авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |

«А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, М.С. Сотникова ПРАВО МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ...»

-- [ Страница 6 ] --

Непосредственно право муниципальной собственности на земель ные участки может прекращаться в силу событий (гибели участка как объекта права в силу стихийных бедствий — наводнений, изменений русла рек, землетрясений и т.д., причем в результате таковых участок сам по себе никуда не исчезает, но меняется его правовой режим и от ношения собственности) или действий. В свою очередь, указанные действия могут быть только правомерными (поскольку отсутствует такой состав правонарушения, который мог бы повлечь изъятие му ниципального участка). Правомерные действия можно подразделить на добровольные и принудительные (например, перераспределение муниципальных земель другому муниципалитету или государству).

Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности Добровольные действия теоретически могут распространяться на распоряжение земельными участками, на которых находятся объекты муниципальной недвижимости. При этом, разумеется, школы, больницы и большинство иных муниципальных объектов недвижимости (вместе с земельными участками) приватизации не подлежат, однако отдельные объекты ЖКХ в частную собствен ность передаваться могут. После окончания процедур разграниче ния государственной собственности на земельные участки в муни ципальную собственность повсеместно перейдут земли общего пользования (парки, скверы, бульвары, пляжи), но они будут пе редаваться исключительно в аренду. Довольно редкими на прак тике являются случаи распоряжения органами местного самоуправ ления (посредством передачи в аренду гражданам и юридическим лицам) земельными участками, на которых нет объектов муници пальной недвижимости и права на которые возникли у муниципа литетов до 1 июля 2006 г. (например, как это происходит в городе Волгограде).

Из этого следует, что в подавляющем числе случаев органы мест ного самоуправления распоряжаются не муниципальными, а нераз граниченными государственными землями. Основные варианты рас поряжения муниципальными землями (прекращение права муни ципальной собственности) распространяются на случаи продажи в порядке приватизации муниципальных унитарных предприятий вместе с соответствующими земельными участками. Об этом наи более распространенном варианте прекращения права муниципаль ной собственности на земельные участки далее и пойдет речь.

Существует несколько определений приватизации, равно как и мнений относительно ее юридической природы. Самое простое оп ределение предлагает сам законодатель: под приватизацией государ ственного и муниципального имущества понимается возмездное от чуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных об разований, в собственность физических и (или) юридических лиц (ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178 ФЗ «О при ватизации государственного и муниципального имущества»).

В научной литературе данное определение было расширено и дополнено указанием, что приватизация — «передача государствен ного или муниципального имущества (земельные участки, предпри § 1. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению муниципальными земельными участками в ходе приватизации муниципальных предприятий ятия и другие объекты недвижимости) в частную собственность не только за плату, но и безвозмездно»1.

По мнению Е.К. Дубец, приватизацию следует рассматривать в юридическом и экономическом смыслах. В первом случае это «сово купность правовых норм и иных правовых средств, регулирующих воз мездное отчуждение государственного имущества в частную собствен ность, возложение специфических обязанностей на приобретателей имущества в постприватизационный период, расторжение и признание недействительными сделок по приватизации и др.»2. Б.В. Удов пишет, что приватизация есть процесс «возмездной передачи юридическим и физическим лицам принадлежащих государству или муниципальным образованиям имущества, а также объектов интеллектуальной собствен ности в целях обеспечения публичных интересов»3.

Как отмечает В.П. Камышанский, «приватизация представляет собой возмездную, если иное не предусмотрено законом, организо ванную и целенаправленную деятельность по передаче объектов го сударственной и муниципальной собственности в собственность граждан и юридических лиц, осуществляемую по решению и при непосредственном участии специальных органов в определенное вре мя, в установленном порядке и формах»4.

Разделяя последнюю позицию, мы полагаем, что отношения в сфере приватизации муниципального имущества регулируются за конодательством, имеющим комплексный характер и включающим в себя нормы гражданского, земельного, административного, муни ципального, финансового и иных отраслей, причем как материаль ного, так и процессуального права. При этом, как отмечалось в на учной литературе, «к отношениям по отчуждению государственно го и муниципального имущества, не урегулированным Законом о См.: Береговой В.В. Проблемы правового регулирования приватизации (об щетеоретическое исследование): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Вла димир, 2006. С. 8.

Дубец Е.К. Проблемы приватизации государственного имущества: Авто реф. дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2005. С. 9.

Удов Б.В. Административно правовое регулирование отношений прива тизации в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2006. С. 6.

Камышанский В.П. Приватизация как способ распоряжения государствен ным и муниципальным имуществом // Закон. 2005. № 11. С. 72.

Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности приватизации, применяются нормы гражданского законодательства.

Таким образом, отношения (в преобладающем большинстве), воз никающие при приватизации государственного или муниципального имущества, т.е. отношения по передаче в частную собственность объектов приватизации, являются гражданско правовыми и регули руются гражданским правом»1.

Принципиальным отличием приватизации от «разграничения»

или «перераспределения» публичной собственности на земельные участки является то, что в результате процедуры приватизации му ниципальное имущество переходит в частную, а не в другую форму публичной собственности. Столь же четко следует различать две про цедуры приватизации, имеющие гражданско правовую основу: при ватизацию предприятий — имущественных комплексов и приватиза цию застроенных или незастроенных земельных участков в порядке ст. 36 ЗК РФ. Принципиальным отличием является нормативная база (Закон о приватизации или ЗК РФ), объект приватизации (земель ный участок и расположенный на нем объект недвижимости либо имущественный комплекс как де факто отдельный объект граждан ских прав), сама по себе процедура приватизации и расчет цены при ватизируемого имущества (оценка рыночной стоимости либо цена, четко фиксированная ст. 2 Федерального закона «О введении в дей ствие Земельного кодекса РФ» от 25 октября 2001 г.).

Наконец, приватизация муниципальных предприятий осуществ ляется в соответствии с прогнозным планом (программой) прива тизации;

выкуп земельного участка под приватизированной недви жимостью осуществляется в любой момент согласно волеизъявле нию собственника до 1 января 2010 г.

Как отмечала Е.М. Андреева, приватизационные сделки являют ся по сути гражданско правовыми, но обладают рядом специфиче ских особенностей, в том числе: сужение круга приобретателей му ниципального имущества, а также предъявление к ним дополнитель ных требований;

необходимость сложного юридического состава для возникновения отношений, связанных с непосредственным приоб ретением муниципального имущества;

гласный характер таких сде См.: Петров И.С. Некоторые вопросы нормативного правового регулиро вания приватизации в Российской Федерации // Журнал российского пра ва. 2005. № 2. С. 140.

§ 1. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению муниципальными земельными участками в ходе приватизации муниципальных предприятий лок;

возможность лишь частичного применения принципа свободы договора по отношению к сделкам такого вида;

возложение допол нительных обязанностей на приобретателей муниципального иму щества1.

По мнению Д.В. Пяткова, решение об утверждении условий при ватизации является односторонней сделкой, поскольку исходит только от полномочных органов государства или муниципальных образований и «устанавливает (изменяет, прекращает) известное конкретное правоотношение»2.

А.А. Крысанов отмечает, что «приватизация — это особое пра вовое основание прекращения права государственной и муниципаль ной собственности, которое нельзя назвать принудительным, так как имущество при приватизации отчуждается только с согласия соб ственника, выраженного в специальных законах. В связи с этим це лесообразно норму о приватизации исключить из п. 2 ст. 235 ГК, ко торый посвящен принудительному прекращению права собственно сти, и выделить ее отдельным пунктом ст. 235 ГК РФ»3.

Таким образом, относительно цивилистической природы отно шений в сфере приватизации государственного и муниципального имущества особых споров не возникает (а отдельные дискуссии ка саются выяснения «особенностей» и «специфики»), но юридиче ская природа актов приватизации далеко не так однозначна. Боль шинство авторов полагают, что приватизация — это сделка купли продажи, заключаемая по особым основаниям и порядке.

