авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 8 |

«А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, М.С. Сотникова ПРАВО МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ...»

-- [ Страница 4 ] --

во первых, он не устанавливал исчерпывающего перечня всех земель и иных природных ресурсов, которые должны попасть во все формы соб ственности, ограничившись лишь перечислением потенциальных фе деральных земель и иных природных ресурсов;

во вторых, даже их пе речень носил примерный и необязательный характер, поскольку Указ закреплял, что к «федеральным природным ресурсам могут относить ся…». Но первый шаг все же был сделан.

Дальнейшая практика разграничения государственной собствен ности на землю пошла по пути заключения Российской Федераци ей и ее субъектами договоров о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. Как отмечалось в научной литературе, ясности в вопросах собственности эти договоры не при бавили: в одних собственниками природных ресурсов были назва ны только субъекты Российской Федерации;

в других упоминалась только федеральная собственность;

в третьих говорилось лишь о «со вместном ведении» Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на ряд природных ресурсов2.

См.: Харьков В.Н. Организационно правовое обеспечение рационального использования и охраны земель на уровне субъекта Российской Федера ции (на материалах Тверской области): Дис. … канд. юрид. наук. — М., 1998.

С. 17.

См.: Барткова О.Г. Участие Российской Федерации в имущественных от ношениях, регулируемых гражданским законодательством. — Тверь, 2001.

С. 20—21.

Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки Так, на основании Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Россий ской Федерации и органами государственной власти Хабаровско го края от 24 апреля 1996 г. было подписано Соглашение между Правительством РФ и администрацией Хабаровского края о раз граничении полномочий в сфере владения, пользования и распо ряжения земельными ресурсами на территории Хабаровского края от 24 июня 1996 г., в котором разграничены федеральные земли и земли, находящиеся в собственности Хабаровского края (ст. 2).

Аналогичные соглашения подписаны с Челябинской, Свердлов ской, Оренбургской, Иркутской, Ростовской областями и рядом дру гих субъектов Российской Федерации. На основании таких дого воров и соглашений, не дожидаясь принятия федерального закона о разграничении земель, субъекты Федерации стали осуществлять разграничение земель на своей территории на федеральные, реги ональные и муниципальные путем принятия законов субъектов Рос сийской Федерации.

В числе таких законов можно выделить Закон Челябинской об ласти от 11 февраля 1999 г. «О государственных и муниципальных землях Челябинской области» (ст. 5 которого перечисляла област ные, а ст. 7 муниципальные земли), Закон Мурманской области «О муниципальных землях» от 20 апреля 1998 г. в ст. 4 определяв ший «объекты права муниципальной собственности на землю», а также Закон Республики Марий Эл от 10 января 1998 г. «Об отне сении земельных участков к муниципальной собственности».

Такая практика встретила ряд критических оценок в юридиче ской литературе. Так, некоторые авторы считали нецелесообразной складывающуюся практику договорного разграничения государ ственной собственности по следующим основаниям: во первых, срочность договора предполагает определенную нестабильность предусмотренных им условий, что абсолютно неприемлемо в воп росах разграничения государственной собственности. Во вторых, использование в тексте договоров понятий, значение которых впо следствии может быть определено одной из сторон самостоятель но, может повлечь нежелательные коллизии. В третьих, главным аргументом является то, что заключение индивидуальных догово ров (соглашений) по вопросам разграничения государственной зе § 1. Возникновение права муниципальной собственности на земельные участки в процессе разграничения государственной собственности на землю мельной собственности на федеральную и субъектов Федерации может фактически способствовать установлению неравного поло жения субъектов Федерации вследствие как индивидуального на бора средств, так и собственно наличия подобных договоров (со глашений)1.

С такой позицией нельзя полностью согласиться. Действи тельно, договорная практика не являлась оптимальным решени ем проблемы разграничения государственной собственности на землю, поскольку эти вопросы должен был решать федеральный закон, принятый только в 2001 г. Следует согласиться и с указан ными автором недостатками юридической техники, наблюдаемы ми во многих таких договорах и соглашениях. Убедителен и аргумент о том, что практика заключения соглашений ставила субъекты Феде рации в неравное положение. Однако в условиях отсутствия стабиль ного федерального земельного законодательства названная практика являлась единственно возможным способом осуществления земель ных реформ в регионах, создания экономической основы местно го самоуправления. И если рассматривать проблему разграниче ния в контексте реальных исторических условий, то следует при знать, что на тот момент другого пути разграничения просто не было.

Более того, паралич федеральной власти («указное нормотвор чество») и слабая активность ряда субъектов Федерации обуслови ли в период с 1993 по 2001 г. появление муниципального нормот ворчества, посвященного провозглашению в уставах муниципальных образований муниципальной собственностью всех земель в их гра ницах, кроме переданных в собственность частных лиц. В качестве примеров можно привести уставы города Томска (Приложение № к решению Томской городской думы от 18 октября 1999 г. № 164), Ангарского муниципального образования (Приложение к решению городской думы от 9 апреля 1996 г. № 145), муниципального обра зования «Нефтеюганский район» (утвержден решением Нефтеюган ской районной думы 17 марта 1998 г. № 143), Усть Камчатского рай онного муниципального образования (принят на местном референ думе 19 апреля 1998 г.), Великого Новгорода (утвержден решением См.: Харьков В.Н. Указ. соч. С. 21—22.

Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки городской думы от 23 апреля 1998 г. № 368), что не соответствовало даже существовавшему на тот момент пробельному законодатель ству1.

Параллельно с этим шел и другой процесс: п. 1 постановления Главы администрации Краснодарского края от 24 мая 1999 г. № «О мерах по соблюдению на территории края земельного законода тельства» органам местного самоуправления муниципальных обра зований края предписано «прекратить незаконную “муниципализа цию” земель и принять меры к отмене ранее принятых решений о признании государственных земель муниципальной собственнос тью»;

аналогичное решение принято в Калужской области2.

В конечном итоге, несмотря на ряд плюсов, от договорного раз граничения государственной собственности на землю с выделением собственности муниципалитетов законодатель все же отказался (в большей степени по политическим мотивам). Правовым же аргу ментом этого являлось то, что заключение рассмотренных выше до говоров и соглашений с одними субъектами Федерации и незаклю чение (по объективным либо субъективным причинам) с другими субъектами Федерации подрывало принцип федерализма и означа ло наличие у субъектов Федерации различного объема гражданской правоспособности, что было совершенно недопустимо в свете Кон ституции РФ и ГК РФ.

Принципиальные изменения в процедурах разграничения по являются после принятия ЗК РФ, провозгласившего разграниче ние государственной собственности на землю в качестве основно го принципа земельного законодательства, и принятого незадолго до этого Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. № 101 ФЗ. Указан ный закон и постановление Правительства Российской Федерации от 4 марта 2002 г. № 140 «Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Россий ской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципаль См.: Малова Н.Б. Принципы и характеристика законодательства о разгра ничении государственной собственности на землю // Аграрное и земель ное право. 2007. № 5. С. 34.

См.: Попов М. Есть ли в России муниципальная собственность на землю? // Бизнес адвокат. 2000. № 6.

§ 1. Возникновение права муниципальной собственности на земельные участки в процессе разграничения государственной собственности на землю ных образований возникает право собственности» предусмотрели принципиально новый порядок разграничения государственной собственности, главным образом по принадлежности участка к оп ределенной категории или субкатегории земель. Такое отнесение могло быть безусловным либо зависеть от определенных условий, например, нахождения на земельном участке недвижимого имуще ства, являющегося собственностью соответствующего публичного субъекта или до момента приватизации находившегося в такой соб ственности.

