи государственного иму щества в муниципальную собственность, был установлен порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в му ниципальную собственность, а также порядок оформления права собственности в соответствующем реестре муниципальной соб ственности.

В дальнейшем порядок передачи объектов государственной соб ственности в муниципальную уточняется Положением об определе нии пообъектного состава федеральной, государственной и муници § 1. Формирование права муниципальной собственности на земельные участки в отечественном законодательстве пальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденным распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г.

№ 114 рп, а также Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г.

№ 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Фе дерации». Согласно данным правовым актам, местные власти полу чили право самостоятельно утверждать перечни объектов (имуще ства), составляющих муниципальную собственность, руководству ясь постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.

Отдельно следует выделить ряд проблем, возникших при раз граничении государственной собственности в городах федерально го значения. Так, начиная с 1991 г. недвижимое имущество пере давалось Москве без указания на его статус — как субъекту Фе дерации или как муниципальному образованию. Весной 2001 г. Су дебная коллегия Верховного суда РФ оставила в силе решение ни жестоящего суда, признавшего, что положения Устава города Мос квы о двойном статусе города и его органов управления противо речат законодательству о местном самоуправлении. Было отмечено, что общегородских органов местного самоуправления в Москве не существует, а их функции незаконно осуществляют органы госу дарственной власти субъекта Российской Федерации. Функции органов местного самоуправления должны осуществлять власти районов.

С учетом толкования законодательства о местном самоуправле нии, предложенного судебной властью, летом 2001 г. были внесены соответствующие изменения в ст. 6 Устава города Москвы, а также в иные законодательные акты города, связанные со структурой уп равления им. В настоящее время в Москве органы государственной власти и органы местного самоуправления разделены. Тем не менее записи в Едином государственном реестре прав на недвижимое иму щество и сделок с ним, внесенные до 2001 г., не указывают, в соб ственности Москвы как субъекта Российской Федерации или как муниципального образования находятся соответствующие объекты недвижимости. В этой связи в практике ВАС РФ были случаи, ко гда орган государственной власти города Москвы обращался в выс ший суд с иском по поводу имущества, которое являлось муници пальной собственностью.

По своему примечательна ситуация и со вторым городом феде рального значения. Как отмечалось в научной литературе, в прак Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки тике ВАС РФ не возникало случаев, когда город Санкт Петербург возбуждал бы спор о своем праве на муниципальную собственность, поскольку этот город никогда двойного статуса не имел. Согласно ст. 1 Устава Санкт Петербурга этот город является субъектом Рос сийской Федерации, а его органы власти — органами государствен ной власти субъекта Российской Федерации. Согласно ст. 2 Закона Санкт Петербурга «О территориальном устройстве Санкт Петер бурга» внутригородскими муниципальными образованиями являют ся муниципальные округа, города и поселки, а не сам город. При этом органы местного самоуправления отдельно формируются и осуще ствляют свои полномочия независимо от органов государственной власти Санкт Петербурга.

Таким образом, недвижимое имущество, как правило, не пере давалось в муниципальную собственность Санкт Петербурга. Недви жимое имущество передавалось либо в собственность субъекта Россий ской Федерации — города Санкт Петербурга, либо в муниципальную собственность соответствующего округа, например в собственность муниципального округа Лиговка Ямская1.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие вы воды:

1) муниципальная собственность постепенно зарождается в за конодательстве дореволюционной России в виде имущества городов и органов общественного самоуправления (городские управления, земские учреждения, дворянские собрания) и служит общественно полезным целям;

2) воспроизведенная во всех советских конституциях и граж данском (земельном) законодательстве норма Декрета о земле об отмене дореволюционного многообразия видов и форм собствен ности на землю означала отказ от признания земельных участков недвижимой вещью и отрицала необходимость наличия несколь ких видов публичной собственности на земельные участки. Появ ление муниципальной собственности на земельные участки стало См.: Ерохова М.А. Комментарий к постановлению Пленума Высшего ар битражного суда Российской Федерации от 12 октября 2006 г. № 54 «О неко торых вопросах подсудности дел по искам о правах на недвижимое имуще ство» // Анализ и комментарии постановлений Пленума и обзоров Прези диума Высшего арбитражного суда Российской Федерации. Вып. 2. / Под ред. Л.А. Новоселовой, М.А. Рожковой. — М., 2007.

