авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 8 |

«А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, М.С. Сотникова ПРАВО МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ...»

-- [ Страница 5 ] --

§ 2. Правовое регулирование перераспределения земельных участков между уровнями публичной власти и иные процедуры возникновения права муниципальной собственности щества является бесхозяйным, в принятии на учет объекта недви жимого имущества должно быть отказано. Не может быть принят на учет объект недвижимого имущества и в случае, если от права собственности на него отказались не все участники общей собствен ности. В данном случае органу местного самоуправления должно направляться сообщение об отказе в принятии на учет этого объек та недвижимого имущества с указанием причин, послуживших ос нованием для принятия такого решения.

Именно такое решение должны принимать в подобных случаях должностные лица органов по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним во избежание нарушений конституционных прав граждан, вытекающих из этого неизбежных исков бывших собственников и расследований правоохранительных органов по фактам превышения должностных полномочий. В каче стве же перспективы развития гражданского законодательства сле дует закрепить в ГК РФ норму о том, что режим бесхозяйного иму щества не может быть применим к земельным участкам.

2. К числу особых оснований приобретения права собственно сти одних и прекращения прав других муниципальных образова ний на соответствующие муниципальные земельные участки явля ется процедура изменения границ муниципальных образований. Как таковая процедура изменения границ носит чисто административ ный (публично правовой) характер, регламентируется ст. 12 Фе дерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уделяет основное вни мание гарантиям учета мнения населения по поводу таких изме нений.

Между тем указанная процедура имеет и гражданско правовой аспект, который нормативно никак не урегулирован и в юридиче ской литературе никогда не обсуждался. Дело в том, что при такой процедуре часть территории одного муниципального образования переходит под юрисдикцию другого муниципалитета;

на этой тер ритории могут находиться находящиеся в муниципальной собствен ности земельные участки и иные объекты недвижимости, равно как и участки, подлежащие закреплению в муниципальную собствен ность в ходе процедур разграничения государственной собственно сти на землю. Аналогичным образом не выплачиваются и компен сации гражданам.

Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки По поводу изменений границ муниципалитетов уже существует весьма обширная судебная практика, при анализе которой можно об наружить множество гражданско правовых аспектов этой проблемы.

Не пытаясь проанализировать все такие дела, ограничимся упомина нием одного конфликта, вызванного изменением границ городского округа «город герой Волгоград». Его суть заключалась в том, что при установлении границ городского округа Волгоград в его состав были включены промышленные объекты, расположенные в пригороде, но посредством произвольного «изгибания» границ исключены различ ные объекты социальной сферы и дотационные сельские земли. Дан ный конфликт в 2006 г. рассматривался в Верховном суде РФ1.

В ходе рассмотрения спора о границах муниципального образо вания совершенно игнорировалась их гражданско правовая состав ляющая, связанная с выплатой компенсаций одним муниципалите том, приобретшим имущество (в том числе земельные участки) ре ально или потенциально в муниципальную собственность, за счет другого муниципального образования, такие земельные участки (иное имущество) утратившего. В связи с этим необходима разра ботка специального механизма учета передаваемого имущества от одного муниципалитета другому на основе оценки независимого оценщика. При этом мы отдаем себе отчет о трудности реализации данного механизма.

Вместе с тем, руководствуясь градостроительной и землеустро ительной документацией, реально предусмотреть дальнейшее фор мирование права муниципальной собственности на присоединенной территории: при наличии дачных (садовых) некоммерческих объ единений такие участки будут им безвозмездно переданы;

земельные участки, занятые коммерческими объектами, будут проданы в поряд ке ст. 36 ЗК РФ по фиксируемой и просчитываемой цене;

относи тельно незастроенных участков, подлежащих продаже на торгах в собственность или аренду гражданам и их объединениям (не важно, под застройку либо ведение сельскохозяйственного производства) также исходя из имеющейся практики проведения торгов можно сде лать прогноз о примерной величине дохода, который будет получен муниципалитетом.

См. подробнее: Определение Верховного cуда РФ от 20 сентября 2006 г. // www.supcourt.ru § 2. Правовое регулирование перераспределения земельных участков между уровнями публичной власти и иные процедуры возникновения права муниципальной собственности Соответствующая величина прогнозируемого дохода вполне мо жет быть передана «пострадавшему» муниципалитету в порядке ком пенсации. При этом в рамках данной проблемы совсем не маловаж ными является и еще один аспект. Дело в том, что при изъятии зе мельного участка для государственных нужд у гражданина, которому участок принадлежит на праве постоянного (бессрочного) пользо вания, он будет переходить из муниципальной в государственную собственность. Существует механизм компенсаций убытков такому гражданину (ст. 55 ЗК РФ), но процедуры расчета компенсаций органам местного самоуправления законодательство не предусмат ривает. Заметим, впрочем, что на сегодняшний день эта проблема не является особо насущной, поскольку государственные и муници пальные земли до конца не разграничены. Но окончание этой проце дуры — дело ближайшего будущего. Необходимость такого граждан ско правового механизма обусловлена тем, что позволит окончатель но прекратить практику экстенсивного расширения территорий городских округов за счет присоединения прилегающих к ним сель ских территорий. Если этот процесс станет не политическим, а эко номико правовым, городские округа займутся освоением внутрен ней территории.

3. В настоящий момент выморочное имущество (ст. 1151 ГК РФ) в виде жилого помещения переходит в муниципальную собствен ность, а все остальное имущество (включая земельные участки) — в федеральную собственность. Между тем такой подход законодате ля не является оправданным. В самом деле, какой смысл передачи в федеральную собственность дачных или садовых земельных участ ков? Президенты России совершенно справедливо и неоднократно подчеркивали, что в собственности каждого уровня публичной вла сти должно быть лишь то имущество, которое им необходимо для осуществления закрепленных за ним полномочий1. Но как будет вы глядеть право собственности Российской Федерации на садовый (ого родный, дачный) земельный участок площадью шесть соток на фоне предусмотренных для Российской Федерации задач в области обо См., например: Послание Президента Российской Федерации Федераль ному cобранию РФ от 26 мая 2004 г. // Российская газета. 2004. 27 мая.

№ 109.

Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки роны, обеспечения государственной безопасности, выхода из эконо мического кризиса, внешней политики и т.д.

На наш взгляд, существующий законодательный подход к это му вопросу граничит с абсурдом. Намного более обоснованно уста новление правила о том, что земельные участки граждан, являющи еся выморочным имуществом, должны переходить в муниципальную собственность. Следовательно, в ст. 1151 ГК РФ следует внести из менения, изложив п. 2 следующим образом:

«2. Выморочное имущество в виде расположенного на террито рии Российской Федерации жилого помещения или земельного уча стка переходит в порядке наследования по закону в собственность муниципального образования (поселения, городского округа), в котором расположены данные объекты недвижимого имущества, а если они расположены в субъекте Российской Федерации — городе федерального значения Москве или Санкт Петербурге, — в собст венность такого субъекта Российской Федерации. Указанное жилое помещение включается в соответствующий жилищный фонд соци ального использования. Иное выморочное имущество переходит в порядке наследования по закону в собственность Российской Феде рации».

В заключение анализа данной группы оснований следует выде лить гипотетическую возможность перехода земельного участка му ниципалитету в порядке наследования или дарения, хотя очевидно, что завещание (пожертвование) в пользу муниципалитета — веро ятность из серии «чистой» теории.

4. В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 24 июля 2002 г.

№ 101 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»

(ред. от 30 декабря 2008 г.) при продаже земельного участка из зе мель сельскохозяйственного назначения субъект Российской Феде рации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование имеет преимущественное пра во покупки такого земельного участка по цене, за которую он продает ся, за исключением случаев продажи с публичных торгов (в большин стве случаев законами субъектов Российской Федерации данное пра во передано органам местного самоуправления муниципальных районов, а не поселений). Таким образом, гражданин или юридиче ское лицо вправе продать свой участок только в случае отказа или неполучения ответа со стороны органа публичной власти (обычно § 2. Правовое регулирование перераспределения земельных участков между уровнями публичной власти и иные процедуры возникновения права муниципальной собственности местного самоуправления). Иной вариант влечет признание нич тожности договора.

