авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 8 |

«А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, М.С. Сотникова ПРАВО МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ...»

-- [ Страница 3 ] --

В целом же советская юридическая мысль в части ограничений права собственности на фоне дореволюционной выглядит блекло.

Это отчасти объясняет, почему в настоящий момент в научной ли тературе отсутствует единое понимание сущности и юридической природы правовой конструкции «ограничения права собственнос ти». Наиболее убедительные исследования данной правовой кате гории были проведены В.П. Камышанским.

Согласно его концепции, ограничение права собственности «пред ставляет собой уменьшение правомочий собственника в осуществле нии его субъективного права на конкретное имущество с целью обес печения прав и охраняемых законом интересов других лиц. Оно не является правом на чужую вещь, поскольку право на чужую вещь есть уже выделенная совокупность дозволений из права собственности, и составляет его предел»3. Природу права собственности позволяет рас крыть его свойство упругости или эластичности. Ограничение права собственности может быть вызвано правовым давлением извне. «Пра вовое давление на собственника возникает с момента предоставления иным субъектам гражданского права возможности осуществления отдельных правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом собственника на основании федерального закона»4.

См.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность // Венедиктов А.В. Избранные труды по гражданскому праву. — М.: Статут, 2004. Т. 2. С. 282.

Генкин Д.М. Право собственности в СССР. — М.: Госюриздат, 1961. С. 58.

Камышанский В.П. Право собственности в России: Лекция. — Волгоград:

ВЮИ МВД России, 1998. С. 14.

Камышанский В.П. Ограничения права собственности: Моногр. — СПб., 2000. С. 97.

§ 3. Ограничения права муниципальной собственности на земельные участки В научной литературе уже предпринимались попытки (на наш взгляд, неудачные) опровергнуть данную концепцию. Так, отмеча лось, что в субъективном смысле право собственности нужно рас сматривать как институт гражданского права, содержание которого выражается через традиционную триаду правомочий. Нельзя в свя зи с этим согласиться с В.П. Камышанским, который в содержание права собственности помимо трех правомочий включает и ограни чения права собственности. Если рассматривать субъективное пра во собственности как гражданско правовой институт, то и ограни чения должны носить только гражданско правовой характер, что не соответствует действительности: ограничения права собственности предусматриваются также нормами конституционного, администра тивного, уголовного права1.

С таким подходом нельзя согласиться. Во первых, нам не уда лось обнаружить ни в одной из работ профессора В.П. Камышан ского предложений о дополнении триады четвертым правомочием.

При внимательном же прочтении работ указанного ученого стано вится совершенно очевидным, что ограничение права собственнос ти он вовсе не воспринимает как некое четвертое правомочие соб ственника, а, напротив, подчеркивает возможность ограничения как правомочия пользования, так и распоряжения, что вытекает из прин ципа упругости (эластичности) права собственности2. Иначе гово ря, ограничение есть внутреннее свойство собственности, которое из правомочий собственника ничего не отнимает и ничего к ним не при бавляет.

Во вторых, «субъективное право собственности» нельзя рассмат ривать как «гражданско правовой институт». Традиционно в рос сийском праве проводится разграничение права в субъективном и объективном смысле. В объективном смысле право собственности действительно является «гражданско правовым институтом», а вот в субъективном — право собственности (как и любое другое субъек См.: Ревина С.Н. Проблемы правового регулирования отношений собствен ности и приватизация // Право и политика. 2005. № 5.

См. например: Камышанский В.П. Ограничения права собственности: воп росы классификации // Свобода, право, рынок. Вып. 2: Сб. науч. тр. / Ред кол.: Филиппов П.М. (отв. ред.) и др. — Волгоград: ВА МВД России, 2001.

С. 37.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки тивное право) представляет собой вид и меру возможного поведе ния собственника. В третьих, следует различать регулятивную и охра нительную функцию права. Нормы уголовного права никаких «ог раничений права собственности» не устанавливают, а определяют санкции за нарушения норм о праве собственности (и его ограниче ниях), предусмотренных гражданским, земельным, жилищным и иными отраслями права.

Существует множество классификаций ограничений права соб ственности. Применительно к теме нашего исследования следует заметить, что базовые ограничения права собственности предусмот рены Конституцией России и гражданским законодательством;

от раслевые ограничения содержат федеральные законы, входящие в состав земельного, экологического, градостроительного и иного законодательства. Кроме того, существует развернутая классифика ция ограничений с точки зрения их содержания, в которой наш не посредственный интерес будет представлять процедура резервиро вания как основание ограничения права муниципальной собствен ности.

Нельзя не обратить внимание и на дискуссионный вопрос о со отношении родственных правовых категорий: «ограничение права собственности», «пределы права собственности», «обременения пра ва собственности» (включая сервитуты);

«злоупотребление правом собственности», запреты и т.д.

Например, различия ограничений и запретов заключаются в том, «что запрет только ограничивает собственника, а ограничение, стес няя и сдерживая собственника в реализации своих субъективных прав, одновременно предоставляет возможность осуществления его отдельных правомочий третьим лицам»1. В свою очередь, шикана может быть рассмотрена как вид нарушений пределов права соб ственности, не являющийся его ограничением2.

Однако наиболее сложным является соотношение ограничений и пределов права собственности (особенно муниципальной собствен ности). Еще до революции В.И. Курдиновский писал, что граница указывает, каких правомочий нет в праве собственности, а ограни См.: Камышанский В.П. Ограничения права... Моногр. С. 111.

См.: Яценко Т.С. Категория шиканы в гражданском праве: история и со временность. — М., 2003. С. 39.

§ 3. Ограничения права муниципальной собственности на земельные участки чение — какие из входящих в содержание права собственности пра вомочий стесняются в осуществлении1.

И это определение по сегодняшний день остается самым точным, кратким и емким. Вместе с тем современные исследователи отмеча ли, что пределы устанавливаются законом и заключаются «в адми нистративном порядке запретов на отдельные виды хозяйственной деятельности по использованию земли либо требований о воздер жании от совершения определенных действий или предоставлении ограниченной возможности использовать для строго определенных целей чужой земельный участок»2.

Таким образом, разница между ограничениями и пределами права собственности заключается в том, что установление пределов не пред полагает возможности несобственника вторгаться в сферу юридиче ского господства собственника. Категория ограничения существует, если стеснения собственника обусловлены внешним воздействием третьих лиц в сферу юридического господства собственника путем предостав ления им возможности осуществления его отдельных правомочий3.

Следовательно, при ограничении права собственности его содержание по владению, пользованию и распоряжению имуществом сохраняется в полном объеме в соответствии с действующим законодательством.

При этом они сужают собственнику возможность осуществления от дельных субъективных прав в течение определенного времени, вплоть до устранения ограничений. Пределы (границы) осуществления указы вают на правомочия, не входящие в содержание права собственности4.

Поэтому трудно согласиться с В.А. Микрюковым, что «пределы осуществления права собственности тождественны общим ограни чениям данного права, поскольку право собственности предполага ет максимально свободное усмотрение собственника при выборе спо собов осуществления права»5.

См.: Курдиновский В.И. Об ограничениях права собственности на недви жимые имущества по закону. — Одесса, 1904. С. 21.

См.: Крассов О.И. Право частной собственности на землю. — М.: Юрист, 2000. С. 266.

См.: Камышанский В.П. Право собственности на недвижимость: вопросы ограничений. — Элиста, 1999. С. 69.

См. также: Камышанский В.П. Пределы и ограничения права собственнос ти: Моногр. — Волгоград, Волгогр. акад. МВД России, 2000. С. 70.

Микрюков В.А. Ограничения и обременения гражданских прав. — М., 2007.

С. 245.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки В отличие от ограничений, которые могут быть установлены фе деральным законом или в соответствии с ним, пределы осуществле ния права собственности могут определяться и в соответствии с за конами субъектов Российской Федерации, а в ряде случаев и пра вовыми актами органов местного самоуправления.

В связи с этим В.П. Камышанский писал: «Когда мы говорим о правомочии распоряжения, предельные размеры земельных участ ков для собственника при отчуждении являются стеснением, затруд нением, ограничивающим право распоряжения как элемент содер жания права собственности. Например, соответствующий орган му ниципального управления не может передать в собственность тому же фермеру земельный участок больше предельного размера, уста новленного органом государственной власти субъекта Российской Федерации»1.