§ 2. Понятие, субъекты и объекты права муниципальной собственности на земельные участки возможным в результате развала СССР и принятия первых граж данских законов, в том числе Закона РСФСР 1990 г. «О собствен ности»;

3) исторически формирование права муниципальной собствен ности на земельные участки носило противоречивый характер и «плелось в хвосте» законодательства о передаче в муниципальную собственность объектов недвижимости, а также предприятий и иных имущественных комплексов;

4) следует выделить четыре этапа формирования муниципаль ной собственности на земельные участки в отечественном законо дательстве:

— вторая половина XVIII в. — 1917 г. Происходит формирова ние общественной собственности на землю, собственности земств и городов;

— 1917—1990 гг. Отрицание муниципальной собственности, за конодательное закрепление единой государственной собственности на землю;

— 1990—2001 гг. Появление муниципальных образований в ходе муниципальной реформы и передача им имущества в муниципаль ную собственность;

— 2001 г. — по сей день. Появление земельного законодательства, регламентирующего разграничение государственной собственности на землю и критерии отнесения земельных участков к муниципаль ной собственности.

§ 2., Значение муниципальной собственности как правового инсти тута состоит в том, что этот институт играет важную роль в станов лении гражданского общества и правового государства, повышении эффективности системы взаимодействия между ними. Именно бла годаря справедливому решению вопросов собственности становит ся возможным удовлетворение жизненных потребностей населения, которые стоят перед органами публичной власти всех уровней, вклю чая местный. О собственности можно говорить в экономическом, Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки политическом, правовом и многих иных аспектах. Право собствен ности — это юридическая форма закрепления экономических отно шений собственности.

Простого и однозначного понимания сущности этих отношений в истории никогда не было, что и обусловило мысль Г.Ф. Шершене вича о том, что «определение права собственности представляет зна чительные затруднения, несмотря на видимую его простоту и яс ность. До сих пор в науке не установлено точное понятие о нем»1.

Наиболее распространенным в дореволюционной цивилистической науке являлось, пожалуй, определение К.Н. Анненкова, который писал: «Право собственности есть основанное на законном укреп лении или титуле полное, исключительное и бессрочное правовое господство или власть лица над телесной вещью, в силу которой оно вправе владеть, пользоваться и распоряжаться ею в пределах, зако ном определенных»2.


Такая дефиниция прямо вытекала из действовавшего в то вре мя законодательства, закреплявшего, например (ст. 421 ч. 1 т. X Свода законов Российской империи), что государственная собствен ность состоит «в верховном обладании государственными имущест вами, в пользовании или распоряжении оными». При этом обратим внимание, что в дореволюционной юридической науке происходило разделение права частной и права государственной собственнос ти, причем государство в гражданских отношениях выступало как казна — юридическое лицо, а следовательно, в области граждан ского права государство было наделено правами частного собствен ника 3.

Октябрьский переворот 1917 г. существенно повлиял на на учное понимание сущности отношений собственности, в том числе собственности публичной. Обращаясь к дореволюционному по нимаю классической триады, А.В. Венедиктов писал, что право собственности отнюдь не исчерпывается тремя правомочиями собственника, поскольку собственник может быть их лишен, но Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. — М., 1995.

С. 165.

Анненков К.Н. Система русского гражданского права. Т.2: Права вещные. — СПб., 1895. С. 20.

См.: Право собственности... С. 272.

§ 2. Понятие, субъекты и объекты права муниципальной собственности на земельные участки тем не менее сохранит право собственности не только в качестве dominium nudum («голая собственность»). В самом деле, при су дебном аресте имущества с изъятием его из владения и пользова ния собственника и с запретом ему распоряжения арестованным имуществом у собственника остается все же какой то реальный «сгусток» его права собственности. Если претензия взыскателя от падет, право собственности восстановится в полном объеме — это так называемая «упругость» или «эластичность» права собствен ности 1.

