авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 |

«А.П. Анисимов, А.Я. Рыженков, М.С. Сотникова ПРАВО МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ...»

-- [ Страница 7 ] --

Как отметил Конституционный суд РФ, ч. 2 ст. 16 Закона горо да Москвы «Об основах платного землепользования в городе Моск ве» не отвечает обращенному к законодателю конституционному требованию определенности правовой нормы: она допускает распро странение понятия «предоставление земельного участка» как на слу чаи первичного получения земли, так и на случаи перерегистрации права владения и пользования земельными участками для граждан, проживающих в принадлежащих им на праве собственности домах, которые расположены на этих участках. Отсутствие разграничения институтов предоставления земли и изменения титула прав на зе мельные участки для уже реально владеющих ими граждан на прак тике приводит к тому, что вопрос о размерах землевладения реша Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности ется произвольно. Неопределенность нормы позволяет органам ис полнительной власти квалифицировать переоформление прав на участок как первичное его предоставление и в результате по соб ственному усмотрению определять, в каком размере он подлежит передаче в пожизненное наследуемое владение (в деле заявительни цы это привело к значительному его уменьшению), что создает воз можность для злоупотреблений, порождает противоречивую право применительную практику и не отвечает принципу равенства граж дан перед законом и судом.

В результате рассмотрения данной жалобы Конституционный суд РФ признал положение ч. 2 ст. 16 Закона города Москвы «Об осно вах платного землепользования в городе Москве» не соответствую щим статьям 19 (части 1 и 2), 35 (части 2 и 3) и 55 (части 1, 2 и 3) Конституции РФ. Данная правовая позиция Конституционного суда РФ способна оказать огромное воздействие на нормотворчество субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправле ния, а также на правильное применение норм материального права судами общей юрисдикции при рассмотрении соответствующих ка тегорий дел. Однако, несмотря на ясную и давно изложенную пози цию Конституционного суда РФ по данному вопросу, законодатель до сих пор не внес в ЗК РФ необходимых изменений.

На наш взгляд, ст. 33 ЗК РФ нуждается в следующем дополнении:

«4. Предусмотренные настоящей статьей нормы предоставления земельных участков не распространяются на случаи приобретения гражданами в собственность земельных участков, ранее предостав ленных им на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения. В указанных случаях земельный участок приобретается гражданином в собственность бес платно независимо от занимаемой площади в границах фактически сложившегося землепользования».

Типичным примером переоформления прав на земельный учас ток за плату является выкуп земельного участка под приватизиро ванным объектом недвижимости. Правовые проблемы выкупа зе мельных участков под объектами недвижимости в порядке ст. 36 ЗК РФ не являются обойденными вниманием в научной доктрине. Наи большее внимание при этом обращается на теорию вопроса и судеб ную практику по поводу возможности выбора правообладателем не движимости одного из двух вариантов действий: приобретения в § 3. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению неразграниченными государственными землями собственность или аренду такого участка (в том числе исследованию возможности арендатора по его выкупу)1. Кроме того, большое вни мание в юридической литературе обращено на порядок и методику расчета размера платы за выкуп (размера выкупных платежей)2. Не возражая против важности указанных исследований, обратим вни мание и на ряд иных аспектов данной проблемы, которые пока не достаточно изучены.

1. Гражданское и земельное законодательство никак не связыва ет возможность выкупа земельного участка, занятого объектом не движимости, с техническим состоянием последнего. В результате на практике нередко получается, что ветхий (полуразвалившийся) объект недвижимости (сельский магазин, склад, коровник, завод и т.д.), износ которого (как основного фонда) составляет, например, 50 и более процентов, приобретается в собственность с последую щим выкупом соответствующего земельного участка в собственность в порядке ст. 36 ЗК РФ. При этом совершенно очевидно, что исполь зовать такой объект по назначению не представляется возможным.

2. Согласно ст. 39 ЗК РФ, при разрушении здания, строения, со оружения от пожара, стихийных бедствий, ветхости права на земель ный участок, предоставленный для их обслуживания, сохраняются за лицами, владеющими земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования при условии начала восстановления в установленном порядке здания, строения, сооружения в течение трех лет. Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, согласно ст. 29 ЗК РФ, вправе продлить См., например: Жмакина Т. Земельные авантюры // эж Юрист. 2007.

№ 40 (октябрь);

Уткин Б. Комментарий к комментарию: Пленум ВАС РФ запретил выкуп участков (материал 1) // эж Юрист. 2005. № 24 (июнь);

Волков Г.А. Переоформление прав на землю по Земельному кодексу Россий ской Федерации // Экологическое право. 2003. № 1. С. 44—49;

Савкин С.Ф.

Судебно арбитражная практика по спорам, связанным с приобретением зе мельных участков собственниками недвижимости, расположенной на этих участках // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2007.

№ 8, 9 и т.д.

См., например: Воинов В.В., Можаев И.С., Хаустов Д.В., Шаповалов С.Ю.

Расчет взимаемой платы при переоформлении права постоянного (бессроч ного) пользования и при приобретении собственниками недвижимости на ходящихся в государственной или муниципальной собственности земель ных участков // Законодательство. 2005. № 12.

Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности этот срок. Таким образом, в случаях разрушения объекта недвижи мости в силу ветхости либо иных причин, расположенного на участ ке, предоставленном на праве постоянного (бессрочного) пользова ния, у органов публичной власти существуют основания для прекра щения данного вида прав на землю. В то же время такое прекращение прав на землю происходит не автоматически, а по специальной про цедуре, предусмотренной ЗК РФ (статьи 45, 54 ЗК РФ). При этом предполагается, что разрушение объекта недвижимости должно быть документально подтверждено, а прекращение прав на данный объект недвижимости зарегистрировано в органах Росреестра. Между тем такая последовательная реализация положений данной статьи на практике является весьма редкой.