В целях окончательного выяснения поставленных вопросов рас смотрим предусмотренную законодательством процедуру привати зации муниципального имущества. Так, приватизация муниципального имущества (в том числе ее планирование) осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в порядке, предусмотренном законом. Непосредственно состав подлежащего приватизации имуще ственного комплекса унитарного предприятия определяется в пере даточном акте, составляемом на основе данных акта инвентариза См.: Андреева Е.М. Указ. соч. С. 25.

Пятков Д.В. Сделки и административные акты как основания граждан ских правоотношений // Современное право. 2002. № 10.

Крысанов А.А. Принудительное прекращение права собственности: Авто реф. дис. … канд. юрид. наук. — Рязань, 2002. С. 9.

Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности ции унитарного предприятия, аудиторского заключения, а также документов о земельных участках, предоставленных в установлен ном порядке унитарному предприятию, и о правах на них. Стоимость земельных участков принимается равной их кадастровой стоимос ти в случае создания открытого акционерного общества;

в иных слу чаях стоимость земельных участков принимается равной рыночной стоимости земельных участков, определенной в соответствии с за конодательством об оценочной деятельности.

Наиболее распространенными способами приватизации муни ципального имущества являются: преобразование унитарного пред приятия в открытое акционерное общество;

продажа на аукционе;

на специализированном аукционе;

на конкурсе;

посредством внесе ния акций в качестве вклада в уставный капитал ОАО (ст. 13 Зако на о приватизации).

Приватизация имущественных комплексов унитарных предпри ятий осуществляется одновременно с отчуждением покупателю сле дующих земельных участков: находящихся у унитарного предприя тия на праве постоянного (бессрочного) пользования или аренды;

занимаемых объектами недвижимости, входящими в состав прива тизируемого имущественного комплекса унитарного предприятия, и необходимых для использования указанных объектов. При этом отчуждению не подлежат земельные участки в составе земель: лес ного фонда и водного фонда, особо охраняемых природных терри торий и объектов;

зараженных опасными веществами и подвергших ся биогенному заражению;

общего пользования (площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водные объекты, пляжи и другие объекты);

находящиеся в государственной или муниципальной собственнос ти в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд;

земельные участки в составе земель транспор та (в морских портах, речных портах, аэропортах или отведенные для их развития) (ст. 28 Закона о приватизации).

Инициатором проведения приватизации муниципального иму щества выступает администрация муниципального образования, и ее комитет муниципального имущества по поручению главы адми нистрации муниципального образования готовит соответствующие документы с указанием характеристики муниципального имущества, которое планируется приватизировать, и предполагаемых сроков § 1. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению муниципальными земельными участками в ходе приватизации муниципальных предприятий приватизации, которые направляются на рассмотрение и утвержде ние в представительный орган местного самоуправления1.

Практика приватизации муниципального имущества чрезвычай но разнопланова. Так, в городском округе город Волгоград основную часть планируемых к приватизации объектов составляют встроен ные нежилые помещения, реже отдельно стоящие здания или объек ты незавершенного строительства. В двух последних случаях их пло щадь должна соответствовать градостроительным нормам (при от сутствии правоустанавливающих документов на землю), а сама приватизация осуществляется одновременно с отчуждением земель ных участков, занятых такими отдельно стоящими зданиями, в со ответствии со ст. 28 Закона о приватизации2. В сельской местности такими объектами обычно являются магазины, бани, гаражи, мяс ные павильоны и т.д. Есть ряд примеров приватизации аптек, муниципальных унитар ных предприятий в сфере ЖКХ, ритуально похоронном секторе4.

Существуют и примеры более масштабной приватизации муници пальных предприятий. Так, в городе Новочебоксарске в 2006 г. были приватизированы «Новочебоксарские городские электрические сети», предприятие по уборке и содержанию городских дорог «Доркомсер вис», предприятия по ремонту и обслуживанию жилья «РЭП», «Уют», «Ремжиллюкс» и «Ремэкс»5. В Нижнем Новгороде в проект прогноз ного плана приватизации вошли ателье, фотостудия, магазины, апте ки, МП «Теплоэнерго», МП «Нижегородский водоканал», МП «Ре См., например: Постановление Жирновской районной думы Волгоград ской области от 21 марта 2006 г. № 10/42 Д «Об утверждении Положения о приватизации муниципального имущества, находящегося в собственности Жирновского муниципального района Волгоградской области» // Жирнов ские новости. 2006. № 48—49. 1 апр.

См., например: Решение Волгоградской городской думы от 19 сентября 2007 г. № 49/1189 «Об утверждении прогнозного плана (программы) при ватизации муниципального имущества на 2008—2010 годы» // Городские вести. Царицын — Сталинград — Волгоград. 2007. № 20. 3 окт.

Решение Камышинской районной думы Волгоградской области от 27 авгу ста 2007 г. № 26/207 «Об утверждении уточненного прогнозного плана (про граммы) приватизации муниципального имущества Камышинского муни ципального района на 2007 год» // Диалог. 2007. № 202—203. 13 окт.

http://www.vmkros.ru/organam/privatization.html http://www.regnum.ru/news/567368.html Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности монт и эксплуатация дорог Автозаводского района», МП «Озелени тель», МП «Городские электросети», МП «ТЕЛЕСЕТИ Нижнего Новгорода», МП «Нижегородские пассажирские линии» МП «Пере работка бытовых отходов» и т.д.

Также в проект прогнозного плана приватизации включено 35 не жилых помещений, четыре объекта незавершенного строительства:

детский комбинат 3 го микрорайона общей площадью 1504,7 кв. м, пятиэтажный пристрой к больнице общей площадью 1422,2 кв. м, детский клуб общей площадью 688,8 кв. м, детский комбинат 5 6 го микрорайона Юго Запад1.

Тульской городской думой утвержден прогнозный план прива тизации муниципальных унитарных предприятий на 2008—2009 гг., согласно которому будут приватизированы 25 муниципальных уни тарных предприятий: «Тулагорсвет», «Ремжилхоз», «Спецавтохо зяйство» и др. Часть МУПов, чья деятельность не связана с жизне обеспечением города, будет ликвидирована: «Вымпел», «Тульская оптика», «Знание» и т.д. МУП «Дормостстрой» будет реорганизо вано путем присоединения к Комбинату благоустройства города2.

В целом же в период реформ было приватизировано муници пальных унитарных предприятий и иных объектов: 1993 г. — 26 340;

1994 г. — 11 108;

1995 г. — 6960;

1996 г. — 3354;

1997 г. — 1821;

1998 г. — 1544;

1999 г. — 1134;

2000 г. — 1830;

2001 г. — 1931;

2002 г. — 2245.

Таким образом, в течение 90 х годов произошел переход к реально му многообразию форм собственности. Институт частной собствен ности получил правовое оформление, стал одним из инструментов привлечения частной инициативы граждан к решению экономиче ских проблем. Приватизация и связанные с ней процессы вызвали глубокие изменения во всех сферах общественной жизни и созна ния, положили начало формированию предпринимательского мен талитета, развитию инициативы и самостоятельности товаропро изводителей, новой системы общественных ценностей. В результа те приватизации образовался крупный негосударственный сектор экономики, что позволило преодолеть монополию государственной собственности, создать основу для развития рыночных форм хозяй ственных связей и использования механизмов конкуренции.

http://www.niann.ru/?id= http://www.tula.ru/1576/ § 1. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению муниципальными земельными участками в ходе приватизации муниципальных предприятий Приватизация содействовала становлению и развитию ряда но вых экономических институтов, способствовала созданию условий для привлечения в российскую экономику иностранных инвестиций, ликвидации дефицита товаров и услуг на внутреннем рынке. Одна ко, несмотря на внушительные количественные итоги начальных этапов приватизации, а также ряд других положительных моментов, основные стратегические цели, заявленные в Государственной про грамме приватизации, практически достигнуты не были1.

