авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 8 |

«А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, М.С. Сотникова ПРАВО МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ...»

-- [ Страница 2 ] --

«Примером признания того, что национальное достояние (осо бо ценные, уникальные объекты публичной собственности) может адекватно отражаться в праве, является Закон Эстонской Республи ки о вещном праве от 1993 г., в котором законодательно закреплено деление вещей на всеобщие, публичные и частные. Всеобщей объяв лена вещь, которая по своей природной сущности не может отно ситься к чьей либо собственности, а может использоваться всяким так, как пользуются воздухом или открытым морем. В свою очередь, публичной признана вещь, которая относится к государственной или муниципальной собственности и по своей общественной сущности может использоваться всяким так, как пользуются внутренними мо рями, публичными улицами, площадями, парками. Основным пра вовым последствием названного деления является исключение все общих и публичных вещей из гражданского оборота. В этом смысле национальное достояние можно рассматривать самостоятельным элементом публичной собственности. Также национальное достоя ние характеризуется общими признаками публичной собственнос ти, в том числе обеспеченностью публично властными инструмен тами»1.

Из этого вытекает логичная и обоснованная позиция о выде лении в категории «публичная собственность» трех элементов: го сударственной собственности (имущество, находящееся в собствен ности государства), муниципальной собственности (имущество, на ходящееся в собственности муниципальных образований) и нацио Мазаев В.Д. Указ. соч. С. 16.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки нального достояния (имущество, находящееся в собственности на ции). В данном случае в понятии публичной собственности объеди няются различные категории имущества. Вместе с тем национальное достояние является и особой формой экономических отношений по поводу уникальных для общества объектов с участием особенных для отношений собственности участников — нации, народов, прожива ющих на соответствующей территории, населения муниципальных образований1.

Концепция «природных ресурсов как достояния народов» полу чила в целом широкую поддержку в научной литературе, причем совершенно с разных мировоззренческих позиций. Так, отмечалось необоснованное включение «в состав имущества природных объек тов (земля, недра, леса, воды и др.), которые являются не плодом че ловеческого труда, а творением природы, что исключает возможность их отождествления с обычным товаром»2.

Отрицательную оценку получила цивилистическая конструк ция собственности на природные ресурсы и в трудах представите лей науки международного права. В частности, критическая оцен ка давалась установлению законодателем вещного права собствен ности на водоемы и водотоки. В соответствии с Водным кодексом РФ, водные объекты могут находиться в государственной, муни ципальной, частной собственности. С одной стороны, полагают ученые, законодатель правильно сузил объектный состав муници пальной и частной собственности, ограничив ее небольшими водо емами (пруды, обводненные карьеры). С другой стороны, законода тель сохранил в новом ВК РФ вещное право собственности на ог ромные реки, озера.

Но «цивилистический подход к квалификации Байкала, Волги в качестве объектов вещного права собственности игнорирует саму природу водных пространств, определенных в качестве “domaine public del Estat” (публичного достояния государства — в законода тельстве Франции). Кроме того, этот подход не учитывает факти Мазаев В.Д. Указ. соч. С. 17.

См.: Яковлев В.Н. Древнеримское и современное гражданское право Рос сии. Рецепция права: Учеб. пособие. — Ижевск, 2004. С. 158.

§ 2. Понятие, субъекты и объекты права муниципальной собственности на земельные участки ческие характеристики: существование подземных вод, гидрологи ческие режимы и др. природные факторы»1.

По мнению О.Г. Бартковой, в составе имущества, принадлежа щего Российской Федерации, следует выделить категории объек тов, относимых к «исключительной собственности Российской Федерации» и объектов, относимых к «общенациональному дос тоянию». В связи с этим необходимо законодательное закрепле ние указанных терминов, критериев отнесения объектов к указан ным категориям 2. Д.В. Василевская полагала, что категория обще национального, публичного достояния «является весьма удачной для определения ценности недр и полезных ископаемых в есте ственном состоянии». Поэтому целесообразно признать их публич ным достоянием и внести соответствующие изменения в Консти туцию РФ3.

Наконец, Конституционный суд РФ неоднократно признавал публичным достоянием многонационального народа России землю, лесной фонд, специально подчеркивая недопустимость и противо речие Конституции РФ нормотворчества ряда субъектов Россий ской Федерации, пытавшихся объявлять своим достоянием (соб ственностью) все природные ресурсы, находящиеся в границах со ответствующих субъектов Российской Федерации.

Правовая категория «достояние народов» широко использует ся в отраслевом законодательстве. В ряде федеральных законов со держатся формулировки «достояние народов России» или «общена циональное достояние», когда речь идет об использовании и охране объектов животного мира, защите особо охраняемых природных тер риторий и т. д. Законодатель также выделяет художественное, исто рическое, археологическое и культурное достояние народов. Ис См.: Управление водными ресурсами России: международно правовые и за конодательные механизмы: Моногр. / А.Н. Вылегжанин и др. — М.: МГИМО Университет, 2008. С. 56—57.

См.: Барткова О.Г. Проблемы участия Российской Федерации в имуще ственных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: Ав тореф. дис. … канд. юрид. наук. — Тверь, 2001. С. 8.

Василевская Д.В. Правовое регулирование отношений недропользования в Российской Федерации и зарубежных странах: теория и практика: Мо ногр. — М., 2007. С. 150.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки пользуется и аналог данной правовой категории, когда речь идет об «уникальной ценности» объектов культурного наследия народов РФ, являющихся «неотъемлемой частью всемирного культурного на следия».

Отсюда следует вывод о том, что правовой режим «достояния»

как народной собственности должен быть соответствующим обра зом отражен в Конституции РФ. При этом Конституция и иные за коны должны точно установить перечень объектов (имущества), яв ляющихся народным достоянием, чтобы исключить возможность с чьей либо стороны незаконно владеть, распоряжаться этой собствен ностью и использовать ее в своих интересах. Подобный подход уже использован в некоторых конституциях зарубежных стран. Например, согласно ч. 3 ст. 132 Конституции Королевства Испания (от 27 де кабря 1978 г.), «законом определяется режим, использование госу дарственного и национального достояния, их управление, защита и сохранность»1.

Итак, каковы же причины признания природных ресурсов осо бым объектом права? Во первых, человек не участвовал в их со здании, т.е. это дар природы, который дается всем людям, а не от дельным «избранным». Во вторых, природные ресурсы неразрывно связаны с землей, поэтому право собственности на них неминуемо будет сложным, или комплексным. И в третьих, природные ресур сы — это не только экономический феномен и в таком виде близ кий к праву собственности, т.е. частному праву, но и экологиче ская среда, среда обитания человека, что представляет собой уже публично правовую ценность. Причем эта последняя особенность природных объектов все более выходит на передний план в право вом регулировании2.

Из этого вытекает еще один аргумент в пользу признания при родных объектов достоянием народов. Дело в том, что природоре См. подробнее: Анисимов А.П., Мелихов А.И. «Достояние народов» как пра вовая категория // Евразийский юридический журнал. 2008. № 6.

С. 69—71.

См.: Мазаев В.Д. История становления института публичной собствен ности в российском законодательстве // Право как ценность и средство государственного управления обществом. Вып. 1: Сб. науч. тр. / Редкол.:

П.В. Анисимов (отв. ред.) и др. — Волгоград: ВА МВД России, 2004.

С. 100—107.

§ 2. Понятие, субъекты и объекты права муниципальной собственности на земельные участки сурсовое законодательство выделяет шесть видов природных объек тов, которые по логике вещей должны быть охвачены цивилисти ческой конструкцией права собственности (земля, воды, леса, недра, животный мир и атмосферный воздух).

Относительно земельных участков или лесов особых проблем с определением собственника не возникает. Но вот как можно гово рить о государственной или иной форме собственности на объекты животного мира, точная численность которых и местоположение в отдельно взятый момент времени неизвестны? Кто может считать ся собственником атмосферного воздуха или воды в проточных вод ных объектах, которые постоянно перемещаются в пространстве и не имеют никаких юридически значимых границ (применительно к водным объектам такие границы есть лишь у берегов — земельных участков). Отсюда и вытекает наше предложение о закреплении в праве конструкции общенародной собственности, не являющейся ни государственной, ни муниципальной и имеющей корни еще в рим ском праве.

Критикуя теорию «достояния народов», Е.А. Суханов писал:

«Народ в целом — абстрактная и расплывчатая категория, и потому он не может быть реальным субъектом отношений собственности;

практически невозможно и нецелесообразно устраивать референду мы или плебисциты по поводу каждого случая использования кон кретного объекта “всенародного достояния”»1.