3. В практической деятельности органов местного самоуправле ния постоянно возникает вопрос о размере (площади) земельного участка, подлежащего выкупу покупателем недвижимости по льгот ной цене, предусмотренной ст. 36 ЗК РФ (либо при передаче такого участка в аренду). В случае, если у продавца присутствуют правоус танавливающие документы (например, государственный акт посто янного (бессрочного) пользования земельным участком), особых проблем не возникает. Но вот как поступить, если такой акт отсут ствует? Какими документами и нормативно правовыми актами сле дует руководствоваться, определяя подлежащую передаче предель ную (максимальную или минимальную) площадь под таким объек том в собственность? Нередко в практической деятельности органов местного самоуправления определение таких предельных размеров осуществляется произвольно.

На наш взгляд, ход рассуждений в таких случаях должен быть следующим. Согласно ст. 552 ГК РФ, по договору продажи недви жимости покупателю одновременно с передачей права собственно сти на такую недвижимость передаются права на земельный учас ток, занятый такой недвижимостью и необходимый для ее исполь зования. При продаже недвижимости, расположенной на участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, покупатель при обретает право пользования соответствующим земельным участком на тех же условиях, что и продавец. В соответствии с п. 1 ст. 35 ЗК РФ, при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно при обретает право на использование соответствующей части земельно § 3. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению неразграниченными государственными землями го участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходи мой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник.

Если правоустанавливающие документы продавца на участок, занятый объектом недвижимости, отсутствуют, то его размер, под лежащий выкупу в порядке ст. 36 ЗК РФ, следует определять исхо дя из иных имеющихся документов. В их числе может выступать акт инвентаризации участка, утверждаемый главой местной админист рации и содержащий сведения о размерах земельного участка под таким объектом недвижимости. Земельный участок именно этой площади должен перейти от продавца к покупателю. Юридическое значение акта инвентаризации и выдаваемой на его основе справки городского (районного) комитета земельных ресурсов заключается в том, что на их основании происходит начисление земельного на лога (в зависимости от указанной там площади). Та площадь, с ко торой должен уплачиваться земельный налог, и есть фактически ис пользуемая продавцом.

Как следует из Временного руководства по инвентаризации земель населенных пунктов (утв. председателем Роскомзема 17 мая 1993 г.), целью проведения инвентаризации земель населенных пунктов явля ется создание основы для ведения Государственного земельного ка дастра (сейчас Государственного кадастра недвижимости) в городах, поселках и сельских населенных пунктах, обеспечение регистрации прав собственности, владения, пользования (аренды) с выдачей зем левладельцам (землепользователям) соответствующих документов установленного образца, обеспечение создания банка данных на бу мажной основе и магнитных носителях, организация постоянного кон троля за использованием земель в городе (п. 1.3). Исходными матери алами для проведения инвентаризации земель населенных пунктов слу жат графические, текстовые и правовые документы на земельные участки, материалы предыдущих инвентаризаций, топографические карты и планы.

В ходе проведения работ по инвентаризации земель созданной для этого комиссией разрабатываются предложения по дальнейшему использованию выявленных в ходе инвентаризации земель, уста навливаются возможность и условия, в том числе «дальнейшего ис пользования всех или части земель прежними собственниками зем ли, землевладельцами, землепользователями и арендаторами, а также Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности перераспределения земель между ними» (п. 5 Положения о порядке проведения инвентаризации земель (утв. постановлением Совета ми нистров — Правительства РФ от 12 июля 1993 г. № 659) (с измене ниями от 27 декабря 1994 г.). Следовательно, при формировании зе мельного участка под объектом (объектами) недвижимости, принад лежащими на праве собственности их покупателю в случае отсутствия у продавца правоустанавливающих документов на земельный учас ток, кадастровым инженерам следует руководствоваться площадью, указанной в последнем акте инвентаризации участка. Иной подход недопустим, поскольку произвольное определение границ и площа ди объекта недвижимости — земельного участка не согласуется с тре бованиями земельного и гражданского законодательства.

4. В соответствии с земельным законодательством (п. 2 ст. 35 и п. 3 ст. 33 ЗК РФ), предельный размер площади земельного участ ка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, определяется исходя из утвержденных в установлен ном порядке норм отвода земель для конкретных видов деятельнос ти или правил землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документации.

Наиболее четко порядок определения предельного размера зе мельного участка при его передаче для функционального обслужи вания объекта недвижимости определяется градостроительным за конодательством. Предельные (максимальные и минимальные) раз меры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства являются составной частью градостроительного регламента (ч. ст. 30 и ст. 38 ГрадК РФ). В свою очередь, последний утверждается Пра вилами землепользования и застройки — муниципальным правовым актом, который в большинстве муниципальных образований России до сих пор не принят. Проектная документация по старым (ветхим) объектам (в силу срока их постройки) обычно отсутствует. Законы субъектов Федерации, определяющие предельные размеры земель ных участков, предоставляемых гражданам в собственность (в по рядке пункты 1, 2 ст. 33 ЗК РФ), не подлежат применению, посколь ку их требования не распространяются на случаи выкупа земельно го участка под объектами недвижимости в порядке ст. 36 ЗК РФ.

5. Согласно п. 7 ст. 36 ЗК РФ, местоположение границ земель ного участка и его площадь определяются с учетом фактического § 3. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению неразграниченными государственными землями землепользования в соответствии с требованиями земельного и гра достроительного законодательства. Местоположение границ земель ного участка определяется с учетом красных линий, местоположе ния границ смежных земельных участков (при их наличии), есте ственных границ земельного участка. Последняя норма, на наш взгляд, означает, что при формировании земельного участка его гра ницы и размер определяются не по красным линиям и естественным границам, а лишь с учетом таковых. Руководствоваться же при этом следует нормами земельного и градостроительного законодательства.