Именно поэтому проведенную массовую приватизацию муници пального (а тем более государственного) имущества многие ученые оценивают отрицательно, отмечая падение реальных доходов боль шей части населения. И действительно, изменение публичной фор мы собственности на частную как таковое еще не означает повыше ние эффективности использования соответствующего имущества, поскольку «вне конкурентного рынка, гражданского общества и раз витого правового государства тот позитивный заряд, который несет в себе частная собственность, реализован быть не может»2.

Не имела муниципальная приватизация и особого финансового успеха. Например в Монастырщинском муниципальном образова нии Смоленской области было приватизировано объектов муници пальной собственности за все время на сумму 14 533 руб. в ценах 1992 г. Поступило средств от приватизации — 13 233 руб. и прива тизационными чеками — на 1300 руб. Вместе с тем нельзя согласиться и с призывами к немедленной «деприватизации» или «национализации» приватизированного иму щества. Реализация подобных мер повлечет социальную напряжен ность, бегство «олигархов» и массовый вывоз капиталов из страны, в чем нет необходимости. Поэтому прав С.А. Бобков, отмечавший, что пересмотр итогов приватизации (в том числе деприватизация) способен повлечь очередной передел собственности и привести к См. подробнее: Анализ процессов приватизации государственной соб ственности в Российской Федерации за период 1993—2003 годы (эксперт но аналитическое мероприятие) / Руководитель рабочей группы — Пред седатель Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашин. — М.:

Олита, 2004.

См.: Береговой В.В. Указ. соч. С.18.

См.: Батяев А.А. Справочник собственника, или Институт собственности от начала до конца // Справочная правовая система «Консультант плюс», 2006.

Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности нарушению экономической и политической стабильности в государ стве. Поэтому такой пересмотр является нежелательным (за исклю чением случаев явного нарушения закона, особенно уголовного)1.

Несмотря на важность вопросов приватизации муниципальных предприятий (включая земельные участки), эта процедура не явля ется единственным способом прекращения права муниципальной собственности на земельные участки. В связи с этим следует более подробно упомянуть и о ряде более частных случаев распоряжения муниципальной недвижимостью.

1. Как следует из п. 5 ст. 15 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 310 ФЗ «Об организации и проведении ХХII Олимпий ских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в горо де Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Правительство РФ, администрация Краснодарского края, орган местного самоуправления муниципального образования город курорт Сочи обеспечивают формирование перечней земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся соответственно в федеральной собственности, собственности Крас нодарского края или муниципального образования город курорт Сочи, для их предоставления гражданам и юридическим лицам взамен изымаемых земельных участков и (или) расположенных на них иных объектов недвижимого имущества в целях размещения олимпий ских объектов или развития территорий, прилегающих к олимпий ским объектам.

Из этого следует, что законодатель предлагает органам местно го самоуправления города Сочи не издание акта о распоряжении не разграниченными государственными землями, а включение в пере чень непосредственно земельных участков, находящихся в муниципаль ной собственности. Такие участки и передаются в частную собственность граждан взамен изъятых.

2. Согласно ст. 62.1 Федерального закона от 16 июля 1998 г.

№ 102 ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)», по договору об ипотеке могут быть заложены земельные участки, находящиеся в му ниципальной собственности, и земельные участки, государственная См.: Бобков С.А. Казусы приватизации // Журнал российского права. 2007.

№ 9. С. 42.

§ 1. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению муниципальными земельными участками в ходе приватизации муниципальных предприятий собственность на которые не разграничена, если они предназначе ны для жилищного строительства или для комплексного освоения в целях жилищного строительства и передаются в обеспечение возвра та кредита, предоставленного кредитной организацией на обустрой ство данных земельных участков. Решения об ипотеке муниципаль ных участков принимаются органами местного самоуправления, а участков, государственная собственность на которые не разграниче на, — органами государственной власти субъектов Российской Фе дерации или органами местного самоуправления, наделенными пол номочиями на распоряжение такими участками.

Из этого следует, что в случае ненадлежащего исполнения орга ном местного самоуправления своих обязательств на такой заложен ный муниципальный земельный участок может быть обращено взыс кание и он может быть продан в частную собственность посредством публичных торгов. В этом случае произойдет прекращение права муниципальной собственности.

В этой же подгруппе отметим, что гипотетически ч. 2 п. 1 ст. ГК РФ допускает обращение взыскания на землю и другие природ ные ресурсы, находящиеся в том числе в муниципальной собствен ности в предусмотренных законом случаях в порядке ответственно сти муниципалитета по своим обязательствам. Однако такого зако на нет, и потому «как общее правило обращение взыскания на государственную и муниципальную землю невозможно»1.

3. Прекращение права муниципальной собственности может про исходить при образовании новых земельных участков посредством объединения нескольких земельных участков в один (ст. 11.2 ЗК РФ).

Например, несколько земельных участков было выкуплено для му ниципальных нужд;

впоследствии был сформирован один большой земельный участок и предоставлен в собственность инвестору по договору о развитии застроенной территории.

4. Особый случай прекращения права муниципальной собствен ности — это реквизиция земельного участка. Согласно ст. 51 ЗК РФ, в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, земельный См.: Михайленко О.В. Имущественная ответственность за вред, причинен ный осуществлением публичной власти: теоретические аспекты и пробле мы ее реализации на практике. — М., 2007. С. 226.

Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности участок может быть временно изъят у его собственника уполномочен ными исполнительными органами государственной власти в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими чрезвычайными обстоятельствами угроз с возмещением собственнику земельного участка причиненных убытков (реквизиция) и выдачей ему документа о реквизиции. Боль шинство ученых полагают, что в данном случае речь идет о времен ном изъятии земельного участка у частного собственника1.

Между тем из текста ст. 51 ЗК РФ такой вывод не следует. Бо лее того, мы считаем необходимым распространять указанные пра вила и гарантии также на муниципальных собственников, земель ные участки которых (вместе с объектами недвижимости либо без таковых) потребовались для предусмотренных ст. 51 ЗК РФ госу дарственных и общественных целей.

Проведенное исследование обусловливает следующие выводы:

1. Распоряжение муниципальными земельными участками но сит ограниченный характер, поскольку большая часть таких участ ков занята неотчуждаемыми муниципальными объектами (школы, больницы и т.д.). Подавляющее большинство актов распоряжения земельными участками органы местного самоуправления принима ют в отношении не находящихся в их собственности неразграничен ных государственных земель.

2. Отношения в области прекращения права муниципальной соб ственности на земельные участки регулируются нормами граждан ского и земельного законодательства. На сегодняшний день органы местного самоуправления главным образом распоряжаются лишь имущественными комплексами муниципальных унитарных предпри ятий, включающих в свой состав и земельные участки, в порядке при ватизации. Указанные отношения регулируются исключительно граж данским законодательством. Другие варианты распоряжения органа ми местного самоуправления своими земельными участками либо единичны, либо касаются неразграниченных государственных земель.

3. Большинство частноправовых оснований прекращения права собственности неприменимо к муниципальной (равно как и государ ственной) собственности, включая добровольный отказ собственни См., например: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федера ции / Под ред. М.Ю. Тихомирова. — М.: Изд. Тихомирова М.Ю., 2008.

§ 2. Юридическая природа распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в неразграниченной государственной собственности ка от земельного участка, дарение, мену, ренту и ряд других. Даже в редких случаях продажи муниципальных (а не государственных не разграниченных) земельных участков орган местного самоуправле ния в своем свободном волеизъявлении как собственник ограничен процедурой продажи (торги), механизмом их проведения, опреде лением цены и т.д. В этом как раз и заключается специфика право вого положения муниципалитета как публичного собственника.

§ 2., Тесно связанной с вышеуказанной является и еще одна пробле ма, заключающаяся в определении презумпции той или иной фор мы публичной собственности на неразграниченные земли. Так, одни авторы предполагают нормативное закрепление презумпции феде ральной собственности на землю вплоть до окончания процедур раз граничения государственной собственности. «Такой вывод позволя ет сделать тот факт, что Россия стала собственником всех земель на своей территории в результате правопреемства»1. Однако данный вывод не подтверждается ни законодательством, ни последователь ностью разграничения государственной собственности на землю.