Между тем едва ли данное стеснение может быть квалифици ровано как ограничение. Мы полагаем, что орган местного самоуп равления стеснен и в определении целевого назначения, равно как и разрешенного использования предоставляемого им гражданину зе мельного участка. Может ли орган местного самоуправления предо ставить фермеру земельный участок из состава особо ценных про дуктивных сельскохозяйственных угодий для строительства жи вотноводческой фермы? Думается, что это возможно лишь после сложной процедуры изменения категории земель, и окончательное решение по такому изменению будет принимать орган исполнитель ной власти субъекта Российской Федерации. Следовательно, опре деление параметров разрешенного использования (равно как и пло щади или границ на местности) предоставляемого органом местно го самоуправления земельного участка есть определение границ (пределов) правомочий собственника, но не установление ограни чений.

Совсем другое дело — если впоследствии на таком участке бу дет выявлен и поставлен на государственный учет памятник приро ды (например родник). В этом случае на фермера собственника бу дут возложены обязанности по сохранению его в естественном со стоянии (например, требования об обпахивании такого объекта, его незагрязнении и т.д.). Такие требования уже будут непосредствен Камышанский В.П. Ограничения права... Моногр. С. 157.

§ 3. Ограничения права муниципальной собственности на земельные участки но сужать правомочия собственника пользоваться своим земельным участком, ограничивать его право частной собственности.

Иначе говоря, предоставление земельного участка сельскохозяй ственного назначения фермеру с разрешенным использованием, на пример, «для выращивания сельскохозяйственных культур» означа ет, что в содержание его правомочий как собственника не входит строительство на участке коттеджа или завода. Именно это и есть тот случай, когда «пределы (границы) указывают на правомочия, не входящие в содержание права собственности».

Т.В. Дерюгина полагает, что указание Водным кодексом на то, что муниципальная собственность допускается только на обособлен ные водные объекты, а также что в муниципальной собственности могут находиться только те водные объекты, которые предназначе ны для удовлетворения муниципальных нужд, представляет собой «ограничение не только в объектах муниципальной собственности, но ограничение по целевому использованию этих объектов». В ст. ВК РФ предусмотрено также ограничение владения и пользования собственников земельных участков, примыкающих к поверхностным водным объектам. Они не должны препятствовать использованию водных объектов и их берегов для организации судоходства и иных нужд1.

Поскольку в новом Водном кодексе сохранился тот же принцип (только вместо обособленных водных объектов в муниципальной собственности могут находиться пруды и обводненные карьеры), на этой позиции следует остановиться подробнее. Зададимся вот каким вопросом: если у лица нет какого то имущества (квартиры, яхты, автомобиля), является ли это ограничением его права частной соб ственности? Подобная постановка вопроса выглядит абсурдно, но именно так рассматривает Т.В. Дерюгина право муниципальной соб ственности на водные объекты. Действительно, подавляющая часть водных объектов не может находиться в муниципальной собствен ности. Но ограничение ли это права муниципальной собственности на них? Представляется, что ограничения могут распространяться только на объекты, право собственности на которые зарегистриро Дерюгина Т.В. Муниципальная собственность в Российской Федерации:

пределы осуществления и ограничения // Российская юстиция. 2008. № 6.

С. 57—59.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки вано, либо лицо обладает ими без регистрации в силу закона. Если же у лица нет права собственности на какой либо объект — значит, нет и ограничений этого права.

Совсем другое дело, когда бечевник ограничивает (стесняет) соб ственников прилегающих к водному объекту земельных участков, заставляя их ограничивать свою хозяйственную деятельность (за прет на застройку прибрежной полосы, распашку земель, устройство лагерей для скота и т.д.).

Вышеуказанные рассуждения являются еще одним доказатель ством того, что пределы и ограничения права собственности могут быть классифицированы по отраслевому признаку. Исходя из объек та нашего исследования, следует выделить конституционные, иму щественные и экологические пределы и ограничения.

Конституционно правовые ограничения (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ) права собственности означают, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционно го строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». По скольку предусмотренные Конституцией РФ права, свободы и обязан ности носят предоставительно обязывающий характер, на органы пуб личной власти (включая органы местного самоуправления) наклады ваются обязанности, ограничения и запреты в целях создания условий для реализации прав человека. Применительно к земельным отноше ниям конституционные ограничения предусматривают, что органы мест ного самоуправления не могут самовольно принимать нормативных актов, ограничивающих земельные права граждан и их объединений.

Примечательно, что в нарушение этой конституционной нормы ст. 56 ЗК РФ устанавливает, что «ограничения прав на землю уста навливаются актами исполнительных органов государственной вла сти, актами органов местного самоуправления или решением суда».

Думается, что органы местного самоуправления могут самостоятель но устанавливать только пределы (границы) правомочий собствен ника, а определять свои виды ограничений (как родовой категории) они не вправе. Другое дело, что федеральные законы могут преду сматривать установление отдельных видов ограничений на местном уровне. Именно так, на наш взгляд, и следует понимать вышеука занную норму.

§ 3. Ограничения права муниципальной собственности на земельные участки При этом обратим внимание, что в ст. 56.1 ЗК РФ законодатель определил, что конкретные ограничения при резервировании могут быть установлены местными органами власти. И в этом есть четкая логика: федеральный закон устанавливает родовую категорию — ос нования и порядок резервирования, а уже конкретные акты резер вирования, руководствуясь этим общим порядком, устанавливают сами органы местного самоуправления.

Экологические ограничения права муниципальной собственности предполагают стеснение возможностей по использованию муници пальных земельных участков их пользователями и арендаторами (поскольку сами по себе органы местного самоуправления хозяй ственной и иной деятельности на земле не осуществляют). Такого рода ограничения бывают двух видов: территориальные и отрас левые. Отраслевые экологические ограничения предполагают ус тановление требований и запретов в части экологической экспер тизы, нормирования, лицензирования отдельных видов хозяйствен ной деятельности и муниципальной собственности как таковой мало касаются.

Территориальные экологические ограничения означают прида ние определенным территориям особого эколого правового стату са (особо охраняемых природных территорий (далее — ООПТ) или зон экологического бедствия). При этом ограничения произойдут как в случае включения муниципального земельного участка в гра ницы созданной ООПТ федерального или регионального значения (либо нахождение в ее охранной зоне), так и в случае создания са мим органом местного самоуправления ООПТ местного значения.

Однако в последнем случае можно говорить только об ограниче ниях прав землепользователей и арендаторов, поскольку муници пальный собственник (как и любой другой) не может ограничить сам себя — в подобных случаях происходит всего лишь реализа ция своего права.

Другой разновидностью территориальных ограничений являет ся установление в целях защиты населения от негативного воздей ствия хозяйственной или иной деятельности зон с особыми услови ями использования территорий (санитарно защитные зоны, водоох ранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов и т.д.). Такие ограничения предусмот рены федеральными законами (ЗК РФ, ГрадК РФ, Федеральным Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки законом «Об охране окружающей среды» и т.д.) и представляют со бой сужение возможностей органа местного самоуправления по рас поряжению муниципальной собственностью. Например, нельзя предоставить земельный участок из состава муниципальных земель общего пользования для размещения объекта капитального строитель ства (магазина и т.д.).

Имущественные ограничения (установленные нормами градо строительного, земельного и гражданского законодательства) заклю чаются не в зонировании (установлении градостроительных регла ментов), как это иногда утверждается в научной литературе1 (по скольку это пределы), а в определении условий начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установлен ных сроков по согласованному в установленном порядке проекту строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (уча стка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в публичной собственности (ст. 56 ЗК РФ).

Принадлежность последней нормы к категории ограничений была подвергнута обоснованной критике, так как «по своей сути ука занные условия никак не могут быть признаны ограничениями, по скольку они не ограничивают права на земельный участок». Более обоснованным явилось бы упоминание в ст. 56 ЗК РФ запрета на строительство и регистрацию объектов недвижимости, возведенных после изъятия в резерв находящегося под ним земельного участка;

запрета на совершение сделок купли продажи, аренды, дарения, рен ты в отношении зарезервированного земельного участка, а также на внесение его в уставный капитал юридических лиц;

исключение стоимости неотделимых улучшений объектов недвижимости, про изведенных после резервирования земельных участков, из общего объема убытков, подлежащих возмещению;

запрет на перевод заре зервированных земельных участков в категорию земель иного назна чения2.