По мнению В.П. Грибанова, «право собственности есть установ ленная государством совокупность правовых норм, закрепляющих исторически определенную форму присвоения средств и продуктов производства путем установления принадлежности имуществ опре деленным лицам, определения объема и содержания правомочий по использованию принадлежащего им имущества, а также гарантий их осуществления»2.

В советской юридической науке высказывались предложения дополнить классическую триаду правомочием управления (пред полагалось, что это удачное решение для права государственной собственности на землю). Так, Г.А. Аксененок полагал, что элемен тами права государственной собственности на землю в СССР яв ляются владение, пользование, распоряжение и управление землей.

При этом право распоряжения землей нельзя отождествлять с пра вом управления землей. Под распоряжением он понимал «опреде ление хозяйственного назначения земли и плановое распределение всего земельного фонда… в соответствии с его назначением среди отдельных землепользователей, использующих землю в целях раз вития отдельных отраслей народного хозяйства, для максимального удовлетворения материальных и культурных потребностей совет ского народа и всего социалистического общества». Под управле нием же землями следовало понимать непосредственное заведова ние как всеми землями, входящими в единый государственный зе См.: Венедиктов А.В. Избранные труды по гражданскому праву. Т.2. — М.:

Статут, 2004.

Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. — М., 2001.

С. 380.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки мельный фонд, так и хозяйственное управление отдельными кате гориями этих земель1.

Как ни странно, но постулаты советского земельного права ока зали свое влияние на разработчиков действующего ЗК РФ, упоми нающего о двух разных «управлениях». Первое касается полномочий Российской Федерации в области земельных отношений — государ ственное управление в области мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведения государственного земельного кадастра (подп. 3 п. 1 ст. 9 ЗК РФ), а второе — осуще ствления управления Российской Федерацией, наряду с распоряже нием, земельными участками, находящимися в собственности Рос сийской Федерации (федеральной собственностью) (п. 2 ст. ЗК РФ)2.

Подобным взглядам (и попыткам их реанимации в современной науке) был дан отпор в трудах ряда российских ученых, полагающих, что кроме неопределенности термина «управление» подобные пред ложения «ориентируют на изменение понимания древнейшего ци вилистического института (права собственности) посредством его “перевода” в плоскость экономических (базисных) явлений и вы холащивания его правового (надстроечного) содержания;

сведе ния понятия о праве собственности к понятию собственности»3.

Это весьма важное методологическое замечание заставляет нас обратиться к проблеме соотношения экономического и юридиче ского содержания отношений собственности, которое весьма ярко проявилось еще в советских конституциях. Именно благодаря им в юридической науке появилось новое понятие, неизвестное дорево люционным ученым — форма собственности. В современной циви Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР: Дис. … докт. юрид.

наук. — М., 1955. С. 543. См. также: Карасс А.В. Указ. соч. С. 236;

Дембо Л.И.

Основные теоретические проблемы земельной собственности // Ученые записки Ленинградского университета. 1951. № 129. С. 281;

Турубинер А.М.

Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. — М., 1958. С. 139—140.

См.: Прохорова Н.А. Содержание права государственной собственности на землю по Земельному кодексу РФ // Журнал российского права. 2003.

№ 8. С. 112.

См.: Гражданское право: актуальные проблемы теории и практики / Под общ. ред. В.А. Белова. — М.: Юрайт Издат, 2007. С. 485.

§ 2. Понятие, субъекты и объекты права муниципальной собственности на земельные участки листической науке отношение к этой экономико правовой катего рии в целом отрицательное. Так, Е.А. Суханов отмечает, что ника ких форм собственности в действительности нет, а имеется лишь одно единственное право собственности со стандартным, единым на бором правомочий (возможностей), у которого могут быть разные субъекты — граждане, юридические лица, государство и иные пуб лично правовые образования1.