Сторонники противоположной точки зрения пишут, что поскольку «до недавнего времени в большинстве субъектов Российской Феде рации разграничение земель между субъектами Российской Феде рации и муниципальными образованиями не производилось, то мно гие земли должны признаваться принадлежащими на праве соб ственности соответствующим субъектам Российской Федерации.

Исключение составляют земельные участки, которые были закреп лены на праве собственности за гражданами и юридическими лица ми, Российской Федерацией и муниципальными образованиями»2.

См.: Прохорова Н.А. Право государственной собственности на землю в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2006. С. 9.

См.: Болтанова Е.С. Указ. соч. С. 128.

Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности Мы полагаем, что данная проблема является намного сложнее и ее правильное понимание (как это ни покажется странным) лежит в плоскости определения гражданско правового статуса органов мест ного самоуправления, в том числе выявления оснований, по кото рым они осуществляют функции распоряжения не принадлежащи ми им на праве собственности земельными участками. При этом сле дует сразу оговориться: мы не являемся сторонниками обсуждения вопроса о том, «нужна ли в принципе России муниципальная соб ственность на земельные участки? К каким правовым, экономиче ским, политическим последствиям приведет ее формирование? Име ются большие сомнения в том, что даже законное формирование муниципальной собственности на земельные участки соответствует интересам Российской Федерации, субъектов Российской Федера ции, муниципальных образований и местного населения»1. На наш взгляд, проблема муниципальной собственности на земельные уча стки лежит совершенно в другой плоскости: ее «нужность» несом ненна и прямо вытекает из Конституции РФ, но вот перечень осно ваний возникновения права муниципальной собственности на зе мельные участки не отвечает задачам сегодняшнего дня реформ.

Итак, в соответствии с земельным и гражданским законодатель ством в настоящее время органы местного самоуправления распо ряжаются как муниципальными земельными участками, так и зе мельными участками, находящимися в силу ст. 214 ГК РФ в госу дарственной собственности.

Последним правомочием они наделены в силу п. 10 ст. 3 Феде рального закона от 25 октября 2001 г. № 137 ФЗ «О введении в дей ствие Земельного кодекса Российской Федерации», согласно кото рому «отсутствие государственной регистрации права собственнос ти на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления рас поряжения ими. Распоряжение земельными участками, государ ственная собственность на которые не разграничена, осуществляет ся органами местного самоуправления муниципальных районов, го См.: Аракельян Р.Г. Резервирование... Дис.... канд. юрид. наук. С. 141— 142. Есть и другие противники разграничения государственной собствен ности на землю: Попов М.В. Есть ли альтернатива разграничению государ ственной собственности на землю? // http://www.yurclub.ru/docs/civil/ article8.html.

§ 2. Юридическая природа распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в неразграниченной государственной собственности родских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности».

В связи с этим нельзя согласиться с Н.П. Лотниковой, полагаю щей, что «с учетом действующего законодательства после 1 июля 2006 г. распоряжаться земельными участками, подлежащими разгра ничению, можно только после государственной регистрации права собственности на них. До этого момента распоряжение таким земель ным участком невозможно»1.

Напротив, в силу вышеприведенной нормы органы местного са моуправления могут распоряжаться (но не владеть и пользоваться) недвижимым имуществом (земельными участками), которое им не принадлежит и, вполне возможно, никогда не будет принадлежать в будущем. Последнее означает, что на практике нередко земельные массивы, из состава которых органы местного самоуправления фор мировали земельные участки с целью продажи (передачи в аренду) гражданам и юридическим лицам, впоследствии резервировались и переходили в федеральную (региональную) собственность. Пробле ма же здесь заключается в том, что, в соответствии с классическими представлениями российской цивилистики, любой субъект граждан ского права может владеть, пользоваться и распоряжаться имуще ством (если он собственник — частный или публичный) либо толь ко пользоваться им (владеть), если имущество принадлежит ему на ограниченном вещном праве (например, право хозяйственного ве дения) либо право на него возникло в силу договора (например, арен ды или безвозмездного срочного пользования).

Но на каком праве принадлежат органу местного самоуправле ния земельные участки, которыми он, за некоторыми ограничения ми, вполне законно и свободно распоряжается?

Вопрос этот является совершенно не исследованным ни в циви листической, ни в земельно правовой науке. Понятно, что рождение данной правовой конструкции, противоречащей всем канонам граж данского права, произошло «не от хорошей жизни», а было обуслов лено задачами земельной реформы и необходимостью вовлечения Лотникова Н.П. Особенности правового регулирования сделок с земель ными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2007. С. 18.

Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности как можно большей части земельных участков в гражданский обо рот. Однако это понимание не мешает нам задуматься над юриди ческой природой таких полномочий местных администраций с по зиций гражданского права. Представляется, что их юридическая природа может быть объяснена посредством нескольких гипотез.

1. Органам местного самоуправления неразграниченные государ ственные земли были вышеупомянутым законом о введении в дей ствие ЗК РФ переданы на не поименованном в ГК РФ ограничен ном вещном праве, некоем «праве муниципального ведения». С од ной стороны, данный вид ограниченных вещных прав не указан в ст. 216 ГК РФ;

с другой стороны, в упомянутой статье и не содер жится исчерпывающего перечня ограниченных вещных прав, что обусловило многолетние дискуссии о дополнении данного перечня правом залога, удержания, аренды и даже правом водопользования или недропользования1. Отсюда вполне возможно сделать вывод о появлении новой разновидности ограниченных вещных прав по ис пользованию чужих земельных участков. На первый взгляд такой подход выглядит логичным, однако при более детальном рассмот рении все же должен быть отвергнут.

Дело в том, что большинство общепризнанных ограниченных вещных прав (ст. 216 ГК РФ) сконструировано в целях передачи гражданину или юридическому лицу, в первую очередь правомочий владения и/или пользования имуществом, и лишь в ограниченном виде — распоряжения. Так, на праве оперативного управления иму щество может быть закреплено за казенным предприятием или уч реждением (автономным и бюджетным). Соответственно, казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия его собственни ка (ст. 297 ГК РФ);

частное или бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закреп ленным за ним собственником или приобретенным этим учрежде См. подробнее: Сулейменов М.К., Скрябин С.В. Вещные права на чужую вещь // Вещные права: система, содержание, приобретение: Сб. науч. тр. в честь проф. Б.Л. Хаскельберга / Под ред. Д.О. Тузова. — М.: Статут, 2008.

С. 90—91. См. также: Концепция развития законодательства о вещном пра ве. Проект рекомендован Президиумом Совета при Президенте РФ по ко дификации и совершенствованию гражданского законодательства к опуб ликованию в целях обсуждения (протокол № 3 от 18 марта 2009 г.).

§ 2. Юридическая природа распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в неразграниченной государственной собственности нием за счет средств, выделенных ему собственником на приобрете ние такого имущества (ст. 298 ГК РФ). Аналогичным образом граж данин может распорядиться участком, принадлежащим ему на пра ве пожизненного наследуемого владения, лишь посредством его пе редачи по наследству. Земельным участком, принадлежащим гражданину (юридическому лицу) на праве постоянного (бессроч ного) пользования нельзя распоряжаться вообще.

Из этого следует вывод о том, что имущество передается соб ственником гражданам или юридическим лицам во владение и/или пользование;

распоряжение таким имуществом запрещено или силь но ограничено. В этом и есть смысл передачи имущества на ограни ченном вещном праве и одно из его отличий от абсолютного права собственности. В рассматриваемом же нами случае все выглядит со вершенно наоборот: у органа местного самоуправления нет право мочий владения и пользования неразграниченными земельными уча стками (если они не застроены или не заняты иными объектами, то они никак и никем не используются;

если застроены, например, мно гоквартирными домами, то в них живут граждане, не имеющие ни каких прав на соответствующие земельные участки ввиду их несфор мированности). У органа местного самоуправления есть лишь ис ключительно право распорядиться такими земельными участками, передав их указанным в законе субъектам за плату или бесплатно в собственность, аренду или на ином праве. Следовательно, «права муниципального ведения» как вещного права не существует.