См.: Крассов О.И. Комментарий к Градостроительному кодексу Россий ской Федерации. — М., 2001. С. 30;

Мисник Г.А., Мисник Н.Н. Некоторые виды ограничений вещных прав на землю // Правовые вопросы строитель ства. 2008. № 1 и т.д.

См.: Аракельян Р.Г. Резервирование и изъятие земельных участков в меха низме правового регулирования отношений собственности (гражданско правовой аспект): Дис. … канд. юрид. наук. — Краснодар, 2007. С. 9, 33.

§ 3. Ограничения права муниципальной собственности на земельные участки В настоящий момент главной разновидностью данной группы ограничений является резервирование земельного участка для го сударственных или муниципальных нужд (ст. 56.1 ЗК РФ). Как от мечал Р.Г. Аракельян, «резервирование земельных участков для го сударственных и муниципальных нужд представляет собой ограни чение права собственности или иного вещного права граждан и юридических лиц в отношении земельного участка из состава земель поселений или земель сельскохозяйственного назначения»1. Не воз ражая против такого подхода, все же заметим, что действующее за конодательство не препятствует установлению ограничений прав частных и публичных собственников не только в границах двух ка тегорий земель, упомянутых автором, но и большинства остальных.

Резервирование земельных участков для публичных нужд явля ется основанием для отказа в предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в собственность гражданам и юридическим лицам. Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществ ляется в случаях, предусмотренных ст. 49 ЗК РФ, а земель, нахо дящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, — в случаях, свя занных с размещением объектов инженерной, транспортной и со циальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созда нием ООПТ, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов.

Резервирование земель допускается в зонах планируемого раз мещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, а также в пределах иных необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государ ственных или муниципальных нужд территорий. Земли для государ ственных или муниципальных нужд могут резервироваться на срок не более чем семь лет. Допускается резервирование государственных или муниципальных земель и не предоставленных гражданам и юри дическим лицам, для строительства автомобильных дорог и других линейных объектов на срок до двадцати лет (ст. 70.1 ЗК РФ).

Действие ограничений прав, установленных решением о резер вировании, прекращается по следующим причинам: истечение ука Аракельян Р.Г. Резервирование... Дис.... канд. юрид. наук. С. 9.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки занного в решении срока резервирования земель;

предоставление в установленном порядке зарезервированного земельного участка, не обремененного правами третьих лиц, для целей, установленных ре шением о резервировании земель;

отмена решения о резервирова нии земель органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшим решение о резервировании земель;

изъятие в установленном порядке, в том числе путем выкупа, заре зервированного земельного участка для государственных или муни ципальных нужд;

решение суда, вступившее в законную силу (п. постановления Правительства РФ от 22 июля 2008 г. № 561 «О не которых вопросах, связанных с резервированием земель для государ ственных или муниципальных нужд»).

Особый порядок резервирования установлен в Краснодарском крае в связи с подготовкой и проведением Олимпийских игр. Его суть заключается в том, что Российская Федерация с 1 января 2008 г.

до 1 января 2014 г. передает Краснодарскому краю осуществление полномочий по резервированию земель и изъятию земельных учас тков для федеральных нужд. Кроме того, предусмотрены дополни тельные гарантии прав граждан, главным образом в части их инфор мирования о принятых решениях по резервированию и изъятию зе мельных участков, а также указано, что резервирование земель и изъятие земельных участков в целях размещения олимпийских объектов допускаются при отсутствии документов территориального планирования.

Однако наш главный интерес представляют полномочия орга нов публичной власти в сфере резервирования муниципальных зе мельных участков для государственных нужд. Установление таких ограничений права муниципальной собственности допустимо лишь в целях решения вопросов по обеспечению жизнедеятельности на селения субъекта Российской Федерации или Российской Федера ции в целом.

Анализ содержания норм, регулирующих резервирование любых земельных участков, позволяет согласиться со следующими выво дами:

— резервирование земельного участка не прекращает прав соб ственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов;

— нормативный акт о включении в резерв земельных участков является юридическим фактом, порождающим возникновение оп § 3. Ограничения права муниципальной собственности на земельные участки ределенных ограничений в осуществлении субъективных прав в от ношении таких участков;

— содержание ограничения прав на зарезервированный земель ный участок для публичных нужд определяется градостроительной и землеустроительной документацией, утвержденной в установлен ном порядке;

— резервирование предполагает право на возмещение убытков, причиненных титульным владельцам, на период нахождения земель ного участка в резерве до его отчуждения либо передачи прав на него третьим лицам1.

Резервирование земельных участков является предпосылкой их изъятия для публичных нужд. По своей юридической приро де оно представляет собой юридический факт, ограничивающий права собственности, пожизненного наследуемого владения, бес срочного пользования, аренды в отношении зарезервированно го земельного участка. При этом следует отличать юридическую природу резервирования земельных участков от их изъятия. Изъя тие земельных участков для публичных нужд представляет собой одно из оснований прекращения права собственности и иных прав на земельный участок. Оно предполагает возмещение причинен ных убытков в полном объеме (реальный ущерб и упущенная вы года), которое должно носить упреждающий характер. Изъятие участка осуществляется помимо воли его собственника 2. Резерви рование же не всегда влечет прекращение прав на земельный уча сток.

Обратим внимание, что если соотношение категорий «резервиро вание» и «ограничение» особых сомнений и дискуссий не вызывает (первое есть частный случай второго), то в отношении других род ственных категорий такие дискуссии пока сохраняются. Наиболее сложное соотношение правовая категория «ограничения права соб ственности» имеет с «обременениями права собственности». В науч ной литературе существует огромное количество работ, авторы кото рых смешивают эти родственные категории. Самой распространен ной ошибкой является отнесение сервитутов к ограничениям (а не См.: Аракельян Р.Г. Резервирование... Дис.... канд. юрид. наук. С. 37.

Там же. С. 38—39.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки обременениям) права собственности1. Оснований для подобных вы водов предостаточно содержит действующее законодательство.

ЗК РФ в своей первоначальной редакции четко отличал «ог раничение прав на земельный участок» от родственных правовых категорий. С включением в него главы 1.1 ситуация стала двой ственной: в данной главе законодатель использует термин «обре менение (ограничение) прав» (статьи 11.8, 11.9 ЗК РФ);

в осталь ных статьях речь идет лишь об ограничениях прав на землю (ста тьи 9, 56, 56.1, 57 и т.д.). Более того, пункты 1, 3 ст. 37 сохранилась старая законодательная конструкция: «продавец при заключении договора купли продажи обязан предоставить покупателю име ющуюся у него информацию об обременениях земельного участ ка и ограничениях его использования» (см. также пункты 10, ст. 38.1 и п. 3 ст. 38.2 ЗК РФ). В ч. 8 ст. 46.3 ГрадК РФ упомяну ты «обременения прав на земельные участки, находящиеся в му ниципальной собственности и расположенные в границах такой территории, и ограничения их использования». Именно такой под ход, по нашему убеждению, и является юридически грамотным и правильным.

В ряде других законов между ограничениями и обременениями законодатель не увидел принципиальной разницы, упоминая их как «ограничения (обременения)» (п. 3 ст. 29 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»;

ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122 ФЗ «О государственной регистрации прав на недви жимое имущество и сделок с ним»;

п. 2 ст. 7, п. 4 ст. 20, п. 2 ст. Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 221 ФЗ «О государствен ном кадастре недвижимости» и т.д.

В связи с этим едва ли стоит удивляться разнообразию точек зре ния о соотношении указанных правовых категорий. Многие авторы не видят между ограничениями и обременениями принципиальной См.: Манукян А.А. Ограничения права собственности нормами публично го и частного права // Право и экономика. 1997. № 17—18. С. 32;

Сиварак ша И.В. Сервитуты и узуфрукт в гражданском кодексе Франции 1804 г.:

Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2000. С. 4;

Ломидзе О. Проблемы правового регулирования государственной регистрации ограничений прав на недви жимое имущество // Хозяйство и право. 2001. № 7. С. 22—32 и т.д.

§ 3. Ограничения права муниципальной собственности на земельные участки разницы и иногда прямо упоминают о необходимости их использо вания как синонимов1.