Однако, как правильно подметил К.И. Скловский, этот в прин ципе верный подход Е.А. Суханова не исчерпывает всей сути про блемы. Во первых, множественность форм собственности можно обнаружить в истории права, что само по себе является темой для обсуждения. Во вторых, коль скоро норма возникла (а ее конститу ционное бытие не может ставиться под сомнение), она начинает вза имодействовать с другими нормами и институтами, причем иногда самым неожиданным образом. Поэтому разумнее поставить ей пре делы на уровне научной доктрины, чем в дальнейшем сталкиваться с непредсказуемыми последствиями2. Руководствуясь данной мето дологической установкой, выясним место права муниципальной соб ственности на земельные участки в системе публичной собственно сти на имущество в целом.

Первоначальное авторство деления собственности на типы, виды и формы принадлежит И.В. Сталину3, хотя эти идеи высказывались еще в начале 20 х годов, например, А.Г. Гойхбаргом, прямо заявив шим при подготовке и принятии ГК 1922 г., что деление на формы и виды собственности неизвестно буржуазным кодексам, но будет теперь присуще советскому праву4.

Как писали советские ученые, «понятие формы собственности связано с категориями степени обобществления и особенностями См.: Суханов Е.А. Понятие права собственности в российском законода тельстве и модельном Гражданском кодексе для стран СНГ // Конституци онное право: восточноевропейское обозрение. 2001. № 1. С. 85.

См.: Скловский К.И. Собственность в гражданском праве: Учеб. практ. по собие. — М., 2002. С. 160.

См.: Сталин И.В. Экономические проблемы социализма в СССР. — М., 1953. С. 39—51.

См.: Суханов Е.А. О диссертациях по гражданскому праву // Вестник граж данского права. 2006. № 1.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки обобществляемого имущества»1. Наличие в законодательстве поня тия «форма собственности» с неизбежностью приводило к тому, что для каждой формы собственности предусматривался особый право вой режим, который касался как права собственности, так и спосо бов его осуществления. Чем больше законодатель предусматривал форм собственности, тем больше было соответствующих правовых режимов, а формы собственности оказывались неравными — одни в более привилегированном положении, чем другие2.

Именно такое положение сложилось в Советском Союзе приме нительно к государственной форме собственности (привилегирован ной) а также производных от нее колхозно кооперативной, обще ственной (профсоюзной) и личной (ст. 10 Конституции РСФСР 1978 г.). При этом никакого многообразия форм собственности на землю не сложилось.

Правовая реформа повлекла за собой принятие Конституции Российской Федерации, закрепившей скорее экономические, чем правовые категории — формы собственности (частную, государ ственную, муниципальную и «иные»). Но если с анализом понятия, роли и значения общепринятых форм собственности принципиаль ных проблем не возникает, то «иные формы собственности» вызва ли в научной литературе шквал критики или одобрения.

По мнению А.И. Мелихова, в содержание указанной категории включаются общая долевая и общая совместная собственность, соб ственность коренных и малочисленных народов, собственность ино странных государств на земельные участки в границах территории Российской Федерации3.

Л.Ю. Грудцына и М.Н. Козлова полагают, что «понятие “иные формы собственности на землю” требует дальнейшей регламента ции и толкования. Можно предположить, что упоминание о дру гих формах собственности означает возможность законодательно го признания не упомянутых в Конституции форм собственности:


См.: Егоров Н.Д. Гражданско правовое регулирование общественных от ношений. — Л., 1986. С. 51.

См.: Голубцов В.Г. Сочетание публичных и частных начал в регулирова нии вещных отношений с участием государства. — СПб., 2005. С. 113.

См.: Мелихов А.И. Право частной собственности на земельные участки:

конституционно правовой аспект: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Вол гоград, 2007. С. 16.

§ 2. Понятие, субъекты и объекты права муниципальной собственности на земельные участки частной (собственности различных объединений граждан — коо перативной, семейной и др.), публичной (совместной собственно сти нескольких муниципалитетов), смешанной (когда собственни ками могут выступать, например, объединения граждан и муници палитеты)» 1.

С таким подходом невозможно согласиться. И дело тут даже не в том, что введение принципиально новых категорий, признание ко торых серьезно повлияет на научную доктрину, должно быть над лежащим образом аргументировано. Проблема в последнем случае скорее в игнорировании авторами веками устоявшихся в цивилис тической науке понятий и терминов.