Попутно зададимся еще одним вопросом: а могут ли органы мест ного самоуправления (как субъекты гражданских правоотношений) быть субъектами ограниченных вещных прав на земельные участки?

При всей абсурдности такой постановки вопроса на него следует дать положительный ответ. Согласно п. 1 ст. 20 ЗК РФ, в постоянное (бес срочное) пользование земельные участки предоставляются, в том чис ле органам государственной власти и органам местного самоуправле ния. Вышеупомянутая абсурдность заключается в том, что органы местного самоуправления (как и органы государственной власти) не осуществляют никаких хозяйственных функций самостоятельно.

Этим занимаются муниципальные и государственные унитарные предприятия и учреждения, которым в силу той же ст. 20 ЗК РФ зе мельные участки также предоставляются на праве постоянного (бес срочного) пользования. Заметим, что на праве хозяйственного веде Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности ния или праве оперативного управления имущество предоставляется предприятиям и учреждениям, а не создающим их органам публич ной власти, что выглядит весьма логично.

2. В качестве рабочей гипотезы можно высказать предположение, что у органов местного самоуправления возникло право «квазисоб ственности» на земельные участки в силу ч. 2 ст. 9 Конституции Рос сии, согласно которой «земля и другие природные ресурсы могут на ходиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности». Однако принадлежность такой «квазисобственнос ти» к категории «иных форм собственности» опровергается юриди ческой наукой и законодательством. Дело в том, что распорядитель ные правомочия муниципалитета собственническими назвать нельзя, поскольку нельзя ставить знак равенства между правом собственнос ти и одним из правомочий собственника — правом распоряжения.

3. Из вышеизложенного неизбежно вытекает третья гипотеза, со гласно которой распорядительные функции органа местного самоуп равления имеют не вещную, а обязательственную природу. Как спра ведливо отмечалось в научной литературе, «в узком смысле под распо ряжением по своему усмотрению следует понимать отчуждение вещи, т.е. действие, которое в конечном счете приводит к прекращению пра ва собственности одного лица с последующим возникновением у дру гого субъекта»1. В данном определении важным для нас является даже не то, что органы местного самоуправления не могут осуществлять рас поряжение земельными участками полностью «по своему усмотрению»

(данное ограничение вообще характерно для всех видов публичной соб ственности на земельные участки), а тот факт, что деятельность орга нов местного самоуправления в рассматриваемом случае ведет к отчуж дению государственных земельных участков в частную собственность (передаче в аренду). Таким образом, налицо некая правовая связь орга на государственной власти и органа местного самоуправления, выпол няющего переданную ему функцию по распоряжению чужими (госу дарственными неразграниченными) земельными участками.

Данная деятельность органа местного самоуправления на первый взгляд напоминает договор доверительного управления имуществом.

Согласно ст. 1012 ГК РФ, по данному договору одна сторона (учре дитель управления) передает другой стороне (доверительному уп См.: Бабаев А.Б. Система вещных прав: Моногр. — М., 2007. С. 261.

§ 2. Юридическая природа распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в неразграниченной государственной собственности равляющему) на определенный срок имущество в доверительное управление, а другая сторона обязуется осуществлять управление этим имуществом в интересах учредителя управления или указан ного им лица (выгодоприобретателя). Передача имущества в дове рительное управление не влечет перехода права собственности на него к доверительному управляющему. Объектом доверительного управления вполне могут быть земельные участки. Однако на этом все сходство заканчивается. Во первых, доверительным управляю щим может быть индивидуальный предприниматель или коммерче ская организация, за исключением унитарного предприятия. Во вто рых, имущество не подлежит передаче в доверительное управление государственному органу или органу местного самоуправления.

В третьих, доверительный управляющий не может быть выгодопри обретателем по договору доверительного управления имуществом.

Отвергнув данное объяснение, остается предположить, что в рас сматриваемом случае мы наблюдаем не поименнованный в ГК РФ договор. Однако такому выводу мешает то обстоятельство, что орган местного самоуправления не заключает никаких договоров с орга нами государственной власти, а осуществляет функции по распоря жению неразграниченным государственным имуществом (земельны ми участками) в силу закона. Из этого следует, что перед нами действу ющая правовая конструкция распоряжения недвижимым имуществом, вообще не известная ГК РФ.

4. Вышеизложенное означает, что осуществление одного из пра вомочий собственника (права распоряжения) неразграниченными государственными землями осуществляется органами местного са моуправления в силу наделения их соответствующим государствен ным полномочием (т.е. в силу конституционных, а не гражданско пра вовых оснований). Однако принятию этой гипотезы мешает следую щее соображение: федеральным законом можно передать (делегиро вать, наделить) только административные полномочия — по учету, регистрации, контролю, мониторингу и т.д. Правомочия собствен ника в административном порядке не передаются — иной вывод про тиворечил бы основным началам и смыслу гражданского законода тельства. При этом неразграниченные земли Российской Федерации не принадлежат (в силу ст. 214 ГК РФ они государственные, а не федеральные). Невозможно делегировать полномочия по распоря жению тем, что тебе не принадлежит как собственнику.

Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности Более того, наделение органов местного самоуправления рассмат риваемыми полномочиями в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного са моуправления в Российской Федерации» возможно федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации. В ч. ст. 19 данного Закона предусмотрено обязательное издание феде рального закона или закона субъекта Российской Федерации, рег ламентирующих наделение органов местного самоуправления от дельными государственными полномочиями. Определены и требо вания к содержанию данных законов — там должны быть указаны вид или наименование муниципального образования, органы мест ного самоуправления которого наделяются соответствующими пол номочиями;

перечень прав и обязанностей органов местного само управления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

способ (методика) расчета нормативов для определения общего объема суб венций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюд жета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или регио нальные государственные минимальные социальные стандарты и т.д.

Даже если Федеральный закон от 25 октября 2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» отнести к числу таких федеральных законов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, то следует отметить, что его нормы не отвечают всем вышеуказанным требованиям1.

Попытку придать правовую форму данным отношениям пред приняли некоторые субъекты Российской Федерации. Так, в соот ветствии со ст. 23 Закона Тюменской области от 6 декабря 2005 г.

№ 425 «О наделении органов местного самоуправления отдельны ми государственными полномочиями на 2006 год», органы местно го самоуправления муниципальных образований, указанных в соот ветствующих приложениях к Закону, до разграничения государ ственной собственности на землю наделялись государственными полномочиями по предоставлению земельных участков (за исклю См. также: Васильчук Ю. Кто распоряжается землей? // эж ЮРИСТ. 2006.

№ 11.

§ 2. Юридическая природа распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в неразграниченной государственной собственности чением земель сельскохозяйственного назначения) в собственность, аренду, пользование. Законом был определен объем субвенций на ис полнение указанных полномочий, права и обязанности органов мест ного самоуправления при осуществлении переданных государствен ных полномочий, контрольные функции за исполнением органами местного самоуправления переданных полномочий возложены на Правительство Тюменской области и органы исполнительной влас ти Тюменской области в пределах их компетенции.

В отношении распоряжения земельными участками сельскохо зяйственного назначения до разграничения государственной соб ственности на них решение об их предоставлении в собственность гражданину или юридическому лицу, арендующему данный земель ный участок более трех лет и надлежаще его использующему, дол жен был принимать уполномоченный орган исполнительной влас ти Тюменской области на основании решения совместной комиссии, образованной при данном органе.

Таким образом, законами субъекта Российской Федерации каж дый год должны были определяться: полномочия органов местного самоуправления по управлению землями, находящимися в нераз граниченной государственной собственности;

перечень прав и обя занностей органов местного самоуправления при осуществлении данных полномочий;

размеры денежных средств, предоставляемых для реализации данных полномочий;

контролирующие органы1.