Подобным подходам справедливо возражает Т.В. Дерюгина, от мечая, что «обременения устанавливаются, как правило, по воле лиц, участвующих в правоотношении. Ограничения в силу того, что осно ванием их возникновения является закон, наоборот, вводятся незави симо от воли лиц, в отношении которых они установлены». В отли чие от обременений, ограничение не приводит к установлению но вого права на объект. Различны и их субъекты2.

По разделяемому нами мнению В.П. Камышанского, ограниче ния права собственности «не исключают отдельные правомочия из содержания права собственности, а сужают возможность собствен ника в осуществлении субъективного права. Ограничения — это… внутренне присущая характеристика права собственности. Они не могут выходить за его пределы. С устранением ограничений права собственности свобода собственника восстанавливается в первона чальном объеме без дополнительных управомочивающих актов»3.

Напротив, обременение — это «привнесенное извне право третьих лиц, затруднение, препятствующее собственнику вещи свободно в пол ном объеме реализовать свои правомочия… Ограничения, в свою очередь, есть ответная реакция собственника на обременения, которая вынужда ет его воздерживаться от определенных действий в отношении принад лежащего ему имущества, стесняет его»4. Под обременением следует по См., например: Постатейный комментарий к Федеральному закону «О го сударственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»

(под общ. ред. П.В. Крашенинникова). — М., 1999. С. 8;

Право собственности:

актуальные проблемы / Отв. ред. В.Н. Литовкин, Е.А. Суханов, В.В. Чуба ров. — М., 2008. С.159;

Киндеева Е.А., Левицкая В.А., Пискунова М.Г. и др.

Сделки с недвижимостью — оформление без нотариуса: государственная регистрация, образцы документов. — М., 2001;

Сидоренко А.Ю. Актуальные проблемы правового регулирования ограничений (обременений) в земель ном праве // Юрист. 2000. № 11 и т.д.

Дерюгина Т.В. К вопросу о соотношении понятий «ограничение», «обре менение» и «пределы» осуществления гражданских прав // Вопросы граж данского и предпринимательского права: Сб. науч. ст. Вып. 15 / Под ред.

Н.А. Духно, А.И. Бобылева. — М.: Юридический институт МИИТа. 2008.

С. 249—250.

Камышанский В.П. Ограничения права... Моногр. С. 101.

Там же. С. 110.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки нимать «установление дополнительных прав на объект, а ограничения ми считать сужение пределов субъективного права, не сопровождающее ся установлением каких либо дополнительных прав». Поэтому «необ ходимо в составе обременения недвижимости различать обременения вещного права (дополнительные, зависимые вещные права других лиц) и ограничения вещного права как “сужение границ” вещного права кон кретного лица»1. Следовательно, например, частный сервитут является способом обременения земельного участка, препятствием в реализации правомочий собственника, и смешение этих понятий недопустимо.

Заметим, что юридическая природа сервитута (особенно публично го) представляет собой еще одну из наиболее обсуждаемых проблем в российской юридической науке. Непосредственно из ст. 1 Закона РФ от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» следует вывод, что сервитут как родовая категория (частный и публичный) — это обременение права собствен ности. Между тем одни авторы полагают, что публичный сервитут — это ограничение права собственности на конкретный объект недвижи мости (земельный участок) и именно в этом качестве он подлежит го сударственной регистрации2. В рамках данного подхода Л.Ю. Груд цына отмечает, что наряду с сервитутами также «права аренды, посто янного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владе ния, ипотеки ограничивают право собственности на землю»3.

Другая группа авторов считает публичный сервитут обремене нием права собственности4. Третьи доказывают, что «сервитут, ус См.: Аккуратов И.Ю., Коршунов Н.М., Хорев А.А. К вопросу об ограничениях и обременениях права собственности // Государство и право. 2000. № 10. С. 72.

См.: Гражданское право: В 4 т. Т. 2: Вещное право. Наследственное право.

Исключительные права. Личные неимущественные права (отв. ред. Е.А. Су ханов). — М.: «Волтерс Клувер», 2008;

Лужина А.Н. Ограничения и обреме нения прав на недвижимое имущество в России и Франции: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2006. С. 9—10;

Копылов А.В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном гражданском праве. — М., 2000. С. 62 и т.д.

Грудцына Л.Ю., Козлова М.Н. Земля: справочник собственника и аренда тора. — М.: Юстицинформ, 2007.

См., например: Камышанская С.В. Пределы и ограничения права собственнос ти на земельные участки сельскохозяйственного назначения (гражданско пра вовой аспект): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Краснодар, 2006. С.10;

Мик рюков В.А. Указ. соч. С.144;

Соколова А.А. Право муниципальной собственности и его ограничения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Волгоград, 2002. С. 19.

§ 3. Ограничения права муниципальной собственности на земельные участки танавливаемый в государственных, муниципальных и общественных интересах, нельзя отождествлять с ограничением прав на земельные участки. Они различаются между собой по цели установления, со держанию и характеру возмездности»1.

Следует отдельно выделить предложение рассматривать публич ный сервитут «не в плане ограничения права собственности на объект земельной недвижимости, а в плане расширения права соб ственности народов, проживающих на данной территории, на зем лю и иные природные объекты и ресурсы. Граждане, проживающие на данной территории, и их будущие поколения в силу естествен но исторического права (по праву рождения) являются подлинны ми собственниками земли и других природных объектов в местах своего проживания, поскольку природные объекты не созданы че ловеком, а даны всем людям как естественная основа их жизни и де ятельности, что юридически подтверждено Конституцией РФ (п. ст. 9)»2.

Как это ни парадоксально, но столь радикальный вывод находит свое подтверждение в действующем законодательстве. Так, соглас но п. 1 ст. 8 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. № 82 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», малочисленные народы, объединения малочисленных народов в целях защиты их исконной среды обитания, традицион ных образа жизни, хозяйствования и промыслов имеют право, в том числе, безвозмездно пользоваться в местах традиционного прожи вания и хозяйственной деятельности малочисленных народов зем лями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыс лами, и общераспространенными полезными ископаемыми в поряд ке, установленном федеральным законодательством и законодатель ством субъектов Российской Федерации.

Все это означает существование в российском праве совершен но не исследованного правового титула — права народов пользовать ся землями всех категорий (а следовательно, и всех форм собствен См.: Лисина Н.Л. Особенности правового регулирования владения и пользо вания земельными участками в составе земель поселений // Законодатель ство и экономика. 2002. № 11. С. 80.

См.: Копцев А.Н. Сервитуты в римском праве и современном российском законодательстве // Нотариус. 2006. № 2. С. 24.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки ности) безвозмездно. Это отдаленно напоминает публичный серви тут, хотя имеет с ним гораздо более отличий, чем сходств: публич ный сервитут устанавливается нормативным актом, имеет четко оп ределенные на местности границы и классифицирован на виды.

В вышеприведенной норме ничего подобного нет. Поскольку это не входит в предмет нашего исследования, анализ данной конструкции мы закончим, отметив все же, что в случае ее применения на муни ципальных землях ее вполне можно рассматривать как ограничение права муниципальной собственности в публичных интересах — ин тересах малочисленных народов.

Безусловно, в каждой из вышеназванных позиций есть своя ло гика. Действительно, публичные сервитуты имеют много общего с ограничениями права собственности в силу закона. Они устанав ливаются в общественных или государственных интересах;

круг участников неконкретизирован и т.д. Однако есть между ними и существенное различие. Ограничения никогда не устанавливают право на чужой объект (в отличие от сервитута), они только стес няют собственника в целях реализации государственных и обще ственных интересов. Обладатель публичного сервитута имеет воз можность реализации определенного права — права пользования чем либо (п. 3 ст. 23 ЗК РФ), а собственник служащей вещи (зе мельного участка) в некоторых случаях — возможность взимания платы за публичный сервитут (п. 7 ст. 23 ЗК РФ). Ограничения права собственности всегда безвозмездны. Следовательно, у рас сматриваемых правоотношений различная юридическая природа.

Поскольку публичные сервитуты отличаются и от сервитутов, и от ограничений права собственности, значит, они являются самосто ятельным вещным правом1.

Схожую позицию высказывает и Т.В. Дерюгина, отмечающая, что сервитут «отличается от ограничения права собственности по целям установления;

субъектному составу;

объектам;

содержанию;

возмездности». Поэтому «публичный сервитут не относится к кате гории прав ограниченного пользования чужим имуществом, ни к См.: Бриль Г.Г., Груздев В.В. К вопросу об ограничении и обременении соб ственности в России // Научные труды. Российская академия юриди ческих наук. Вып. 4. В 3 т. Т. 1. — М., 2004. С. 707.