Так, «семейная форма собственности» вовсе не является раз новидностью частной (причем частная собственность прямо упо минается в Конституции Российской Федерации вопреки утвер ждениям авторов), поскольку представляет собой разновидность общей собственности, не являющейся синонимом собственности частной. У нескольких муниципалитетов может быть некая соб ственность, но она не будет «совместной» (как у членов семьи или фермеров), а будет общей долевой. Аналогичным образом ника кой «смешанной» собственности на землю у «граждан и муници палитетов» не возникнет, поскольку будет иметь место общая до левая собственность. Однако данный термин авторами не упоми нается.

Нельзя согласиться и с мнением М.М. Капуры о том, что «фор мы собственности подразделяются на виды, связанные с конкретны ми имущественно обособленными субъектами гражданского права.

В соотношении с формами собственности следует различать разно видности государственной собственности: 1) собственность Россий ской Федерации;

2) собственность субъектов Российской Федера ции. Видом муниципальной собственности является собственность различных муниципальных образований»2.

Как справедливо отмечал Е.А. Суханов, «остается непонятным, идет ли речь о том, что собственность каждого муниципального об разования представляет собой один из таких видов или, возможно, Грудцына Л.Ю., Козлова М.Н. Земельные споры. Справочник собственни ка и арендатора. — Ростов н/Д: Феникс, 2007. С. 30—31.

Цит. по: Суханов Е.А. О диссертациях...

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки подвидов (тогда их будет несколько десятков тысяч…), либо эта соб ственность составляет единый “вид”, но почему о ней говорится во множественном числе?»1.

Намного более взвешенной является позиция Г.В. Чубукова, от мечавшего, что новые формы собственности могут появиться в бу дущем, поскольку экономика выше права. Уже сейчас говорят о соб ственности казачьих обществ, общин коренных малочисленных на родов и т.д.2 И действительно, в трудах ряда ученых приводятся доказательства необходимости понимания в качестве «иных форм собственности» кооперативной собственности, которая не являет ся ни частной, ни государственной, ни муниципальной3.

Вместе с тем следует критически отнестись к другой позиции уважаемого ученого, высказанной в одной из его последующих на учных работ. В ней Г.В. Чубуков предлагает понимать под иными формами собственности индивидуальную собственность как раз новидность частной собственности гражданина, а также супруже скую собственность. Кроме того, упоминая Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Г.В. Чубуков предпо лагает наличие правовых оснований «формирования новых видов муниципальной собственности: поселенческой, районной, окруж ной»4.

С таким подходом невозможно согласиться по следующим при чинам. Во первых, «индивидуальная собственность» есть не что иное, как личная собственность граждан, упоминавшаяся всеми со ветскими конституциями. В новых рыночных условиях индивиду альная собственность является лишь проявлением частной собствен ности и отдельного упоминания в качестве «иной формы собствен ности» никак не заслуживает. Аналогичное возражение может быть Цит. по: Суханов Е.А. О диссертациях...

См.: Чубуков Г.В. Природоресурсное право Российской Федерации: Учеб.

пособие. — М., 2003. С. 34.

См.: Демьяненко В.В. Крестьянская производственная кооперация в со временной России: правовые проблемы становления и развития: Автореф.

дис. … докт. юрид. наук. — Саратов, 2004. С. 11.

Чубуков Г.В. Многообразие форм земельной собственности как принцип земельного правопорядка субъектов Российской Федерации // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2004. № 4. С. 371.

§ 2. Понятие, субъекты и объекты права муниципальной собственности на земельные участки сделано и относительно «супружеской собственности». ГК РФ пре дусматривает родовую категорию под названием «общая собствен ность», подразделяемую на общую долевую и общую совместную.

В состав последней как раз и входит «супружеская» собственность и собственность крестьянского (фермерского) хозяйства. Мы не мо жем согласиться с обоснованностью обособления части без упоми нания целого (родовой категории). Другими словами, намного бо лее оправданным было бы отнести к «иной» общую собственность в целом.

Но даже такой подход был бы весьма уязвим для критики, по скольку общая собственность не представляет собой «формы соб ственности» даже в политэкономическом понимании, а является «чи сто юридической конструкцией, которая позволяет закреплять од новременную принадлежность одной и той же вещи или иного имущества нескольким лицам»1.