Как отмечалось в научной литературе, это правило создает до полнительные трудности и замедляет оборот, причем непонятна его цель: ни субъекты Российской Федерации, ни муниципальные об разования сельскохозяйственным производством не занимаются, и никаких потребностей производственного характера в увеличении площади земель у них нет и быть не может. Напротив, земли у них много и они чаще всего выступают в роли продавцов или арендода телей земельных участков. Вряд ли, устанавливая изложенное пра вило, законодатель преследовал цель обеспечения указанным субъек там дополнительных источников дохода от перепродажи земельных участков. Скорее всего, оно появилось в силу «инерции» прежних тенденций земельного права — обращать землю в государственную собственность при малейшей возможности1.

Как отмечалось в научной литературе, выкуп с участием публич ных образований — субъектов Российской Федерации и муници пальных образований, обладающих в силу закона правом преиму щественной покупки участка сельскохозяйственного назначения, не является сделкой. Как отмечал В.А. Евстигнеев, сделки, в которых участвуют публичные образования, нередко имеют социальную на правленность, не позволяющую причислить их к сугубо рыночным сделкам. Сделка — это частноправовое понятие, поскольку каждая сторона преследует в ней только свои интересы. Поэтому передачу частной земли в публичную собственность в порядке ее принуди тельного выкупа нельзя признавать сделкой, но многие ее черты по зволяют считать ее квазисделкой2.

Д.Б. Горохов, характеризуя отношения по поводу изъятия (вы купа) земель, делает вывод о том, что эти отношения формально не считаются сделками, так как здесь нет «автономии воли». По сути, государство при принудительном изъятии земельных участков рас поряжается частными землями. Между тем под оборотом земель См.: Чернов В.М. Основания приобретения права собственности на земель ные участки сельскохозяйственного назначения // Вещные права: система, содержание, приобретение: Сб. науч. тр. в честь проф. Б.Л. Хаскельберга / Под ред. Д.О. Тузова. — М.: Статут, 2008. С. 261.

См.: Евстигнеев В.А. Собственность на землю в фокусе интересов // Жур нал российского права. 2004. № 8. С. 75—76.

Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения понимается совокупность сделок, результатом совершения которых является возникновение или пре кращение прав на земельные участки и доли в праве общей собствен ности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назна чения. Таким образом, реализация преимущественного права покуп ки приравнивается фактически к изъятию для государственных или муниципальных нужд при отсутствии в российском законодатель стве четкого определения самого понятия «государственные и му ниципальные нужды»1.

С последним подходом, на наш взгляд, нельзя согласиться. Реа лизация права преимущественной покупки и изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд — это со вершенно различные процедуры в земельном праве, преследующие свои цели, между которыми нельзя ставить знак равенства. Если же рассматривать право преимущественной покупки через призму «ав тономии воли» и лишь такие сделки считать сделками, то тогда при дется исключить из ГК РФ целый блок, посвященный публичным договорам (ст. 426 ГК РФ). Вместе с тем полагаем, что предусмот ренное законом об обороте земель сельскохозяйственного назначе ния право преимущественной покупки органом публичной власти земельного участка следует исключить по причине его нецелесооб разности и бесполезности.

Так, в течение первого полугодия 2008 г. в Министерство имуще ственных и земельных отношений Астраханской области поступили извещения о намерении продажи 220 земельных участков сельскохо зяйственного назначения общей площадью 7,5 тыс. га. По результа там рассмотрения было принято решение о покупке в собственность Астраханской области двух земельных участков2. Последняя цифра наглядно характеризует коэффициент полезного действия областных чиновников, добросовестно полгода рассматривавших извещения.

При этом область не осуществляет обработку земли, а лишь вмеши вается в частные дела, стимулируя рост бюрократии.

Цит. по: Либанова С.Э. Право собственности на земли сельскохозяйствен ного назначения субъектов РФ и ограничение прав иных собственников (адвокатская практика) // Законы России: опыт, анализ, практика. 2008.

№ 8.

http://mio.astrobl.ru/?id=247&item=760.

§ 2. Правовое регулирование перераспределения земельных участков между уровнями публичной власти и иные процедуры возникновения права муниципальной собственности 5. Специальная процедура пополнения муниципальной соб ственности на земельные участки за счет федеральной собственно сти предусмотрена Федеральным законом от 3 декабря 2008 г.

№ 244 ФЗ «О передаче земельных участков, находящихся в гра ницах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об от несении указанных земельных участков к федеральной собствен ности, собственности субъектов Российской Федерации или муни ципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон “Об особо охраняемых природных территориях”», определив шим порядок передачи из федеральной собственности в муници пальную земельных участков, находящихся в федеральной соб ственности и находящихся в границах курортов федерального зна чения. При этом речь идет не о неразграниченных государственных землях, а об участках, которые ранее были закреплены в федераль ную собственность, и такое право федеральной собственности за регистрировано в Едином государственном реестре прав на недви жимое имущество и сделок.

При этом если первоначально наделение муниципальных обра зований различного рода имуществом, включая земельные участки, осуществлялось в «добровольно принудительном» порядке без со гласования вопросов о передаче имущества с самими муниципальны ми образованиями, то вышеупомянутый Закон от 3 декабря 2008 г.

(п. 6 ст. 1) предусматривает, что федеральный орган исполнитель ной власти, осуществляющий полномочия собственника имущества, обязан принять решение о передаче из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или в муниципаль ную собственность соответствующих земельных участков в двухме сячный срок с даты поступления соответствующего предложения органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.

6. Муниципальная собственность на земельные участки теорети чески может возникнуть еще в двух случаях, связанных с применени ем мер земельно правовой ответственности за нарушение требований земельного законодательства. Речь в данном случае идет о принуди тельном прекращении права частной собственности и принудитель ном прекращении права постоянного (бессрочного) пользования либо права пожизненного наследуемого владения. Указанные санкции при Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки меняются редко, а четкий механизм определения дальнейшей судьбы земельных участков (передать в собственность поселений или муни ципальных районов;

продать на торгах и т.д.) отсутствует.

Как таковая проблема земельно правовой ответственности ак тивно обсуждается в юридической литературе. Так, И.А. Елисеева понимает под ней «принудительное прекращение прав на земельный участок собственника, владельца, землепользователя, арендатора за совершение нарушений земельного законодательства... путем его безвозмездного изъятия»1.

С подобным подходом нельзя полностью согласиться, посколь ку в настоящий момент отсутствует как ясное законодательное пред писание об изъятии земельных участков у частных собственников за совершенные ими земельные правонарушения (по сути, это есть конфискация), так и соответствующая правоприменительная прак тика. Поэтому сразу исключим анализ ст. 44 ЗК РФ и статей 285— 287 ГК РФ как неприменяемых. В настоящий момент у собственни ка земельный участок может быть изъят только за выкуп и для четко указанных государственных и муниципальных нужд. Все существу ющие судебные попытки реализовать иную возможность были без успешны2.

Несколько сложнее выглядит ситуация с принудительным прекра щением права постоянного (бессрочного) пользования и права пожиз ненного наследуемого владения. В статьях 45, 54 ЗК РФ подробно регламентирована процедура такого принудительного изъятия. Но остается непонятным, какой именно орган государственной власти (Российской Федерации или субъекта Российской Федерации) либо какой орган местного самоуправления (поселения или муниципаль ного района) должен участвовать в процедурах прекращения и, соот ветственно, в какую муниципальную (или какую государственную) собственность перейдет изъятый участок. Учитывая ряд обстоя тельств, в научной литературе обоснованы изменения в ЗК РФ, пре дусматривающие возникновение муниципальной собственности го родских округов и муниципальных районов на такие участки3.

Елисеева И.А. Юридическая ответственность за порчу земли. — Красно дар, 2004. С. 131.

См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Москов ского округа от 10 сентября 2003 г. № КГ А41/5965 03.

См.: Грехова Е.А. Указ. Соч. С. 119—120.

§ 2. Правовое регулирование перераспределения земельных участков между уровнями публичной власти и иные процедуры возникновения права муниципальной собственности Подводя итоги вышеизложенному, сформулируем следующие выводы:

1. Право муниципальной собственности на земельные участки может возникать двумя принципиально различными путями: пер воначально (в процессе разграничения единого массива государ ственных земель с формированием и регистрацией конкретных зе мельных участков в муниципальную собственность) и производно (в порядке перераспределения зарегистрированных в федеральную, региональную и частную собственность земельных участков при на личии административных и/или гражданско правовых оснований, включая приобретение права муниципальной собственности в силу особых гражданско правовых оснований на бесхозяйную недвижи мость и т.д.).