§ 3. Ограничения права муниципальной собственности на земельные участки ограничениям права собственности, а занимает самостоятельное по ложение в системе вещных прав»1.

Поскольку публичный сервитут может устанавливаться норма тивным актом Российской Федерации, субъекта Российской Фе дерации или органа местного самоуправления, вполне вероятна си туация установления Российской Федерации или субъектом Рос сийской Федерации публичного сервитута на муниципальных землях (например, для прокладки нефтепровода или автомобиль ной магистрали). В этом случае все вышеуказанные нормы (вклю чая требование платы) имеют самое прямое отношение к предмету нашего исследования, поскольку ст. 23 ЗК РФ сконструирована при менительно для участка любой формы собственности, подвержен ного установлению сервитута. Вопрос же о разработке нового вещ ного права, обусловленного установлением публичного сервитута, еще ждет своего исследователя. Отдельно заметим, что установле ние органом местного самоуправления публичного сервитута мо жет затронуть участок (участки), находящийся в муниципальной собственности и предоставленные гражданам и юридическим ли цам на вещных и обязательственных правах. В этом случае, как мы уже упоминали выше, нельзя говорить ни об ограничениях, ни об обременениях права муниципальной собственности, поскольку сам себя собственник не может ограничить — это будет просто реали зацией своего права.

Следует упомянуть и возможность установления частного сер витута на муниципальных землях. Предположим, два гражданина проживают в деревне и имеют смежные неприватизированные зе мельные участки. Согласно п. 4 ст. 274 ГК РФ, сервитут может быть установлен также в интересах и по требованию лица, которому уча сток предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного (бессрочного) пользования, и иных лиц в слу чаях, предусмотренных федеральными законами. Следовательно, один гражданин вправе потребовать от другого установления сер витута, например для прокладки поливной трубы. Но если указан ные граждане — землепользователи, то кто собственник этих земель ных участков? Представляется, что данные земельные участки на Дерюгина Т.В. Гражданско правовое регулирование института сервитута в России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Волгоград, 2002. С. 6.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки ходятся либо в муниципальной, либо в неразграниченной государ ственной собственности, которой распоряжаются органы местного самоуправления (п. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в дей ствие Земельного кодекса Российской Федерации»). Таким образом, частный сервитут может обременять муниципального собственни ка в интересах граждан и юридических лиц. При этом в случае из менения муниципального собственника (в случае изменения границ муниципального образования) в силу права следования такой сер витут перейдет к новому муниципальному собственнику, обременяя его права в прежнем объеме.

Отдельного исследования заслуживает юридическая природа целевого назначения земельного участка, получившая в научной юридической литературе неоднозначную трактовку. Так, В.В. Чуба ров полагал, что «требование о целевом использовании земельного участка является одним из публично правовых ограничений права собственности»1. Аналогичной позиции придерживаются С.А. Бого любов, Г.А. Волков и ряд других авторов2.

С таким подходом трудно согласиться. Проблема тут даже не столько в том, что ст. 56 ЗК РФ, посвященная ограничениям прав на землю, не упоминает среди таковых «целевое назначение земель ного участка» (так же как не упоминают его в качестве ограничения другие федеральные законы, а иным путем в силу ст. 55 Конститу ции РФ ограничения не устанавливаются), а скорее в том, что при нятие такой позиции будет означать, что все до единого земельные участки на территории России изначально существуют с «врожден ными» ограничениями права собственности (поскольку у всех есть то или иное целевое назначение), что невозможно в принципе (ограни чения права собственности не есть четвертое правомочие собствен ника).

Иначе говоря, категория «ограничение права собственности» на земельные участки предполагает, что есть участки с режимом ог Чубаров В.В. Указ. соч. С. 199.

См.: Волков Г.А. Разрешительный тип правового регулирования земель ных отношений как основное начало земельного права // Хозяйство и пра во. 2005. № 1. С. 87, 91;

Камышанская С.В. Указ. соч. С. 17;

Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. С.А. Бого любова. — М.: Юринформцентр, 1998. С. 52—53.

§ 3. Ограничения права муниципальной собственности на земельные участки раничений и без такового;

в противном случае категория «ограни чение права собственности» просто не нужна. Более того, класси ческая концепция ограничений права собственности В.П. Камы шанского предполагает, что в случае отмены ограничений право собственности восстанавливается в полном объеме. Целевое назна чение (и разрешенное использование) земельного участка нельзя отменить в принципе, максимум, что можно сделать, — это заме нить одно на другое (например, перевести земельный участок из категории земель сельскохозяйственного назначения в земли насе ленных пунктов).

По этому поводу весьма удачный подход был предложен К.М. Иль ясовой, полагающей, что целевое назначение не является по своей природе обременением, а относится (вместе с категорией земель, ка дастровым номером, площадью, местоположением и т.д.) к иденти фицирующим признакам, которые влияют на правовой режим недви жимости (земельного участка)1.

На наш взгляд, целевое назначение и тесно связанное с ним раз решенное использование земельных участков никак не могут являть ся ограничениями права собственности в силу своей юридической природы. Полагаем, что определение целевого назначения земель ного участка представляет собой установление пределов (границ) реализации правомочий собственника (землепользователя, аренда тора) земельного участка. Никакого сужения его правомочий по при чине вмешательства извне не происходит, поскольку изначально ему предоставляется земельный участок с четко обозначенными грани цами и набором дозволений и запретов по его использованию и ох ране.

При этом уточнение таких параметров происходит посредством определения параметров и видов разрешенного использования зе мельного участка. Например, целевое назначение категории земель населенных пунктов заключается в том, что они служат местом раз мещения жилых, промышленных, общественно деловых и иных объектов. Правовая конструкция «целевое назначение» более ника кой информации не содержит.

См.: Ильясова К.М. Понятие и виды обременений прав на недвижимое иму щество в Казахстане // Цивилистические записки. Межвузовский сборник научных трудов. — М.: Статут, 2001. С. 242.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки Непосредственное же использование земель населенных пунктов может происходить только в случае конкретизации целевого назна чения применительно к отдельным территориальным зонам и зе мельным участкам в результате установления для них видов разре шенного использования. Это осуществляется посредством принятия Правил землепользования и застройки (муниципального правово го акта), которыми осуществляется разделение территории город ского округа (поселения) на территориальные зоны, для каждой из которых устанавливается градостроительный регламент. Последний определяет параметры и виды разрешенного использования всех зе мельных участков, попавших в соответствующую территориальную зону: тип постройки (жилая, общественно деловая, промышленная и т.д.), параметры намечаемого строительства (этажность, наличие на участке вспомогательных объектов, процент застройки земельного участка и т.д.). Если речь идет о предоставлении такого земельного участка в собственность (аренду) гражданам (юридическим лицам) на торгах, то орган местного самоуправления заранее определяет эти параметры на стадии формирования земельного участка. Для сель скохозяйственных угодий и некоторых других категорий земель гра достроительный регламент не устанавливается (или на них не рас пространяется), и потому разрешенное использование для них оп ределяется в ином порядке.

Применительно к теме нашего исследования все это означает, что существующая конструкция целевого назначения и разрешенного использования представляет собой не ограничения права собствен ности (муниципальной или частной), а пределы реализации полно мочий правообладателя земельного участка. Несомненно, приняв Правила землепользования и застройки, орган местного самоуправ ления ощутимо сужает свои возможности по произвольному распо ряжению муниципальными (или неразграниченными государствен ными) земельными участками. Но, думается, юридическая природа этого сужения все таки не позволяет включить его в категорию ог раничений. Это есть предусмотренный федеральным законом вари ант реализации правомочий муниципального собственника, опреде ляющий параметры и характер использования публичной собствен ности в интересах населения.

В.П. Грибанов писал: «Границы — есть неотъемлемое свойство всякого субъективного права, ибо при отсутствии таких границ право § 3. Ограничения права муниципальной собственности на земельные участки превращается в свою противоположность — в произвол и… тем са мым вообще перестает быть правом», причем «...определение преде лов осуществления гражданских прав не есть ограничение этих прав, а является юридическим выражением уже существующего экономи чески равного положения людей в системе общественных отноше ний, есть правовое обеспечение, юридическая гарантия этого дей ствительного равенства»1. Именно это и есть наш анализируемый случай.