Состояние, категория земель и принадлежность земельного уча стка оценивались на момент внесения этих участков в перечни зе мельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований возникало право соб ственности. Составленные на основе изложенных в законе критери ев всеми уровнями публичной власти перечни земельных участков, на которые у них должно было возникнуть право собственности, от правлялись на согласование в Министерство имущественных отно шений РФ. Согласованные перечни утверждались распоряжением Правительства РФ по федеральным, региональным и муниципаль ным участкам.

Несомненно, на фоне предыдущего «регионально указного» эта па разграничение государственной собственности на землю по но вым правилам представляло собой явный прогресс. Вместе с тем складывался приоритет федеральных земель и интересов, посколь ку именно федеральные органы составляли и утверждали перечни.

Кроме того, новые правила были слишком забюрократизированы, сложны и длительны по времени. Подготовка одного перечня земель ных участков (при отсутствии спора по нему и при наличии необ ходимых документов) могла занимать от семи до девяти месяцев.

Указанные перечни пересылались из одной инстанции в другую и обратно по нескольку раз, что влекло затягивание и дороговизну процесса разграничения.

Первоначально предполагалось, что к началу 2008 г. будет заре гистрировано участков общей площадью около 1,2 млрд га. Однако этот срок был под сомнением, поскольку на 2005 г. разграничено было порядка 30 % земель, находящихся в государственной собствен ности. При таких темпах реально разграничение могло быть закон чено к 2023 г. При этом помимо несовершенства порядка разграни Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки чения причиной затягивания сроков разграничения стало и отсут ствие финансовых средств на проведение землеустроительных и кадастровых работ (за 2001—2002 гг. на эти цели было потрачено более 4 млн рублей, к 2006 г. эти расходы выросли в несколько раз)1.

Это создавало органам местного самоуправления ряд затруднений:

по переводу земельного участка из одной категории в другую;

уста новлению максимальных размеров земельных участков, передавае мых в частную собственность бесплатно;

установлению дополни тельных оснований изъятия земель для муниципальных нужд;

оп ределению размера арендной платы и т.д2.

Понимая эти проблемы неповоротливости чиновничьего меха низма и затягивания сроков составления перечней, в научной ли тературе предпринимались попытки разработать теоретическую концепцию решения этой проблемы. Так, Н.Н. Аверьянова пред лагала определить момент времени, на который необходимо уста навливать основания отнесения участка к тому или иному виду публичной собственности;

конкретные сроки исполнения должност ными лицами компетентных органов своих полномочий в сфере разграничения государственной собственности на землю, в частно сти, сроков утверждения перечней, и т.д.3 Но законодатель пошел по другому пути.

В 2006 г. предпринимается радикальная реформа сразу двух зе мельных процедур: приватизации дачных (садовых) земельных уча стков (а также участков для личного подсобного хозяйства и инди видуального жилищного строительства) в целях расширения нало гооблагаемой базы по земельному налогу (названной журналистами «дачной амнистией») и упрощение порядка разграничения государ ственной собственности на землю. Необходимость последней рефор мы была обусловлена медленными темпами составления перечней.

Напомним, что вся концепция ЗК РФ построена на презумпции, что государственные земли уже разграничены.

См.: Малова Н.Б. Принципы и характеристика... С. 39—40.

См. подробнее: Кульнев В.Н. Проблемы применения земельного законода тельства в связи с разграничением государственной собственности на зем лю // Аграрное и земельное право. 2004. № 1. С. 48—57.

См.: Аверьянова Н.Н. Правовое регулирование купли продажи земель го сударственной и муниципальной собственности: Автореф. дис. … канд. юрид.

наук. — Саратов, 2004. С. 18—19.

§ 1. Возникновение права муниципальной собственности на земельные участки в процессе разграничения государственной собственности на землю Упрощение порядка разграничения государственной собствен ности на землю произошло после принятия 17 апреля 2006 г. Фе дерального закона № 53 ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”, Федераль ный закон “О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним” и признании утратившими силу отдель ных положений законодательных актов Российской Федерации».

Согласно п. 3 ст. 3.1 Федерального закона от 25 октября 2001 г.

№ 137 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», в целях разграничения государственной собственнос ти на землю к собственности поселений, городских округов, муни ципальных районов относятся: земельные участки, занятые здания ми, строениями, сооружениями, находящимися в собственности со ответствующих муниципальных образований;

земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствую щих муниципальных образований, а также казенным предприяти ям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуп равления;

иные предусмотренные федеральными законами и приня тыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федера ции земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли.

Согласно ст. 30.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», государственная регистрация права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или му ниципального образования на земельный участок при разграниче нии государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной вла сти или органа местного самоуправления либо действующего по их поручению лица. В заявлении указывается основание возникнове ния права собственности Российской Федерации, субъекта Россий ской Федерации или муниципального образования на земельный участок. Соответствующий перечень необходимых документов оп ределен постановлением Правительства РФ от 30 июня 2006 г.

№ 404 «Об утверждении перечня документов, необходимых для го Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки сударственной регистрации права собственности Российской Феде рации, субъекта Российской Федерации или муниципального обра зования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю».

Таким образом, вместо существовавшей ранее процедуры состав ления перечней земельных участков, на которые возникает муници пальная собственность, продолжительного их рассмотрения и утвер ждения Правительством РФ теперь заинтересованные органы мест ного самоуправления напрямую обращаются в территориальные органы Федеральной службы государственной регистрации, кадаст ра и картографии за свидетельством о муниципальной собственно сти на соответствующие земельные участки.

Эта реформа дала ожидаемый эффект на практике. По данным государственной статистки, на 1 января 2009 г. в установленном по рядке право собственности на земельные участки у Российской Фе дерации возникло на площади 293,8 млн га, что составило 18,6 % от общей площади земель государственной и муниципальной собствен ности. В собственности субъектов Российской Федерации зарегис трировано 6,4 млн га, муниципальной собственности — 1,8 млн га земель1.

По состоянию на 15 мая 2009 г. только в отдельно взятом город ском округе Волгоград уже зарегистрировано (с получением свиде тельства о государственной регистрации права муниципальной соб ственности на земельный участок) 775 земельных участков общей площадью 766,6 га. На данных участках расположены муниципаль ные учреждения образования и здравоохранения, объекты ЖКХ (ко тельные, системы водоснабжения и т.д.) 2.

Между тем, несмотря на существенный прогресс в рамках новой процедуры разграничения государственных земель, ряд проблем ос тались неразрешенными в силу многих объективных и субъектив ных причин.

1. Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 257 ФЗ «Об ав томобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Фе дерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» было предусмотрено закрепление автомо См.: Государственный (национальный) доклад... С. 57.

См.: Архив Комитета земельных ресурсов...

§ 1. Возникновение права муниципальной собственности на земельные участки в процессе разграничения государственной собственности на землю бильных дорог в муниципальную собственность (соответствующие изменения были внесены и в ряд других федеральных законов). Само по себе такое решение является совершенно обоснованным и пра вильным. Действительно, в первые годы земельной реформы вопрос о существовании муниципальных дорог не был четко разрешен в за конодательстве, и, соответственно, юридического закрепления муни ципальная собственность на дороги не имела. Вместе с тем очевид но, что дорога как инженерное сооружение есть объект недвижимос ти. Необходимость четкой классификации дорог и их отнесения к различным формам собственности состоит хотя бы в том, чтобы граждане и юридические лица знали, с кого взыскивать ущерб за не надлежащее состояние такой дороги.

Данные нормы хорошо вписываются и в требования градостро ительного законодательства, предусматривающего фиксацию в ходе территориального планирования существующего и планируемого местонахождения федеральных, региональных и муниципальных дорог (последних — в генеральных планах или схеме территориаль ного планирования муниципального района).

Между тем остается нерешенной проблема формирования зе мельных участков под такими муниципальными дорогами и их госу дарственная регистрация как объектов недвижимости. Упомянутый вышеназванным Законом (ст. 10) Единый государственный реестр автомобильных дорог не может заменить Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В соответствии со ст. 9 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г.