2. Необходимо наряду с принятием административных актов о перераспределении публичных земель заключение договоров о без возмездной передаче имущества между публично правовыми обра зованиями, конкретизирующих права и обязанности сторон и харак теризующих: специальный субъектный состав (только публично правовые образования);

предмет (только федеральные, субъектов Российской Федерации или муниципальные земельные участки, исключая неразграниченные государственные земли);

особую про цедуру заключения договора (обязательное согласие органа местного самоуправления на отчуждение или принятие земельного участка в муниципальную собственность). По своей юридической природе это прямо не поименованные ГК РФ договоры.

3. Для усиления гарантий экономической основы местного са моуправления дополнить п. 3 ст. 19 ЗК РФ следующим абзацем:

«Безвозмездная передача земельных участков, находящихся в му ниципальной собственности, в собственность Российской Федера ции или субъектов Российской Федерации не допускается. Поря док учета мнения органов местного самоуправления при перерас пределении государственной или муниципальной собственности на земельные участки определяется Правительством Российской Фе дерации».

4. Исследование особых гражданско правовых механизмов при обретения права муниципальной собственности на земельные участ ки позволило установить: режим бесхозяйного имущества не дол жен быть применим к земельным участкам;

необходима разработка Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки механизма компенсаций муниципальным образованиям при изме нении их границ;

земельные участки в составе выморочного имуще ства должны переходить в муниципальную собственность;

право преимущественной покупки органом публичной власти земельного участка сельскохозяйственного назначения следует исключить.

§ 3. Проблемам изъятия частных земельных участков для государ ственных или муниципальных нужд посвящено огромное количество публикаций в российской и зарубежной юридической литературе.

Формируется и значительная по объему практика защиты прав част ных собственников, включая практику Европейского суда по пра вам человека. Вместе с тем теоретически и практически полезно рас смотреть эту процедуру не с точки зрения защиты интересов част ного собственника на принадлежащее ему недвижимое имущество (земельный участок), а с позиций гражданско правового регулиро вания приобретения права собственности муниципальным образо ванием как субъектом гражданского права, имеющим определенную специфику.

Прежде чем приступать к исследованию особенностей процеду ры изъятия, необходимо определиться с определением этого поня тия и выявить юридическую природу изъятия земельных участков для муниципальных нужд.

Единого мнения в науке по данным вопросам нет. Так, Н.А. Де дова полагала, что «изъятие земель — это последовательно выпол няемые и связанные между собой действия государственных орга нов исполнительной власти и органов самоуправления, физических и юридических лиц, осуществляемые в порядке, установленном го сударством, и направленные на полное или частичное прекращение субъективных прав на конкретные земельные участки»1.

Дедова Н.А. Предоставление земель;

изъятие земель: Правовое регули рование в условиях экономической реформы: Дис.... канд. юрид. наук. — М., 1995. С. 65.

§ 3. Изъятие земельных участков для муниципальных нужд как основание возникновения права муниципальной собственности В.П. Балезин отмечал, что «изъятием земли называются дей ствия уполномоченных на то органов государства, направленных на прекращение права землепользования государственных учреж дений, предприятий и общественных организаций, а также отдель ных граждан»1.

Еще одна группа авторов считает, что «выкуп земельного участ ка — это действия продавца (частного собственника земельного уча стка) и покупателя, направленные на отчуждение прежним собствен ником участка, приобретение его новым собственником и уплату выкупной цены. Гражданско правовая сущность этого факта, явля ющегося разновидностью сделки купли продажи, приводит к тому, что, даже когда участок при выкупе поступает в государственную или муниципальную собственность, его приобретатели выступают на равных началах с собственником, хотя, вынося решения об изъятии участка, они действовали в качестве публичных лиц. В случае же, если в результате выкупа возникает право собственности у другого частного лица, вообще не возникает сомнений в том, что выкуп яв ляется сделкой, а не административным актом»2. Однако с подобной позицией трудно согласиться.

Действительно, нет особых препятствий к тому, чтобы признать за добровольно заключаемым соглашением об изъятии участка ха рактер частноправовой сделки, имеющей существенные особеннос ти, в силу которых общие положения о договоре, в том числе о дого воре купли продажи, к ней применимы лишь с существенными изъя тиями. Однако усматривать в отношениях принудительного изъятия имущества, осуществляемого в судебном порядке, договорную при роду — значит игнорировать суть таких отношений. Ведь призна ком любого договора, его основой всегда является свободное воле изъявление сторон. Если собственник отказывается уступить госу дарству принадлежащее ему имущество на предложенных условиях, то дальнейшее регулирование отношений между ними исключает возможность использования частноправовых механизмов, посколь ку частноправовые отношения всегда строятся по принципу коор Балезин В.П. Правовой режим земель городской застройки: Дис.... канд.

юрид. наук. — М., 1960. С. 188.

См.: Кабытов Н.П., Хмелева Т.И. Гражданско правовые коллизии: выкуп зе мельного участка. — Самара, 2005. С. 48.

Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки динации. Стороны таких отношений равны в осуществлении при надлежащих им прав, и ни одна сторона не вправе навязывать дру гой стороне свою волю. Только свободное волеизъявление может связать участника договорных отношений определенными обяза тельствами1.

На наш взгляд, под изъятием земельного участка за выкуп для государственных или муниципальных нужд следует понимать дей ствия органов государственной власти или органов местного само управления, направленные на принудительное прекращение в судеб ном порядке и на возмездной основе права собственности на земель ные участки граждан и юридических лиц, не вызванное совершением последними противоправных деяний, обусловленное необходимос тью удовлетворения публичных интересов.

Большое внимание в трудах советских и российских ученых уде лялось выявлению юридической природы изъятия частных земель, в том числе их отличию от смежных земельно правовых процедур.

Так, В.А. Чуйков писал, что между изъятием и реквизицией есть как определенное сходство, так и отличия — «реквизиция есть мера чрез вычайная, применяемая лишь в случаях каких либо общественных или стихийных бедствий и в целях борьбы с этими бедствиями. Изъя тие же земель для государственных или общественных надобностей не носит чрезвычайного характера и является необходимой предпо сылкой для планомерного развития социалистической экономики и для строительства новых жилых, административных и иных соору жений»2.

Аналогичную позицию высказывала и Н.А. Дедова, отмечавшая, что отличие реквизиции от изъятия земельных участков для госу дарственных или муниципальных нужд заключается в том, «что рек визиция земельного участка осуществляется лишь в силу особых обстоятельств, а изъятие земель для государственных и муниципаль ных нужд осуществляется в плановом порядке»3. Продолжая эту мысль, заметим, что градостроительное законодательство предусмат ривает лишь один плановый порядок, зафиксированный в докумен См.: Андрианова Е.Д. Правовой механизм изъятия земельных участков.

Проверка на эффективность // Вестник гражданского права. 2008. № 1.

Чуйков В.А. Право пользования землями городской застройки: Дис. … канд.

юрид. наук. — Харьков, 1973. С. 155—156.

Дедова Н.А. Указ. соч. С. 69.

§ 3. Изъятие земельных участков для муниципальных нужд как основание возникновения права муниципальной собственности тах территориального планирования (в нашем случае для муници пальных районов это схемы территориального планирования;

для городских округов и поселений — генеральные планы;

для внутри городских территорий городов федерального значения — генераль ные планы, утвержденные органами государственной власти таких субъектов Российской Федерации).

На наш взгляд, отличия реквизиции от изъятия земельных уча стков для публичных нужд заключаются в следующем: различны цели реквизиции и изъятия (наличие стихийных бедствий, аварий, иных чрезвычайных ситуаций в первом случае и их отсутствие во втором);

субъект, принимающий такие решения (орган местного са моуправления решений о реквизиции не принимает);

срочность про цедуры (при реквизиции участок может возвращаться частному соб ственнику;

при изъятии для публичных нужд это решение необрати мо). Столь же существенные отличия мы обнаружим при сравнении изъятия участков для публичных нужд и ограничений права собствен ности. Главным таким отличием является то, что при ограничении права собственности (независимо от того, частной или публичной) правомочия собственника стесняются, но не исчезают как таковые;

при изъятии земель для публичных нужд происходит смена форм собственности на земельные участки.