При расчете предельной фактически используемой площади зе мельного участка, упоминаемой в ст. 36 ЗК РФ, необходимо учиты вать, что в указанной норме речь идет о двух видах «площадей»: во первых, это непосредственно застроенная объектами недвижимос ти часть земельного участка (определяется по справкам БТИ и техническим паспортам);

во вторых, площадь, призванная обеспе чить функционирование расположенных на участке объектов недви жимости. В случае ветхого состояния последних и вытекающей от сюда невозможности их использования по прямому назначению об щий размер площади земельного участка, подлежащей выкупу в собственность по льготной цене, указанной в ст. 36 ЗК РФ (и ст. Вводного закона), должен равняться закрепленной в акте инвента ризации. Представляется, что покупатель не вправе требовать пере дачи земельного участка большего размера, поскольку от продавца ему не может перейти участок большей площади, чем фактически используемой последним (с которой он уплачивал земельный налог).

С другой стороны, в случае, если покупатель решит осуществлять реконструкцию приобретенных им объектов недвижимости (вне за висимости от их состояния), то он имеет право на приобретение в соб ственность или аренду дополнительных (прилегающих) площадей, свободных от прав третьих лиц, по процедурам, предусмотренным ст. 30 или ст. 34 ЗК РФ на общих основаниях. Размер такого дополни тельного земельного участка также должен определяться непроизволь но, а исходя из п. 10.5 Методических рекомендаций по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существу ющих объектов землеустройства (утв. Росземкадастром 17 февраля 2003 г. с изменениями от 18 апреля 2003 г.), согласно которому при наличии на земельном участке объекта недвижимости (здания, стро ения, сооружения) проектное положение границ и размер земельно Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности го участка устанавливаются (восстанавливаются) по проекту строитель ства этого объекта, а при отсутствии проекта строительства — по нор мам отвода земель, установленным в строительных нормах и правилах (СНиПах), действовавших на момент строительства. Следовательно, в случае реконструкции объекта недвижимости (например, животно водческой фермы) размер такого дополнительного участка должен оп ределяться проектной документацией, подготовленной на основе СНиП II 97 76 «Генеральные планы сельскохозяйственных предприятий».

При этом в ходе формирования на этой основе такого участка, несом ненно, должны соблюдаться красные линии и границы смежных зем лепользователей, а также естественные границы земельного участка.

На указанные обстоятельства уже обращалось внимание в науч ной литературе. Так, отмечалось, что при необходимости получения большего размера земельного участка, нежели принадлежавший про давцу, покупатель недвижимости «вправе обратиться к органу, упол номоченному распоряжаться земельными участками. Вопрос о пре доставлении покупателю большей части земельного участка может быть решен в порядке, установленном действующим законодатель ством, а именно главой V ЗК РФ. В этом случае требуется соответ ствующее отдельное решение собственника земельного участка о предоставлении покупателю недвижимости необходимой части уча стка. А заявитель (покупатель недвижимости) должен будет предо ставить собственнику участка (уполномоченному органу) мотиви рованные обоснования того, что он имеет основания претендовать на предоставление дополнительной части земельного участка и что она необходима ему для использования. Такой позиции придержи вается и судебная практика (см., например, постановления ФАС Уральского округа от 26 января 2004 г. по делу № Ф09 4087/03 ГК;

ФАС Московского округа от 9 марта 2004 г. № КГ А40/886 04)»1.

6. В настоящий момент по рассматриваемому вопросу, касающе муся проблем применения ст. 36 ЗК РФ, формируется заслуживаю щая внимания судебная практика. Так, в постановлении Федерально го суда Северо Кавказского округа от 13 апреля 2006 г. № Ф08 985/ было отмечено, что при выкупе земельного участка, на котором рас См.: Крыжная Т.М. Переход права на земельный участок при переходе права собственности на объект недвижимости // Финансовые и бухгалтер ские консультации. 2006. № 2.

§ 3. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению неразграниченными государственными землями положены объекты недвижимости и который находится в государ ственной или муниципальной собственности (ст. 36 ЗК РФ), упол номоченное собственником лицо вправе продать не весь земельный участок, а только часть его, занятую объектом недвижимости и не обходимую для его использования. Фабула дела такова. Админист рация муниципального образования (арендодатель) и общество (арен датор) заключили договор аренды земельного участка, на котором расположены принадлежащие обществу на праве собственности объекты недвижимости. Общество обратилось в администрацию му ниципального образования с заявлением о выкупе земельного участ ка. Администрация сообщила, что в собственность может быть пре доставлена только часть земельного участка, занятая недвижимыми объектами и необходимая для их использования, остальная часть земельного участка, свободная от застройки, может быть предостав лена только в аренду. Общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования, выразившегося в непредоставлении обществу в установленный законом срок договора купли продажи земельного участка.

Решением, оставленным без изменения постановлениями апел ляционной и кассационной инстанций, в удовлетворении заявления отказано по следующим основаниям. При приобретении права соб ственности на объекты недвижимости к лицу переходят права на зе мельный участок, занятый этой недвижимостью и необходимый для ее использования (ст. 35 ЗК РФ). Площадь части земельного участ ка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для использования, определяется на основании п. 3 ст. 33 ЗК РФ, соглас но которому предельные размеры земельных участков устанавлива ются в соответствии с утвержденными нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией. Площадь земельного участка, необходимая для ис пользования объектов недвижимости и, следовательно, подлежащая передаче в собственность, определяется исходя из функционально го назначения этих объектов. Таким образом, площадь земельного участка, необходимая для использования недвижимости, может быть меньше общей площади земельного участка, выделенного юридиче скому лицу для осуществления хозяйственной деятельности.

Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности Требование общества заключить договор купли продажи земель ного участка площадью 15 264 кв. м правомерно признано судебными инстанциями необоснованным. Объектами недвижимости на спорном участке занято лишь 1540,1 кв. м. Заявитель не представил доказа тельств необходимости для использования построенной недвижимос ти всего земельного участка. При оформлении права собственности на другие объекты недвижимости, расположенные на земельном участ ке, общество вправе обратиться в администрацию муниципального образования с заявлением о приобретении в собственность соответ ствующей части земельного участка1.