№ 122 ФЗ, по инициативе заявителя допускается государственная регистрация прав на объекты недвижимого имущества, включенные в состав автомобильной дороги и расположенные на территориях бо лее одного регистрационного округа, и сделок с такими объектами недвижимого имущества федеральным органом в области государ ственной регистрации или государственная регистрация прав на та кие объекты недвижимого имущества и сделок с ними по месту их нахождения в пределах соответствующего регистрационного окру га органом по государственной регистрации. Однако, на наш взгляд, это есть половинчатое решение вопроса: мы считаем необходимым согласиться с высказанной в научной литературе позицией о необ ходимости признания линейного объекта (типичной разновиднос Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки тью которого как раз и является автомобильная магистраль) разно видностью имущественных комплексов с разработкой особенностей их государственной регистрации1.

2. Федеральный закон от 7 мая 2001 г. № 49 ФЗ «О территори ях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федера ции» (ст. 8) предусматривает, что образование территорий тради ционного природопользования местного значения осуществляется решениями органов местного самоуправления на основании обра щений лиц, относящихся к малочисленным народам, и общин ма лочисленных народов или их уполномоченных представителей. Под территориями традиционного природопользования коренных мало численных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации данный Закон понимает особо охраняемые природные территории, образованные для ведения традиционного природополь зования и традиционного образа жизни коренными малочисленны ми народами Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Проблема, как в предыдущем случае, носит на первый взгляд тех нический, но от того не менее неразрешимый характер: для оформле ния права муниципальной собственности на вышеуказанные терри тории (с передачей конкретных земельных участков в безвозмездное пользование лицам и общинам коренных малочисленных народов) необходимо провести межевание, поставить на кадастровый учет и зарегистрировать соответствующие земельные участки, которые на ходятся далеко от центров цивилизации и занимают сотни тысяч гек таров. Подобные операции ввиду их технической сложности и высокой стоимости до сих пор не проводились и не планируются в ближайшем будущем. Отсюда проблема разграничения единых государствен ных земель на федеральные, региональные и муниципальные в мес тах традиционного природопользования остается нерешенной в прин ципе.

Указанные выше трудности попытался «упростить» Федераль ный закон от 24 июля 2007 г. № 221 ФЗ «О государственном када См. подробнее: Грехова Е.А. Правовое регулирование государственной ре гистрации прав на земельные участки и сделок с ними в Российской Феде рации: Дис. … канд. юрид. наук. — Волгоград, 2007. С. 175—189. Нарушке вич С.В. Имущественный комплекс в гражданском праве России: Автореф.

дисс. … канд. юрид. наук. — Волгоград, 2006. С. 7.

§ 1. Возникновение права муниципальной собственности на земельные участки в процессе разграничения государственной собственности на землю стре недвижимости». Как известно, местоположение границ земель ных участков подлежит обязательному согласованию с заинтересо ванными лицами в случае выполнения кадастровых работ, в резуль тате которых обеспечивается подготовка документов для представ ления в орган кадастрового учета заявления об учете изменений одного из указанных земельных участков в связи с уточнением мес тоположения его границ. Между тем ч. 6 ст. 39 названного закона устанавливает, что согласование местоположения границ проводит ся без их установления на местности независимо от требований за интересованных лиц в случае, если земельные участки, местополо жение границ которых согласовывается, являются лесными участ ками, земельными участками в составе земель особо охраняемых природных территорий и объектов или в составе земель сельско хозяйственного назначения, предназначенных для осуществления традиционного природопользования коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Феде рации.

Понятна причина появления такой нормы, вызванная сложнос тью проведения кадастровых работ на вечной мерзлоте. Между тем, если границы участка на местности не будут определены, то и уча сток не будет считаться сформированным;

следовательно, на него не возникнет право собственности муниципальных образований (или государственная собственность). Такой участок не может быть передан лицам и общинам коренных малочисленных народов (не может быть права собственности на не индивидуализированную в натуре вещь). Поэтому и права таких общин и лиц не будут защи щены.

3. Анализ действующего земельного законодательства, в том чис ле непосредственно посвященного вопросам разграничения государ ственной собственности на землю, оставляет открытым еще один важный вопрос. В начале земельной реформы указами Президента РФ был образован так называемый фонд перераспределения, куда зачис лялись различного рода «излишки» земель, возникшие в ходе реор ганизации колхозов и совхозов. В начале 90 х годов прошлого века было нормативно закреплено, что распоряжаются такими земельны ми участками органы местного самоуправления. Впоследствии ст. Федерального закона от 17 июля 2001 г. № 101 ФЗ «О разграниче нии государственной собственности на землю» земли фонда пере Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки распределения были отнесены (потенциально) к числу объектов ре гиональной собственности, право на которые должны были возник нуть по окончании предусмотренных данным Законом процедур.

После последней реформы 2006 г., когда вышеназванный Закон ут ратил силу, вопрос остался открытым: в какой именно форме пуб личной собственности должны быть эти земли?

4. Еще одним «белым пятном» в перечне оснований разграниче ния государственной собственности на землю является определение публичного собственника земель общего пользования. Под таковы ми понимаются земельные участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами;

они могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации (п. 12 ст. 85 ЗК РФ). Данную проблему хорошо иллюстрирует следующее судебное дело.

Департамент управления имуществом городского округа Сама ра (далее — Департамент) обратился в Арбитражный суд Самар ской области с заявлением о признании незаконным отказ Управле ния Федеральной регистрационной службы по Самарской области (далее — Регистрирующий орган) в государственной регистрации права муниципальной собственности на земельный участок. Отка зывая в государственной регистрации права муниципальной соб ственности, Регистрирующий орган указал на непредставление Департаментом документов, необходимых для проведения регист рации.

Обосновывая в суде право муниципальной собственности, Де партамент указывал, что спорный земельный участок занят Цент ральным парком культуры и отдыха («Загородный парк»), т.е. яв ляется земельным участком общего пользования, обеспечивающим решение вопросов местного значения, предусмотренных ст. 16 За кона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправ ления в Российской Федерации» о создании условий для массового отдыха жителей городского округа и организации мест массового от дыха населения.

По мнению Департамента, Центральный парк культуры и отды ха является муниципальной собственностью, поскольку это объект внешнего благоустройства, который в силу положений постановле ния Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г.

§ 1. Возникновение права муниципальной собственности на земельные участки в процессе разграничения государственной собственности на землю № 3020 1 «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность рес публик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автоном ных округов, городов Москвы и Санкт Петербурга и муниципаль ную собственность» относится к исключительной муниципальной собственности. Давая оценку данному доводу Департамента, суд пер вой инстанции правомерно указал, что положения данного постанов ления Верховного Совета РФ не подлежат применению к спорным правоотношениям, поскольку критерии отнесения земельных участ ков к муниципальной собственности установлены п. 3 ст. 3.1 Феде рального закона «О введении в действие Земельного кодекса Рос сийской Федерации».

Ссылка апелляционного суда на положения Федерального зако на «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и куль туры) народов Российской Федерации» как на возможное основа ние возникновения права муниципальной собственности была при знана судебной коллегией ошибочной, поскольку в соответствии со ст. 5 данного Закона, земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государ ственный реестр объектов культурного наследия (памятников исто рии и культуры) народов Российской Федерации, а также в грани цах территорий выявленных объектов культурного наследия отно сятся к землям историко культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и данным Законом.

При изложенных выше обстоятельствах судебная коллегия кас сационной инстанции нашла обжалованный судебный акт вынесен ным с неправильным применением норм материального права, в свя зи с чем постановление апелляционного суда подлежит отмене. По скольку суд первой инстанции пришел к правомерному выводу об отсутствии у Регистрирующего органа оснований для регистрации права муниципальной собственности по заявлению Департамента, решение суда первой инстанции оставлено в силе1.