Мы полагаем, что в качестве ограничений права собственности можно рассматривать резервирование земельных участков и приня тие решения о предполагаемом изъятии земельного участка, огра ничивающие возможности собственника по его улучшению. В этом смысле права Т.В. Дамбиева, отмечавшая, что решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд определенным образом ограничивает права собственника земельного участка, поэтому можно рассмотреть вопрос о расширении перечня ограничений прав на землю, установленных п. 2 ст. 56 ЗК РФ, пу тем включения еще одного ограничения в виде принятия решения об изъятии земельного участка. Это позволит более точно отразить сущность решения об изъятии земельного участка как ограничения прав1.

Намного больше схожего (вплоть до почти полной идентичнос ти) у изъятия земельных участков для публичных нужд с процеду См.: Дамбиева Т.В. Возникновение права... С. 23.

Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки рой национализации. Сразу заметим, что речь не идет о национали зации, проведенной большевиками в репрессивном (конфискацион ном) внесудебном порядке без каких либо компенсаций собствен никам. Под национализацией мы понимаем процедуры, подробно предусмотренные в международных документах и опробованные в практике Европейского суда по правам человека.

Из числа последней заслуживает особого упоминания решение Европейского суда по правам человека по делу Литгоу и другие про тив Соединенного Королевства. В своем решении суд указал, что «изъятие собственности без уплаты компенсации, разумно связан ной с ее ценой, при нормальных условиях составило бы непропор циональное вмешательство, которое не могло бы считаться оправ данным в соответствии со ст. 1 Протокола № 1»1.

Следует отметить, что в юридической науке нет единства мне ний по поводу соотношения понятий «национализация» и «изъятие земельных участков за выкуп для публичных нужд». Так, одни ав торы отграничивают выкуп земельного участка от таких оснований прекращения права собственности, как конфискация, реквизиция и национализация2. Другие же, характеризуя основания возникнове ния права федеральной собственности на земельные участки, упо минают разграничение государственной собственности на землю, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для госу дарственных и муниципальных нужд, национализацию, конфиска цию3. Разновидностью последнего подхода является выделение изъя тия имущества для государственных или муниципальных нужд;

рек визиции и национализации4.

Однако едва ли с таким подходом можно согласиться. Фрагмен тарное упоминание в ст. 235 ГК РФ национализации как некоей об щей родовой категории прекращения права собственности на иму См.: Алисиевич Е.С. Юридические лица как субъекты прав, закрепленных в Европейской конвенции о защите прав человека // Гражданин и право. — 2003. № 6. С. 56.

См.: Кабытов Н.П., Хмелева Т.И. Указ. соч. С. 53.

См.: Дамбиева Т.В. Возникновение права... С. 13—14.

См.: Макарчук Н.В. Административно правовое регулирование порядка принудительного отчуждения имущества для государственных и муници пальных нужд в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2007. С. 15.

§ 3. Изъятие земельных участков для муниципальных нужд как основание возникновения права муниципальной собственности щество, не применяемой вплоть до принятия соответствующего фе дерального закона, нисколько не препятствует прямому установле нию особенностей национализации «имущества особого рода» — зе мельных участков. Подобный юридико технический прием часто используется в ГК РФ, например, относительно бесхозяйных вещей, разновидностью которых являются находка, клад, безнадзорные животные и т.д., по поводу которых предусмотрены специальные правила.

Намного более убедительнее выглядит другое предложение Т.В. Дамбиевой, связанное с выделением в гражданском праве двух принципиально различных способов принудительного отчуждения частной собственности: экспроприации и конфискации. Критерием такой классификации являются цели и порядок изъятия имущества.

В первом случае основанием для отчуждения имущества являются общеполезные цели и нужды, во втором — санкция за правонаруше ние. Если в первом случае предусмотрена обязательная компенса ция за изъятое имущество, во втором случае имущество изымается безвозмездно1. В этом случае действительно в группу экспроприа ции следует включить национализацию и изъятие, в том числе пу тем выкупа, земельных участков для государственных или муници пальных нужд. На близость понятий «экспроприация» и «национа лизация» указывали и другие авторы2.

В современной юридической литературе активно обсуждается и весьма интересный терминологический вопрос о необходимости за мены в законодательстве термина «государственные и муниципаль ные нужды» термином «общественные нужды или цели». Ученые считают, что «ставить знак равенства между этими понятиями нельзя. В правовом государстве возможно совпадение содержания этих понятий, но нельзя исключать возможность злоупотребления См.: Дамбиева Т.В. Возникновение права... С. 21.

См.: Фархутдинов И.З. Международное инвестиционное право: теория и практика применения. — М., 2005;

Дорофеева Ю.А. Национализация: воп росы международного частного права: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2003.

С. 56;

Алтенгова О.Л. Экспроприация в гражданском праве: история и современность // Проблемы правопонимания и правоприменения: тео рия и практика: матер. межрегион. науч. практ. конф., г. Волжский, 16— 17 мая 2008 г. — Волгоград, 2008. С. 406—409;

Челышева Н.Ю. Указ. соч.

С. 7.

Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки правом со стороны государства, так как интересы общества могут идти вразрез с интересами аппарата государственной власти. В на стоящее время бытует мнение, что в России нет ни государственно правовых, ни общественных механизмов, способных удержать испол нительную власть в поле притяжения нашей в целом либерально демократической Конституции, в случае если власть сочтет целесо образным пойти по пути ограничения основных прав и свобод. Эта же проблема может коснуться и вопросов принудительного отчуж дения земельных участков у частных собственников. В связи с этим возникает необходимость рассмотрения вопроса об уточнении кри терия общеполезности и замены его на понятие “общественные нуж ды”»1.

На наш взгляд, такой подход не является убедительным. Во пер вых, от того, что термин «государственные и муниципальные нуж ды» будет в Законе заменен на «общественные цели и нужды», ни каких препятствий для нарушений прав и свобод граждан недобро совестными чиновниками не возникнет. Думается, что для этого нужны несколько иные средства и механизмы.

Во вторых, расширение перечня оснований принудительного прекращения права частной собственности на земельные участки способно причинить на практике только существенный вред охра няемым законом правам частных собственников. И дело здесь даже не в аморфности такого термина и скрывающихся за ним процедур.

Безусловно, можно законодательно классифицировать такие обще ственные нужды и регламентировать порядок принятия решений органами публичной власти при изъятии земельных участков, со ответственно, в федеральную, субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность. Но в этом случае появится возмож ность изъятия земельных участков и в интересах частных лиц, на пример для строительства элитного многоквартирного дома или цер кви. В любом случае уровень гарантий прав частных собственников будет подвергнут значительному снижению, что в нашем формиру ющемся правовом государстве недопустимо. Более того, как мы по кажем ниже, даже ныне существующая система довольно четких ос См. подробнее об этом: Дамбиева Т.В. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд // www.smolgrad.ru/lawdigest/ short/158.htm.

§ 3. Изъятие земельных участков для муниципальных нужд как основание возникновения права муниципальной собственности нований принудительного прекращения прав частных земельных собственников не создает системы необходимых гарантий от произ вольного изъятия у них участков.

Исходя из существующей теории и практики изъятия участков для муниципальных нужд, предлагаем следующую научную класси фикацию:

1) изъятие земельных участков для муниципальных нужд по ос нованиям, прямо предусмотренным ст. 49 ЗК РФ;

2) изъятие земельных участков в случаях, предусмотренных фе деральными законами (например, по договору о развитии застроен ной территории);

3) изъятие земельных участков для размещения публичных объектов, возводимых в целях повышения международного прести жа России.

Рассмотрим последовательно предусмотренные варианты при обретения права муниципальной собственности на земельные учас тки посредством их изъятия за выкуп у частных собственников для муниципальных нужд.

1. Изъятие земельных участков для муниципальных нужд по ос нованиям, прямо предусмотренным ст. 49 ЗК РФ.

Данная процедура носит общий и наиболее массовый характер, а ее содержание указано в статьях 279—283 ГК РФ и статьях 49 и ЗК РФ. Обратим внимание на тот факт, что законодатель не преду сматривает произвольного применения данной процедуры «по жела нию» органов местного самоуправления: как следует из п. 2 ст. 49 ЗК РФ, такое изъятие за выкуп возможно только в случаях, когда отсутству ют другие варианты возможного размещения этих объектов. Преду смотрен законом и перечень специальных гарантий прав собственни ков изымаемых участков. Так, принудительное отчуждение земель ного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноцен ного возмещения стоимости земельного участка на основании реше ния суда. Порядок выкупа земельного участка для публичных нужд;

определение его выкупной цены;

порядок прекращения прав владе ния и пользования участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд;

права собственника земельного участка, под лежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством.

Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки Обратим внимание, что согласно ст. 239 ГК РФ, в случаях, ког да изъятие земельного участка для государственных или муници пальных нужд невозможно без прекращения права собственности на здания, сооружения или другое недвижимое имущество, находящие ся на нем, это имущество может быть изъято у собственника путем выкупа государством или продажи с публичных торгов в порядке, предусмотренном соответствующими нормами главы 17 ГК РФ.

Требование об изъятии недвижимого имущества не подлежит удо влетворению, если государственный орган или орган местного само управления, обратившийся с этим требованием в суд, не докажет, что использование земельного участка в целях, для которых он изы мается, невозможно без прекращения права собственности на дан ное недвижимое имущество. На это неоднократно обращалось вни мание арбитражными судами1.

Таким образом, изъятие земельного участка, на котором нет объектов недвижимости, не влечет в соответствии с ГК РФ обязан ности органа публичной власти доказать, что удовлетворение оп ределенных публичных нужд невозможно иначе, как посредством изъятия за выкуп земельных участков.

Этот подход законодателя, на наш взгляд, создает для органов местного самоуправления ненужный стимул для произвольного вмешательства в частные дела и нарушает принцип единства судь бы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. По этому мы предлагаем распространить действие данной нормы об обязанности органа публичной власти доказать в суде необходи мость изъятия земельного участка, занятого объектами недвижи мости, и на случаи изъятия земельного участка, не занятого таки ми объектами. Поэтому необходимо дополнить ст. 282 ГК РФ вто рым абзацем:

«В ходе рассмотрения в суде иска о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд орган государствен ной власти или местного самоуправления, принявший такое реше ние, обязан доказать необходимость изъятия именно этого земель ного участка».

См., например: Определение Высшего арбитражного суда РФ от 11 апре ля 2008 г. № 4255/08.

§ 3. Изъятие земельных участков для муниципальных нужд как основание возникновения права муниципальной собственности Указанные изменения позволят уточнить и норму ст. 49 ЗК РФ, закрепляющую, что изъятие земельных участков производится при размещении ряда объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размеще ния этих объектов.

Рассматривая непосредственно особенности изъятия земельно го участка для публичных нужд, обратим внимание, что законода тель четко различает две такие процедуры. Во первых, собственник земельного участка, надлежащим образом предупрежденный о пред стоящем его выкупе, добровольно соглашается с предложенной це ной (ст. 281 ГК РФ). В этом случае заключается договор между соб ственником земельного участка и уполномоченным органом публич ной власти. Специфической особенностью такого договора будет сложный фактический состав, повлекший возникновение данного правоотношения, а также способ определения цены в ходе перего воров гражданина (юридического лица) и органа публичной влас ти, что является подтверждением наличия частноправовых элемен тов в данной процедуре.

Во вторых, если собственник не согласен с предстоящим изъя тием участка, выкупной ценой или иными условиями выкупа, то орган публичной власти предъявляет иск о выкупе в суде (ст. ГК РФ). В предусмотренных законом случаях собственник земель ного участка сам наделен правом требовать от органа публичной власти заключения договора купли продажи принадлежащего ему земельного участка, обладая возможностью понуждения последне го к вступлению в договорные отношения. Так, согласно п. 7 ст. ЗК РФ, в случаях, если установление публичного сервитута приво дит к невозможности использования земельного участка, его соб ственник, землепользователь, землевладелец вправе требовать изъя тия такого участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков. Следовательно, процедура выкупа земельного участка для публичных нужд является «обоюдоострым»

инструментом для частных и публичных субъектов выкупных пра воотношений, лишний раз подтверждая принцип участия на равных публично правовых образований и частных лиц в гражданских от ношениях.

Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки Говоря о необходимости защиты прав граждан и их объедине ний при изъятии у них земельных участков для муниципальных нужд, нельзя не остановиться на несколько выходящих за рамки собственно гражданского права вопросов о состоянии гражданско го общества в России и воздействии на частноправовую сферу норм градостроительного законодательства. На практике большая часть споров и конфликтов по поводу обоснованности изъятия земельных участков для муниципальных нужд возникает в момент получения гражданином извещения о предстоящем выкупе земельного участ ка. Нередко получение такого извещения является полной неожи данностью для граждан и никак не вытекает из предыдущей деятель ности местных властей.

Однако в значительном количестве случаев это не так. Дело в том, что по общему правилу резервирование и изъятие земельных участков осуществляется для размещения объектов, местоположе ние которых отображается в документах территориального плани рования (генеральных планах). Принятие последних невозможно без проведения публичных слушаний. Существующая практика их про ведения показывает, что, несмотря на надлежащим образом раскле енные объявления, размещения информации в СМИ и на сайтах муниципальных образований, население вяло участвует в этих про цедурах (есть и обратные примеры, подтверждающие, впрочем, пра вило)1.

Из этого следует, что, несмотря на предусмотренные статьями 9, 23, 24, 28 ГрадК РФ прозрачные механизмы оповещения населения о планах местных властей по планируемому использованию муни ципальной территории, предполагающие активность населения и его возможность заблокировать такие решения как в судебном порядке, так и посредством пикетов, митингов и демонстраций, данные ме ханизмы работают слабо по причине апатии населения. И возника ет вот какой вопрос: кого населению следует обвинять в нарушении их имущественных прав? Информирование населения проводится и в порядке п. 3 ст. 31 ЗК РФ, причем существует обширная судеб ная практика признания решений о предоставлении местными вла См. подробнее: Звягольский А.Ю., Томазов З.Г., Упоров И.В. Правовое регу лирование института публичных слушаний и его реализация в муниципаль ных образованиях (проблемы теории и практики). — М., 2008.

§ 3. Изъятие земельных участков для муниципальных нужд как основание возникновения права муниципальной собственности стями земельных участков без осуществления такого информирова ния недействительными1.

Продолжая рассматривать вопросы изъятия земельных участ ков через призму градостроительного законодательства (а иной подход просто не отвечает современным требованиям), остается удивляться странным предложениям, высказываемым в научной литературе, о необходимости закрепления «в ст. 56 ЗК РФ и главе 17 ГК РФ в качестве основания резервирования и изъятия земель ных участков не только государственные, муниципальные, но и гра достроительные нужды, а также иные социально значимые цели.

Например, обеспечение экологической, экономической, пожарной безопасности, сохранение исторического облика отдельных объек тов недвижимости»2.

Между тем анализ действующего законодательства и практики его применения свидетельствует, что никаких «градостроительных нужд», отличных от государственных и муниципальных, не может быть по определению;

существующие цели и задачи планировки и застройки территорий муниципальных образований могут решаться исключительно посредством разработки предусмотренной ГрадК РФ градостроительной документации. Из последней непосредственно и вытекает сама юридическая возможность резервирования и изъятия земельных участков для публичных нужд.

2. Изъятие земельных участков в случаях, предусмотренных фе деральными законами. Наиболее ярко данный механизм проявляется в случае предусмотренного статьями 46.1—46.3 ГрадК РФ предостав ления земельного участка для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, без проведения торгов лицу, с которым заключен договор о развитии застроенной территории.

См., например: Постановление Президиума Высшего арбитражного суда РФ от 15 июня 2005 г. № 2479/05;

Определение Высшего арбитражного суда РФ от 27 ноября 2008 г. № 15182/08;

Постановление Федерального арбитражного суда Северо Западного округа от 1 июля 2008 г. № А26 6352/ 2007.

См.: Красюкова А.С. Осуществление права собственности на земельные участки поселений: пределы и ограничения: Автореф. дис. … канд. юрид.

наук. — Краснодар, 2006. С. 9.

Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки В чем особенности данной процедуры? Как отмечалось в науч ной литературе, под развитием застроенных территорий следует по нимать комплекс градостроительных, планировочных, архитектур но строительных и технических мероприятий, осуществляемых в установленных градостроительной документацией границах элемен та планировочной структуры (квартала, микрорайона) или его час ти (частей), и включающих в себя проведение работ по сносу, ре конструкции находящихся на указанных территориях зданий, стро ений, сооружений, объектов благоустройства, транспортных и инженерных систем и коммуникаций, иных объектов капитального строительства1.