Отчасти эта критика справедлива. Н.П. Олефиренко отмечает, что «исходя из правовой природы местного самоуправления и со держания права публичной собственности» можно «сделать вывод, что муниципальная собственность по своей правовой природе яв ляется достоянием местного сообщества»2.

Другие отмечают, что применительно к муниципальной соб ственности субъектом присвоения средств производства выступает в целом население муниципального образования. Это обстоятельство предполагает осуществление в рамках местного самоуправления пра ва муниципальной собственности, как правило, сообща, т.е. посред Суханов Е.А. Гражданское право... С. 266.

Олефиренко Н.П. Правовая природа управления муниципальной собствен ностью // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2007. № 4.

С. 76.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки ством референдумов, опросов, сходов, собраний и иных форм совмест ного волеизъявления граждан, населяющих территорию муници пального образования. А что происходит на самом деле? Права соб ственника от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления в лице главы муниципального об разования или его администрации. Причем муниципальным имуще ством самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются орга ны местного самоуправления в соответствии с нормативными акта ми, которые сами же принимают1.

При последнем подходе «народ» не может осуществлять права собственника земли и других природных ресурсов, поскольку в мил лионном городе (городском округе) собирать сходы по поводу каж дого предоставления земельного участка выглядит полным абсурдом.

Но в концепции «достояния народов» речь ведь идет совершенно о другом. Дело в том, что:

1. Большая часть природных ресурсов физически не может на ходиться ни в чьей собственности, поскольку их невозможно инди видуализировать. Поэтому нормы о собственности в природоресур совых законах носят либо расплывчатый характер (см. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52 ФЗ «О животном мире»), либо вооб ще отсутствуют (см. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»). Принадлежность большей ча сти природных ресурсов невозможно объяснить иначе, чем посред ством конструкции «достояния народов». Органы публичной влас ти распоряжаются такими объектами (выдавая лицензии на охоту или разрешение на выбросы, сбросы), но юридически их собствен никами не являются.

2. По отношению к земельным участкам данная конструкция может быть применена с большими оговорками. На первый взгляд земли общего пользования в населенных пунктах (площади, ули цы, пляжи, парки и прочие рекреационные или инфраструктурные См.: Рыбаков В.А., Рыбаков В.В. Конституция Российской Федерации о фор мах собственности // Конституция Российской Федерации и современное законодательство: проблемы реализации и тенденции развития (к 10 летию Конституции России): Международная научно практическая конференция (1—3 октября 2003 г.): В 3 ч. / Под ред. А.И. Демидова, В.Т. Кабышева. — Саратов: Изд во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия пра ва», 2003. Ч. 1. С. 170—171.

§ 2. Понятие, субъекты и объекты права муниципальной собственности на земельные участки объекты) являются локальным видом достояния народов, прожи вающих на территории муниципального образования. Между тем данные объекты (территории общего пользования) выделяются (отграничиваются) в градостроительной документации от застро енных территорий посредством красных линий. Нет решительно никаких препятствий для формирования таких участков и их за крепления в муниципальную собственность, и такая работа с раз ной скоростью ведется в муниципальных образованиях. В отличие от иных земельных участков, находящихся в муниципальной соб ственности (подлежащих включению в ее состав), данные земли имеют особый правовой режим и ограничены в хозяйственном ис пользовании. Таким образом, в данном случае концепция «достоя ние народов» (общественное достояние) может быть реализована в рамках классических представлений о формах публичной соб ственности.

Для уточнения последней позиции проведем научный анализ «земельных участков» как правовой категории и возможности их на хождения в муниципальной собственности. Обратимся к следующей научной доктрине.

В настоящий момент в юридической науке не существует еди ного понимания земельного участка как объекта гражданских пра воотношений. Нормативный подход в этому вопросу сформули рован в ст. 11.1 ЗК РФ, согласно которой «земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определе ны в соответствии с федеральными законами». Но подобная за конодательная краткость оставляет слишком много вопросов без ответов. При этом согласно ЗК РФ одним из главных принципов земельного законодательства является понимание «земли» как природного объекта, природного ресурса и объекта недвижимого имущества.

Четкого соотношения указанных категорий из ЗК РФ не следу ет. Это обусловило появление в юридической науке нескольких то чек зрения. Т.В. Дамбиева считает, что законодательство использу ет несколько значений понятия «земля». Во первых, понятия «зем ля» и «земельный участок» употребляются как синонимы. Второе значение «земли» содержится в ЗК РФ, где специально отмечено, что объектом земельных отношений является «земля как природный объект и природный ресурс». В то же время и «земля», и «земель Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки ный участок» в земельных отношениях, по ее мнению, являются при родным ресурсом, природным объектом и недвижимым имуществом одновременно. Поскольку «вся земля в пределах нашего государства будет совокупностью земельных участков», Т.В. Дамбиева считает, «что понятие “земля” подлежит исключению из перечня объектов земельных отношений»1.

Как отмечал О.И. Крассов, земля как природный объект и при родный ресурс не может быть ни объектом земельных отношений, ни отношений собственности, ни каких либо еще отношений, ибо объектом земельных отношений всегда является какая либо юриди ческая категория, отражающая наиболее характерные и юридиче ски значимые признаки соответствующего объекта природы. Поэто му объектом земельных отношений является индивидуализирован ная часть земли, т.е. конкретный земельный участок2.

Последняя позиция противоречит ст. 6 ЗК РФ, согласно кото рой наряду с земельным участком и его частью «объектами земель ных отношений являются земля как природный объект и природ ный ресурс». По всей вероятности, имелось в виду, что объектом гражданских отношений может являться только земельный участок, а не земля как природный объект или ресурс.

На наш взгляд, с подобными подходами категорически нельзя согласиться. Земля и земельный участок, несмотря на наличие меж ду этими категориями диалектической взаимосвязи, являются ото бражением разных объектов правоотношений. Земля как природный объект выступает предметом экологических правоотношений;

зем ля как природный ресурс — земельно управленческих (например, при установлении или смене категорий земель);

и лишь земельный участок как индивидуализированное на местности недвижимое иму щество может являться объектом гражданских правоотношений и находиться в частной, муниципальной или государственной соб ственности.

Как было убедительно доказано в трудах А.И. Мелихова, «зем ля» не может являться объектом права собственности, но таковым Дамбиева Т.В. Возникновение права собственности Российской Федера ции на земельный участок: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2007.

С. 13.

См.: Крассов О.И. Юридическое понятие «земельный участок» // Эколо гическое право. 2004. № 2. С. 12.

§ 2. Понятие, субъекты и объекты права муниципальной собственности на земельные участки является земельный участок — часть поверхности земли, индивиду ализированная посредством проведения землеустройства и кадаст рового учета, прошедшая государственную регистрацию. В связи с этим было предложено внести изменения в ст. 36 Конституции Рос сии, указав, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности не землю, а земельные участки1.

В связи с этим выглядят оправданными предложения о закреп лении в ЗК РФ соответствующей нормы — дефиниции «земля».

Предлагается нормативно закрепить, что земля — «это естествен но возникший компонент природной среды, поверхностный (в том числе почвенный) слой суши, расположенный над недрами, ха рактеризующийся особым органоминеральным составом, строени ем, границами в пространстве и выполняющий необходимые для обеспечения жизнедеятельности человека и окружающей среды функции»2.

Этот важный методологический вывод имеет самое прямое от ношение к теме нашего исследования, поскольку «земля» не может являться объектом гражданских прав (и, следовательно, находиться в государственной, муниципальной или частной собственности). Из этого следует необходимость внесения изменений в следующие ста тьи ГК РФ:

— п. 1 ст. 126 ГК РФ, поскольку обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, неосуществимо в принципе. Одна ко это возможно в случае замены в данной статье слова «земля» сло восочетанием «земельные участки»;

— в п. 3 ст. 129, поскольку «земля и другие природные ресурсы»

не могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому ины ми способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Но это возможно применитель но к «земельным участкам»;

— ст. 164, поскольку сделки с землей не могут совершаться, зато могут совершаться с земельными участками как объектами недви жимости;

См.: Мелихов А.И. Указ. соч. С. 8.