Из этого вытекает следующая проблема: в какой форме собствен ности должны находиться земли общего пользования? На наш См.: Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского ок руга от 19 августа 2008 г. № А55 18891/2007 7.

Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки взгляд, ответ на этот вопрос должен быть однозначен — в муници пальной собственности, так как:

а) органы местного самоуправления на сегодняшний день фак тически распоряжаются большей частью находящейся в их границах земли, кроме случаев, указанных федеральными законами (военны ми объектами, например, не распоряжаются). При этом Федераль ный закон «Об общих принципах организации местного самоуп равления в Российской Федерации» указывает, что муниципальное имущество предназначено для обеспечения потребностей местного населения. Именно такой случай мы и наблюдаем;

б) если рассуждать иначе, то получается, что претензий на зем ли общего пользования у Российской Федерации и ее субъектов еще меньше, либо же следует признать земли общего пользования «достоянием народов», которое не подлежит отчуждению ни в ка кую форму собственности. Однако думается, что для последнего вывода все таки нет оснований: данные земельные участки могут быть сформированы, поставлены на кадастровый учет и зарегист рированы в муниципальную собственность. И сделать это намно го легче, чем сформировать территории традиционного природо пользования.

5. В результате последней реформы 2006 г. в состав процедур разграничения государственной собственности на землю (а точнее процедур распоряжения неразграниченными землями) было вклю чено еще одно звено, с наличием и содержанием которого мы прин ципиально не можем согласиться. Речь идет о том, что из компе тенции органов местного самоуправления поселений — «столиц»

субъектов Российской Федерации были изъяты полномочия по рас поряжению земельными участками. Сразу отметим, что такое изъя тие может быть совершено по решению органов власти субъектов Российской Федерации, и потому не носит тотального характера (в Волгограде, например, этого нет). В то же время анализ послед ствий реализации данных полномочий заслуживает особого вни мания.

Указанная проблема наиболее ярко видна на примере решений высших судебных инстанций. Так, Глава городского округа Самара обратился в Конституционный суд РФ с заявлением о проверке кон ституционности абз. 3 п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октяб ря 2001 г. № 137 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса § 1. Возникновение права муниципальной собственности на земельные участки в процессе разграничения государственной собственности на землю Российской Федерации», предусматривающего, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осущест вляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной влас ти субъектов Российской Федерации.

Как следовало из представленных материалов, Законом Самар ской области от 30 мая 2006 г. № 45 ГД Закон Самарской области от 11 марта 2005 г. № 94 ГД «О земле» был дополнен ст. 5.1, час тью 2 которого устанавливалось, что Правительство Самарской об ласти или уполномоченный им исполнительный орган государ ственной власти Самарской области осуществляет распоряжение расположенными в городском округе Самара земельными участка ми, государственная собственность на которые не разграничена.

Закон Самарской области от 30 мая 2006 г. № 45 ГД вступил в силу с 1 июля 2006 г. — одновременно с Федеральным законом от 17 апреля 2006 г. № 53 ФЗ, которым был изложен в новой редак ции п. 10 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Зе мельного кодекса Российской Федерации», ранее устанавливав ший, что распоряжение земельными участками до разграничения государственной собственности на землю осуществляется органа ми местного самоуправления в пределах их полномочий, если за конодательством субъекта Российской Федерации не предусмот рено иное.

Самарский областной суд, куда Глава городского округа Самара обратился с заявлением о признании приведенных положений За кона Самарской области от 30 мая 2006 г. № 45 ГД противоречащи ми федеральному законодательству и недействующими, решением от 15 октября 2007 г. отказал в удовлетворении заявленных требо ваний, мотивировав свой отказ ссылкой на норму абз. 3 п. 10 ст. Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».

По мнению заявителя, данная норма, допуская отмену законом субъекта Российской Федерации ранее предусматривавшегося фе деральным законодательством полномочия органов местного са Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки моуправления по распоряжению земельными участками, государ ственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, противоречит статьям 55 (ч. 3), 132 и Конституции РФ и не согласуется с нормами ряда федеральных за конов.

Между тем, согласно Конституции Российской Федерации, раз граничение государственной собственности, в том числе на землю, и, соответственно, земельное законодательство находятся в совмест ном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункты «г», «к»

ч. 1 ст. 72).

В соответствии с данными конституционными положениями решение вопросов разграничения государственной собственности на землю между территориальными уровнями публичной власти, включая определение субъекта, ответственного за распоряжение зе мельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, реализуется Российской Федерацией и ее субъек тами в порядке, определяемом, в частности, положениями ст. (части 2 и 5), а также ст. 132 (ч. 2) Конституции РФ, предусмат ривающей, что органы местного самоуправления могут наделять ся законом отдельными государственными полномочиями с пере дачей необходимых для их осуществления материальных и финан совых средств.

При этом наделение органов местного самоуправления теми или иными государственными полномочиями является исключи тельной прерогативой законодательных органов государственной власти, что обусловлено необходимостью создания наиболее бла гоприятных условий для эффективной реализации соответствую щих полномочий на конкретной территории и в конкретных соци ально экономических условиях. Одновременно следует учитывать особенности муниципальных образований административных цен тров (столиц) субъектов Российской Федерации, связанные, в част ности, не только с их административно политической ролью, но и с уровнем развития городского хозяйства, важностью сохранения его единства.

Следовательно, федеральный законодатель был вправе преду смотреть осуществление государственного полномочия по распоря жению земельными участками, государственная собственность на § 1. Возникновение права муниципальной собственности на земельные участки в процессе разграничения государственной собственности на землю которые не разграничена, в поселениях, являющихся администра тивными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, как органами местного самоуправления в порядке наделения их от дельным государственным полномочием, так и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, предоставив право принимать конкретное решение самим субъектам Российской Федерации. Соответственно положение абз. 3 п. 10 ст. Закона РФ от 25 октября 2001 г. № 137 ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» не нарушает права и га рантии местного самоуправления, установленные Конституцией РФ.

Исходя из вышеизложенного, в принятии жалобы к рассмотрению было отказано1.

Практически аналогичные аргументы были приведены и Выс шим арбитражным судом РФ по жалобам глав местных админи страций других столиц субъектов Российской Федерации, в одноча сье потерявших большую часть «экономической основы местного самоуправления»2. На наш взгляд, указанная часть последней ре формы требует немедленной отмены как откровенно противореча щая Конституции России. Исходя из Конституции РФ и Феде рального закона «Об общих принципах организации местного са моуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., все виды муниципальных образований являются равноправными и имеют одинаковые гарантии формирования экономических основ местного самоуправления. Некоторое исключение законодатель допускает только для внутригородских территорий городов феде рального значения в силу специфики их функционирования и не обходимости сохранения единого городского хозяйства. В нашем же случае произошло ущемление прав даже не на уровне родовой категории муниципальных образований (например, всех городских Определение Конституционного суда РФ от 15 января 2008 г. № 219 О О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Главы городского округа Самара на нарушение конституционных прав на местное самоуправление абзацем третьим пункта 10 статьи 3 Федерального закона “О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации”» // Вестник Консти туционного суда Российской Федерации. 2008. № 4.

См., например: Определение СК по гражданским делам Верховного cуда РФ от 12 марта 2008 г. № 30 Г08 1;

Определение СК по гражданским де лам Верховного cуда РФ от 14 марта 2007 г. № 59 Г07 2 и т.д.

Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки округов или всех поселений), а только части одной из разновидно стей (городских округов — столиц субъектов Российской Феде рации).

Запрет распоряжаться земельными участками органам местного самоуправления городских округов — столиц субъектов Россий ской Федерации выглядит абсурдно и с точки зрения организации управления городским хозяйством. Безусловно, субъект Россий ской Федерации чисто технически может распоряжаться земельны ми участками, относящимися к неразграниченной собственности.