Для реализации данной процедуры земельный участок, нахо дящийся в муниципальной собственности, или земельный участок, государственная собственность на который не разграничена и ко торый не предоставлен в пользование и (или) во владение гражда нам или юридическим лицам, предоставляется для строительства в границах застроенной территории, в отношении которой приня то решение о развитии, без проведения торгов лицу, с которым в установленном порядке заключен договор о развитии застроенной территории. Указанный участок по выбору лица, с которым за ключен такой договор, предоставляется бесплатно в собственность или в аренду.

Орган местного самоуправления или исполнительный орган го сударственной власти субъекта Российской Федерации, уполномо ченный на распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, после утверждения до кументации по планировке территории, в отношении которой при нято решение о развитии, на основании заявления о предоставлении земельного участка лица, заключившего с органом местного самоуп равления договор о развитии застроенной территории, определяет технические условия подключения объектов к сетям инженерно технического обеспечения, плату за подключение и принимает ре шение о предоставлении указанного земельного участка. Решение о предоставлении земельного участка является основанием уста См.: Анисимов А.П., Чикильдина А.Ю. Градостроительный кодекс Россий ской Федерации: постатейный научно практический комментарий. — М., 2009. С. 305.

§ 3. Изъятие земельных участков для муниципальных нужд как основание возникновения права муниципальной собственности новления в соответствии с заявлением лица, заключившего с орга ном местного самоуправления договор о развитии застроенной тер ритории, и за его счет границ такого земельного участка и про ведения его государственного кадастрового учета (п. 2.1 ст. ЗК РФ).

Типичным основанием принятия решения о развитии застро енной территории является наличие на ней многоквартирных до мов, признанных в установленном Правительством РФ порядке аварийными и подлежащими сносу. Согласно ст. 32 ЖК РФ, при знание в установленном Правительством РФ порядке многоквар тирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции является основанием предъявления органом, принявшим решение о признании такого дома аварийным и подлежащим сносу или ре конструкции, к собственникам помещений в указанном доме тре бования о его сносе или реконструкции в разумный срок. В слу чае, если данные собственники в установленный срок не осуществи ли снос или реконструкцию указанного дома, земельный участок, на котором расположен такой дом, подлежит изъятию для муни ципальных нужд и соответственно подлежит изъятию каждое жи лое помещение в указанном доме, за исключением жилых помеще ний, принадлежащих на праве собственности муниципальному об разованию.

Обратим внимание, что порядок изъятия земельных участков для муниципальных нужд осуществляется в порядке, установленном ЗК РФ (статьи 45, 46, 49, 55) и ГК РФ (статьи 279—283). Из указанных норм, в частности ст. 49 ЗК РФ, следует, что изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд путем выкупа до пускается только в исключительных случаях, связанных с размеще нием ряда объектов государственного или муниципального значе ния при отсутствии других вариантов их возможного размещения.

Применительно к муниципальным объектам, из всего перечислен ного в подп. 2 п. 1 ст. 49 ЗК РФ можно лишь выделить «объекты электро, газо, тепло и водоснабжения муниципального значения;

автомобильные дороги межмуниципального, местного значения». Ни каких иных вариантов для муниципальных образований сам ЗК РФ не предусматривает, хотя и содержит отсылку к иным федеральным законам (один из них — ГрадК РФ, предусмотревший конструкцию «договора о развитии застроенных территорий»). При этом заметим, Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки что из самого ЗК РФ был исключен п. 3 ст. 83, ранее предусматри вавший изъятие земельных участков «для государственных или му ниципальных нужд в целях застройки в соответствии с генеральны ми планами городских и сельских поселений, правилами землеполь зования и застройки».

Аргументация Н.В. Макарчук о том, что «застройка земельных участков в соответствии с генеральными планами поселений, с уче том требований градостроительного законодательства является до статочным основанием для изъятия земельных участков для муници пальных нужд, которые обусловлены реализацией жилищной поли тики, благоустройством поселений, инвестиционной деятельностью и т.п.»1, в связи с чем утрата п. 3 ст. 83 ЗК РФ юридической силы не оправдана, является неубедительной, о чем наглядно свидетельству ют практические примеры города Краснодара и Южного Бутова.

К этому остается добавить, что, во первых, если практика и даль ше пойдет по пути массового сноса ветхих и аварийных жилых до мов и строительства на этом месте элитного жилья, то это неизбеж но породит рост социальной напряженности (как это произошло в Южном Бутове). Между тем конституционность изъятия у собствен ников против их воли жилых помещений и участков не для публич ных, а фактически частных нужд (строительства другого, элитного жилого дома) ставит вопрос о «двойных стандартах» по отношению к «простой» и «элитной» собственности на недвижимость, что не допустимо в цивилизованном государстве. Следовательно, практи ка принудительного сноса ветхого и аварийного жилья без согласия граждан жильцов с последующим коммерческим или иным строи тельством на этом месте новых жилых домов не соответствует зако ну. Во вторых, закон четко не определяет порядок расчета компенса ций собственникам сносимых квартир, что в одних случаях приводит к их занижению, а в других случаях — к непомерному завышению ам биций собственников такого ветхого жилья2.

Особого внимания в рамках исследуемого вопроса заслужива ет содержание правовой категории «муниципальные нужды», ради Макарчук Н.В. Спорные вопросы правового регулирования изъятия зе мельного участка для государственных или муниципальных нужд // Зако ны России: опыт, анализ, практика. 2007. № 8.

См.: Анисимов А.П., Чикильдина А.Ю. Указ. соч. С. 309—310.

§ 3. Изъятие земельных участков для муниципальных нужд как основание возникновения права муниципальной собственности которых и происходит изъятие в муниципальную собственность част ных земельных участков и иных объектов недвижимости. По мне нию Е.С. Клейменовой, государственные и муниципальные нуж ды — объективно возникшая необходимость Российской Федерации, субъекта Российской Федерации либо муниципального образования в использовании земельного участка с целью обеспечения социаль но значимых интересов и потребностей общества в целом, в связи с исполнением международных обязательств, размещением объек тов государственного и муниципального значения и иными обсто ятельствами, установленными действующим законодательством1.

Н.П. Кабытов полагает, что под государственными и муниципаль ными нуждами следует понимать потребность соответствующего публично правового образования в использовании данного участ ка в соответствии с его законодательно установленными функци ями 2.

Р.Г. Аракельян отмечает, что «государственные и муниципаль ные нужды» представляют собой задачи органов государственной власти и местного самоуправления, предусмотренные Конституци ей РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» и Законом РФ «О местном самоуправле нии в Российской Федерации». И если к государственным нуждам относятся обеспечение неприкосновенности границ РФ, охрана ее конституционного строя, общественного порядка и экологической безопасности, то в состав муниципальных нужд следует включить вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности насе ления муниципального образования, отнесенные федеральными за конами к самостоятельному ведению населения и (или) органов мест ного самоуправления3.

См.: Клейменова Е.С. Правовое регулирование изъятия (выкупа) земель ного участка для государственных и муниципальных нужд: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Орел, 2008. С. 7.

См.: Кабытов Н.П. Выкуп земельного участка как основание прекращения права частной собственности: Дис.... канд. юрид. наук. — Самара, 2004.

С. 136.

См.: Аракельян Р.Г. Резервирование и изъятие земельных участков в меха низме правового регулирования отношений собственности (гражданско пра вовой аспект): Автореф. дис.... канд. юрид. наук. — Краснодар, 2007. С. 18.

Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки Под государственными и муниципальными нуждами Е.А. Конюх предлагает понимать определенные законом объективно возникшие общественно значимые потребности, необходимость в удовлетворе нии которых обусловлена интересами широкого круга субъектов, реализуемые в установленном законом порядке публично правовы ми образованиями1.

Согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона от 21 июля 2005 г.

№ 94 ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финанси рования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государ ственных полномочий, переданных органам местного самоуправ ления федеральными законами и (или) законами субъектов Рос сийской Федерации, функций и полномочий муниципальных за казчиков.

Как видно из этого определения, строительство частными фир мами элитных домов, обычно практикуемое на освобождаемой от ветхого и аварийного жилья территории, никак не попадает под оп ределение «муниципальных нужд» даже при его самом широком тол ковании и прямо противоречит нормам гражданского и земельного законодательства.


Основания для такого вывода предлагает и правоприменитель ная практика. Так, для обоснования реконструкции города Красно дара «муниципальная нужда» была сформулирована в распоряже нии Главы администрации города Краснодара от 10 февраля 2006 г.