См.: Дегтев А. Земля — объект земельных и гражданских правоотноше ний // Право и экономика. 2005. № 8. С. 55.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки — п. 3 ст. 209, поскольку «владение, пользование и распоряже ние землей и другими природными ресурсами…» невозможно в прин ципе. Например, орган местного самоуправления может исполнять управленческие полномочия относительно земельных массивов, не разграниченных на земельные участки, но это не будут функции гражданско правового характера (это может быть инвентаризация, проведение землеохранных мероприятий и т.д.);

— п. 2 ст. 214, так как не «земля», а земельные участки и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юри дических лиц либо муниципальных образований, являются государ ственной собственностью. «Земля» не является объектом граждан ских правоотношений и может находиться только в собственности «многонационального народа».

С содержанием последней статьи ГК РФ связана еще одна дис куссионная проблема. Дело в том, что указанная статья устанавли вает особый правовой режим для земельных участков и иных при родных ресурсов. Из содержания п. 2 данной статьи следует, что «земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственно сти граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью».

С подобной законодательной презумпцией государственной соб ственности трудно согласиться. Во первых, государственная собствен ность бывает двух видов — федеральная и субъектов Федерации. В чьей же собственности должны находиться такие неразграниченные земли?

Из существующей законодательной путаницы А.А. Гольцблат делал парадоксальный (хотя и не противоречащий законодательству) вывод о том, что неразграниченные государственные земли, о которых идет речь в п. 2 ст. 214 ГК РФ, — это государственные земли субъектов Рос сийской Федерации. При этом он справедливо отмечает, что на прак тике все же такими землями распоряжаются органы местного самоуп равления1.

Еще более радикальный вывод делает Ю.И. Шуплецова: «Руко водствуясь принципами гражданского законодательства, все, что не передано в собственность граждан и юридических лиц, будет отно См.: Гольцблат А.А. Купля продажа земель, находящихся в государствен ной и муниципальной собственности // Право и экономика. 2001. № 10.

С. 65.

§ 2. Понятие, субъекты и объекты права муниципальной собственности на земельные участки ситься к муниципальной собственности»1. Основания такого выво да она не указывает, и потому причинам столь странного толкова ния ст. 214 ГК РФ можно только удивляться.

Е.М. Андреева оспаривает мнение, согласно которому муници пальные земли в пределах территории муниципального образования определяются методом «вычитания» федеральных земель, земель субъектов Российской Федерации и частных земель: в результате остается чисто муниципальная собственность. Указанный автор не без оснований полагает, что в настоящее время земельные участки в пределах городской черты являются объектами не муниципальной, а государственной собственности2.

Но возникает вопрос о том, кому принадлежит право собствен ности на земельные участки, не находящиеся в частной собственно сти, если право собственности на них возникнет с момента его госу дарственной регистрации. Получается, что у объекта права собствен ности нет конкретного субъекта3.

Кроме того, земельными участками, собственность на которые между публично правовыми образованиями до конца не разграни чена, распоряжаются (по общему правилу) органы местного само управления городских округов и муниципальных районов (п. ст. 3 Закона РФ от 25 октября 2001 г. «О введении в действие Зе мельного кодекса Российской Федерации»).

Уникальность последней правовой конструкции заключается в том, что органы местного самоуправления распоряжаются тем, что им не принадлежит и (вполне вероятно) никогда в будущем не будет принадлежать. Последний вывод вытекает из практики, когда не разграниченный земельный массив, из состава которого местные власти предоставляли земельные участки, впоследствии резервиру ется для федеральных (региональных) нужд и после проведения всех Защита прав на природные ресурсы: научно практическое пособие / Под ред. С.А. Боголюбова. — М., 2009. С. 282.

См.: Андреева Е.М. Правовой режим муниципальной недвижимости в Рос сийской Федерации (На примере Калининградской области): Автореф.

дис. … канд. юрид. наук. — М., 2001. С. 14—15.

См.: Харлампиди М.А. Вопросы содержания права государственной соб ственности на землю // Модернизация политико правовой системы Рос сии: прошлое, настоящее, будущее (К 140 летию Уставов Судебной рефор мы). — Волгоград, 2004. С. 330.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки необходимых процедур (включая государственную регистрацию) переходит в федеральную (региональную) собственность.

Учитывая изложенную ранее позицию о невозможности нахож дения в государственной или муниципальной собственности боль шинства видов природных ресурсов (воздуха, вод, животного мира и т.д.), мы предлагаем изменить редакцию п. 2 ст. 214 ГК РФ, изло жив ее следующим образом:

«2. Земельные участки, не находящиеся в частной либо государ ственной собственности, являются муниципальной собственностью».

Как справедливо отмечал С.В. Дзагоев, земельный участок мо жет являться объектом гражданских правоотношений в трех различ ных качествах: как простая недвижимая вещь;

как сложная недви жимая вещь (в этом случае на земельном участке расположены объекты недвижимости — здания, строения, сооружения, объекты незавершенного строительства. Анализ данной правовой реальнос ти позволяет говорить о формировании в гражданском праве новой категории — «единого объекта» недвижимости, включающего зе мельный участок с расположенными на нем зданиями, строениями, сооружениями, связанными с ним «единой судьбой», означающей взаимное следование объектов недвижимости и земельного участка судьбе друг друга).

Наконец, земельный участок может являться составной частью отдельного объекта гражданских прав — имущественного комплек са, включающего в том числе и земельные участки, которые в дан ном случае не играют самостоятельной роли и подчиняются обще му гражданско правовому режиму имущественного комплекса как объекта гражданских прав. Сам же имущественный комплекс не яв ляется ни сложной, ни недвижимой вещью1.

Продолжив эту мысль, мы придем к выводу о том, что в муни ципальной собственности могут находиться простые земельные уча стки (поля, автостоянки, просто незастроенные участки), участки с природными объектами (пруды, городские леса), участки со здани ями (администрации) и имущественные комплексы (МУПы, линей ные объекты городского электротранспорта и т.д.).

См.: Дзагоев С.В. Гражданско правовое регулирование приобретения прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: Дис. … канд.

юрид. наук. — Владикавказ, 2008. С. 7—8.

§ 2. Понятие, субъекты и объекты права муниципальной собственности на земельные участки Предметом отдельных дискуссий является далеко не праздный вопрос о том, может ли часть земельного участка выступать объек том земельных правоотношений (и, соответственно, находиться в муниципальной собственности). Одни авторы полагают, что термин «часть земельного участка» при определенных условиях имеет пра во на существование1. Как отмечает О. Бадулин, «такие объекты зе мельных отношений, как части земельных участков, реально суще ствуют и в определенных случаях могут находиться в обороте, если они надлежащим образом в соответствии с действующими правовы ми нормами выделены на планах земельных участков, частями ко торых они являются»2. Эту же точку зрения разделяет Д.И. Попов, отмечая, что собственник земельного участка вправе разделить его на части и передать каждую из таких частей в аренду. В этом случае «объектом земельных правоотношений будет не весь земельный уча сток, а его часть»3.

Последняя позиция представляется нам ошибочной потому, что в случае передачи «части» земельного участка в аренду необходимо, чтобы вновь образованные «части» земельного участка отвечали тре бованиям, указанным в главе 1.1 ЗК РФ и статьях 38,41 ГрадК РФ.

При этом совершенно очевидно, что в аренду может быть передано только индивидуально определенное имущество (п. 3 ст. 607 ГК РФ), каковым и является земельный участок. В противном случае такая сделка может быть признана недействительной.

Во избежание подобных дискуссий и ошибок в правопримени тельной практике ряд авторов предлагают внести в ЗК РФ измене ния, исключающие часть участка из состава самостоятельных объек тов недвижимости4. Отмечается, что «части земельного участка не может быть, как не может быть части доски. Если распилить одну доску на несколько частей, то получатся те же доски, но меньших размеров. То же происходит и с земельным участком: при разделе См.: Зайков Д.Е., Звягинцев М.Г. Настольная книга гражданина по защите земельных прав. — М., 2008. С. 389.

Бадулин О. Часть земельного участка как объект земельных отношений // Хозяйство и право. 2006. № 1. С. 93.

Попов Д.И. Правоотношения общей долевой собственности на земли сель скохозяйственного назначения в Российской Федерации. — Самара, 2003. С. 7.

См.: Алексеев В.А. Недвижимое имущество: правовой режим и государствен ная регистрация прав: Автореф. дис. … д ра юрид. наук. — М., 2008. С. 11.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки его на местности получатся те же земельные участки, но меньших размеров, в своей совокупности равные площади разделенного уча стка»1.