Предметом спора по другому арбитражному делу было «переофор мление путем выкупа права постоянного бессрочного пользования на земельный участок из земель поселений, используемый для сельско хозяйственного производства, площадью 12 270 000 кв.м, что состав ляло практически весь незастроенный массив данного поселения. От сутствие четкой правовой регламентации в данной области может привести к неоправданным расходам как со стороны органов государ ственной власти и муниципального образования, так и со стороны инвесторов, которые в дальнейшем примут решение о вложении средств в застройку территории, поскольку выкупать обратно продан ный по фиксированной цене земельный участок придется по рыноч ной цене, которая зачастую значительно выше той, которую платит лицо при приватизации земельного участка на основании Закона»2.

Законодатель, принимая во внимание как рассмотренные выше, так и иные причины и обстоятельства, уже наметил путь их решения, заключающийся в кардинальном реформировании градостроительно го законодательства. Данная реформа направлена на установление прозрачных правил определения видов разрешенного использования объектов недвижимости и земельных участков, снижение коррупции в местных органах архитектуры и градостроительства, повышение за щищенности прав граждан и юридических лиц в сфере землепользо вания, строительства и реконструкции недвижимости.

См.: Применение земельного и природоохранного законодательства // Вестник Федерального арбитражного суда Северо Кавказского округа.

2007. № 2.

См.: Лотникова Н.П. Проблемы переоформления права постоянного (бес срочного) пользования // Вестник Высшего арбитражного суда Россий ской Федерации. 2007. № 2.

§ 3. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению неразграниченными государственными землями Для достижения данных целей необходимо принятие на местном уровне пакета градостроительных документов, включая генеральные планы и Правила землепользования и застройки. Вместе с тем едва ли к 1 января 2010 г. (срок, установленный Градостроительным ко дексом РФ) Правила землепользования и застройки будут разрабо таны во всех муниципальных образованиях, особенно в городских и сельских поселениях. И дело даже не столько в заинтересованности отдельных должностных лиц в сохранении существующей неурегу лированности рассмотренного (как, впрочем, и многих других) аспек та земельных отношений. Существует и ряд объективных причин, свя занных с финансированием, кадровой проблемой и т.д., препятству ющих разработке данного вида градостроительной документации.

В завершении данного вопроса заметим, что процедура выкупа уча стков по фиксированной цене и в срок до 1 января 2010 г. не распрост раняется на некоторые категории юридических лиц. В их числе садо водческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан, являющиеся землепользователями;

организации, при которых в свое время они были созданы;

гаражные потребительские коопера тивы. Кроме того, в список таких исключений попали религиозные организации, имеющие в собственности здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения, расположенные на зе мельных участках, находящихся в государственной или муниципаль ной собственности, а также общероссийские общественные организа ции инвалидов и организации, единственными учредителями которых являются общероссийские общественные организации инвалидов.

В последнем случае, не имея ничего против установления для некоторых категорий юридических лиц исключений в части возмезд ности приобретения земельных участков в собственность, заметим, что законодательный критерий установления таких исключений да лек от признаков прозрачности и обоснованности. Например, оста ется загадкой, почему общественные организации инвалидов были включены в список льготников, а общественные организации вете ранов Великой Отечественной войны нет? Совсем непонятно, поче му получили льготы религиозные организации, хотя очевидно, что это далеко не единственный и уж никак не самый важный институт гражданского общества в России, где существуют самые разнообраз ные экологические, патриотические, образовательные, правозащит ные и иные организации и учреждения. Некоторые из них имеют Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности официальное признание со стороны федеральных органов власти и существуют на выделяемые им гранты. Однако никаких льгот по выкупу земельных участков они не имеют.

По этому поводу в юридической литературе совершенно справед ливо отмечалось, что дискриминация всех нерелигиозных и «неин валидных» организаций нарушает конституционные нормы о равен стве прав граждан, о запрете любых форм ограничения их прав, в т.ч.

по признакам религиозной принадлежности, об отделении церкви от государства (п. 2 ст. 6;

п. 2 ст. 8;

п. 4 ст. 13;

п. 2 ст. 19;

п. 2 ст. 14 Кон ституции РФ). Для исполнения этих требований Конституции Рос сии равное право бесплатного дооформления собственности на недви жимость должны иметь все граждане и организации. Дискриминация усиливается и «дарованием» религиозным организациям права без возмездного срочного пользования участками. Официальные религи озные организации не будут платить налог на землю, что нарушает конституционные требования о равенстве всех перед законом. Дан ная льгота также нарушает принцип платного землепользования1.

Предоставление земельных участков впервые гражданам и юриди ческим лицам за плату или бесплатно. Выше нами были рассмотрены основания и порядок переоформления (приватизации) земельных участков, ранее предоставленных гражданам и юридическим лицам на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бес срочного) пользования и находящихся в неразграниченной государ ственной собственности. Между тем земельное законодательство под робно регламентирует и процедуру первичного предоставления в част ную собственность земельного участка. Такое предоставление может осуществляться за плату (например, по итогам торгов) или бесплат но (для отдельных категорий граждан и юридических лиц).

Относительно последней категории населения заметим, что в соот ветствии с п. 4 ст. 3 Федерального закона от 9 января 1997 г. № 5 ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистическо го Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы», право на бесплатное получение в собственность земельных участков под стро ительство индивидуальных жилых домов, дач и под садово огород ные хозяйства площадью 0,08 га в городах и поселках городского См.: Певзнер А., Лазаревский А. Комментарий к комментарию: Пленум ВАС РФ запретил выкуп участков (материал 2) // эж ЮРИСТ. 2005. № (июнь).

§ 3. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению неразграниченными государственными землями типа и 0,25 га в сельской местности имеют граждане Российской Федерации, удостоенные звания Героя Социалистического Труда либо награжденные орденом Трудовой Славы трех степеней.

Согласно Закону РФ от 15 января 1993 г. № 4301 1 «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» указанные лица имеют право на бесплат ное получение в собственность земельных участков под строитель ство индивидуальных жилых домов, дач, под садово огородные и личные подсобные хозяйства в размерах, устанавливаемых в соот ветствии с законодательством субъектов Российской Федерации, но не менее чем 0,20 га в городах и поселках городского типа и 0,40 га в сельской местности (п. 4 ст. 5).