Представляется, что тюменские законодатели поступили фор мально правильно, наделив органы местного самоуправления госу дарственными полномочиями. Однако по содержанию данное реше ние является противоправным. Во первых, субъект Российской Фе дерации не имеет никакого права наделять (и контролировать) органы местного самоуправления полномочиями, которые ему само му не принадлежат (государственная собственность и собственность субъекта Российской Федерации — это неравнозначные понятия).

Во вторых, ни один федеральный нормативно правовой акт не ус танавливает подобных правил для выкупа сельскохозяйственных земель. Следовательно, региональный законодатель вышел за рам ки Конституции РФ и ЗК РФ.


См.: Урсу А.В. Земля и местное самоуправление // Российская юстиция.

2007. № 2.

Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности Вышеизложенное означает, что никакой презумпции одной из форм публичной собственности на неразграниченные государствен ные земли нет, зато есть все основания говорить о существовании некоей четвертой формы публичной собственности на землю (кро ме федеральной, субъектов Российской Федерации и муниципаль ной) — «неразграниченной государственной собственности», не име ющей (хотя это и звучит абсурдно) четко определенного субъекта.

Из проведенного анализа следует и вывод о том, что само существо вание данной правовой конструкции есть теоретический тупик, и никакого ее разумного объяснения предложить нельзя. Вместе с тем данная правовая конструкция много лет вполне эффективно функ ционирует, и окончание срока ее действия является делом не силь но отдаленного будущего. После введения в 2006 г. упрощенного порядка разграничения государственной собственности на землю произошел резкий количественный скачок в регистрации права му ниципальной (а также федеральной и региональной) собственнос ти на земельные участки. Это позволяет надеяться на естественное окончание данной процедуры и переход ее в категорию объекта ис следования исторической науки.

Впрочем, ряд конкретных действий по оптимизации данной про цедуры следует предпринять уже сейчас. Так, необходимо норматив но закрепить обязанность органов местного самоуправления регис трировать в муниципальную собственность те земельные участки, которые были ими переданы в аренду гражданам и юридическим ли цам. В противном случае получается совершенно абсурдная (с пози ций гражданского права) ситуация: можно допустить, что несформи рованные земельные участки не имеют конкретного частного или публичного собственника (поскольку характерным признаком не движимого имущества является его индивидуализация), однако в случае образования земельного участка в четко определенных гра ницах с индивидуальным кадастровым номером отсутствие у арен додателя статуса собственника такой недвижимости противоречит всем мыслимым канонам цивилистики. Но именно это и наблюда ется на практике.

Между тем просто «дать указание» муниципальным должност ным лицам о необходимости государственной регистрации таких земельных участков недостаточно. На сегодняшний день в случае обращения в органы Росреестра с соответствующей заявкой на ре § 2. Юридическая природа распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в неразграниченной государственной собственности гистрацию права муниципальной собственности на земельный уча сток, переданный муниципалитетом из состава неразграниченных земель гражданам и юридическим лицам в аренду, правомерным бу дет отказ в такой регистрации. Дело в том, что относительно дея тельности публичных образований как субъектов гражданского (как, впрочем, и земельного) права действует разрешительный тип пра вового регулирования, характеризующийся принципом «запрещено все, что прямо не разрешено законом». Это значит, что местные вла сти могут делать только то, что им прямо предписано законом. В за коне (ст. 19 ЗК РФ) прямо и недвусмысленно указаны основания возникновения муниципальной собственности (например, если там находится муниципальное недвижимое имущество).

В случае, если на арендованном участке гражданином или юриди ческим лицом построен объект недвижимости, то у Росреестра полно стью отсутствуют правовые основания для регистрации права муни ципальной собственности. Причины такой законодательной конструк ции понятны и отчасти оправданны, поскольку количество арендаторов, ежегодно выкупающих свои земельные участки в частную собствен ность, исчисляется тысячами. Логика законодателя заключается в том, чтобы не перегружать органы Росреестра, вынуждая их сначала осу ществлять государственную регистрацию муниципальной, а вслед за этим частной собственности. Намного проще (и экономически целесо образнее) сразу регистрировать частную собственность.

Заметим, что сами органы местного самоуправления заинтере сованы в изменении законодательства и закреплении обязанности Росреестра по выдаче им свидетельств о праве муниципальной соб ственности на такие земельные участки. Это происходит потому, что, например, в бюджеты городских округов поступают доходы от пе редачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков по нормативу 80 %;

если же эти земельные участки находятся в муни ципальной собственности — по нормативу 100 % (ст. 62 БК РФ).

Поэтому п. 1 ст. 19 ЗК РФ, устанавливающий перечень основа ний возникновения права муниципальной собственности на земель ные участки, следует дополнить абзацем следующего содержания:

«Земельные участки, переданные органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в аренду гражданам и Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности юридическим лицам». Есть и другой вариант решения данной про блемы. Он заключается в том, что ст. 19 ЗК РФ в перечне оснований возникновения права муниципальной собственности упоминает «ос нования, установленные гражданским законодательством». Следова тельно, вполне допустимо и не вносить изменений в данную статью, а ограничиться разъяснениями на уровне Пленума Высшего арби тражного суда РФ о том, что гражданское законодательство не пред полагает отсутствие у арендодателя необходимых титульных прав на переданное по договору аренды недвижимое имущество. Следователь но, органы местного самоуправления как арендодатели земельных участков, находящихся в неразграниченной государственной соб ственности, обязаны их зарегистрировать в муниципальную собствен ность (соответственно, Росреестр обязан принять их заявки и выдать свидетельство о праве муниципальной собственности).

Думается, что в ближайшем будущем по мере развития в России оборота недвижимости проблема разграничения государственной соб ственности на землю получит дальнейшее продолжение. Например, ждет своего решения вопрос о закреплении в публичную собствен ность линейных объектов, например, линий метро или трамвайных путей. В обоих случаях мы имеем дело с разновидностью имуществен ных комплексов, которые (за исключением предприятия) пока деталь но не урегулированы гражданским законодательством. Вместе с тем очевидно, что метро (трамвайная линия) является сложным инженер ным сооружением, включающим земельные участки, мосты, туннели, остановочные комплексы, иные инженерные сооружения, собствен ник которых должен быть четко установлен и зарегистрирован. Зе мельный участок в рамках такого имущественного комплекса будет (как и в случае с предприятием) ядром такого объекта права.

Такое возможное развитие событий обусловлено тем, что в настоя щий момент ГК РФ под имущественным комплексом понимает преж де всего предприятие, хотя и упоминает потенциальное существование «других имущественных комплексов» (статьи 132, 340, 607, 1013). Ана лиз иных федеральных законов позволяет выявить десятки упомина ний об имущественных комплексах, включая «имущество железнодо рожного транспорта»;

«систему газоснабжения»;

«розничный рынок»;

«объект спорта» и т.д. В свете рекомендаций, высказанных в Концеп ции развития гражданского законодательства о недвижимом имуще стве 2003 г., в ряде законов последних лет стали встречаться наимено § 2. Юридическая природа распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в неразграниченной государственной собственности вания «технологический комплекс» или «производственно технологи ческий комплекс», понимаемые в том же смысле, что и «классический»

имущественный комплекс — как объект гражданских прав.

Так, Федеральным законом от 9 февраля 2007 г. «О транспортной безопасности» введен новый термин «объекты транспортной инфра структуры», под которым понимается технологический комплекс, вклю чающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополи тены, порты, аэродромы и т.д. (ст. 1). В конце 2007 г. были приняты еще два федеральных закона от 8 ноября 2007 г. № 261 ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и № 257 ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законо дательные акты Российской Федерации». В данных федеральных за конах соответствующие объекты хотя и не названы прямо имуществен ными комплексами — самостоятельными объектами гражданских прав, однако определен их внутренний состав, позволяющий говорить о су ществовании инфраструктурных имущественных комплексов (не яв ляющихся предприятиями в смысле ГК РФ), включающих земельные участки, обладающие в их составе особым правовым режимом.