Но город — это сложный организм, и кроме предоставления земель ного участка в нем должна осуществляться единая градостроитель ная политика, согласованное формирование и распоряжение муни ципальными сетями (которых никто субъекту Российской Феде рации не передавал);

существует и ряд других «подводных камней», которые будут сильно осложнять жизнь как муниципалитету, так и гражданам или юридическим лицам, претендующим на предо ставление земельного участка.

Справедливости ради следует упомянуть, что органы местного самоуправления и население столиц субъектов Российской Федера ции стали не единственной жертвой подобного произвола. Так, в силу положений ст. 27, 94 ЗК РФ, ст. 1 Федерального закона от 27 января 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно оздоровительных местностях и курортах», Федерального закона «Об особо охраняе мых природных территориях» и ряда иных нормативных актов, в том числе и местного значения, земли в территориальных границах города Сочи относятся к особо охраняемым природным территори ям федерального значения и являются собственностью Российской Федерации.

Данные доводы служат основанием для признания права соб ственности Российской Федерации в лице территориального орга на федерального агентства по управлению федеральным имуществом Российской Федерации на любые земельные участки в территори альных границах города Сочи, не находящиеся в частной собствен ности. Однако сложившаяся ситуация затрагивает интересы муни ципального образования города Сочи в области землепользования в части использования и распоряжения земельными участками, по ступления в местный бюджет средств от сдачи земельных участков § 1. Возникновение права муниципальной собственности на земельные участки в процессе разграничения государственной собственности на землю в аренду, являющихся одним из основных источников муниципаль ного бюджета1.

В этой связи, крайне удивляют высказываемые иногда в научной литературе оценки этой реформы в том смысле, что «законодатель практически не оставил возможности субъектам Российской Феде рации самим корректировать полномочия органов местного само управления и предоставляя им полную свободу действий по распо ряжению землей. Таким образом, в российском законодательстве, а соответственно в политике нашей страны, прослеживается опреде ленная тенденция к неоправданному усилению местной власти и, следовательно, еще большей децентрализации России»2. Представ ляется, что действительность диаметрально противоположна подоб ным построениям.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы:

1. Разграничение государственной собственности на землю — это процедура формирования и закрепления в собственность каждого уровня публичной власти (Российская Федерация, субъекты Рос сийской Федерации, муниципальные образования) конкретных зе мельных участков из состава неразграниченной государственной собственности по основаниям и в порядке, предусмотренном феде ральными законами и иными нормативными актами.

2. Разграничение государственной собственности на землю осу ществлялось с самого начала земельной реформы: первоначально в рамках процедуры разграничения государственного имущества в целом, а после принятия Конституции России и непосредственно земли. Эволюция процедуры разграничения прошла ряд этапов: «до говорно указной» период 90 х годов прошлого века;

период состав ления перечней;

современный период упрощенного порядка разгра ничения государственной собственности на землю.

См. подробнее: Сгибнев И.К., Шафиев А.Ю. Соотношение законодатель ства об особо охраняемых природных территориях с нормативными акта ми о разграничении собственности на землю: теория и практика // Россий ское право в Интернете. 2005. № 3.

См.: Гордиенко И.И. Распределение полномочий по предоставлению зе мельных участков между органами государственной власти и органами местного самоуправления // Законы России: опыт, анализ, практика.

2007. № 9.

Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки 3. Несмотря на положительную оценку реформы 2006 г., направ ленную на упрощение процедур разграничения государственной соб ственности на землю, ряд актуальных вопросов возникновения муниципальной собственности на земельные участки остался нераз решенным, во первых, по техникопроцедурным причинам (фор мирование земельных участков под муниципальными автомобиль ными дорогами или территориями традиционного природопользо вания) либо чисто процедурным (определение публичного собствен ника земель фонда перераспределения и земель общего пользова ния).

4. Следует признать явно противоречащим Конституции России ущемление прав населения и органов местного самоуправления город ских округов — столиц субъектов Российской Федерации распоря жаться неразграниченными государственными землями, предусмот ренное в рамках последней реформы порядка разграничения государ ственной собственности на землю 2006 г. Позицию Конституционного суда РФ, подтвердившего легитимность этой реформы, следует при знать неубедительной и содержащей «двойные стандарты», недопус тимые при определении экономических основ местного самоуправ ления.

5. Разграничение государственных земель является по своей сути процедурой конечной. Ее следует отличать от процесса перераспре деления государственных и муниципальных земель, являющегося постоянным и связанным с динамикой появления новых задач, тре бующих от определенного уровня публичной власти наличия земель ных, финансовых и иных ресурсов.

§ 2. Право муниципальной собственности на земельные участки мо жет возникать двумя принципиально разными путями: первоначаль но (в процессе разграничения единого массива государственных зе мель с формированием и регистрацией конкретных земельных участ § 2. Правовое регулирование перераспределения земельных участков между уровнями публичной власти и иные процедуры возникновения права муниципальной собственности ков в муниципальную собственность) и производно (в порядке пере распределения зарегистрированных в федеральную, региональную и частную собственность земельных участков при наличии админист ративных и/или гражданско правовых оснований).

В рамках настоящего параграфа для нас будет представлять ин терес производная группа оснований приобретения права муници пальной собственности на земельные участки. В составе данной груп пы мы предлагаем выделять три больших подгруппы: перераспре деление публичных земель (т.е. ранее закрепленных в собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации либо дру гих муниципальных образований);

изъятие частных земель (этому будет посвящен следующий параграф настоящей работы);

приобре тение права муниципальной собственности в силу различных граж данско правовых оснований особого характера (например, на бесхо зяйные земельные участки;

реализация права преимущественной покупки сельскохозяйственных угодий в случае их продажи граж данами и юридическими лицами и т.д.).

Перераспределение публичных земель. Термин «перераспределе ние земель» впервые был упомянут в Законе РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» и понимался как средство создания условий для равноправного развития различных форм хозяйство вания на земле, формирования многоукладной экономики, рацио нального использования и охраны земель на территории страны (ст. 1). Для этого был создан специальный «фонд перераспределе ния», куда отчуждались неэффективно используемые земельные уча стки, предоставляемые для ведения крестьянского (фермерского) и личного подсобного хозяйства, животноводства и т.д. Земли данно го фонда находились формально в неразграниченной государствен ной собственности, но распоряжались ими органы местного само управления.

Используемый в настоящем параграфе термин «перераспределе ние публичных земель» не имеет ничего общего с существовавшем ранее фондом перераспределения и соответствующими процедура ми предоставления земельных участков из неразграниченной госу дарственной в частную собственность. Несмотря на терминологиче скую схожесть, нельзя отождествлять рассматриваемую процедуру и с «перераспределением земельных участков», упоминаемым ст. 11. ЗК РФ, согласно которой при перераспределении нескольких смеж Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки ных земельных участков образуются несколько других смежных зе мельных участков, и существование таких смежных земельных уча стков прекращается. Поэтому далее речь пойдет непосредственно о переходе прав на земельные участки от одного публичного образо вания к другому.

Первоначально разграничение и перераспределение публичной собственности на имущество осуществлялось в порядке, определен ном постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г., а также распоряжением Президента РФ от 18 марта 1992 г. № 114 рп «Об утверждении Положения об определении пообъектного соста ва федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности». В приложениях к ука занному постановлению Верховного Совета РФ перечислялись виды объектов, которые могли находиться только в федеральной собствен ности (Приложение 1), только в муниципальной собственности (Приложение 3), а также те объекты, которые могли передаваться из федеральной собственности в собственность субъектов Россий ской Федерации (Приложение 2).

Передача объектов из федеральной государственной собственно сти в собственность субъектов Российской Федерации первое вре мя осуществлялась на основании указанных выше нормативных ак тов в безвозмездном порядке и без оформления каких либо догово ров. Впоследствии сложилась практика возмездной передачи, так как в соответствующих актах Правительства РФ предписывалось умень шать размер средств, перечисляемых из федерального бюджета субъектам Российской Федерации, на сумму рыночной стоимости передаваемых объектов. Что касается объектов муниципальной соб ственности, то включение их в состав последней согласно Приложе нию 3 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.