Субъекты Российской Федерации также вправе на основании с п. 2 ст. 28 ЗК РФ устанавливать случаи бесплатного предоставле ния и переоформления земельных участков в частную собственность из фонда государственных и муниципальных земель для различных целей и разным категориям граждан. Так, в Волгоградской области бесплатно и однократно земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства в черте поселений предоставляются гражда нам — членам казачьих обществ (включенных в Государственный реестр казачьих обществ Российской Федерации), взявшим на себя в установленном порядке обязательства по несению государствен ной службы, переселившимся в приграничные районы Российской Федерации;

военнослужащим, проходящим военную службу по кон тракту, общая продолжительность службы которых составляет 10 лет и более;

гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. Закон предусмат ривает и ряд иных случаев бесплатного переоформления земельных участков их пользователями в собственность1.

Согласно ст. 5 Закона Кемеровской области от 18 июля 2002 г.

№ 56 ОЗ «О предоставлении и изъятии земельных участков на тер ритории Кемеровской области», земельные участки могут однократ но бесплатно предоставляться в собственность при организации кре стьянского (фермерского) хозяйства впервые гражданам в течение См.: Закон Волгоградской области от 4 апреля 2003 г. № 809 ОД «О пре доставлении земельных участков, находящихся в государственной или му ниципальной собственности, в собственность граждан бесплатно» // Вол гоградская правда. 2003. 11 апр. № 65.

Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности десяти лет с момента окончания ими образовательного учреждения среднего или высшего профессионального образования по сельскохо зяйственной специальности, постоянно проживающим и работающим в данной сельской местности;

гражданам, уволенным вследствие ме роприятий по сокращению, ликвидации предприятий металлургиче ского производства, угледобывающего комплекса либо вышедшим на пенсию по достижении пенсионного возраста, выслуге лет с этих пред приятий;

в местах традиционного проживания и хозяйственной де ятельности коренных малочисленных народов — лицам из числа коренных малочисленных народов, а также лицам, постоянно прожива ющим в местах традиционного проживания и хозяйственной деятель ности коренных малочисленных народов и ведущим традиционный образ жизни и традиционные формы хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов, и т.д. Аналогичные законы при няты в Ярославской области, Краснодарском крае, Москве и т.д.

Заметим, что в указанных региональных законах речь не идет о земельных участках, находящихся непосредственно в собственнос ти этих субъектов Российской Федерации. Упоминание словосоче тания «государственных и муниципальных земель» означает, что за конодатель имел в виду как разграниченные по формам публичной собственности, так и неразграниченные государственные земли.

В рамках рассматриваемого вопроса о льготном предоставлении гражданам впервые земельных участков в собственность обратим внимание на проблему правовой беззащитности таких граждан, а также законодательного попустительства информационной закры тости муниципальных чиновников. Наиболее ярко данная пробле ма была высвечена Конституционным судом Российской Федера ции. Так, решением Центрального районного суда города Калинин града от 17 ноября 2005 г., оставленным без изменения определением кассационной инстанции, гражданке Я. было отказано в удовлетво рении иска к мэрии города Калининграда о понуждении предоста вить в собственность бесплатно земельный участок для индивиду ального жилищного строительства площадью не менее 600 кв. м. Суд исходил из того, что на момент обращения Я. в мэрию сформиро ванных земельных участков, свободных от прав третьих лиц и по ставленных на кадастровый учет, в городе Калининграде не имелось.

Кроме того, суд указал, что в силу п. 11 ст. 30 ЗК РФ в случае пре доставления земельного участка гражданину для индивидуального § 3. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению неразграниченными государственными землями жилищного строительства предварительное согласование места раз мещения объекта не проводится, а потому отсутствует обязанность органа местного самоуправления по обеспечению выбора земельно го участка на основе документов государственного земельного када стра и землеустройства.

По мнению заявительницы, п. 11 ст. 30 ЗК РФ нарушает ее пра ва и свободы, гарантированные статьями 2, 7 (ч. 1), 9, 17, 19, 34, 35, 36 (ч. 1), 42 и 55 Конституции РФ, поскольку в нем не решен воп рос о согласовании размещения земельных участков, расположенных в границах городского поселения и не имеющих градостроительной документации о застройке, а также об обязанности органа местного самоуправления по обеспечению выбора земельного участка, что лишило ее, инвалида II группы, возможности воспользоваться в со ответствии со ст. 5 Закона Калининградской области от 11 июля 2003 г. № 298 «О правовом регулировании земельных отношений на территории Калининградской области» правом на получение в собственность бесплатно земельного участка для индивидуального жилищного строительства.

Конституционный суд РФ, изучив представленные Я. материа лы, не нашел оснований для принятия ее жалобы к рассмотрению.

Пункт 11 ст. 30 ЗК РФ устанавливает, что предварительное согла сование места размещения объекта не проводится, в частности, в слу чае предоставления земельного участка гражданину для индивиду ального жилищного строительства. Следовательно, предоставление таких земельных участков гражданам должно осуществляться с уче том требований иных положений ЗК РФ и нормативных актов. Из пункта 4 ст. 30 ЗК РФ следует, что для реализации права на полу чение в собственность земельного участка для индивидуального жи лищного строительства должен быть соблюден порядок его форми рования и постановки на государственный кадастровый учет, что обусловливает необходимость предварительного проведения упол номоченными органами ряда связанных с этим мероприятий. Отсут ствие возможности формирования земельного участка для индиви дуального жилищного строительства в границах городского поселе ния может быть обусловлено особенностями развития данного поселения с учетом градостроительных, экологических и иных норм, что само по себе не может рассматриваться как нарушение консти туционных прав заявителя.

Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности Вопрос, поставленный в жалобе, требует проверки того, как орга нами государственной власти субъекта Российской Федерации и орга нами местного самоуправления реализовывались положения законо дательства, направленные на предоставление земельных участков отдельным категориям граждан, в частности ст. 5 Закона Калининград ской области «О правовом регулировании земельных отношений на территории Калининградской области», предусматривавшей право инвалидов I и II групп на получение бесплатно земельного участка для индивидуального жилищного строительства. Но разрешение данного вопроса не относится к компетенции Конституционного суда РФ1.