Таким образом, под имущественными комплексами следует пони мать объекты недвижимого и (или) движимого имущества, объеди ненные единым технологическим процессом их использования и вы ступающие в гражданском обороте как единый объект права. К числу признаков имущественного комплекса как объекта гражданских прав в современных научных исследованиях относят их состав, включаю щий комплекс разнородных (реже однородных) вещей (включая зе мельные участки), находящихся в едином технологическом процессе их использования, а также наличие публично правовых и частноправо вых целей и задач, направленных на решение соответствующих воп росов жизнеобеспечения населения. В свете вышеназванных законов совершенно логично выделять производственные, транспортные, ин фраструктурные имущественные комплексы, имущественный комп лекс многоквартирного дома и ряд иных1.


См.: Нарушкевич С.В. Имущественный комплекс в гражданском праве Рос сии: Дис. … канд. юрид. наук. — Волгоград, 2006. С. 8—9.

Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности Уточнение понятия и признаков имущественного комплекса, а также нормативная регламентация особенностей правового положе ния земельного участка как составной части данного самостоятель ного объекта гражданских прав будут являться одним из приоритет ных направлений развития гражданского законодательства. Земель но правовой аспект данной проблемы заключается в разработке критериев и процедур, позволяющих отнести определенный имуще ственный комплекс к числу объектов федеральной, региональной или муниципальной собственности.

§ 3. Рассматриваемые в данном параграфе полномочия принадлежат органам местного самоуправления в силу п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 137 ФЗ «О введении в действие Зе мельного кодекса Российской Федерации», согласно которому «рас поряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного са моуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности».

Исследование данных полномочий в контексте действующего зе мельного и гражданского законодательства позволяет утверждать, что органы местного самоуправления могут распоряжаться неразграни ченными государственными землями посредством двух процедур: ад министративно правовой, в основе которой лежит принятие акта о предоставлении гражданину или юридическому лицу земельного уча стка (например, о предоставлении земельного участка бесплатно в собственность гражданина, имеющего соответствующие льготы), и гражданско правовой, в основе которой — совершение сделки (напри мер, проведение торгов по продаже участков в частную собственность, заключение договора аренды по итогам таких торгов).

Рассмотрим содержание обеих процедур более подробно. При этом подчеркнем, что предметом нашего исследования не будет яв § 3. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению неразграниченными государственными землями ляться, например, отчуждение неразграниченных государственных земель в частную собственность в силу приобретательной давнос ти1 (равно как и ряд иных подобных процедур), поскольку участие в них муниципалитетов не предусмотрено.

Итак, административно правовой порядок заключается в переда че органом местного самоуправления (городского округа или муни ципального района) в частную собственность (либо в постоянное (бессрочное) или безвозмездное срочное пользование, а также в арен ду) земельных участков из состава неразграниченных государствен ных земель посредством первичного предоставления либо переофор мления прав на землю.

Отличие процедуры «предоставления земельного участка» от процедуры «переоформления прав на земельный участок» заключа ется в следующем. При предоставлении земельного участка право собственности на него у граждан и юридических лиц возникает впер вые за плату или бесплатно. Как правило, предоставление земель ного участка осуществляется по итогам аукционов или конкурсов.

Процедура переоформления прав на земельный участок применя ется в случае, когда граждане имеют на праве постоянного бессроч ного пользования или пожизненного наследуемого владения (юри дические лица — на праве постоянного бессрочного пользования) земельные участки, однако желают приобрести их в собственность.

Граждане и юридические лица — арендаторы неразграниченных го сударственных земель имеют аналогичные землепользователям пра ва. При этом для граждан переоформление прав на землю осуществ ляется бесплатно и по желанию, а для юридических лиц (кроме ука занных в ст. 20 ЗК РФ) — обязательно и за плату.

Исходя из целей нашего исследования, наиболее интересными представляются две разновидности административно правового по рядка приобретения права частной собственности на земельные уча стки из состава неразграниченных государственных земель: пере оформление права землепользования (землевладения) участком, в См. подробнее об этом: Замошкина Е. Добросовестность владения — одно из условий применения приобретательной давности // Российская юсти ция. 2003. № 2;

Волков Г.А. Вопросы приобретения права собственности на зем лю по давности владения // Вестник Московского университета. Серия 11.

Право. 2000. № 1. С. 21;

Судебная защита земельных прав граждан России:

Учеб. пособие / Под ред. Ю.Н. Андреева. — М., 2010. С. 25—27.

Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности том числе прав на земельный участок под приватизированным объек том недвижимости (например, офисом или предприятием);

предо ставление впервые земельного участка гражданам и юридическим лицам. Рассмотрим данные основания.

Переоформление бесплатно в собственность земельного участка, ранее предоставленного гражданину на правах постоянного (бессрочно го) пользования или пожизненного наследуемого владения для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального жилищного или гаражного строительства. Данное основание берет свое начало в 90 е годы XX в. с самого начала земель ной реформы. Современное состояние данной процедуры обусловлено вступлением в силу Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 93 ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Россий ской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества», получивший в СМИ громкое название «закон о дачной амнистии».

Сама концепция данного закона выглядит весьма привлекатель но. Действительно, если ранее граждане должны были производить за свой счет межевание, ставить земельный участок на кадастровый учет, собирать значительное количество различных справок и согла сований, обращаться в орган местного самоуправления за получе нием решения о предоставлении земельного участка в собственность и лишь затем передавать все документы на государственную регис трацию, то после вступления в силу данного Закона процедура как бы и вправду упростилась. Точнее говоря, из нее было удалено наи более бюрократизированное и нередко коррумпированное звено, свя занное с получением решения органа местного самоуправления на переход земельного участка в частную собственность граждан.

Не вызывает никаких сомнений, что для тысяч граждан, у кото рых земельные участки находятся на праве постоянного бессрочно го пользования, пожизненного наследуемого владения и которым земельные участки были предоставлены много лет назад для веде ния личного подсобного хозяйства или индивидуального жилищного строительства, данный Закон значительно облегчил и упростил про цедуры приватизации таких участков.

Но поскольку данный Закон был назван «законом о дачной ам нистии», не менее интересно посмотреть, насколько он упростил про цедуру приватизации собственно садоводам, огородникам и дачни § 3. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению неразграниченными государственными землями кам. Однако при такой постановке вопроса и внимательном изуче нии Закона выясняется, что для оптимизма и благодарности его раз работчикам нет ни малейших оснований.

Такой вывод обусловлен тем, что до 1991 г. земельные участки предоставлялись садоводческим (огородническим, дачным) товари ществам на праве постоянного бессрочного пользования, а права са мих граждан на земельные участки никак не фиксировались, и пра воустанавливающие документы на такие участки им не выдавались.

В период с 1991 по 1998 г. при создании садоводческих, огородни ческих и дачных объединений земельные участки предоставлялись гражданам сразу в собственность, а не на иных правах.

В 1998 г. был принят и вступил в силу Федеральный закон от 15 ап реля 1998 г. № 66 ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (далее — Закон о садово дах). Как следовало из п. 4 ст. 14 данного Закона, после государствен ной регистрации садоводческого, огороднического или дачного неком мерческого объединения земельный участок ему бесплатно предостав лялся первоначально в срочное пользование. После утверждения проекта организации и застройки территории такого объединения и вынесения данного проекта в натуру членам садоводческого, ого роднического или дачного некоммерческого объединения предостав лялись земельные участки в собственность или на ином вещном праве. Зем ли общего пользования предоставлялись данному некоммерческо му объединению как юридическому лицу в собственность либо на ином вещном праве.

Обратим особое внимание на тот факт, что с 1998 по 2001 г. при создании садоводческого (дачного, огороднического) некоммерче ского объединения земельные участки его членам могли предостав ляться как на праве собственности, так и на «ином вещном праве».

В ст. 216 ГК РФ насчет «иных» вещных прав на землю есть вполне определенная норма: под таковыми следует понимать право посто янного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуе мого владения. Следовательно, в этот временной период предостав ление гражданину — садоводу (дачнику) земельного участка, напри мер, на праве постоянного (бессрочного) пользования (том самом «ином» вещном праве) четко фиксировалось в правоустанавливаю щих документах либо должно было быть зафиксировано (с 31 янва ря 1998 г. вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 1997 г.

Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности № 122 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», ст. 4 которого устанавливала обязатель ность государственной регистрации права собственности и других вещных прав на недвижимое имущество, включая землю).

В октябре 2001 г. вступил в силу Земельный кодекс РФ, кото рый в статьи 20, 21 однозначно запретил предоставление гражданам земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользова ния и праве пожизненного наследуемого владения. Исходя из вы шеприведенной динамики формирования законодательства о садо вых, огородных и дачных земельных участках, вновь вернемся к по ложениям Закона «о дачной амнистии».

Данный Закон четко делит все упомянутые категории граждан на две группы. В первую группу входят граждане, которым непо средственно предоставлялись земельные участки на праве постоян ного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуе мого владения, либо «если в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право такого гражданина на данный земельный участок, не указано право, на котором предостав лен такой земельный участок, или невозможно определить вид это го права». Для таких граждан и правда установлен льготный поря док регистрации права собственности на такие участки без участия местной администрации и ее решений. Применительно к садоводам, огородникам и дачникам, как мы показали выше, данная процедура распространяется лишь на тех, кому земельные участки были пре доставлены в период с 1998 по 2001 г. причем не на праве собствен ности, а на «ином» вещном праве. Количество таких граждан весь ма незначительно.

Во вторую группу входит подавляющее большинство садоводов, огородников и дачников, на которых данная процедура по «упроще нию» процедуры приватизации их участков никак не распространя ется. Это прямо предусмотрено п. 4 ст. 28 Закона о садоводах, в ко торую Закон «о дачной амнистии» внес изменения. Таким образом, для подавляющего большинства граждан в их «хождениях по мукам»

ничего не изменилось. Однако логично предположить, что внесение изменений в ст. 28 Закона о садоводах преследовало цель хоть в чем то облегчить для граждан процедуру приватизации их участков. Дан ное предположение, однако, не подтверждается при текстуальном сравнении старой и новой редакции данной статьи.

§ 3. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению неразграниченными государственными землями В утратившей силу редакции ст. 28 Закона о садоводах речь шла об организации работы комиссии садоводческого (дачного, огородни ческого) объединения по сбору заявлений граждан о приватизации их участков, указывалось, какие документы орган местного самоуправле ния вправе потребовать от такого объединения для принятия решения о предоставлении гражданам — членам такого объединения земельных участков на праве собственности. Например, органы местного самоуп равления могли потребовать у садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения протокол общего собрания его членов (собрания уполномоченных), список членов такого объедине ния, их заявления, паспортные данные, копию решения об отводе зе мель (государственный акт или свидетельство), копию устава такого объединения, проект организации и застройки территории с внесенны ми уточнениями и промерами границ. Срок принятия органом мест ного самоуправления таких решений был установлен в один месяц.

Новая редакция ст. 28 Закона о садоводах перечисляет другой набор документов, частично совпадающий с существовавшим ранее.

Однако совершенно невозможно прийти к выводу о том, что для граждан некоторое изменение перечня документов, прилагаемое к заявлению о приватизации, означает реальное упрощение процеду ры приватизации их земельных участков. Единственным «упроще нием» можно считать сокращение срока принятия решения органом местного самоуправления с одного месяца до двух недель, но даже эта мера и без того предусмотрена Земельным кодексом РФ.

На наш взгляд, приведенный выше п. 4 ст. 28 Закона о садоводах в новой редакции разрушает весь замысел «упрощенной процедуры» при ватизации дачных, садовых и огородных земельных участков. В слу чае внесения изменений в данную статью и признании его утратившим силу замысел законодателя об «упрощении» сразу же приобретает за конченные черты. В этом случае все граждане — садоводы, огородники и дачники, независимо от сроков появления у них участков, получают равные права, а орган местного самоуправления теряет все рычаги «ус мотрения» при принятии решения о приватизации. На сегодняшний же день восхваляемая СМИ процедура «упрощенки» является для боль шинства граждан не более чем пустой декларацией.

Нередко для описания рассматриваемой процедуры используется термин «приватизация», поскольку имеет место передача имущества (земельного участка), находящегося в неразграниченной государствен Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности ной собственности, в собственность граждан. Однако, как отмечалось рядом авторов, в соответствии со ст. 217 ГК РФ приватизацией являет ся такая передача имущества, которая производится по законам о при ватизации государственного или муниципального имущества, поэтому в данном случае говорить о «приватизации» юридически неточно. При водится и аналогичный пример периода начала аграрной реформы, ког да производилась фактически приватизация земель колхозов и совхо зов, однако законы того времени о приватизации на этот процесс не рас пространялись, в связи с чем он регулировался нормативными актами о реформировании сельскохозяйственных предприятий1.

Между тем, на наш взгляд, действующее законодательство рас сматривало (и рассматривает) приватизацию в двух аспектах: во пер вых, как действительно приватизацию государственного и муници пального имущества (например, предприятий) в соответствии с Фе деральным законом от 21 декабря 2001 г. № 178 ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», и, во вторых, как приватизацию земельных участков и жилых помещений гражданами в соответствии с ЗК РФ, ЖК РФ и иными федеральными законами.

При этом обратим внимание, что ст. 33 ЗК РФ определяет предель ные размеры земельных участков при их предоставлении. Следова тельно, при переоформлении земельных участков граждан, находя щихся в их пожизненном наследуемом владении (постоянном бессроч ном пользовании), право собственности должно приобретаться на весь участок независимо от его размера. Именно к такому выводу пришел Конституционный суд РФ, сформулировав свою правовую позицию по одному из самых массовых нарушений земельных прав граждан.

Суть проблемы заключается в том, что органы местного самоуправ ления в большинстве случаев склонны считать, будто размер прива тизируемого участка ограничен установленными предельными (мак симальными) размерами, указанными в ст. 33 ЗК РФ.

Непосредственно же суть запроса в Конституционный суд РФ заключалась в следующем2. Гражданка Т.В. Близинская, проживая См.: Земельный участок: вопросы и ответы / Под ред. С.А. Боголюбова. — М., 2003. С. 32.

См.: Постановление Конституционного суда РФ от 13 декабря 2001 г.

№ 16 П «По делу о проверке конституционности части второй статьи Закона города Москвы “Об основах платного землепользования в городе Москве” в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской» // СЗ РФ. 2001.

№ 52 (часть 2). Ст. 5014.

§ 3. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению неразграниченными государственными землями в районе «Косино» города Москвы, в жилом доме, расположенном на принадлежащем ей на праве землепользования участке площадью 0,2291 га, обратилась в префектуру с заявлением о переоформлении прав на землю. Решением префектуры Восточного административного округа города Москвы от 6 июня 1996 г. за Т.В. Близинской было за креплено право пожизненного наследуемого владения на 0,06 гектара, в отношении остальной части участка ей было предложено оформить договор аренды сроком на 49 лет. Преображенский межмуниципаль ный суд города Москвы, куда Т.В. Близинская обратилась с иском о признании права пожизненного наследуемого владения на земель ный участок в полном размере, решением от 9 сентября 1997 г. в удов летворении ее требований отказал, сославшись в том числе на За кон города Москвы «Об основах платного землепользования в го роде Москве».

В своей жалобе в Конституционный суд РФ Т.В. Близинская оспаривала конституционность ч. 2 ст. 16 Закона города Москвы от 16 июля 1999 г. «Об основах платного землепользования в городе Москве» (в ред. от 29 сентября 1999 г.). На основании содержащей ся в ней нормы, как утверждалось в жалобе, была «реквизирована»

часть принадлежащего заявительнице земельного участка, что про тиворечит требованиям ст. 36 (ч. 3) Конституции РФ, согласно ко торой условия и порядок пользования землей определяются феде ральным законом, и ст. 55 (части 2 и 3) Конституции РФ, исключа ющей умаление прав и свобод человека и гражданина и допускающей их ограничение только в конституционно одобряемых целях на ос новании федерального закона.



Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 | 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.