Во вторых, М.М. Капура и Г.В. Чубуков без надлежащих осно ваний подразделяют муниципальную собственность на виды, под которыми понимается собственность поселений, округов, районов.

И дело тут даже не в том, что Г.В. Чубуков не упоминает четвер тый вид муниципальных образований — внутригородские терри тории городов федерального значения, лишив, таким образом, их права на муниципальную собственность. Проблема заключается в том, что никаких отличий муниципальной собственности на зем лю между различными видами муниципальных образований про сто не существует. Аналогично края и области ничем не различа ются в плане права собственности на землю как субъекты Россий ской Федерации.

В связи с этим мы полагаем, что, несмотря на важность научной доктрины, занимающейся толкованием конституционных норм, за крепление в Основном законе более четкого понимания «иных форм собственности» улучшит правоприменительную практику и повы сит эффективность гарантий реализации прав граждан в сфере ис пользования природных ресурсов.

Несмотря на внешнее сходство, цели, ради которых частный и публичный собственники будут использовать свое имущество, име ют ряд существенных отличий. Если частный собственник может См.: Суханов Е.А. Гражданское право... С. 22.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки использовать в любом не запрещенным законом «своем интересе»

принадлежащее ему имущество (в бытовых, предпринимательских или иных целях), то публично правовое образование в этом смысле связано своей компетенцией, обусловленной задачами жизнеобеспе чения населения. Для достижения этих задач одна часть имущества остается в общедоступной публичной собственности (дороги, пар ки, бульвары и т.д.), а другая передается государственным или му ниципальным предприятиям и учреждениям на предусмотренных ст. 216 ГК РФ ограниченных вещных правах либо же гражданам и юридическим лицам в аренду.

В научной литературе справедливо обращалось внимание на тот факт, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих прин ципах организации местного самоуправления в Российской Феде рации» определяет исчерпывающий перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности и использовать ся для решения вопросов местного значения (в отличие от любого оборотоспособного имущества, которое может быть в частной соб ственности). Но отвечает ли такой подход принципу равенства всех форм собственности? Следует согласиться с Е.А. Сухановым, что произошло закрепление в непрофильном законе, не являющемся частью гражданского законодательства, принципа строго целево го использования, т.е. невозможности для публичных собствен ников быть собственниками некоторых видов имущества, которое не изъято и не ограничено в обороте. Подобный принцип не изве стен гражданскому законодательству, которое содержит нормы об особенностях порядка осуществления права собственности, но не о возможностях ограничения объектного состава имущества соб ственников1.

Справедливое упоминание непрофильного закона, регулирую щего отношения муниципальной собственности, заставляет заду маться о том, каково же отраслевое регулирование отношений му ниципальной собственности? На наш взгляд, следует считать пра вильным вывод о том, что право муниципальной собственности является институтом муниципального права, являющегося комп лексной отраслью права. Отсюда следует, что правовые нормы, ре гулирующие отношения муниципальной собственности на земель См.: Право собственности... С. 13—14.

§ 2. Понятие, субъекты и объекты права муниципальной собственности на земельные участки ные участки, объединяются в комплексный межотраслевой инсти тут, включающий в себя нормы конституционного, гражданско го, административного и иных отраслей права, в том числе земель ного права1.

Попытки указать, что «правовое регулирование муниципальной собственности в России носит трансотраслевой характер»2, едва ли могут быть восприняты положительно с точки зрения необоснован ного отказа от устоявшихся в науке правовых понятий и кате горий.

Признание факта межотраслевого регулирования отношений муниципальной собственности на землю и иные природные ресур сы обусловливает наш интерес к давней дискуссии о концепции пуб личной собственности на природные ресурсы и ее соотношение с концепцией «достояния народов».