Другими словами, праву граждан, в том числе имеющих земель ные льготы на предоставление земельных участков в собственность или в аренду (в данном случае для индивидуального жилищного строительства) не корреспондирует обязанность муниципальных должностных лиц по предоставлению информации о наличии и ме стоположении свободных от прав третьих лиц земельных участков, пригодных для индивидуального жилищного строительства или иных целей. Вместе с тем предложение нормативно закрепить обя занность муниципальных чиновников формировать земельные уча стки по каждому обращению гражданина есть чистой воды идеализм.

У органов местного самоуправления действительно имеются сведе ния о незастроенных земельных участках, но установление обязан ности по их формированию и распределению всем желающим па рализует работу земельных комитетов органов местного самоуправ ления, не говоря уже о том, что сама такая возможность во многом зависит от наличия (и состояния) градостроительной документации отдельно взятого муниципального образования (например, докумен тации по планировке), разработка которой, в свою очередь, сильно зависит от финансового состояния муниципалитета и т.д. Кроме того, не следует идеализировать и саму общественность.

Поэтому, на наш взгляд, до оформления «в первом чтении» со временной градостроительной документации (генеральных планов См. подробнее: Определение Конституционного суда РФ от 21 февраля 2008 г. № 121 О О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граж данки Янушкевич Анастасии Семеновны на нарушение ее конституцион ных прав пунктом 11 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федера ции» // Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии. 2008. № (специальный выпуск).

§ 3. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению неразграниченными государственными землями и правил землепользования и застройки) во всех муниципальных образованиях, а также до разработки градостроительной докумен тации по планировке территории нижестоящего уровня, т.е. до офор мления нормативных документов, позволяющих четко определить границы застроенных и незастроенных территорий (в том числе их правовой статус), любые подобные призывы бесполезны.

Предоставление земельных участков в аренду с предварительным согласованием мест размещения объектов. По данной процедуре про исходит предоставление органами местного самоуправления город ских округов и муниципальных районов земельных участков из соста ва неразграниченной государственной собственности для строитель ства гражданам и юридическим лицам — в аренду;

государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекра тивших исполнение своих полномочий, а также органам государствен ной власти и органам местного самоуправления — в постоянное (бес срочное) пользование;

религиозным организациям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения — в безвозмездное срочное пользование на срок строитель ства этих зданий, строений, сооружений. В самом общем виде проце дура предоставления земельного участка для строительства в аренду с предварительным согласованием места размещения объекта урегу лирована статьями 30—32 ЗК РФ. Не пытаясь воспроизводить текст данных статей, все же заметим, что законодатель предусматривает последовательное осуществление нескольких этапов.

Первая стадия осуществления данной процедуры — обращение заинтересованных граждан и юридических лиц в орган местного са моуправления с заявлением. При этом ЗК РФ не предусмотрено никаких специальных требований к организационно правовой фор ме заявителя, хотя очевидно, что физическое лицо (не предприни матель) не может обратиться с заявлением о предоставлении ему зе мельного участка под коммерческое строительство.

На последующих стадиях производится выбор земельного участ ка для предполагаемого строительства на основе документов госу дарственного кадастра недвижимости с учетом экологических, гра достроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариан тов размещения объекта и проведения процедур согласования в слу Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности чаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующи ми государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

Наконец, результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необхо димых случаях и для установления его охранной или санитарно за щитной зоны. Решение о предварительном согласовании места раз мещения объекта является основанием установления в соответствии с заявками граждан или юридических лиц, заинтересованных в пре доставлении земельного участка для строительства, и за их счет гра ниц такого земельного участка и его государственного кадастрового учета в порядке, установленном федеральными законами. Исполни тельный орган государственной власти или орган местного самоуп равления на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка для строительства, и приложенного к нему кадастрового паспорта зе мельного участка в 2 недельный срок принимает решение о предо ставлении земельного участка для строительства.

Таким образом, назначением рассматриваемой процедуры явля ется определение параметров и видов разрешенного использования земельного участка посредством согласования всех возможных па раметров с уполномоченными органами публичной власти, в то вре мя как в случае предоставления земельного участка для строитель ства на торгах соответствующие действия (выполнение кадастровых работ, определение разрешенного использования земельного участ ка, определение технических условий подключения объектов к се тям и т.д.) осуществляются органами местного самоуправления, ко торые сами и формируют земельный участок из состава неразгра ниченных государственных земель.

Другими словами, в случае предоставления земельного участка без предварительного согласования места размещения объекта на торги выносится полностью готовый к застройке земельный учас ток;

в случае процедуры предварительного согласования гражданин или юридическое лицо обязаны проводить многомесячные бюро кратические согласования параметров объекта, планируемого для воз ведения на еще не существующем (несформированном) земельном участке, в отношении которого у них нет никаких прав. Поэтому за крытость и непрозрачность процедуры предварительного согласова § 3. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению неразграниченными государственными землями ния создает все условия для произвола и взимания «административ ной ренты». Окончанием данной процедуры является государствен ная регистрация прав на земельный участок. При этом заметим, что указанные процедуры могут усложняться, например, в случае необ ходимости предварительного изъятия за выкуп земельного участка у его прежнего правообладателя.

Территориальной сферой действия процедуры предварительного согласования являются преимущественно земли населенных пунк тов, поскольку строительство на землях иных категорий и субкате горий затруднительно (земли водного или лесного фонда) либо не возможно (земли запаса).

Объективная необходимость в переходном периоде и временном сохранении (до 1 января 2010 г.) рассматриваемой процедуры не вы зывает сомнений, поскольку органы местного самоуправления ни в пра вовом, ни в организационно техническом, ни даже в моральном плане не готовы перейти к цивилизованным правилам игры на рынке недви жимости, наглядным проявлением чего является массовый саботаж раз работки органами местного самоуправления правил землепользования и застройки, а также незначительное количество проводимых в боль шинстве муниципальных образований торгов по продаже земельных участков или права их аренды для строительства нежилых объектов.