По мнению Б.И. Уткина, часть земельного участка не упоми нается среди недвижимых вещей, подлежащих государственной регистрации. Поэтому при применении земельного и граждан ского законодательства, когда государственная регистрация сдел ки с участком обязательна, «под “частью земельного участка” нужно понимать только ту его часть, которая после реального раз дела превратилась с самостоятельный земельный участок»2. Кри тические высказывания в адрес «части» участка весьма многочис ленны 3.

Не менее дискуссионным является вопрос о юридической при роде земельного участка, находящегося в муниципальной собствен ности, его месте в составе гражданско правовой классификации ве щей. О.Н. Колесова полагает, что «земельный участок может быть охарактеризован как сложная вещь, а почвенный слой — его при надлежность, которая, с одной стороны, находится во власти соб ственника, с другой стороны, следует судьбе главной вещи»4.

По мнению М.И. Брагинского, «земля является главной вещью, а здание — только ее принадлежностью. Не имея прав на землю, нельзя сдавать здание в аренду или в залог»5. Аналогичную позицию высказывали и другие представители юридической науки. Напро тив, по мнению С.И. Герасина, «земельные участки и здания по См.: Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Указ. соч. С. 36.

См.: Уткин Б.И. Государственная регистрация прав на земельные участки и сделок с ними. — М., 2005. С. 24.

См., например: Чубаров В.В. Указ. соч. С. 180—181;

Анисимов А.П. Часть земельного участка как объект земельных отношений: критический анализ // Современное право. 2008. № 4. С. 2—4.

Колесова О.Н. Земельный участок как объект земельных и гражданских отношений // Актуальные проблемы частноправового регулирования:

Материалы Международной VI научной конференции молодых ученых (г. Самара, 28—29 апреля 2006 г.): Сб. науч. ст. / Отв. ред. Ю.С. Поваров. — Самара, 2006. С. 129.

Брагинский М.И. О некоторых проблемах развития земельного зако нодательства на современном этапе // Государство и право. 1997. № 3.

С. 45.

§ 2. Понятие, субъекты и объекты права муниципальной собственности на земельные участки российскому праву не являются ни сложными вещами, ни главны ми вещами и принадлежностями»1.

О.В. Бурлаченко считает, что «квалификация земельного участ ка и строения в качестве главной вещи и принадлежности, достаточ но традиционная для отечественной цивилистики… не отражает су щества юридической связи земельного участка и строения в граж данском праве России. Такая юридическая связь не может быть сведена к “следованию” в его классическом варианте, предполагаю щем, что возникновение (изменение, прекращение) субъективных гражданских прав на один объект приводит к возникновению (из менению, прекращению) тех же самых прав и на второй. Суть же конструкции главной вещи и принадлежности сводится именно к от ношениям следования принадлежности за главной вещью, опреде ляющей ее правовую судьбу»2.

Наша позиция в этой непростой дискуссии заключается в том, что земельный участок и расположенные на нем объекты по обще му правилу действительно являются главной вещью и принадлеж ностью и следуют «единой» судьбе. Но из этого принципа существу ет и достаточное количество исключений. Например, ЛК РФ пре дусматривает договор купли продажи лесных насаждений (ст. 75).

В результате принадлежность (лесные насаждения) рубятся и вы возятся, а главная вещь (лесной участок) остается. Получается, что у главной вещи и принадлежности разный правовой режим и раз ная юридическая судьба. Аналогичный случай мы обнаружим при знакомстве с правовым режимом имущества гаражного кооперати ва. В стандартном гаражном кооперативе сам кооператив как неком мерческое юридическое лицо является арендатором земельного уча стка, а пайщики (собственники объектов недвижимости — гаражей) не имеют никаких прав на землю. Следовательно, свой гараж соб ственник может продать, а земельный участок — нет. При этом что то изменить здесь нельзя, поскольку невозможно сформировать зе мельные участки под каждым блочным гаражом (где с трех сторон Герасин С.И. Проблема формирования единого объекта недвижимости в Российской Федерации // Право собственности на землю в России и ЕС:

правовые проблемы: Сб. ст. — М., 2009. С. 211.

Бурлаченко О.В. Земельный участок в системе недвижимого имущества:

Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2006. С. 21.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки соседи, а с четвертой земли общего пользования — подъездная до рога). Отсюда следует признать наличие исключений, подтвержда ющих правило.

Из вышеизложенного естественным образом вытекает вопрос:

какие же именно участки могут находиться в муниципальной соб ственности? Данный вопрос никогда не был исследован в юридиче ской литературе и даже никогда не поднимался ввиду сложности строения земельного фонда и запутанности ситуации с принадлеж ностью земельных участков публичным субъектам.

По имеющимся официальным данным, в государственной и муниципальной собственности на 1 января 2009 г. находилось 92,2 % земельного фонда страны1. Такого рода сведения являются наи лучшим ответом политиканствующим ученым и партийным ли дерам, без всяких на то оснований голословно уверяющих обще ственность, что «большую часть российских земель скупили буржуи и иностранцы».

К муниципальной собственности могут относиться земельные участки из состава большинства категорий земель, в том числе:

1. Земли сельскохозяйственного назначения (занимают 23,5 % земельного фонда России). В состав данной категории входят зем ли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставлен ные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. Большая часть земель сельскохозяйственного назначения на ходится (реально или потенциально) в частной собственности граж дан и юридических лиц (в виде земельных участков либо земельных долей). Часть таких земель находится у муниципальных унитарных предприятий и учреждений. Всего в муниципальной собственности числится 1582,2 тыс. га земель сельскохозяйственного назначения.

В сравнении с другими видами публичной собственности это немно го (например, в собственности субъектов Российской Федерации находится 5750,1 тыс. га).

2. Земли населенных пунктов (1,2 % земельного фонда стра ны). К данной категории относятся земли, используемые и пред назначенные для застройки и развития населенных пунктов. Гра ницы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий и не могут пере См.: Государственный (национальный) доклад... С. 48.

§ 2. Понятие, субъекты и объекты права муниципальной собственности на земельные участки секать границы муниципальных образований либо выходить за их пределы, а также пересекать границы земельных участков, предо ставленных гражданам или юридическим лицам (ст. 83 ЗК РФ).

В муниципальной собственности находится 165,7 тыс. га таких зе мель. В сравнительном аспекте это немного (в федеральной соб ственности — 535 тыс. га).

Вопреки официальным и общедоступным сведениям о количе стве муниципальных земель в населенных пунктах, в научной лите ратуре упорно проповедуется мысль о том, что все или почти все зем ли населенных пунктов находятся в муниципальной собственности.

Одним из главных сторонников этой теории является Ю.И. Шуп лецова1. По версии других авторов, «установление муниципальной собственности на земли поселений позволит создать предпосылки для превращения муниципального образования в полноценного соб ственника и равноправного участника земельных отношений, сде лать город единым имущественным комплексом, наследующим судь бу своего земельного участка, сформировать новую систему налого вых отношений, проводить активную имущественную и земельную политику. Муниципальная власть заинтересована в том, чтобы мак симальное количество земель поселений было отнесено… к муници пальной форме собственности»2.

Как отмечал в свое время родоначальник нормативистской тео рии права Ганс Кельзен, наука должна описывать свой объект, как он есть, а не предписывать, каким он должен или не должен быть с точки зрения некоторых специфических ценностных соображе ний 3.

В связи с этим следует заметить, что и последняя точка зрения не имеет ничего общего с действительностью. На самом деле муни ципальная земельная практика такова, что в любом населенном пун кте муниципальной земли совсем немного (после окончания проце См.: Шуплецова Ю.И. Вещные права на природные ресурсы: публичные и частные интересы. — М., 2007. С. 105;

Защита прав на природные ресурсы:

научно практическое пособие / Под ред. С.А. Боголюбова. — М., 2009.

С. 282.

См.: Система муниципального управления / Под ред. В.Б. Зотова. // Спра вочная правовая система «Гарант». Версия от 21 февраля 2009 г.

Цит. по: Ибрагимов К.Х. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. — М., 2004. С. 65.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки дур разграничения государственной собственности на землю). Дело в том, что большую часть территории любого населенного пункта занимают многоквартирные либо индивидуальные (частные) дома, а также промышленные, общественно деловые, культовые и иные непубличные объекты, земельные участки под которыми либо выкуп лены в частную собственность, либо арендуются у муниципалитета (с правом выкупа), либо подлежат бесплатной передаче в общую долевую собственность (собственникам жилых помещений много квартирных домов) и частную собственность граждан — собствен ников домов (дачных, садовых, расположенных на приусадебных участках личного подсобного хозяйства или предоставленных для индивидуального жилищного строительства). Если вычесть все эти земельные участки из состава земель любого населенного пункта, то получится ровно та цифра официальной статистики, которая была приведена нами выше.