Эта концепция появилась еще в римском праве. Л.Л. Кофанов, характеризуя право собственности на землю в Древнем Риме, писал:

значительная часть 43 й книги Дигест Юстиниана «посвящена сред ствам преторской защиты публичной общенародной собственности на землю. Я намеренно употребил здесь термин “общенародная”, а не “государственная собственность”, так как суть этих титулов сво дится к тому, что публичная собственность (дороги, реки, обществен ные здания и т.п.) состоит из совокупности частных интересов, на рушение которых давало каждому римскому гражданину право на судебную защиту его частных интересов в публичной собственнос ти, находящейся вне коммерческого оборота»3.

См.: Товарова Е.В. Органы местного самоуправления и их полномочия в сфере управления муниципальной собственностью: Автореф. дис. … канд.

юрид. наук. — СПб, 2006. С. 6;

Хорев А.А. Проблемы гражданско правового регулирования муниципальной собственности: Автореф. дис. … канд. юрид.

наук. М., 2002. С. 8;

Георгиева Т.П. Управление муниципальной собствен ностью в Российской Федерации (межотраслевой анализ организационно правовых аспектов): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Ростов н/Д, 2000.

С. 4.

См.: Абидова Ю.М. Правовое регулирование формирования муниципаль ной собственности в России (историко правовой анализ): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Владимир, 2006. С. 15.

Кофанов Л.Л. Предисловие к книге: Вещные права на землю в избранных фрагментах из Дигест Юстиниана / Перев. с лат.;

отв. ред. Л.Л. Кофанов. — М., 2006. С. 12.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки Именно об этом писал Марциан в 3 й книге «Институций»: не которые вещи в силу естественного права являются общими для всех, некоторые принадлежат совокупности, некоторые не принадлежат никому, большинство же вещей принадлежит отдельным людям, ка ковые у каждого приобретаются по разным основаниям. В силу ес тественного права является общим для всех следующее: воздух, те кучая вода и море, берег моря1.

В советский период земля и другие природные ресурсы были в государственной собственности, и для демонстрации их принадлеж ности народам СССР стала использоваться конструкция «достояние народов». Данную конструкцию часто использовал законодатель и в переходный период, отмечая, например, что «муниципальная соб ственность является достоянием населения соответствующей терри тории» (ст. 37 Закона РФ о местном самоуправлении 1991 г.). Со временных цивилистов эта категория раздражает своей «декларатив ностью», хотя Е.А. Суханов и признавал наличие оснований в советский период «говорить об особом гражданско правовом режи ме “всенародного достояния”, отличном от режима права государ ственной собственности»2.

Весьма негативно высказываются по отношению к правовой ка тегории «достояние народов» и некоторые представители земельно правовой (аграрной) науки. Так, С.А. Чаркин писал: «В литерату ре неоднократно отмечалось, что термин “достояние” не является категорией права… Но самое главное, что при частной собственно сти на землю и другие природные ресурсы они уже никак не могут принадлежать какому бы то ни было народу, являться его достоя нием. На этой противоречивости мы здесь останавливаемся пото му, что она перейдет и в новую Конституцию РФ 1993 г. Весь пара докс заключается в том, что такая принадлежность какому то народу природных ресурсов не совместима с правом частной собственности на них»3.

В том же стиле высказывались К.Г. Пандаков и А.Е. Черномо рец. Анализируя Закон о собственности в СССР от 6 марта 1990 г., См.: Вещные права на землю в избранных фрагментах из Дигест Юстини ана / Перев. с лат.;

отв. ред. Л.Л. Кофанов. — М., 2006. С. 21.

См.: Право собственности... С. 35.

Чаркин С.А. Указ. соч. С. 83—84.

§ 2. Понятие, субъекты и объекты права муниципальной собственности на земельные участки упоминавший землю и другие природные ресурсы в качестве досто яния народов, проживающих на соответствующей территории, ука занные авторы полагали необоснованным рассматривать в качестве синонимов понятия «собственность» и «достояние». «Достояние и собственность — это не одно и то же. Достояние — это вовсе не юри дическая категория и даже не экономическая, а скорее всего катего рия из области идеологии, нравственности или политики, т.е. абст рагированная философская категория»1.