Отсюда следует, что законодатель осуществил правильный подход, пер воначально закрепив лишь необходимость проведения торгов по про даже земельных участков (права на заключение договора их аренды) для жилищного строительства и начав жестко преследовать муниципальных должностных лиц, открыто игнорирующих требования закона.

Предоставление земельных участков в аренду в соответствии с договором о развитии застроенных территорий (статьи 46.1—46. ГрадК РФ).

Под развитием застроенных территорий понимается комплекс градостроительных, планировочных, архитектурно строительных и технических мероприятий, осуществляемых в установленных градо строительной документацией границах элемента планировочной структуры (квартала, микрорайона) или его части (частей), и вклю чающий в себя проведение работ по сносу, реконструкции находя щихся на указанных территориях зданий, строений, сооружений, объектов благоустройства, транспортных и инженерных систем и коммуникаций, иных объектов капитального строительства.

Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности В настоящий момент решение о развитии застроенной территории должно приниматься органом местного самоуправления при условии наличия градостроительного регламента (ст. 46.1 ГрадК РФ). В право применительной практике сложилось два различных толкования дан ной нормы. При буквальном толковании принятие указанного реше ния возможно только в тех муниципальных образованиях (городских округах и поселениях), в которых приняты Правила землепользования и застройки, составной частью которых и являются градостроительные регламенты. Сторонники расширительного толкования данной нормы полагают, что если ч. 2 данной статьи допускает замену отсутствую щих местных нормативов градостроительного проектирования утвер жденными органом местного самоуправления расчетными показателя ми обеспечения такой территории объектами социального и комму нально бытового назначения, объектами инженерной инфраструктуры, то и в случае отсутствия градостроительных регламентов вплоть до 1 января 2010 г. (крайний срок принятия Правил землепользования и застройки) «в виде исключения» допускается определение параметров и видов использования территории по старым правилам, т.е. без гра достроительных регламентов.

На наш взгляд, для расширительного толкования данной нормы, сформулированной предельно четко и ясно, нет никаких оснований.

Совершенно очевидна ее антикоррупционная направленность, при званная создать дополнительный стимул органам местного самоуп равления для разработки Правил землепользования и застройки в срок до 1 января 2010 г.

Предоставление земельного участка для данных целей осуществ ляется в соответствии с п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ. Согласно данному пунк ту, земельный участок, находящийся в муниципальной собственнос ти, или земельный участок, государственная собственность на кото рый не разграничена и который не предоставлен в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам, предоставляется для строительства в границах застроенной территории, в отношении ко торой принято решение о развитии, без проведения торгов лицу, с которым в установленном законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заключен договор о раз витии застроенной территории. Указанный земельный участок по выбору лица, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, предоставляется бесплатно в собственность или в арен § 3. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению неразграниченными государственными землями ду. Размер арендной платы за указанный земельный участок опреде ляется в размере земельного налога, установленного законодатель ством за соответствующий земельный участок.

Орган местного самоуправления или в случаях, установленных законами субъектов Российской Федерации в соответствии с федераль ным законом, исполнительный орган государственной власти субъек та Российской Федерации, уполномоченный на распоряжение земель ными участками, государственная собственность на которые не разгра ничена, после утверждения документации по планировке застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, на ос новании заявления о предоставлении земельного участка лица, заклю чившего с органом местного самоуправления договор о развитии за строенной территории, определяет технические условия подключения объектов к сетям инженерно технического обеспечения, плату за под ключение и принимает решение о предоставлении указанного земель ного участка. Решение о предоставлении земельного участка является основанием установления в соответствии с заявлением лица, заключив шего с органом местного самоуправления договор о развитии застро енной территории, и за его счет границ такого земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета.


Предоставление земельных участков из состава неразграниченной государственной собственности гражданам и юридическим лицам на праве безвозмездного срочного пользования. По договору безвозмездно го срочного пользования земельным участком одна сторона (ссудода тель) обязуется передать или передает вещь в безвозмездное времен ное пользование другой стороне (ссудополучателю), а последняя обя зуется вернуть ту же вещь в том состоянии, в каком она ее получила, с учетом нормального износа или в состоянии, обусловленном догово ром (ст. 689 ГК РФ). Особенности данного договора могут быть сведе ны к следующему: отношения сторон являются безвозмездными;

одна из сторон передает другой индивидуально определенную непотребля емую вещь;

пользование вещью ограничено во времени;

по истечении указанного времени (срока) вещь должна быть возвращена.

Договор безвозмездного пользования земельным участком, как и до говор аренды, устанавливает обязательственные права на земельные уча стки, что обусловливает у них ряд принципиально сходных черт. Во пер вых, в обоих договорах имущество передается в пользование, только в одном случае возмездное, а в другом — безвозмездное. Во вторых, при Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности регулировании договора безвозмездного пользования законодатель ис пользует ряд отсылочных норм к главе ГК РФ об аренде, например, п.

2 ст. 689 ГК РФ содержит отсылки к пяти статьям главы 34 ГК РФ «Аренда». Принципиальным отличием является то, что вещь при аренде передается не только в пользование, но и во владение, что позволяет арендатору пользоваться комплексом мер по владельческой защите принадлежащего ему права аренды земельного участка, чего лишен ссу дополучатель. По признаку безвозмездности у договора безвозмездно го пользования много общего с договором дарения. Однако при даре нии переданный в дар земельный участок переходит в собственность одаряемого, в то время как при безвозмездном пользовании передача участка носит срочный возвратный характер.

В соответствии с п. 1 ст. 24 ЗК РФ, земельные участки по дого вору безвозмездного срочного пользования могут предоставляться для нескольких целей различными субъектами, в том числе из госу дарственных или муниципальных земель, а также из земель, нахо дящихся в частной собственности:

1. Из земель, находящихся в государственной или муниципаль ной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, государственным и муниципальным учреждениям и казенным предприятиям на срок не более чем один год.