К сказанному остается лишь добавить, что земельный интерес муниципалитета состоит вовсе не в том, чтобы получить максималь ное количество земли, а в том, чтобы получить с земель населенных пунктов максимальное количество земельного налога (отнесенного ст. 15 Налогового кодекса РФ к числу местных) в свой бюджет. Сде лать это можно следующим образом: за счет собственных средств (либо выделенных вышестоящими органами публичной власти) про извести формирование земельных участков под многоквартирными домами. Это позволит получить в качестве плательщика земельно го налога самую массовую (миллионную) армию населения. С точ ки зрения интересов муниципальной казны это намного выгоднее, чем быть собственником городских земель и не получать с них осо бого дохода.

3. Земли промышленности и иного специального назначения (1,0 % от площади земельного фонда России). К ним относятся зем ли, которые расположены за границами населенных пунктов и ис пользуются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, инфор матики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специаль ных задач.

§ 2. Понятие, субъекты и объекты права муниципальной собственности на земельные участки В составе данной категории земель муниципальные земли за нимают всего 18,4 тыс. га (что совсем немного, поскольку (для срав нения) в федеральной собственности находится 10124,2 тыс. га). В основном в муниципальной собственности числятся земли промыш ленности и земли транспорта. Так, согласно ст. 6 Федерального за кона от 8 ноября 2007 г. № 257 ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении из менений в отдельные законодательные акты Российской Федера ции», в муниципальной собственности могут находиться автомо бильные дороги общего и не общего пользования. Следовательно, со временем в муниципальную собственность еще будут переданы до полнительные участки.

4. Земли особо охраняемых территорий и объектов (занимают 2,0 % площади земельного фонда России). В муниципальной соб ственности находится всего 2,8 тыс. га (для сравнения: в федераль ной собственности находится 21 139,4 тыс. га). Согласно ст. 6 Феде рального закона от 14 марта 1995 г. № 33 ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных обра зований и находятся в ведении органов местного самоуправления.

К числу таковых могут быть отнесены лечебно оздоровительные местности и курорты местного значения, территории, на которых находятся памятники садово паркового искусства, охраняемые бе реговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природ ные ландшафты и другие.

5. Земли лесного фонда (64,7 % площади земельного фонда Рос сии). В муниципальной собственности не находятся.

6. Земли водного фонда (1,6 % площади земельного фонда Рос сии). В муниципальной собственности находится 0,1 тыс. га.

7. Земли запаса (занимают 6,0 % земельного фонда России).

В муниципальной собственности находится 30,7 тыс. га. Это своего рода рекорд (в федеральной собственности находится 0,2 тыс. га, в соб ственности субъектов Российской Федерации — 2,2 тыс. га). Такое соотношение возникло за счет земель фонда перераспределения, со зданного в начале земельной реформы за счет неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения. По мере перевода и предоставле ния земель гражданам и юридическим лицам для ведения сельскохо зяйственной деятельности площадь земель запаса сокращается.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки Общий вывод из приведенного выше беглого анализа наличия земельных участков из состава различных категорий земель в му ниципальной собственности говорит о том, что в федеральной соб ственности находится 293 751,9 тыс. га;

в собственности субъек тов Российской Федерации — 6438,8 тыс. га;

в муниципальной собственности — 1799,9 тыс. га. 1 Из этого следует вывод, что по замыслу законодателя основной формой собственности на земель ные участки является (и останется в будущем) федеральная соб ственность, площадь которой превышает площади всех остальных частных и публичных земель вместе взятых. Применительно к му ниципальным землям это выглядит вполне логично и соотноси мо масштабу тех целей и задач, которые поставлены законодате лем перед органами местного самоуправления. Но каким образом органы местного самоуправления осуществляют полномочия соб ственника?

Проблема участия публично правовых образований в граждан ских правоотношениях уже давно вызывает серьезные научные дис куссии, в ходе которых было предложено две классификации тако го участия. Первая предлагает выделять «монистический» и «плю ралистический» подход. «Под монистической моделью понимаются случаи, когда государство при его участии в гражданском обороте признается юридическим лицом (как правило, юридическим лицом публичного права) и в обороте присутствует исключительно в этом качестве. Под плюралистической моделью понимаются ситуации, когда государство при участии в обороте не признается юридиче ским лицом, а от его имени гражданские права и обязанности при обретают государственные органы, выступающие в обороте самосто ятельно»2.

Несколько иную классификацию предложил М.В. Жабреев, вы деливший три концептуально разных подхода к данной проблеме.

По его мнению, сторонники первого из них считают, что участника ми гражданских отношений выступают сами публичные образова ния (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, См.: Государственный (национальный) доклад... С. 57.

См.: Голубцов В.Г. Участие Российской Федерации в имущественных отношениях, регулируемых гражданским законодательством: Автореф.

дис. … д ра юрид. наук. — М., 2008. С. 34.

§ 2. Понятие, субъекты и объекты права муниципальной собственности на земельные участки муниципальные образования), приобретающие для себя права и обя занности через свои органы;

представители второй доктрины счи тают участниками гражданско правовых отношений непосредствен но органы публичных образований;

третья группа авторов считает, что участниками гражданских правоотношений являются и сами публичные образования, и их органы1.

Так, по мнению В.Г. Голубцова, «законодатель наделил Россий скую Федерацию объемом право и дееспособности, достаточным для выполнения ею всех функций публичной власти, которые реализу ются путем ее выступления в имущественном гражданском обороте от собственного имени. Российская Федерация и другие публично правовые образования, являясь полноценными субъектами отноше ний, образуют самостоятельную группу субъектов гражданского пра ва наряду с гражданами и юридическими лицами… При выступлении от имени Российской Федерации в рамках реализации положений п. 1 ст. 125 ГК РФ государственные органы не обладают и не могут обладать самостоятельной правосубъектно стью, их правовая природа в этом случае аналогична правовой при роде органа юридического лица»2.

Аналогичную позицию высказывал А.Ю. Кийко, полагающий, что «с момента вступления в действие ГК РФ участником граждан ских правоотношений может быть только “целое” (Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование). “Части целого” (органы публичного образования) по ГК РФ участниками гражданских правоотношений не являются и не могут ими стать ни при каких условиях»3.

Сторонники второй позиции (органы публичного образования — участники гражданских правоотношений), в свою очередь, подразде ляются на три группы. По мнению представителей первой группы, См.: Жабреев М.В. Публичные образования и их органы: гражданско пра вовой статус и участие в гражданских правоотношениях // Цивилистиче ские записки. Межвузовский сборник научных трудов. — М., 2001. С. 177.

Голубцов В.Г. Участие Российской Федерации... С. 26, 29.

Кийко А.Ю. Участие Российской Федерации и ее субъектов в отношениях, регулируемых гражданским законодательством: Учеб. пособие. — Уфа, 2003.

С. 13;

Колмакова Н.Н. Муниципальное образование как субъект граждан ских правоотношений. — Волгоград, 2007. С. 9.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки органы публичного образования с момента их создания автомати чески приобретают статус юридического лица и становятся участ никами гражданских правоотношений. Вторые считают, что органы публичного образования с момента их образования автоматически, в силу закона или иного правового акта, определяющего статус дан ного органа, приобретают статус юридического лица и становятся участниками гражданских правоотношений. Третьи указывают на необходимость соблюдения регистрационной процедуры образова ния юридических лиц, предусмотренной ГК РФ1. Последняя пози ция является наиболее предпочтительной в свете законодательства о регистрации юридических лиц.

Как отмечал Е.А. Суханов, законодательно не предусмотрено случаев непосредственного участия в гражданских отношениях от имени Российской Федерации и ее субъектов высших органов госу дарственной власти — Президента РФ, Федерального собрания2.

С этим следует согласиться, поскольку подобные правомочия пря мо предусмотрены лишь на местном уровне. Так, согласно п. 1 ст. Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности, выступать в суде без доверенности могут глава местной администрации, другие должно стные лица местного самоуправления в соответствии с уставом му ниципального образования.

Представляется, что наделение публично правовых образований в лице соответствующих государственных или муниципальных ор ганов и учреждений гражданско правовым статусом означает сосу ществование на территории одного муниципального образования местной администрации (городской думы) как органа публичной власти и учреждения (юридического лица), участвующего в граж данском обороте. При этом оба указанных статуса (публичный и част ный) находятся в диалектическом единстве.