следующим образом: «В целях проведения комплексной реконструк ции и застройки центральной части муниципального образования город Краснодар, решения задач по сносу аварийного и ветхого жи лого фонда и развития инженерной, транспортной и социальной ин См.: Конюх Е.А. Обеспечение жилищных и земельных прав собствен ника жилого помещения при изъятии земельного участка для государ ственных или муниципальных нужд // Журнал российского права.

2006. № 1.

§ 3. Изъятие земельных участков для муниципальных нужд как основание возникновения права муниципальной собственности фраструктуры». Как отмечал С.А. Рухтин1,если учесть, что это рас поряжение принималось в отсутствие детальной планировки и пра вил землепользования и застройки города, то понять, что конкрет но имелось в виду, невозможно.

В этой связи В.П. Камышанский сформулировал вполне оправ данный вопрос: может ли быть отнесена к числу муниципальных нужд реконструкция поселения, в том числе краевого центра, где проживает около 800 тыс. человек, или его центральной части? Рас смотрев законодательное определение муниципальных нужд, указан ный автор отмечал, что «надо обладать большой фантазией, чтобы предположить, что 10 февраля 2006 г. возникла потребность имен но для обеспечения муниципальных нужд с целью размещения ука занных выше объектов изъять земельные участки и снести 58 тысяч одноэтажных домов, расположенных на общей площади около двух тысяч гектаров в центральной части города Краснодара». При этом выкупать земельные участки для муниципальных нужд должны му ниципальные образования, а не различного рода инвесторы, опре деленные в результате отбора для осуществления реконструкции центральной части города Краснодара2.

Аналогичный случай наблюдался и на окраине города Москвы в Южном Бутове. Суть конфликта заключалась в том, что москов ские власти решили изъять 54 га земли, снести одноэтажные дома и ис пользовать эту территорию для строительства многоквартирных жилых домов. Выселению подлежало 260 семей, 140 из которых сразу добро вольно переехали. Соглашаясь с необходимостью прогресса, С.А. Рух тин справедливо полагал, что наступление прогресса на частную соб ственность может быть обычным переделом собственности, напоми нающим приватизацию 90 х годов прошлого века3.

Критикуемое нами и абсурдное с точки зрения закона толкова ние муниципальных нужд все же имеет ряд сторонников, полагаю См.: Рухтин С.А. Принудительное изъятие земли и другой недвижимости в России, США и Великобритании / Под науч. ред. проф. В.П. Камышан ского: Моногр. — М., 2007. С. 36.

Камышанский В.П. Реконструкция Краснодара: законность и целесообраз ность (проблемы соотношения): Учеб. пособие. — Краснодар, 2006. С. 28— 29, 32.

См.: Рухтин С.А. Указ соч. С. 16.

Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки щих, что местные органы при осуществлении резервирования для муниципальных нужд вправе предусмотреть строительство не толь ко объекта муниципальной собственности или объекта для исполь зования его в соответствии с функциями местного самоуправления, но и любого иного, строящегося для частных нужд1.

Между тем такая позиция не вытекает из действующего законо дательства, поскольку в настоящий момент такие действия могут быть совершены только в рамках договора о развитии застроенной территории.

Невозможно согласиться и с предложением о том, что в перечень оснований изъятия участков для государственных нужд (ст. 49 ЗК РФ) следует включить такое основание, как «осуществление публично правовым образованием, уполномоченным распоряжаться земельны ми участками, в том числе тем, право государственной собственности на которые не разграничено, изъятия земельного участка с целью за стройки населенного пункта в соответствии с существующим планом развития населенного пункта и правилами землепользования во ис полнение договорных обязательств публично правового образования перед инвестором (частным лицом), финансирующим строитель ство». Намного более разумна другая модель, упоминаемая тем же автором, касающаяся разрешения проблемы сноса «на основании договора между застройщиком (частным лицом) и собственником недвижимости, заключаемого на началах равенства сторон и свобо ды договора»2.

Более того, мы считаем необходимым осуществить в интересах жителей муниципальных образований признание утратившим силу подп. 3 п. 1 ст. 49 ЗК РФ, упоминающего некие «федеральные зако ны», которые могут произвольно дополнять перечень государствен ных и муниципальных нужд. Кроме того, абсурдно выглядит пре дусмотренная данным подпунктом возможность принятия субъек том Российской Федерации законов, регламентирующих выкуп им См.: Завьялов А.А. Указ. соч. С. 45.

См.: Торкин Д.А. Договорное регулирование отношений, связанных со сносом недвижимого имущества // Тенденции развития частного права в условиях рыночной экономики: Сб. науч. тр. (по материалам Междуна родной научно практической конференции, посвященной 95 летию про фессора В.А. Тархова, Саратов, 24—25 сентября 2008 г.) — Саратов, 2009.

С. 274—275.

§ 3. Изъятие земельных участков для муниципальных нужд как основание возникновения права муниципальной собственности земельных участков у самого себя, а также муниципалитетами из своей собственности (вспомним о неразграниченности большей ча сти государственных земель). Вместо этого в ст. 49 ЗК РФ следует добавить п. 1.1 следующего содержания:

«1.1. Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, может осуществляться только при наличии документов территориального планирования».

В такой редакции, во первых, упоминание в п. 1 ст. 49 ЗК РФ исключительности изъятия частных земель придает норме четкость и определенность (поскольку сейчас этот перечень исключительных оснований произвольно дополняется иными федеральными закона ми). Во вторых, дополнение перечня станет возможным только по средством внесения изменений в ст. 49 ЗК РФ (аналогичная юри дико техническая конструкция уже была реализована законодателем применительно к случаям лицензирования и полностью себя оправ дала). В третьих, при такой редакции ст. 49 ЗК РФ будет исключе на существующая коллизия данной статьи со ст. 9 ГрадК РФ, за прещающей производить изъятие земель для публичных нужд в ус ловиях отсутствия у публично правового образования документов территориального планирования.

Следовательно, если федеральный законодатель, предположим, посчитает необходимым считать в качестве «муниципальных нужд»

реконструкцию частного жилого фонда населенных пунктов, связан ную с изъятием земельных участков и сносом жилых домов, то в ст. 49 ЗК РФ будут внесены изменения. Это позволит избежать и коррупционных соблазнов чиновникам.

Реализация данного подхода позволит придать дополнительную легитимность судебной практике. Так, распоряжение мэра города Якутска об изъятии земельного участка признано судом недействи тельным, так как мэрией не доказано, что выкуп земельного участка с целью строительства детской площадки является исключительным случаем, предусмотренным ЗК РФ1.

Завершая данный раздел, обратим внимание на несколько менее характерных случаев, предусмотренных федеральными законами.

В данном случае мы имеем в виду изъятие земельных участков для См.: Постановление ФАС Восточно Сибирского округа от 22 августа 2005 г.

№ А58 5774/04 Ф02 3965/05 С1.

Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки создания некоторых категорий особо охраняемых природных тер риторий, а также случаи изъятия объектов недвижимости (с соот ветствующими участками) в порядке выкупа бесхозяйственно содер жащихся культурных ценностей. Анализа данных оснований мы про водить не будем, поскольку в результате данных процедур права муниципальной собственности на земельные участки не возникает.

3. Изъятие земельных участков для размещения публичных объек тов, возводимых в целях повышения международного престижа Рос сии. В отличие от предыдущих процедур, применяемых в любой части территории России, существует разновидность особых земель но правовых режимов, четко локализованных границами соответству ющих муниципальных образований. На середину 2009 г. таких ре жимов существовало два. Первый из них установлен Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 310 ФЗ «Об организации и о прове дении ХХII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зим них игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горно климатического курорта и внесении изменений в отдельные зако нодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон о курорте Сочи);

второй предусмотрен Федеральным законом «Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран — участ ников форума “Азиатско тихоокеанское экономическое сотрудниче ство” в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра меж дународного сотрудничества в Азиатско Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 8 мая 2009 г. № 93 ФЗ (далее — Закон о городе Вла дивостоке).

Таким образом, налицо две публично правовые цели, связанные с повышением международного престижа России: проведение Олим пийских игр и проведение саммита государств и правительств Ази атско Тихоокеанского региона. Ради повышения своего международ ного престижа Российская Федерация не только выделила значи тельные денежные средства на скорейшее возведение различного рода объектов недвижимости, но и установила ряд существенных исключений в части землепользования и застройки этих террито рий. В данном случае нас будет интересовать только одна такая осо бенность, связанная с особым порядком изъятия частных участков.