Приведем еще один аргумент в пользу такого вывода. Предпо ложим, орган местного самоуправления сформировал земельный участок, намереваясь предоставить его по итогам торгов в аренду гражданину для индивидуального жилищного строительства. При формировании земельного участка муниципальные чиновники оп ределили параметры его будущего возможного использования, ру ководствуясь градостроительными регламентами, установленными для соответствующей территориальной зоны. Поскольку участок после предоставления в аренду остался в муниципальной собствен ности, можем ли мы сказать, что орган местного самоуправления сам себя ограничил (установил ограничения права муниципальной соб ственности)?

Думается, что нет. Во первых, аренда есть типичный случай об ременения права собственности. Во вторых, формирование и предо ставление земельного участка в аренду есть не ограничение, а реали зация правомочия распоряжения муниципального собственника.


В третьих, были установлены всего лишь параметры и виды владения, пользования и распоряжения муниципальной недвижимостью, по скольку до формирования земельного участка существовал земельный массив, не разбитый на земельные участки и, следовательно, не суще ствующий как объект гражданских прав. Его разбивка на участки при вела к появлению права муниципальной собственности на них. Но у любого собственника (частного или публичного) должно быть четкое понимание содержания набора правомочий по владению, пользова нию и распоряжению своим имуществом, и это не есть ограничение.

А теперь посмотрим на эту ситуацию с другой стороны. Пред положим, что решением федерального органа исполнительной вла Грибанов В.П. Пределы осуществления и защиты гражданских прав. — М., 1972. С. 13, 18.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки сти ряд земельных участков, находящихся на праве аренды у граж дан (и в муниципальной собственности) был зарезервирован для федеральных нужд (строительства олимпийского объекта). Какова будет юридическая природа такого решения? На наш взгляд, имен но в этом случае произойдет ограничение прав граждан и муници пальных образований. Так, при обычных условиях гражданского оборота арендатор здания вправе выкупить земельный участок под ним в собственность. Но в нашем случае происходит сужение пра вомочий муниципального собственника, который теперь не сможет заключить договор купли продажи земельного участка с арендато ром и пополнить, таким образом, муниципальную казну. Аналогич ным образом федеральное резервирование сужает (ограничивает) правомочия муниципального собственника предоставить земельный участок для размещения муниципального унитарного предприятия или учреждения. В этом и заключается ограничение правомочия рас поряжения муниципального собственника. Именно таким и долж но являться соотношение пределов (целевое назначение и разрешен ное использование) и ограничений (резервирование) муниципаль ной собственности.

Таким образом, регистрация права муниципальной собственно сти на земельный участок определенного целевого назначения не означает, что у органа местного самоуправления возникли обязан ности воздерживаться от каких либо действий. Это означает уста новление пределов (границ) использования земельного участка. Це левое назначение и разрешенное использование не могут являться ограничениями права собственности еще и потому, что определяются органами местного самоуправления самостоятельно, исходя из их понимания сложившегося типа застройки и перспектив развития территории муниципального образования (именно такой вывод сле дует из анализа ГрадК РФ). Установление ограничений права соб ственности по такому основанию и в таком порядке (муниципаль ным правовым актом) ГК РФ не предполагает.

Проведенный выше анализ теории ограничений, обременений и пределов права собственности позволяет перейти к ответу на глав ный вопрос параграфа: что такое ограничение права муниципаль ной собственности?

По мнению А.А. Соколовой, ограничения права муниципальной собственности — это «предусмотренные законом правила, понужда § 3. Ограничения права муниципальной собственности на земельные участки ющие муниципальные образования воздерживаться от определен ных действий, механизмы, устанавливающие препятствия для неза конных действий несобственников в отношении муниципального имущества в целях защиты прав и интересов населения»1. О.А. Са мончик считает ограничение земельных прав земельным правоотно шением, «содержанием которого являются связанные с установле нием ограничения права и обязанности ограничиваемого землеполь зователя, а также стороны, в интересах которой это ограничение происходит»2.

Между тем ограничения муниципальной или государственной собственности (в отличие от частной собственности) касаются пре имущественно правомочия распоряжения земельным участком. Это обусловлено тем, что органы местного самоуправления (равно как и органы государственной власти) непосредственно не занимаются хозяйственной деятельностью на земле. Ограничения в распоряже нии государственными или муниципальными земельными участка ми прямо предусмотрены в ст. 27 ЗК РФ (ограничения оборотоспо собности земельных участков). Кроме того, например, орган мест ного самоуправления стеснен в возможности предоставления муниципального земельного участка под застройку физическим и юридическим лицам в зоне особого градорегулирования (например, в охранной зоне федеральной особо охраняемой природной терри тории или зоне экологического бедствия) в границах муниципаль ного образования.

От категории ограничений следует отличать обременения муни ципальной собственности на землю, которые могут возникать из до говоров и административных актов. К первой группе таких основа ний относится предоставление гражданам и юридическим лицам зе мельных участков на праве аренды или безвозмездного срочного пользования. К числу вторых — предоставление земельных участ ков на праве постоянного (бессрочного) пользования (ст. 20 ЗК РФ).

Ранее орган местного самоуправления мог предоставлять гражданам земельные участки еще и на праве пожизненного наследуемого вла дения. Сейчас впервые на этом титуле участки гражданам не предо Соколова А.А. Указ. соч. С. 9.

Самончик О.А. Правовое регулирование ограничений земельных прав сель скохозяйственных предприятий: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 1986. С. 56.

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки ставляются (п. 1 ст. 21 ЗК РФ), но предоставленные ранее у граж дан не изымаются. Таким образом, соответствующие участки также выступают в качестве обременений права муниципальной собствен ности, сужая муниципалитету возможность их использования в хо зяйственных либо иных целях.

В добавлении к вышесказанному заметим, что по ряду возмож ностей обременения частной и муниципальной собственности совпа дают. Кроме уже отмеченных выше случаев заключения договоров аренды или безвозмездного срочного пользования, предметом дого вора ипотеки могут являться как частные, так и муниципальные (не разграниченные) земельные участки (ст. 62.1 Федеральный закон от 16 июля 1998 г. «Об ипотеке (залоге недвижимости)».

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы:

1. Ограничения права муниципальной собственности на земель ные участки — это обусловленное принятием федеральных или ре гиональных правовых актов уменьшение (сужение) правомочий ор ганов местного самоуправления, заставляющее их воздерживаться от осуществления определенных актов распоряжения находящими ся в муниципальной (или неразграниченной государственной) соб ственности земельных участков в целях обеспечения прав и охраня емых законом интересов более широкого круга лиц — жителей субъекта Российской Федерации или Российской Федерации в це лом. В случае принятия подобного акта самим органом местного са моуправления происходит не ограничение, а реализация правомо чий муниципального собственника.

2. Ограничения права муниципальной собственности затрагива ют только правомочие распоряжения (поскольку органы местного самоуправления непосредственно не хозяйствуют на земле) и вклю чают в себя:

— запрет на предоставление земельных участков, попавших в зону федерального (регионального) резервирования (соответствен но, и на выдачу разрешений на строительство, и иные вытекающие отсюда действия);

— запрет (полный или частичный) на предоставление земельно го участка, расположенного в границах ООПТ федерального или регионального значения либо в границах их охранных зон;

— запрет на предоставление земельных участков, находящихся в муниципальной либо неразграниченной государственной собствен § 3. Ограничения права муниципальной собственности на земельные участки ности, изъятых или ограниченных в обороте (земли, загрязненные опасными отходами, занятых объектами гидротехнических сооруже ний и т.д.);

— запрет на предоставление земельных участков, расположенных в зонах с особыми условиями использования территории (охранные, санитарно защитные зоны, зоны охраны объектов культурного на следия (памятников истории и культуры) народов Российской Фе дерации, водоохранные зоны, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно бытового водоснабжения, зоны охраняе мых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с зако нодательством Российской Федерации);

— запрет на перевод зарезервированных (федеральными или ре гиональными органами) земельных участков в категорию земель иного назначения;

— запрет на предоставление муниципального земельного участ ка лицам, которые в соответствии с законом не могут быть его соб ственниками (иностранные граждане и юридические лица на при граничной территории).