Следует поддержать сделанный в юридической науке вывод о том, что статус государственных органов как юридических лиц «не См.: Жабреев М.В. Указ. соч. С. 207—208.

См.: Гражданское право: В 2 т. Т.1. Учеб. 2 е изд. / Отв. ред. Е.А. Суханов. — М., 1998. С. 286.

§ 2. Понятие, субъекты и объекты права муниципальной собственности на земельные участки сводим к статусу учреждений как некоммерческих организаций и обладает рядом особенностей, из чего вытекает необходимость вы деления их в самостоятельную организационно правовую форму юридического лица — некоммерческую организацию, именуемую “публичное учреждение”. Основные особенности их гражданско пра вового статуса… следует закрепить в тексте Гражданского кодекса РФ, указав, что государственные органы должны действовать на ос новании унифицированного положения об организациях данного вида»1.


В праве европейских стран в настоящее время характерными чер тами публичного учреждения как публично правового образования являются три элемента: 1) признаки юридического лица в граждан ско правовом смысле;

2) прохождение сотрудниками организации особой публичной службы (государственной гражданской, военной или муниципальной), т.е. служение общественным интересам;

3) осо бое социально значимое предназначение2.

Данное предложение удачно вписывается в действующее зако нодательство, дополняя и уточняя его. Согласно ст. 120 ГК РФ за конодатель разделяет учреждения на частные (создаваемые гражда нином или юридическим лицом) и государственные или муници пальные. В свою очередь, последние могут быть бюджетными или автономными. Бюджетное учреждение — это государственное (му ниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (му ниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответ ствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществля ется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджет ной сметы (ст. 6 БК РФ). Из этого следует, что рассматриваемая конструкция «публичного учреждения» предлагает уточнить конст рукцию бюджетного учреждения, разделив его, по сути, на две час ти: «классические» бюджетные учреждения (школы, больницы и т.д.), созданные для оказания публичных услуг, не связанных с осу ществлением властных функций, и «публичные учреждения», пред См.: Голубцов В.Г. Участие Российской Федерации... С. 13.

См.: Тысенко Е.О. Органы государственной и муниципальной власти как юридические лица публичного права // Аграрное и земельное право. 2009.

№ 4. С. 38.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки ставляющие в гражданских правоотношениях органы публичной власти. И это правильно.

Продолжая анализ дискуссии о юридической природе публично го субъекта гражданского права, отметим принципиальную позицию Д.В. Пяткова, полагающего, что «в гражданских правоотношениях участвуют не Российская Федерация и субъекты Федерации как публично властные организации, не города, районы, села как органи зации, способствующие выражению власти народа. Субъектами граж данского права являются одноименные лица, обладающие граждан ской правоспособностью. Единство наименования различных субъек тов права свидетельствует об их тесной функционально правовой связи. Но такое единство не означает тождества. Российская Федера ция, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования в гражданских правоотношениях — это не государство в гражданских правоотношениях»1.

Наконец, еще более «радикальную» позицию сформулировал М.В. Смородинов. По его мнению, Российская Федерация и субъек ты Федерации как участники гражданских правоотношений от вечают всем законодательно закрепленным признакам юридиче ского лица. Понятие государства как института публичной власти является категорией конституционного и административного пра ва, но не права гражданского. Российская Федерация и субъекты Федерации как участники гражданских правоотношений должны быть признаны юридическими лицами и в этом качестве имено ваться казной. Отсюда следует, что Российскую Федерацию и субъектов Федерации «как участников гражданских правоотно шений следует признать особым типом юридических лиц — пуб личными юридическими лицами. К признакам публичных юри дических лиц следует отнести наличие общественно значимых, публичных целей деятельности;

создание и прекращение юриди ческого лица на основе публично правовых актов;

наличие власт ных полномочий в публично правовой сфере. Данную классифи Пятков Д.В. Участие Российской Федерации, субъектов Российской Фе дерации и муниципальных образований в гражданских правоотношени ях: на примере разграничения публичной собственности. — СПб, 2003.

С. 58—59.

§ 2. Понятие, субъекты и объекты права муниципальной собственности на земельные участки кационную категорию юридических лиц необходимо закрепить в законодательстве»1.

Вышеуказанные теоретические дискуссии имеют самое пря мое отношение к теме нашего исследования, поскольку данные концепции в разном объеме отразились в уставах муниципальных образований, определяя гражданскую и земельную правосубъект ность муниципальных образований и соответствующих органов местного самоуправления. Так, согласно ст. 38 Устава города ге роя Волгограда (принят постановлением Волгоградского горсо вета народных депутатов от 29 июня 2005 г. № 20/362 «О новой редакции Устава города героя Волгограда» (в редакции постанов ления Волгоградского горсовета народных депутатов от 22 фев раля 2006 г. № 28/565 с изменениями от 8 ноября 2006 г.), адми нистрация Волгограда является юридическим лицом и состоит из отраслевых (функциональных) и территориальных структурных подразделений — органов администрации Волгограда, регистра ция которых в качестве юридических лиц осуществляется на ос новании решения городской думы об утверждении соответству ющего подразделения.

Согласно п. 6 ст. 23 Устава, городская дума обладает правами юридического лица, имеет печать, штамп, бланк с соответствующей символикой, счета в банковских и кредитных учреждениях. Права ми юридических лиц обладают Контрольно счетная палата Волго града (ст. 40) и избирательная комиссия Волгограда (ст. 41). В де сятках других муниципальных образований приняты аналогичные уставы с похожими формулировками. Отличия могут касаться лишь деталей: избирательная комиссия может не являться юридическим лицом;

контрольно счетная палата может быть четко признана юри дическим лицом (а не наделена «правами юридического лица»);

ад министрация района может быть наделена «правами юридического лица» и т.д.

Обратим внимание на существование «двойных стандартов» в муниципальном нормотворчестве: городская дума наделена права ми юридического лица, а городская администрация и ее отдельные Смородинов М.В. Особенности гражданской правосубъектности Россий ской Федерации и субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. … канд.

юрид. наук. — Волгоград, 2002. С. 7.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки структурные подразделения являются юридическими лицами. Меж ду тем ГК РФ не предусматривает существования организаций, на деленных «правами юридических лиц», но таковыми не являющих ся. Есть два исключения из этого правила: согласно п. 3 ст. ГК РФ «члены ассоциации (союза) сохраняют свою самостоятель ность и права юридического лица»;

индивидуальный предпринима тель попадает под правила, распространяемые на юридических лиц (ст. 23 ГК РФ). Однако на муниципальные органы данные правила ГК РФ не распространяет. Причина же популярности этой конст рукции — в п. 9 ст. 35 Закона РФ от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос сийской Федерации», согласно которому «представительный орган городского поселения, муниципального района, городского округа обладает правами юридического лица», а также п. 7 ст. 37 этого же Закона, согласно которому «правами юридического лица» обладает местная администрация.

Более того, согласно п. 2 ст. 41 анализируемого закона, органы местного самоуправления, которые наделяются правами юридическо го лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государствен ной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с феде ральным законом. Представительный орган муниципального образо вания и местная администрация как юридические лица действуют на основании общих для организаций данного вида положений в соот ветствии с ГК РФ применительно к учреждениям.

Между тем, как справедливо отмечали С.А. Зинченко и В.А. Ла пач, недопустимо наделение какого либо субъекта правами юриди ческого лица и одновременно непризнание его юридическим лицом.

Нормативно правовое решение должно быть однозначным: субъект является или не является юридическим лицом. И если в подзакон ном акте указано, что субъект наделяется правами юридического лица, это должно означать, что он признается в гражданском оборо те именно юридическим лицом1.

По данному вопросу Ю.Н. Андреев отмечал, что «словосочета ния “обладает правами юридического лица”, “с правами юридиче См.: Зинченко С.А., Лапач В.А. Субъект предпринимательства как юриди ческое лицо // Государство и право. 1995. № 7. С. 59.

§ 2. Понятие, субъекты и объекты права муниципальной собственности на земельные участки ского лица”, “на праве юридического лица” еще не означают, что го сударственный (муниципальный) орган, наделенный такими слова ми, является обычным для гражданского законодательства юриди ческим лицом… Применение законодателем словосочетаний типа “на праве юридического лица” и т.п. объясняется его желанием подчер кнуть то немаловажное обстоятельство, что публично правовой орган, обладающий властными функциями, действует в качестве юридического лица при осуществлении не всех видов публичной деятельности, предусмотренных его компетенцией, а лишь при вы полнении функций, связанных с участием в гражданско правовых отношениях в рамках п. 1 2 ст. 125 ГК»1.