влекло возникновение права муниципальной собственности на них в силу закона (п. 5 Обзора практики разрешения споров, связанных с приватизацией государственных и муниципальных предприятий — Приложение к информационному письму ВАС РФ от 11 июня 1997 г.

№ 15).

В настоящее время объекты государственной и муниципальной собственности перераспределяются в соответствии с законами, раз граничивающими предметы ведения и полномочия органов государ § 2. Правовое регулирование перераспределения земельных участков между уровнями публичной власти и иные процедуры возникновения права муниципальной собственности ственной власти (Российской Федерации, ее субъектов) и муници пальных образований. В частности, перераспределение государствен ного и муниципального имущества между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями осуществляется в обязательном порядке и безвозмездно.

Как известно, Российской Федерации, ее субъектам и муници пальным образованиям может принадлежать только имущество, не обходимое им для осуществления публичных функций и полномочий, возложенных на них действующим законодательством. Перечни со ответствующего имущества, которое может находиться в собственно сти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, содержатся в ст. 26.11 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

и в ст. 50 Закона «Об общих принципах организации местного само управления».

Порядок передачи соответствующего имущества при его перерас пределении установлен в п. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 ав густа 2004 г. № 122 ФЗ. Передача имущества субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность и наоборот осуществля ется на основании решений исполнительных органов государствен ной власти субъектов Российской Федерации, а федерального иму щества в муниципальную собственность — на основании решений Правительства РФ. Указанными решениями утверждаются перечни передаваемого имущества, включающие государственные или муни ципальные унитарные предприятия, государственные или муници пальные учреждения, которые подлежат передаче, а также иное иму щество. Данные решения содержат указание о моменте возникнове ния права собственности и являются основанием возникновения такого права у субъектов, получающих соответствующее имущество.

При этом в рассматриваемом Законе установлено, что к соответству ющим отношениям по безвозмездной передаче имущества нормы ГК РФ и Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», определяющие момент возникновения права собственности на имущество, применяются в ча сти, не противоречащей рассматриваемому Закону. Поэтому право соб ственности на соответствующие объекты будет возникать с момента, Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки устанавливаемого решением органа публичной власти о передаче имущества, которое передается по передаточным актам, подписывае мым государственными и муниципальными органами, уполномочен ными на это1.

Таким образом, в настоящий момент перераспределение публич ного имущества осуществляется не на основе договора, а в соответ ствии с другим основанием возникновения гражданских прав — из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникнове ния гражданских прав и обязанностей.

Юридическая природа такого перераспределения мало исследо вана. Так, Е.А. Суханов писал, что вопросы о передаче государствен ного (муниципального) имущества от одних собственников другим должны решаться только на гражданско правовых (договорных и, как правило, возмездных) основаниях, ибо они становятся по обще му правилу взаимоотношениями обычных собственников (что не всегда учитывает федеральная власть)2. В.А. Дозорцев отмечал, что если ранее в рамках единого фонда государственной собственности осуществлялось перераспределение имущества, и в большинстве слу чаев оно происходило на безвозмездной основе, то теперь при раз ных собственниках такая передача после распределения имущества из единого фонда государственной собственности между разными собственниками, должна производиться на базе купли продажи или, в крайнем случае, дарения3.

Н.Ю. Челышева полагает, что отношения по передаче права соб ственности на индивидуально определенные вещи от одного публич но правового образования к другому по своей социальной природе входят в предмет исключительно гражданско правового регулиро См.: Гражданское право: Учеб. Том I / Под ред. д ра юрид. наук, проф. О.Н. Са дикова. — М., 2006.

См.: Суханов Е.А. Проблемы правового регулирования отношений пуб личной собственности и новый Гражданский кодекс // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сб. памяти С.А. Хохлова / Отв. ред.

А.Л. Маковский. — М., 1998. С. 218.

См.: Дозорцев В.А. Принципиальные черты права собственности в Граж данском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Прак тика: Сб. памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. А.Л. Маковский. — М.: Междуна родный центр финансово экономического развития, 1998. С. 242.

§ 2. Правовое регулирование перераспределения земельных участков между уровнями публичной власти и иные процедуры возникновения права муниципальной собственности вания. Поэтому соглашения по передаче права собственности на та кие вещи от одного публично правового образования облекаются в конструкцию гражданско правовой сделки1.

Сторонником гражданско правовой природы отношений по пе рераспределению имущества между различными уровнями публич ной власти является и Д.В. Пятков. Он отмечал, что «не только воз мездные, но и безвозмездные отношения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований имеют гражданско правовой характер. Так, безвозмездная передача имущества между публично правовыми образованиями допустима в случаях, предусмотренных законом или соглашением сторон. В дан ном случае возникает вопрос о месте правовых норм, регулирующих эти отношения, в системе норм гражданского права». Исходя из вы шеизложенного, он предлагает три варианта решения данной про блемы: рассматривать указанные отношения в рамках института да рения в качестве разновидности дарения;

сформировать институт безвозмездной передачи имущества в собственность, включающий как дарение, так и отчуждение имущества в отношениях между пуб лично правовыми образованиями;

сформировать институт безвоз мездной передачи имущества в собственность наряду с институтом дарения2.

Развивая указанную позицию, Е.В. Моисеева полагает, что по смыслу гл. 32 ГК РФ, регулирующей институт дарения, сторонами договора дарения могут быть граждане, юридические лица и госу дарство. Однако Российская Федерация, субъекты Российской Фе дерации и муниципальные образования могут выступать в качестве одаряемого только в договоре пожертвования, т.е. дарения вещи или права в общеполезных целях. Возникает вопрос: может ли государ ство выступать в качестве дарителя не в общеполезных целях? По лучается, что может, но только частным лицам, т.е. гражданам и юри дическим лицам. Поэтому, полагает Е.В. Моисеева, вопрос о право вой природе отношений, связанных с безвозмездной передачей имущества между публично правовыми образованиями, нуждается См.: Челышева Н.Ю. Основания и способы приобретения права публич ной собственности в России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Екатерин бург, 2008. С. 8.

Пятков Д.В. Участие Российской Федерации... С. 202.

Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки в законодательном определении. По мнению данного автора, это мо жет быть сделано в рамках гл. 32 ГК РФ1.

В.И. Кондратьев считает, что безвозмездное отчуждение имуще ства от одних к другим публично правовым образованиям в поряд ке разграничения государственной собственности должно осущест вляться на основании смешанных гражданско правовых договоров о безвозмездной передаче имущества. Данные договоры должны со четать в себе элементы договора дарения с включением обязательств по содержанию отчуждаемых объектов, которые обусловлены харак тером взаимоотношений публичных собственников и особенностя ми отчуждаемого имущества2.

Таким образом, большинство современных ученых цивилистов совершенно справедливо подчеркивают гражданско правовую при роду отношений по перераспределению имущества из одной публич ной формы собственности в другую. Однако единства мнений отно сительно того, какой именно гражданско правовой инструментарий при этом используется, пока еще нет. Мы полагаем, что наиболее близко к истине подошел Д.В. Пятков, предлагавший «сформиро вать институт безвозмездной передачи имущества в собственность наряду с институтом дарения» применительно к случаям безвозмезд ной передачи имущества от одного публично правового образова ния другому. К этому остается лишь добавить, что «формировать»

этот институт нет необходимости, поскольку соответствующие нор мы права объективно существуют, уже образуя такой институт. Ос тается лишь признать этот факт.