3. Категория «пределы (границы) муниципальной собственнос ти на земельные участки» показывает, каких правомочий нет у соб ственника, и служит уточнением содержания правомочий владения, пользования и распоряжения. В качестве пределов выступают уста новление местоположения, площади (ее предельного размера), це левого назначения и разрешенного использования муниципальных участков перед их предоставлением.

4. Существуют следующие границы муниципальной собствен ности:

— орган местного самоуправления не может предоставить земель ный участок из муниципальной (неразграниченной) собственности в частную собственность или аренду, если предусмотренные Прави лами землепользования и застройки виды разрешенного использо вания не позволяют осуществлять намечаемую гражданином (юри дическим лицом) деятельность;


— орган местного самоуправления не может предоставить из му ниципальной собственности гражданину (юридическом улицу) зе мельный участок большего (или меньшего) размера, чем это допус кается градостроительным регламентом либо в ином предусмотрен ном законом порядке;

Глава 1. Общая характеристика права муниципальной собственности на земельные участки — орган местного самоуправления не может претендовать на зе мельный участок, в отношении которого федеральными законами не предусмотрена возможность возникновения права муниципальной собственности.

5. «Пределы» и «ограничения» права муниципальной собствен ности являются родственными, но не тождественными правовыми категориями. Пределы (границы) осуществления права муниципаль ной собственности означают внешний барьер, преграду, за которую не распространяются полномочия муниципального собственника.

Напротив, ограничения права муниципальной собственности пред ставляют собой требования и запреты, установленные в интересах населения Российской Федерации или субъекта Российской Феде рации, сужающие возможности муниципальных образований — соб ственников земельных участков совершать предусмотренные зако ном действия по распоряжению земельными участками.

6. Обременения права муниципальной собственности — это ус тановление дополнительных вещных или обязательственных прав граждан и юридических лиц (пожизненное наследуемое владение, постоянное (бессрочное) пользование, сервитут, ипотека, аренда, безвозмездное срочное пользование) на муниципальный земельный участок, затрудняющих органу местного самоуправления свободную реализацию своих правомочий собственника.

7. Обременения и ограничения права муниципальной собствен ности на земельные участки — это две родственные, но не тожде ственные правовые категории. Сходство между ним заключается в том, что они создают муниципальному собственнику определенные затруднения, стесняют его свободу распоряжения муниципальной собственностью в рамках закона.

Отличия между ними заключаются в том, что обременение вле чет появление дополнительных прав на муниципальный участок (аренды, постоянного (бессрочного) пользования и т.д.), осущест вляется по воле сторон, чего не прослеживается в случае ограниче ния. Частный сервитут является обременением права муниципаль ной собственности;

публичный сервитут де факто является самосто ятельной разновидностью ограниченных вещных прав, и в таком качестве нуждается в дальнейшей научной разработке.

8. Типичным случаем ограничения права муниципальной соб ственности является установление перечня изъятых (ограниченных) § 3. Ограничения права муниципальной собственности на земельные участки в обороте земельных участков в ст. 27 ЗК РФ. Попадание муници пального земельного участка в эту категорию означает сужение воз можностей органа местного самоуправления по распоряжению та ким земельным участком посредством его продажи, аренды или даже передачи другому уровню публичной власти. Следовательно, для органов местного самоуправления ограничения оборота земельных участков, сформулированные в ст. 27 ЗК РФ, являются частным слу чаем ограничения права муниципальной собственности вообще.

9. В ст. 56 ЗК РФ речь идет об ограничениях права частной соб ственности либо иных прав граждан и юридических лиц. Между тем необходимо дополнить указанную статью ЗК РФ указанием на со держание ограничений права федеральной, региональной и муници пальной собственности.

2. - § 1. В период существования СССР проблема разграничения госу дарственной собственности не возникала: Советский Союза пред ставлял собой фактически унитарное государство, в котором с мо мента принятия Декрета о земле 1917 г. никаких иных форм соб ственности на землю, кроме государственной, не могло возникнуть в принципе. Земля считалась всенародным достоянием, а деление вещей на движимые и недвижимые было успешно отменено еще в первые годы советской власти. Как писал А.М. Турубинер, «субъект права государственной собственности один — советское государство в целом, — и речь может идти лишь о распределении компетенции по управлению государственным имуществом между соответствую щими органами Союза ССР, союзных республик, автономных рес публик, областей, районов. Можно сказать, что в данном случае име ет место не “общая” и не “совместная” собственность, а собственность “федеративная”»1.

А.В. Карасс полагал, что право собственности принадлежит и СССР через соответствующие союзные республики, и тем самым Турубинер А.М. Указ. соч. С. 53.

§ 1. Возникновение права муниципальной собственности на земельные участки в процессе разграничения государственной собственности на землю самим союзным республикам1. При таком подходе получалось, что субъектами одних и тех же правоотношений являлись и СССР, и одновременно союзные республики. При этом речь не шла о какой либо общей собственности СССР и союзных республик, но допус калось наличие исключительного имущества СССР2.

Перестройка и последующее формирование суверенного рос сийского государства привели к коренному изменению правового регулирования имущественных отношений, в том числе в сфере го сударственной собственности на землю. В течение 90 х годов про шлого века в научной литературе и органах государственной власти обсуждалось несколько стратегий формирования федерального, ре гионального и муниципального имущества. Если отбросить крайне радикальные предпочтения какой либо одной из форм публичной собственности, то несомненный интерес представляет концепция М. Попова.

Названный ученый в качестве альтернативы разграничению го сударственной собственности на землю предлагал закрепить «единство публичной земельной собственности», из чего вытекала конструкция «общей совместной государственной собственности» на земельные участки. Следовательно, необходимость права муниципальной соб ственности на земельные участки такая конструкция полностью от рицала как «преждевременную»3.

Не ставя задачи проведения детального анализа данной концеп ции и ее эффективности, заметим, что наиболее уязвимым местом у нее был акцент на «экономичность» и «бесконфликтность» общей совместной государственной собственности. Между тем вне зависи мости от того, проведено разграничение как таковое или нет (при чем уже в 2001 г. было ясно, что проводить разграничение государ ственной собственности можно несколькими способами), для рас поряжения земельными участками органам публичной власти в любом случае необходимо проводить финансово затратный процесс формирования земельных участков, определять условия их подклю чения к сетям и т.д. И если это так, то основного бремени затрат все См.: Карасс А.В. Указ. соч. С. 99.

См.: Пятков Д.В. Участие Российской Федерации... С. 49.

Попов М.В. Право муниципальной собственности на землю в России: про блемы теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2001.

С. 7—8.

Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки равно избежать не удастся. Управление собственностью в любом слу чае также влекло увеличение расходов. Что же касается конфлик тов, то противостояние 90 х годов прошлого века между центром и регионами лежало за пределами правового поля и там же в конеч ном итоге было разрешено политическими средствами.

Именно поэтому законодатель пошел другим путем, закрепив в нормативно правовых актах термин «разграничение государствен ной собственности», но не указав его определения. Одной из пер вых попыток предложить такую дефиницию явилось постановление Конституционного суда РФ от 10 сентября 1993 г. № 15 П, указав шего, что под разграничением государственной собственности сле дует понимать прежде всего законодательное и иное нормативно пра вовое регулирование порядка отнесения объектов государственной собственности к тем или иным уровням (видам) этой собственно сти — федеральной, собственности республик, других субъектов Рос сийской Федерации1.

Вместе с тем, как справедливо отмечалось в научной литерату ре, совершенно непонятно, что следует понимать под «отнесением объектов». Как соотносятся понятия «разграничение собственнос ти», «отнесение объектов», «передача имущества» и «отчуждение вещи»? Исходя из этого определения, процесс разграничения го сударственной собственности рассматривался не в качестве объек та правового регулирования, а в качестве правового регулирования как такового. Кроме того, такое определение понятия «разграни чение» не позволяет выделить его признаки и определить право вую природу2.

По мнению ряда ученых, «разграничение публичной собствен ности — это совокупность общественных отношений, возникающих между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в процессе решения вопросов См. подробнее: Постановление Конституционного суда РФ от 10 сентяб ря 1993 г. № 15 «По делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 15 августа 1992 г. «Об организации управления электроэнергетиче ским комплексом Российской Федерации в условиях приватизации» // Вест ник Конституционного суда РФ. 1994. № 4—5.

См.: Моисеева Е.В. Участие публично правовых образований в граждан ских правоотношениях по разграничению публичной собственности // Рос сийский судья. 2006. № 8. С. 21—22.