Вне всякого сомнения, государственное (муниципальное) учреж дение, выступающее в гражданском обороте от лица соответствую щего публично правового образования, является одной из разновид ностей юридических лиц, предусмотренных ГК РФ, и подчиняется нормам, регламентирующим деятельность любых учреждений. При этом согласимся с наличием определенной специфики деятельнос ти государственных (муниципальных) учреждений. Однако наде лить «правами юридического лица» по ГК РФ невозможно.


Представляется, что наделение местной администрации и ряда ее структурных подразделений статусом юридического лица озна чает, что они являются муниципальными учреждениями, образуе мыми для участия от имени муниципального образования в граж данском обороте, и подлежат государственной регистрации в каче стве юридических лиц в соответствии с федеральным законом.

Таким образом, существуют органы публичной власти и одноимен ные учреждения, непосредственно участвующие в гражданском обо роте. При этом данные учреждения являются юридическими лица ми, приобретая данный статус не автоматически, а посредством го сударственной регистрации, порядок проведения которой определен федеральным законом.

В научной литературе отмечалось, что отождествление понятий «органы местного самоуправления специальной компетенции» и «подразделения исполнительного органа местного самоуправления общей компетенции» приводит к неточностям и в оценке их статуса Андреев Ю.Н. Участие государства в гражданско правовых отношениях. — СПб, 2005. С. 54—55.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки субъектов гражданско правовых отношений: «Структурные подраз деления исполнительного органа местного самоуправления (отделы, управления, комитеты) состоят на местном бюджете, могут обладать правами юридического лица. Имущество этих органов входит в со став муниципальной собственности и закрепляется за ними на пра вах оперативного управления, если иное не предусмотрено законо дательством»1.

Данная позиция была подвергнута критике: «подразделение органа местного самоуправления не может быть юридическим ли цом, что следует из самого понятия подразделения как лишь элемен та субъекта права, независимо от того, в каких отношениях — пуб лично правовых или гражданско правовых — он участвует». При этом ст. 20 Федерального закона «Об общих принципах организа ции местного самоуправления в Российской Федерации», предусмат ривает «наделение правами юридического лица только органов мест ного самоуправления, но не их подразделений»2.

Более точную и реалистичную позицию высказывают А.А. Бо родин и А.И. Гончаров, отмечающие, что «отдельные органы город ского муниципального образования могут не являться юридически ми лицами. Как любое юридическое лицо вправе выбирать право вую форму организации своей структуры, так и муниципальное образование вправе наделять или не наделять свои органы статусом юридического лица»3.

Именно это и происходит в действительности. В результате на территории муниципального образования в гражданских правоот ношениях участвуют местные администрации, являющиеся орга нами публичной власти, учреждениями — юридическими лицами, и их отраслевые структурные подразделения (например, комитет земельных ресурсов), также являющиеся юридическими лицами — учреждениями. Следовательно, одно юридическое лицо осущест См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Феде рации. — М., 1997. С. 214.

См.: Берг О.В. Об участии органов местного самоуправления в граждан ских правоотношениях // Государственная власть и местное самоуправле ние. 2001. № 2.

Бородин А.А., Гончаров А.И. Гражданская дееспособность муниципально го образования — городского округа в Российской Федерации // Новая правовая мысль. 2009. № 1. С. 23.

§ 2. Понятие, субъекты и объекты права муниципальной собственности на земельные участки вляет часть гражданско правовых функций, принадлежащих дру гому юридическому лицу. На наш взгляд, с точки зрения граждан ско правовой теории юридических лиц данная ситуация выглядит абсурдно.

В юридической литературе отмечалось, что законодатель создал некорректную конструкцию, когда в единой соподчиненной и взаи мозависимой системе представительный и исполнительно распоря дительный органы как юридические лица имеют внутри себя множе ство других юридических лиц, осуществляющих общие правомочия.

Такой двух и более звенный состав юридических лиц противоречит его современной концепции1.

Е.М. Андреева также отмечает неправомерность наделения структурных подразделений органов местного самоуправления пра вами юридического лица и хозяйственно распорядительной самосто ятельностью. Органы местного самоуправления являются органами самого муниципального образования и неотделимы от него. Муни ципальное образование — это единая казна;

неразделимый участник сделок;

неделимая ответственность по обязательствам. Признание структурных подразделений органов местного самоуправления са мостоятельными участниками гражданских правоотношений ведет к неразрешимым коллизиям — «распылению» муниципального иму щества и доходов по различным структурам, затруднениям при осу ществлении учета и контроля за использованием объектов муници пальной собственности. Наконец, возникает проблема субъекта от ветственности по обязательствам муниципального образования и входящих в его состав юридических лиц2.

С таким подходом следует согласиться. Предположение автора о создании рассматриваемой конструкции в целях ухода муници пального образования от ответственности по обязательствам мы счи таем наиболее вероятной причиной ее появления. Следовательно, необходимо законодательно запретить наделение структурных под разделений городской администрации (например, комитета земель ных ресурсов) правами юридического лица, тем более что учрежде См.: Слетев Е.Л. Право собственности муниципальных образований: Ав тореф. дис. … канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2000. С. 16.

См.: Андреева Е.М. Указ. соч. С. 22—23.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки ние (городская администрация) не может создать другое учрежде ние (комитет земельных ресурсов). Последний должен выступать от имени самого муниципального образования в рамках своих полно мочий.

Это позволит избежать существующего «ассиметричного» стро ения представительных и исполнительных органов местного само управления. Так, местный представительный орган власти имеет внутреннее строение (комитеты городской думы), но эти структур ные подразделения не наделены гражданско правовым статусом. Их обслуживает управление делами, которое и представляет в граждан ских правоотношениях городской совет как юридическое лицо. Дру гая модель представлена в городской администрации. При этом одни структурные подразделения местной администрации являются еще и юридическими лицами (комитет земельных ресурсов);

другие в гражданских правоотношениях не участвуют и юридическими ли цами не являются.

Представляется необходимым расширение гражданской право субъектности управления делами, которое обслуживало бы все структурные подразделения городской администрации, и, не явля ясь само по себе органом публичной власти (не выполняя никаких властных функций), выступало бы как учреждение в гражданском обороте от имени муниципального образования. В свою очередь, комитеты и департаменты (из которых и состоит местная админи страция) осуществляли бы публично правовые (властные) функции, вступая в установленных законом случаях в гражданские правоот ношения. При этом следует заметить, что полностью разграничить функции органа публичной власти и субъекта гражданских право отношений невозможно. В самом деле, принятие решения о форми ровании земельного участка и проведении землеустроительных ра бот в целях последующего предоставления участка на торгах (или для размещения муниципальных объектов) не имеет отношения к гражданскому праву. Организация и проведение торгов с последу ющим заключением договора аренды (купли продажи) земельного участка с их победителем уже представляет собой гражданско пра вовую сторону деятельности городской (районной) администрации (земельного комитета).

В последнем случае комитет выступает в качестве публичного органа власти, а не в качестве учреждения, поскольку распоряжает § 2. Понятие, субъекты и объекты права муниципальной собственности на земельные участки ся имуществом, не принадлежащим ему на праве оперативного уп равления (городские земли не находятся на балансе комитета земель ных ресурсов). Продавая (передавая в аренду) муниципальный (или неразграниченный государственный) земельный участок, комитет земельных ресурсов реализует публичную функцию, выступая в гражданских правоотношениях как орган власти. Приобретая иму щество, необходимое для обеспечения его деятельности, он высту пает в гражданских правоотношениях как учреждение — юридиче ское лицо.

Поэтому п. 2 ст. 125 ГК РФ, согласно которому «от имени муни ципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов», следует понимать так: компетенция органов местного самоуправления определяется уставом;

большинство уста вов различают органы местного самоуправления как орган публич ной власти и юридическое лицо;

в первом качестве органы местного самоуправления участвуют в гражданских правоотношениях, при обретая или отчуждая земельные участки;

в качестве учреждений органы местного самоуправления обеспечивают свою жизнедеятель ность. Обе функции находятся в диалектическом единстве, как две стороны одной медали.

Вышеизложенное позволяет сформулировать следующие вы воды:

1. Правовые нормы, регламентирующие отношения муниципаль ной собственности на земельные участки, образуют комплексный меж отраслевой институт, включающий в себя нормы конституционно го, гражданского, муниципального, административного и земельно го права.