Н.Ю. Челышева полагает, что договор о безвозмездной переда че имущества между публичными образованиями представляет со бой отдельный вид договора, не поименованный в ГК РФ. Нормы о договоре дарения к договору о безвозмездной передаче имущества между публично правовыми образованиями неприменимы в силу того, что в ст. 575 ГК РФ установлен прямой запрет на дарение в отношениях между коммерческими организациями. В ст. 124 ГК РФ публично правовые обазования признаны полноценными участни См.: Моисеева Е.В. Указ. соч. С. 20.


См.: Кондратьев В.И. Осуществление и защита права государственной соб ственности субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. … канд.

юрид. наук. — Краснодар, 2006. С. 11.

§ 2. Правовое регулирование перераспределения земельных участков между уровнями публичной власти и иные процедуры возникновения права муниципальной собственности ками гражданских правоотношений, к которым применяются нор мы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регу лируемых гражданским законодательством. При этом нет указаний о том, речь идет о положениях, относящихся к коммерческим или любым юридическим лицам. Кроме того, договор дарения заключа ется по взаимному согласию сторон, а договор о безвозмездной пе редаче имущества одним публично правовым образованием друго му не всегда характеризуется этим признаком1.

Между тем на практике при перераспределении публичного иму щества органы публичной власти не заключают между собой ника ких договоров, и потому квалифицировать акты передачи иму щества в качестве договора дарения либо иного не поименованного ГК РФ договора нет оснований. Другое дело, что решения и иные акты органов публичной власти было бы целесообразно подкреплять такого рода «договорами о безвозмездной передаче имущества» меж ду публично правовыми образованиями, которые конкретизирова ли бы права и обязанности сторон и характеризовались бы следую щими признаками: специальным субъектным составом (только пуб лично правовые образования);

предметом (только федеральные, субъектов Российской Федерации или муниципальные земельные участки;

неразграниченные государственные земли в таком порядке не перераспределяются);

особой процедурой заключения (обязатель ным получением согласия органа местного самоуправления на от чуждение или принятие земельного участка в муниципальную соб ственность) и т.д.

При этом подобный договорный опыт существовал в 90 е годы прошлого века (правда, не в отношении земельных участков, а другого недвижимого имущества). Так, Распоряжением Прави тельства Свердловской области от 23 июня 1997 г. № 437 рп был утвержден Типовой договор о безвозмездной передаче объекта го сударственной собственности Свердловской области в муници пальную собственность. Думается, что этот опыт следует востре бовать.

Аргументировав гражданско правовую природу процедуры без возмездной передачи участков от одного публично правового обра зования другому, рассмотрим ее более подробно. При этом заметим, См.: Челышева Н.Ю. Указ. соч. С. 26.

Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки что в настоящий момент четких законодательных предписаний от носительно нее нет, в связи с чем восполнением данного пробела в праве были вынуждены заниматься высшие судебные инстанции, включая Конституционный суд РФ.

Так, в Определении Конституционного суда РФ от 2 ноября 2006 г.

№ 540 О отмечалось, что муниципальные образования могут не при знавать перечень, содержащийся в ч. 2 4 ст. 50 Закона РФ «Об об щих принципах организации местного самоуправления в Российс кой Федерации», закрытым. В соответствии с данным решением в муниципальной собственности может находиться любое имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, незави симо от его упоминания в ч. 2 4 ст. 50 данного Закона. Однако ст. Закона предписывает отчуждение не предусмотренного ей имуще ства либо его перепрофилирование в срок до 1 января 2009 г. Эта кол лизия между Законом и его судебным толкованием не только услож нила работу муниципалитетов, но и стала причиной нарушения ука занного срока1.

В другом направленном в Конституционный суд РФ запросе ут верждалось, что существующие законоположения, допускающие воз можность безвозмездной передачи муниципального имущества в федеральную собственность или собственность субъектов Россий ской Федерации без согласия собственника — органа местного само управления, несоразмерно ограничивают право собственности муни ципальных образований, ставят их в неравное положение с такими собственниками имущества, как Российская Федерация и субъекты Российской Федерации, и тем самым противоречат статьям 8, 12, 130, 132 и 133 Конституции России. Рассмотрев данный запрос, Консти туционный Суд РФ указал следующее.

Положения ч. 11 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г.

№ 122 ФЗ (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2005 г.

«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Россий ской Федерации в связи с совершенствованием разграничения пол номочий»), устанавливающие порядок безвозмездной передачи в фе деральную собственность и собственность субъектов Российской Фе См. также: Щепачев В.А. Проблемы регулирования имущественных пра воотношений с участием органов местного самоуправления // Конститу ционное и муниципальное право. 2008. № 18.

§ 2. Правовое регулирование перераспределения земельных участков между уровнями публичной власти и иные процедуры возникновения права муниципальной собственности дерации имущества, находящегося в муниципальной собственнос ти, в связи с разграничением полномочий между федеральными орга нами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправ ления, в системе действующего правового регулирования предпола гают необходимость волеизъявления органа местного самоуправления на такую передачу, согласованных действий между органами мест ного самоуправления и соответствующими органами государствен ной власти Российской Федерации и субъектов Российской Феде рации и не могут рассматриваться как позволяющие исполнитель ному органу государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, осуществляющему полномочия собственника имущества, принимать решения о передаче имущества из муниципальной собственности в собственность субъекта Россий ской Федерации или в собственность Российской Федерации в од ностороннем порядке, игнорируя волеизъявление об этом органов местного самоуправления1.

Эта позиция была неизменной и в Определении Конституцион ного суда от 4 декабря 2007 г. № 828 О П, отметившего, что при без возмездной передаче в муниципальную собственность находящего ся в федеральной собственности имущества в связи с разграничени ем полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления необходимо учи тывать волеизъявление органа местного самоуправления на такую См.: Определение Конституционного суда РФ от 7 декабря 2006 г. № 542 О «По запросу Законодательного собрания Республики Карелия о проверке конституционности ряда положений части 11 статьи 154 Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122 ФЗ “О внесении изменений в зако нодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с при нятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Фе деральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, а также жалобе гла вы города Екатеринбурга на нарушение теми же законоположения ми конституционного права на местное самоуправление”» // СЗ РФ. 2007.

№ 10. Ст. 1260.

Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки передачу. Передача имущества из федеральной собственности в му ниципальную в одностороннем порядке, с игнорированием волеизъ явления органов местного самоуправления и объективной необхо димости такой передачи для осуществления местным самоуправле нием своих полномочий, недопустима.

Таким образом, актуальнейшей проблемой сегодняшнего дня является нормативное установление предусмотренных Конституци онным судом процедур учета мнения публичных собственников при перераспределении имущества между уровнями публичной власти.

Ряд мер, направленных на реализацию данной правовой позиции Конституционного суда РФ, уже был предпринят законодателем.

Так, согласно п. 3 ст. 19 ЗК РФ, в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно пе редаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.

Представляется необходимым дополнить данный пункт абзацем следующего содержания: «Безвозмездная передача земельных участ ков, находящихся в муниципальной собственности, в собственность Российской Федерации или субъектов Российской Федерации не допускается. Порядок учета мнения органов местного самоуправле ния при перераспределении государственной или муниципальной собственности на земельные участки определяется Правительством Российской Федерации». Такая мера создаст дополнительные гаран тии экономических основ местного самоуправления.

Наряду с Конституционным судом РФ в восполнении рассмат риваемого правового пробела были вынуждены принять участие и арбитражные суды. Не пытаясь охватить весь спектр данной про блемы, ограничимся лишь частным случаем такой судебной прак тики, связанным с решением вопроса о форме собственности на го родские леса. Суть данной проблемы заключалась в том, что на зем лях населенных пунктов в соответствии с ЛК РФ и Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий ской Федерации» земель лесного фонда (федеральных лесов) нахо диться не может. Но как быть с лесами, ранее закрепленными в фе деральную собственность? Должно ли формирование муниципаль ной собственности на находящиеся в границах муниципального образования городские леса происходить автоматически, в силу их формального местоположения в городе?