Не претендуя на исчерпывающий анализ, обратим внимание на то, что:

§ 3. Изъятие земельных участков для муниципальных нужд как основание возникновения права муниципальной собственности 1. При проведении рыночной оценки изымаемого участка право постоянного (бессрочного) пользования юридического лица подле жит рыночной оценке как право арендатора земельного участка, пе реданного в аренду на срок 49 лет;

право постоянного (бессрочно го) пользования и право пожизненного наследуемого владения граж дан оценивается как право собственности (п. 23 ст. 6 Закона о городе Владивостоке;

п. 29 ст.15 Закона о курорте Сочи).

2. Взамен изымаемых земельных участков граждан, принадлежащих им на праве землепользования и землевладения, им предоставляются земельные участки на праве собственности без проведения торгов и без предварительного согласования мест размещения объектов (п. 24 ст. Закона о городе Владивостоке;

п. 30 ст. 15 Закона о курорте Сочи).

3. Изъятие земельных участков для размещения необходимых для проведения саммита объектов допускается при отсутствии до кументов территориального планирования (п. 30 ст. 6 Закона о го роде Владивостоке).

4. Решение об изъятии земельных участков и (или) расположен ных на них иных объектов недвижимого имущества в целях разме щения олимпийских объектов или развития территорий, прилегаю щих к олимпийским объектам, не подлежит государственной регист рации в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним (п. 17 ст. 15 Закона о ку рорте Сочи).

5. Решение суда об изъятии земельных участков и (или) распо ложенных на них иных объектов недвижимости в целях размеще ния олимпийских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпийским объектам, подлежит немедленному исполнению (п. 33 ст. 15 Закона о курорте Сочи). При этом, как справедливо об ращалось внимание в юридической литературе, немедленному ис полнению подлежит только решение суда в части изъятия недвижи мости, но не в части предоставления взамен иного недвижимого иму щества или выплаты компенсации в связи с изъятием1.

6. По выбору граждан, являющихся собственниками земельных участков и расположенных на них индивидуальных жилых домов, взамен изымаемых в целях размещения олимпийских объектов фе См.: Лазаревский А. Изъять и поделить по олимпийски // эж ЮРИСТ.

2007. № 48 (декабрь).

Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки дерального значения земельных участков и расположенных на них индивидуальных жилых домов им могут предоставляться земельные участки и расположенные на них индивидуальные жилые дома или жилые помещения в жилых домах блокированной застройки, в мно гоквартирных домах (п. 1 ст. 15.1 Закона о курорте Сочи).

В обоих случаях земельные участки могут изыматься для феде ральных, субъектов Российской Федерации и муниципальных нужд, в зависимости от запланированного к строительству объекта. Кро ме того, следует констатировать, что в обоих случаях действует схо жий особый механизм изъятия земельных участков для публичных нужд;

многие необходимые для изъятия процедуры упрощены, а воз можности контроля за ними со стороны гражданского общества ми нимизированы;

цели изъятия в обоих законах сформулированы рас плывчато (в отличие от ст. 49 ЗК РФ);

вопреки общим требовани ям ГрадК РФ разработка некоторых видов градостроительной документации не требуется;

права землепользователей и землевла дельцев надлежащим уровнем гарантированы, их выкупная сто имость выше, чем в остальных городах России.

Проведенное исследование приводит нас к следующим выводам:

1. Юридическая природа изъятия земельных участков для му ниципальных нужд носит двойственный характер потому, что при добровольном согласии частного собственника на такое изъятие воз никает договорный механизм регулирования отношений сторон с наличием ряда публично правовых особенностей. В случае прину дительного изъятия никаких договоров стороны не заключают (и нет никакой практической необходимости заставлять их это делать, как предлагают некоторые авторы), а гражданско правовая составляю щая в этом случае сводится к механизму расчета в судебном поряд ке выкупной цены, включая причиненные убытки. Сходство ряда процедурных последствий позволяет включить изъятие, национали зацию и реквизицию в одну родовую группу, именуемую в научной литературе «экспроприация», отличающуюся от «конфискации»

своим возмездным характером.

2. Существует ряд принципиальных отличий изъятия земельных участков для муниципальных нужд от смежных правовых процедур:

изъятие земельных участков и реквизиция различаются по целям (наличие стихийных бедствий, аварий, иных чрезвычайных ситуа ций в первом случае и их отсутствие во втором);

субъекту, прини § 3. Изъятие земельных участков для муниципальных нужд как основание возникновения права муниципальной собственности мающему такие решения (орган местного самоуправления решений о реквизиции не принимает);

срочности процедуры (при реквизиции земельный участок может возвращаться частному собственнику;

при изъятии для публичных нужд это решение необратимо). Столь же су щественны отличия изъятия земельных участков для муниципальных нужд и ограничений права собственности: при ограничении права соб ственности (независимо от того, частной или публичной) правомо чия собственника стесняются, но не исчезают как таковые;

при изъя тии земель для публичных нужд происходит смена формы собствен ности на земельные участки.

3. Изъятие земельных участков для муниципальных нужд пред ставляет собой частный случай национализации имущества (как ее понимает Европейский суд по правам человека) и может быть на звано «муниципализацией».

4. Исходя из существующей теории и практики изъятия земель ных участков для муниципальных нужд, следует выделить три груп пы таких оснований: изъятие земельных участков для муниципаль ных нужд по основаниям, прямо предусмотренным ст. 49 ЗК РФ;

изъятие земельных участков в случаях, предусмотренных федераль ными законами (например, ГрадК РФ);

изъятие земельных участ ков для размещения публичных объектов, возводимых в целях по вышения международного престижа Российской Федерации.

5. Следует распространить действие нормы об обязанности орга на публичной власти доказать в суде необходимость изъятия участ ка, занятого объектами недвижимости, на случаи изъятия земельного участка, не занятого такими объектами. Поэтому необходимо допол нить ст. 282 ГК РФ следующим абзацем: «В ходе рассмотрения в суде иска о выкупе земельного участка для государственных или муни ципальных нужд орган государственной власти или местного само управления, принявший такое решение, обязан доказать необходи мость изъятия именно этого земельного участка».

6. Необходимо признать утратившим силу подп. 3 п. 1 ст. 49 ЗК РФ, упоминающий «федеральные законы», которые могут произвольно дополнять перечень государственных и муниципальных нужд. Аб сурдно выглядит и предусмотренная данным подпунктом возмож ность принятия субъектом Российской Федерации законов, регла ментирующих выкуп им земельных участков у самого себя, а также муниципалитетами из своей же собственности.

Глава 2. Гражданско-правовое регулирование возникновения права муниципальной собственности на земельные участки Вместо этого в ст. 49 ЗК РФ следует добавить п. 1.1 следующего содержания: «1.1. Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд может осу ществляться только при наличии документов территориального пла нирования».

7. Изменение редакции ст. 49 ЗК РФ позволит прекратить дей ствие фиктивной нормы п. 1 ст. 49 ЗК РФ об исключительности изъя тия частных земель. Дополнение исключительного перечня станет возможным только посредством внесения изменений в ст. 49 ЗК РФ.

В такой редакции ст. 49 ЗК РФ будет исключена и коллизия данной статьи со ст. 9 ГрадК РФ, запрещающей производить изъятие земель для публичных нужд в условиях отсутствия у публично правового образования документов территориального планирования.

8. Новейшее российское законодательство предусматривает воз можность установления двух особых земельно правовых режимов, связанных с повышением международного престижа РФ: проведе ние Олимпийских игр и проведение саммита государств и прави тельств Азиатско Тихоокеанского региона, предполагающих изъя тие земельных участков, в том числе и для муниципальных нужд.

Особый механизм изъятия земельных участков в границах муници пальных образований города Сочи и города Владивостока заключа ется в упрощении ряда процедур изъятия земельных участков у част ных собственников;

уменьшении возможности контроля за ними со стороны гражданского общества;

цели изъятия (в отличие от ст. ЗК РФ) сформулированы расплывчато;

вопреки общим требовани ям ГрадК РФ разработка некоторых видов градостроительной до кументации не требуется. Вместе с тем права землепользователей и землевладельцев надлежащим уровнем гарантированы, а выкупная стоимость их участков выше, чем в остальных городах России.

3., § 1. Исследование функций органов местного самоуправления в об ласти распоряжения земельными участками показало, что они мо гут осуществляться в отношении как муниципальных, так и нераз граниченных государственных земель в силу делегирования местным органам таких полномочий.



Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.