2. Следует поддержать авторов набирающей силу концепции межотраслевого подхода к вопросам собственности на природные ресурсы, доказывающих появление в праве новой правовой конст рукции — «достояния народов». Аргументируется это тем, что по от ношению к большей части природных ресурсов (вода, воздух, жи вотный мир) цивилистическая конструкция собственности непри менима в принципе.

3. Субъектный состав конституционных (муниципальных) и гражданских (земельных) правоотношений существенно различает Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки ся, что обусловлено, соответственно, публичной и частной приро дой соответствующих отраслей права. Поскольку отношения соб ственности имеют имущественную, гражданско правовую природу, применение к ним в «чистом виде» публично правовых конструк ций «народ как субъект права» недопустимо, поскольку это разру шит всю систему управления муниципальной (государственной) не движимостью. Вместе с тем, считая важным и своевременным поста новку в конституционно правовой науке этих проблем, мы полагаем, что данные противоречия должны быть исследованы в цивилисти ческой науке с последующим внесением изменений в ГК РФ и за креплением особенностей гражданско правового режима земельных участков и других природных ресурсов.

4. Земля и земельный участок, несмотря на наличие между эти ми категориями диалектической взаимосвязи, являются отображе нием разных объектов правоотношений. Земля как природный объект выступает предметом экологических правоотношений;

зем ля как природный ресурс — земельно управленческих (например, при установлении или смене категорий земель);

и лишь земельный участок как индивидуализированное на местности недвижимое иму щество может являться объектом гражданских правоотношений и находиться в частной, муниципальной или государственной соб ственности.

5. Поскольку земля не может являться объектом гражданских прав (и находиться в государственной, муниципальной или частной собственности), необходимо внесение изменений в следующие ста тьи ГК РФ:

— п. 1 ст. 126 ГК РФ. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муници пальной собственности, неосуществимо в принципе. Однако это воз можно в случае замены в данной статье слова «земля» словом «зе мельные участки»;

— в п. 3 ст. 129. «Земля и другие природные ресурсы» не могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными спо собами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Но это возможно применительно к «земельным участкам»;

— ст. 164. Сделки с землей не могут совершаться, зато могут со вершаться с земельными участками как объектами недвижимости;

§ 2. Понятие, субъекты и объекты права муниципальной собственности на земельные участки — п. 3 ст. 209. «Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами…» невозможно в принципе. Напри мер, орган местного самоуправления может исполнять управленче ские полномочия относительно земельных массивов, не разграничен ных на земельные участки, но это не будут функции гражданско пра вового характера (это может быть инвентаризация, проведение землеохранных мероприятий и т.д.);

— п. 2 ст. 214. Так как не «земля», а земельные участки и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юри дических лиц либо муниципальных образований, являются государ ственной собственностью. «Земля» не является объектом граждан ских правоотношений и может находиться только в собственности «многонационального народа».

6. С учетом вышеизложенной позиции о невозможности нахож дения в государственной или муниципальной собственности боль шинства видов природных ресурсов (воздух, вода, животный мир и т.д.) мы предлагаем изменить редакцию п. 2 ст. 214 ГК РФ, изложив ее следующим образом:

«2. Земельные участки, не находящиеся в частной либо государ ственной собственности, являются муниципальной собственностью».

7. В муниципальной собственности в разном объеме могут на ходиться земельные участки в составе всех категорий земель зе мельного фонда России, за исключением земель лесного фонда. Это могут быть «простые» земельные участки (поля, автостоянки, иные незастроенные земельные участки), участки с природными объек тами (пруды, городские леса), участки со зданиями (администра ции) и имущественные комплексы (МУПы, линейные объекты го родского электротранспорта и т.д.). Несмотря на обилие исключе ний, мы полагаем, что по общему правилу земельный участок выступает главной вещью, а объекты недвижимости — его принад лежностью.

8. Участниками гражданских правоотношений являются как му ниципальные образования в лице своих органов публичной власти, наделенных полномочиями по распоряжению муниципальными зе мельными участками, так и специально создаваемые для обслужи вания муниципальных органов учреждения как разновидности юри дических лиц. Их гражданско правовой статус нуждается в уточнении посредством дополнения гражданского законодательства конструкци Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки ей «публичного учреждения», представляющего в гражданских пра воотношениях орган публичной власти.

9. Существующая двухуровневая структура муниципального субъекта гражданских правоотношений (местная администрация и комитеты как учреждения) должна быть заменена одноуровневой (местная администрация — учреждение). Это позволит оптимизи ровать решение вопросов местного значения по реализации право мочий муниципального собственника. Существующую в Законе о местном самоуправлении и муниципальном нормотворчестве кон струкцию «орган муниципальной власти с правами юридического лица» следует исключить из них как противоречащую ГК РФ.

§ 3. Право собственности на земельные участки никогда не носило абсолютного характера. Реализация современной концепции соци альных функций собственности привела к появлению ряда новых ограничений, причем как права частной, так и публичной собствен ности. Расширение числа ограничений правомочий собственника в интересах общества свидетельствует о «социализации» собственно сти. Осуществляя предоставленные законодательством права по сво ему усмотрению, собственник одновременно обязан считаться с интересами общества. В то же время вмешательство государства в сферу регулирования частноправовых интересов с помощью мето дов публичного права говорит о «публицизации» частного права1.

Данная проблема уже давно находится в поле зрения ученых.

Так, еще Г.Ф. Шершеневич писал, что наличие обширных и ничем не стесненных правомочий собственника «способно отразиться весь ма вредно на интересах прочих членов того же общества, на интере сах самого общества. Это обстоятельство и побуждает положитель ные законодательства установить ограничения права собственнос См.: Пикуров Н.И., Камышанский В.П., Симухин В.Д., Мельников В.А. Пра вовое регулирование социально ориентированной рыночной экономики:

Учеб. пособие. — Волгоград, 1999. С. 19—27.

§ 3. Ограничения права муниципальной собственности на земельные участки ти». Подобные ограничения состоят или в обязанности собственни ка чего либо не делать из того, что он мог бы делать, или в обязан ности что либо терпеть со стороны других, чего он как собственник мог бы не допускать, но никак не в обязанности что либо делать.

Целью таких ограничений являются облегчение сообщения, народ ное здравие и т.п. В этих видах допускается свободный проход и про езд по чужой земле, устанавливаются санитарные, строительные, по жарные меры, ограничивающие произвол пользования со стороны собственника. Подобные ограничения представляют большое разно образие, смотря по времени и месту1.

Как отмечал В.И. Курдиновский, «закон стесняет власть соб ственника в интересах общего блага, ввиду требований общежития, налагая на него обязанность: а) или что либо терпеть (общее или частное участие в пользовании объектом собственности), или b) чего либо не делать (не отчуждать объект собственности, не возво дить дом выше определенной меры, не делать окон на чужой двор и пр.). Ограничения с таким содержанием очень похожи на сервиту ты и раньше назывались легальными сервитутами. С течением вре мени, однако, выяснилось отличие этих ограничений от сервиту тов…». Все легальные ограничения стесняют собственника в праве владения и пользования вещью или в праве распоряжения ею. От сюда две группы ограничений: ограничения в праве владения и пользования вещью и ограничения в праве распоряжения. Среди первой группы выделяются ограничения, установленные в интере сах всех и каждого, и ограничения, установленные в интересах лиц, поставленных в определенные условия. Большинство ограничений последнего вида касаются сферы отношений соседства2.

Несмотря на хорошую проработанность теории ограничений права собственности в дореволюционной литературе3, в советский период в исследованиях данной темы наблюдался некоторый каче Шершеневич Г.Ф. Указ. соч. С. 175—176.

Курдиновский В.И. К учению о легальных ограничениях права собствен ности на недвижимость в России. — Одесса: «Экономическая» типография, 1899. / СПС «Гарант». Версия от 21 февраля 2009 г.

См. подробнее: Рыженков А.Я., Черноморец А.Е. Ограничение права соб ственности в истоках теории гражданского права России // Вестник Кал мыцкого университета. 2008. № 6. С. 31—41.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки ственный застой. Впрочем, А.В. Венедиктов отмечал, что ограниче ния права собственности, в особенности на недвижимость, извест ные из доктрин гражданского права и гражданских кодексов Ев ропы XIX в. являются достаточным объяснением того единодушия, с которым господствующее мнение в буржуазной цивилистической ли тературе отвергает идею неограниченности собственности1. Д.М. Ген кин считал, что в законодательстве всех исторических периодов устанавливались «большие или меньшие ограничения права соб ственности;

абсолютно неограниченного права собственности нико гда не было»2.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.