С подобными выводами нельзя согласиться. И дело тут даже не в том, что философия, политика и нравственность — это различ ные формы общественного сознания2, даже если смотреть на них через призму марксистско ленинской идеологии. Суть дела заклю чается в том, что вышеназванные авторы сужают восприятие кон цепции собственности (в том числе публичной собственности) уз коцивилистическими рамками, упуская из виду, что отношения собственности давно приобрели все черты межотраслевого инсти тута.

Никак не мешает земле и другим природным ресурсам быть до стоянием народов и наличие права частной собственности на них.

Во первых, большая часть земли и других природных ресурсов на ходится в федеральной либо иных формах публичной собственнос ти3, а во вторых, отношения частной собственности никак не влия ют на свойства природного объекта и ресурса оставаться достояни ем народа и элементом экологической системы. Для поддержания Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Аграрно земельная реформа: законодатель ство, теория, практика. — Саратов, 2004. С. 93—94.

В области идеологии различают следующие формы общественного созна ния: экономическое, политическое, правовое, нравственное, художествен ное, религиозное, философско научное сознание. Каждому виду знания или форме общественного сознания соответствует определенный вид прак тической социальной деятельности: экономической, политической, право вой, нравственной, эстетической, религиозно культовой, научной // Ани симов С.Ф. Духовные ценности: производство и потребление. — М., 1988.

С. 58—59.

По состоянию на 1 января 2009 г. площадь земель, находящихся в госу дарственной и муниципальной собственности, составила 1576,9 млн га, или 92,2 % от площади земельного фонда страны // Государственный (нацио нальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Феде рации в 2008 году. — М., 2009. С. 48.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки их надлежащего качества на правообладателей таких объектов воз лагаются дополнительные обязанности и требования.

Представляется, что в эпоху «развитого социализма» концепция «общенародного достояния» выходила за рамки собственно права и носила скорее идеологический характер. Поэтому споры в совет ской литературе о соотношении и противопоставлении понятий «го сударственная собственность» и «общее достояние народов» были беспочвенны, поскольку сравнивались юридическое и неюридиче ское понятия. Другое дело — современная ситуация, когда государ ство не совпадает с обществом и имеет свои интересы, пусть и на правленные на общественное благо. В современный период есть все предпосылки для создания качественно новой модели государствен ной собственности и «общественного достояния», не отрицающих друг друга1.

Схожую мысль высказывал и В.П. Мозолин, полагавший, что понятие «народное достояние» вполне может иметь юридическое значение. Нет ничего удивительного, что в любом государстве есть категория имущества, которая должна находиться в исключитель ной собственности народа, являться необходимой для использова ния в интересах и для нужд общества. Такое имущество не может быть передано в частную собственность, имеет особый правовой ре жим и является народным достоянием или исключительной соб ственностью государства, что тождественно2.

Необоснованность приведенных выше «утилитарно цивилисти ческих» подходов к пониманию собственности показал и В.Д. Ма заев. Указывая на схожесть целей и задач государственной и му ниципальной собственности, он отмечал, что публичная собствен ность представляется «как совокупность общедоступных, для удовлетворения общего блага, объектов, например, пляжей, парков, некоторых видов вод, ценных пород ископаемых и т.д. Эта соб ственность помещается в рамки государственной собственности с выделением особого правового режима ее регулирования»3. В рам См.: Голубцов В.Г. Сочетание публичных... С. 129—130.

См.: Мозолин В.П. Право собственности в Российской Федерации в пери од перехода к рыночной экономике. — М., 1992. С. 143.

Мазаев В.Д. Понятие и конституционные принципы публичной собствен ности: Учеб. пособие. — М.: Институт права и публичной политики, 2004.

С. 7.

§ 2. Понятие, субъекты и объекты права муниципальной собственности на земельные участки ках новой правовой категории «национального достояния» суще ствуют ресурсы и права, которые народ оставляет за собой, не пе редавая все полномочия собственника на эти объекты публичным образованиям. За народом остается право на непосредственное осу ществление права собственности на них, и он устанавливает непо средственные формы контроля за их использованием. «В этом смысле национальное достояние — это отношения осуществления непосредственного режима собственности по отношению к наибо лее значимым общественным объектам и правам со стороны наро да, нации, населения».



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.