§ 1. Возникновение права муниципальной собственности на земельные участки в процессе разграничения государственной собственности на землю юридической дифференциации публичного имущества и его после дующего отчуждения в соответствии с произведенной дифференциа цией»1. А.Ю. Кийко под разграничением государственной собствен ности понимает публично правовые отношения, складывающиеся между Россией как сувереном и другими публично территориальны ми образованиями, влекущие гражданско правовые последствия в виде прекращения права собственности Российской Федерации на принадлежащее ей имущество, и возникновение этого права у друго го публично территориального образования2.

Т.В. Дамбиева под разграничением государственной собственно сти на землю понимает процесс передачи Российской Федерацией как сувереном и политической властью на основании юридических фактов, установленных федеральными законами, земельных участ ков, не находящихся в частной собственности и на которых не рас положены находящиеся в частной собственности здания, строения, сооружения, Российской Федерации, субъектам Российской Феде рации и муниципальным образованиям3. Н.Б. Малова отмечает, что разграничение государственной собственности на землю — «это без возмездное отчуждение земельных участков, не находящихся в соб ственности граждан, юридических лиц и муниципальных образова ний, в собственность субъектов Российской Федерации и муници пальных образований, а также признание права собственности Российской Федерации на земельные участки»4.

В каждом из вышеприведенных суждений есть своя логика и своя доля правды. Не являясь сторонником известного высказывания римского юриста Яволена по поводу того, что «в цивильном праве всякое определение чревато опасностью, ибо мало случаев, когда оно не могло быть опровергнуто» (D. 50.17.202), сформулируем наш под ход к данному правовому явлению.

Первоначально обратим внимание на ряд общеметодологиче ских аспектов. Во первых, никакого «отчуждения» имущества в См.: Пятков Д.В. Участие Российской Федерации... С. 199.

См.: Кийко А.Ю. Частноправовые и публичные начала в гражданско пра вовом регулировании государственного имущества в хозяйственном обо роте России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Волгоград, 2004. С. 11.

См.: Дамбиева Т.В. Возникновение права... С. 7.

Малова Н.Б. Разграничение государственной собственности на землю в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2007. С. 7.

Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки ходе разграничения государственной собственности не происходит, поскольку это невозможно в принципе. «Отчуждать» можно толь ко ту вещь, которая принадлежит лицу на праве собственности либо на ином законном праве. Неразграниченная собственность фор мально является государственной, но без указания на конкретный субъект — Российскую Федерацию или субъект Российской Фе дерации (поэтому утверждения, что она якобы федеральная или субъекта Российской Федерации безосновательны)1. Поэтому от чуждением правильно называть другую процедуру — перераспре деления уже разграниченной и закрепленной за конкретным пуб личным субъектом имущества, чему будет посвящен наш следую щий параграф.

Во вторых, нет ни малейших оснований (ни из закона, ни из те ории рассматриваемого вопроса) для вывода о том, что в ходе раз граничения применяются две процедуры (как пишет Н.Б. Малова):

«безвозмездное отчуждение» (для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) и «признание права» (для Россий ской Федерации). Напротив, история, теория и практика свидетель ствуют, что разграничение всегда производилось по одинаковой про цедуре для всех уровней публичной власти и при этом имело одно название.

В третьих, с момента начала земельной реформы и по настоя щий день можно говорить о сосуществовании в России четырех форм публичной собственности: федеральной, региональной, муни ципальной, неразграниченной (оставляя «за скобками» принадлеж ность «иных форм» собственности, поскольку, как мы писали выше, это довольно дискуссионный вопрос).

Таким образом, разграничение государственной собственности на землю — это процедура формирования и закрепления в собствен ность каждого уровня публичной власти (Российской Федерации, Наряду с указанной позицией А.Ю. Кийко федеральной считает неразгра ниченную государственную собственность и А.А. Завьялов. См. Завьялов А.А.

Государственное управление оборотом недвижимого имущества. Тенден ции и перспективы. — М., 2007. С. 217. Другую позицию (о презумпции собственности субъектов Российской Федерации на неразграниченную соб ственность) высказывала Е.С. Болтанова. См.: Болтанова Е.С. Права на зе мельные участки: теория, законодательство и практика его применения. — Ростов н/Д, 2006. С. 128.

§ 1. Возникновение права муниципальной собственности на земельные участки в процессе разграничения государственной собственности на землю субъектов Российской Федерации, муниципальных образований) конкретных земельных участков из состава неразграниченной госу дарственной собственности по основаниям и в порядке, предусмот ренном федеральными законами и иными нормативными актами.

Как уже отмечалось нами ранее, из нескольких концепций ре формы государственной собственности на землю СССР победили сторонники ее четкого разграничения между уровнями публичной власти. Такая политика впервые начинает проводиться после 1991 г.

(провозглашения государственного суверенитета Российской Феде рации) и становится ярко выраженной в 1992 г., когда обозначились субъекты Российской Федерации и был заключен Федеративный договор. Впрочем, все первые попытки разграничения советского имущества касались не столько земли, сколько различного рода объектов недвижимости, на ней возведенных (малых, средних и крупных предприятий).

Данный подход наиболее очевидно следует из постановления Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении го сударственной собственности в Российской Федерации на феде ральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной об ласти, автономных округов, городов Москвы и Санкт Петербурга и муниципальную собственность». Постановление имело три прило жения;

в третьем как раз и шла речь об объектах муниципальной соб ственности (производственные и непроизводственные объекты мест ного значения, общественного питания, культуры, здравоохране ния и др.).

Передача объектов из собственности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность должна была происходить по ходатайству последних и решению Правительства РФ либо администрации субъекта Российской Фе дерации. Однако названные нормативные акты прямо не относились к земельным участкам, а скорее предваряли процессы приватизации и были призваны их подготовить1. При этом процесс разграничения государственной собственности в тот момент шел исключительно «сверху вниз»: от федеральных к муниципальным органам власти.

См. подробнее: Голубцов В.Г. Участие Российской Федерации... С. 38;

Мо золин В.П. Право собственности... С. 140.

Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки Обратное движение не предполагалось, что, впрочем, было вполне объяснимо — в тот момент муниципального имущества как таково го еще просто не существовало.

Расширение прав муниципальных органов по формированию му ниципальной собственности произошло после Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», предоставившего органам местного самоуп равления право самостоятельно утверждать перечни объектов (имуще ства), составляющего муниципальную собственность в соответствии с приложением № 3 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 де кабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Рос сийской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, об ластей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт Петербурга и муниципальную собственность». Передача объек тов (имущества), относящихся к муниципальной собственности, в го сударственную собственность субъектов Российской Федерации или федеральную собственность должна была осуществляться с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда. Такие дей ствия органов местного самоуправления, как писал Д.В. Пятков, мож но квалифицировать как односторонние сделки1.

В это же время (конец 1993 г.) федеральные органы власти впер вые начинают интересоваться и проблемами разграничения государ ственной собственности непосредственно на земельные участки. Дан ный интерес был вызван тем, что в соответствии с Основным зако ном в России должна была сформироваться подлинная федерация входящих в ее состав республик, краев, областей и иных субъектов Российской Федерации, а для обеспечения их нормального функцио нирования у них должно было находиться определенное имущество, в том числе недвижимое. Другой, не менее важной причиной этого стало появление принципиально нового и самостоятельного уровня публичной власти — органов местного самоуправления, не входящих в состав государственной власти (чего не было и не могло быть в пе риод существования СССР).

До принятия Конституции РФ 1993 г. разграничение государствен ной собственности на землю между Российской Федерацией и ее См.: Пятков Д.В. Участие Российской Федерации... С. 172.

§ 1. Возникновение права муниципальной собственности на земельные участки в процессе разграничения государственной собственности на землю субъектами происходило лишь в субъектах Федерации, обладавших статусом республики в составе Российской Федерации. При этом про цесс разграничения ограничивался провозглашением земельных ресур сов достоянием народов, проживающих на территории республик, а также собственностью республик. Края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа, не обладавшие соб ственным законодательством, не могли в равной мере с республиками решать вопросы земельной собственности на соответствующих терри ториях1.

Своеобразной «точкой отсчета» нового подхода к четкому разграниче нию земельных и иных ресурсов между органами публичной власти можно считать Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2144 «О федераль ных природных ресурсах». Примечательно в нем два обстоятельства:



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.