§ 2. Правовое регулирование перераспределения земельных участков между уровнями публичной власти и иные процедуры возникновения права муниципальной собственности Так, в Определении Высшего арбитражного суда РФ от 16 июня 2008 г. № 16490/07 «О передаче дела в Президиум Высшего арбит ражного Суда Российской Федерации» было указано, что лесной фонд является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. Иное толкование приводило бы к несоразмерному ограничению права собственности Российской Фе дерации, поскольку означало бы, что прекращение права федераль ной собственности на участок лесного фонда в результате автома тического перевода спорного участка из земель лесного фонда в земли населенных пунктов происходит по воле и в интересах муниципально го образования в отсутствие согласия собственника — Российской Федерации и при игнорировании того, что лесной фонд представ ляет собой публичное достояние многонационального народа Рос сии и как таковой является федеральной собственностью особого рода. Довод на ст. 8 Закона РФ «О переводе земель и земельных уча стков из одной категории в другую» о том, что перевод земель из земель лесного фонда в земли поселений осуществлен автоматиче ски — посредством установления городской черты муниципального образования, основан на неправильном толковании и применении этого Закона.

Таким образом, решения высшей судебной инстанции не отме нили предписаний закона о закреплении городских лесов в муни ципальную собственность. Высший арбитражный суд справедливо указал лишь на необходимость соблюдения процедуры перевода ле сов из федеральной в муниципальную собственность, поскольку пе реход права собственности на недвижимость (тем более в отноше нии участков, занятых таким публичным природным объектом, как городские леса) не может происходить автоматически. Иное реше ние нарушало бы права федерального собственника. Еще один, не менее важный вывод, который следует сделать из этого дела, заклю чается в том, что судебный прецедент в России де факто стал источ ником права1.

Наряду с перераспределением публичных земель из одной фор мы собственности в другую отметим наличие в группе производных См. подробнее: Анисимов А.П., Мельниченко Р.Г. Судебный прецедент: от теории к практике // Российский судья. 2009. № 3. С. 6—10.

Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки оснований и ряд иных вариантов приобретения права муниципаль ной собственности:

1. Приобретение права муниципальной собственности на бесхозяй ные земельные участки. Реализация подобной процедуры возможна только при отказе частного собственника от своего земельного участ ка. Случаев, когда собственник земельного участка вообще неизвес тен, не может быть по определению: все земельные участки, начиная с Декрета о земле и вплоть до настоящего времени (ст. 214 ГК РФ) находятся в государственной собственности. Если земельный участок находится в неразграниченной государственной собственности, то, по общему правилу, им распоряжаются органы местного самоуправле ния городских округов и муниципальных районов.

Именно в контексте данных логических построений следует рас сматривать п. 1.1 ст. 19 ЗК РФ, согласно которому, если иное не пре дусмотрено другими федеральными законами, земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственнос ти на него собственностью городского округа, городского или сель ского поселения либо, в случае расположения такого земельного уча стка на межселенной территории, собственностью муниципального района по месту расположения земельного участка. Это означает, что для городских и сельских поселений (которые не распоряжаются не разграниченными государственными землями) законодатель преду смотрел дополнительное основание приобретения права муниципаль ной собственности на земельные участки — в силу отказа от них част ных собственников.

Существует мнение, что принятие на учет органом по государ ственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним бесхозяйного недвижимого имущества не порождает никаких правоотношений, а выполняет лишь техническую роль — с момента возникновения этого факта начинается отсчет времени, по истече нии которого у муниципального образования возникает возможность потребовать в судебном порядке признания бесхозяйной недвижи мой вещи собственностью муниципального образования1.

С таким подходом трудно согласиться. Думается, что в данном случае имеет место сложный фактический состав, в рамках которо См.: Гражданское право: актуальные проблемы... С. 351.

§ 2. Правовое регулирование перераспределения земельных участков между уровнями публичной власти и иные процедуры возникновения права муниципальной собственности го принятие земельного участка на учет является одним из его цен тральных элементов. Поэтому сведение данного элемента к чисто технической фиксации едва ли представляется обоснованным. Не посредственно же сама процедура отказа подробно изложена в ст. 30.2 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». При этом заметим, что законодательная конструкция отказа от права собственности пре дусмотрена только в отношении земельных участков, находящихся в частной собственности. Невозможна ситуация, когда один муни ципалитет (или, например, субъект Российской Федерации) отка зывается от права собственности на земельный участок.

В настоящий момент в теории и практике активно обсуждается вопрос о расширении сферы применения конструкции бесхозяйных недвижимых вещей. Наиболее актуальна данная проблема в отно шении земельных участков в составе категории земель сельскохо зяйственного назначения. Дело в том, что в начале 90 х годов про шлого века в ходе реорганизации колхозов и совхозов соответству ющие земли были переданы в общую долевую собственность работников колхозов, пенсионеров и работников социальной сфе ры на селе. Впоследствии часть собственников таких земельных до лей распорядилась ими, а остальные собственники умерли или пе реехали в города. Отсюда возникла проблема невостребованности и необрабатываемости таких сельскохозяйственных угодий, изъятия их из хозяйственного оборота.

Для решения этих вопросов в ряде регионов было предложено (и во многих уже реализовано) выделение состоящих из невостре бованных земельных долей земельных массивов в качестве земель ных участков, регистрация их как бесхозяйных недвижимых вещей и последующая передача в муниципальную собственность. Так, в Волгоградской области в 2008 г. администрацией Быковского му ниципального района проводилась активная работа по постановке на учет выявленных бесхозяйных земельных участков из земель сель скохозяйственного назначения. Всего по заявлению администрации Быковского муниципального района за 2008 г. проведена постанов ка на учет в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 72 земельных участков сельскохозяйствен ного назначения общей площадью 17980 га на территории админи страций Садовского, Новоникольского, Урало Ахтубинского, Сол Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки датско Степновского, Демидовского, Луговопролейского, Алексан дровского и ряда других сельских поселений. Постановка на учет этих земельных участков осуществлялась в соответствии с положе нием о принятии на учет бесхозяйных недвижимых вещей, утверж денным постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2003 г.

№ 5801.

Нисколько не возражая против необходимости рационального использования сельскохозяйственных угодий, заметим, что подоб ная практика территориальных подразделений Росрегистрации представляет собой грубое нарушение земельного и гражданского законодательства по следующим причинам. Во первых, нет никаких оснований считать, что собственник земельной доли неизвестен или от нее отказался. Тот факт, что он не проживает в соответствующей деревне и у органа исполнительной власти сельского поселения нет сведений о местонахождении такого лица, еще не дает оснований для принудительного прекращения права общей долевой собственнос ти (по сути, конфискации) земельного участка в муниципальную собственность. Заметим, что практика и Конституционного суда РФ, и решения Европейского суда по правам человека (обязательные для России) однозначно свидетельствуют о противозаконности прину дительного и безвозмездного прекращения права собственности, тем более, что такие граждане не совершали преступления и конфиска ция их земельных участков как уголовное наказание им назначено не было. Никаких иных механизмов безвозмездного принудитель ного прекращения права собственности граждан российское земель ное законодательство не предусматривает.

Во вторых, согласно п. 20 вышеуказанного постановления Пра вительства РФ от 17 сентября 2003 г., если в результате принятых органом, осуществляющим государственную регистрацию прав, мер по получению дополнительных сведений и на основании представ ленных органом местного самоуправления дополнительных доказа тельств нельзя сделать вывод о том, что объект недвижимого иму Решение Общественно консультативного совета при Управлении Феде ральной регистрационной службы по Волгоградской области от 31 марта 2009 г. «Вопросы регистрации права собственности муниципальных обра зований на земельные участки. Опыт взаимодействия Николаевского отде ла Управления и администрации Быковского муниципального района Вол гоградской области» // Документ официально опубликован не был.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.