2. Из земель, находящихся в собственности граждан или юри дических лиц, иным гражданам и юридическим лицам на основании договора.

3. Из земель, находящихся в государственной или муниципаль ной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, религиозным орга низациям для строительства.

4. Из земель, находящихся в государственной или муниципаль ной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, лицам, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт на стро ительство объекта недвижимости, осуществляемого полностью за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта Рос сийской Федерации или средств местного бюджета, на основе зака за, размещенного в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2005 г. № 94 ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, вы § 3. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению неразграниченными государственными землями полнение работ, оказание услуг для государственных или муници пальных нужд», на срок строительства объекта недвижимости.

5. Из земель, находящихся в государственной или муниципаль ной собственности, предусмотренных Лесным кодексом РФ.

Кроме того, принципиальной разновидностью безвозмездного срочного пользования земельным участком является пользование служебным земельным наделом. Служебные наделы предоставляют ся в безвозмездное срочное пользование работникам организаций от дельных отраслей экономики, в том числе организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств, государственных природных заповедников и национальных парков.

Категории работников организаций таких отраслей, имеющих пра во на получение служебных наделов, условия их предоставления ус танавливаются законодательством Российской Федерации и законо дательством субъектов Российской Федерации. Служебные наделы предоставляются работникам таких организаций на время установ ления трудовых отношений на основании заявлений работников по решению соответствующих организаций из числа принадлежащих им земельных участков.

Основания и порядок предоставления земельных участков граж данам в порядке служебного надела регулируются кроме ЗК РФ и нормативными актами федеральных органов исполнительной влас ти. Так, согласно п. 19 Положения о порядке использования земель федерального железнодорожного транспорта в пределах полосы от вода железных дорог, утвержденного приказом МПС РФ от 15 мая 1999 г., железные дороги предоставляют отдельным категориям ра ботников в полосе отвода служебные земельные наделы для сель скохозяйственного использования в порядке, предусмотренном за конодательством Российской Федерации.

Здесь следует обратить внимание на следующую коллизию. Боль шинство указанных в п. 2 ст. 24 ЗК РФ организаций транспорта, лес ного хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств, госу дарственных природных заповедников и национальных парков не яв ляются собственниками занимаемых ими земельных участков. Как правило, такие организации созданы в организационно правовой форме учреждений, земельные участки находятся у них на праве постоянного (бессрочного) пользования и относятся к не разграниченной до конца государственной собственности. При этом согласно п. 1 ст. 690 ГК РФ Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности право передачи вещи в безвозмездное пользование принадлежит ее соб ственнику и иным лицам, управомоченным на то законом или собствен ником. Если даже считать ЗК РФ таким специальным законом, то п. ст. 20 ЗК РФ в императивной форме запрещает юридическим ли цам — землепользователям распоряжаться участками, принадлежащи ми им на праве постоянного (бессрочного) пользования. Следователь но, в силу изложенной коллизии правомерность выделения земельных участков под служебные наделы вызывает большие сомнения.

Из земель, находящихся в частной собственности, земельные уча стки могут предоставляться в безвозмездное срочное пользование гражданам или юридическим лицам. Срок договора не определен им перативно: в силу п. 2 ст. 689 ГК РФ договор ссуды заключается на срок, определенный договором. Если срок в договоре не определен, он считается заключенным на неопределенный срок. Применительно к частным лицам действуют и общие правила п. 2 ст. 690 ГК РФ, со гласно которым коммерческая организация не вправе передавать иму щество в безвозмездное пользование лицу, являющемуся ее учреди телем, участником, руководителем, членом ее органов управления или контроля. Данная норма распространяется и на земельные участки.

Выше мы рассмотрели ряд проявлений административно право вого механизма (порядка) распоряжения органами местного самоуп равления муниципальных районов и городских округов земельными участками из состава неразграниченной государственной собственно сти. Между тем существует и ряд вариантов гражданско правового распоряжения такими неразграниченными землями. Принципиаль ным различием данных процедур, как уже отмечалось нами выше, яв ляется основание предоставления (переоформления) земельного уча стка — наличие административного акта о предоставлении участка в собственность или аренду;

заключение договора.

Предоставление земельных участков в собственность или аренду без предварительного согласования мест размещения объекта (для жилищного строительства) по итогам торгов. Существует ряд эта пов в данной процедуре предоставления земельного участка. В слу чае рассмотрения их в контексте норм ГрадК РФ мы получаем сле дующую последовательность.

В ходе подготовки документов территориального планирования федерального, регионального и муниципального уровня (схем тер риториального планирования и генеральных планов) определяют § 3. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению неразграниченными государственными землями ся границы земельных участков, предоставленных для размещения объектов капитального строительства соответствующего публично го значения, а также границы зон планируемого размещения объек тов капитального строительства соответствующего публичного уров ня. В соответствии с ними на муниципальном уровне принимаются Правила землепользования и застройки, включающие карту градо строительного зонирования и градостроительные регламенты.

В границах территории муниципального образования выделяют ся указанные в ст. 35 ГрадК РФ территориальные зоны, для каждой из которых градостроительным регламентом определяются виды раз решенного использования земельных участков, их предельные разме ры и предельные параметры разрешенного строительства (реконст рукции) объектов капитального строительства, а также ограничения в их использовании.


В целях установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства либо границ уча стков, предназначенных для строительства, производится подготов ка документации по планировке территории (ст. 41 ГрадК РФ). В со ставе проектов планировки территории (или как отдельный документ) подготавливается проект межевания территории в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предо ставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения (ч. 2 ст. 43 ГрадК РФ).

Проект межевания включает в себя чертежи межевания терри тории, на которых в том числе отображаются границы формируе мых земельных участков, планируемых для предоставления физи ческим и юридическим лицам для строительства, а также границы земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства государственного или муниципально го значения. В составе проекта межевания (или в качестве отдель ного документа) готовятся градостроительные планы земельных уча стков применительно к застроенным или предназначенным для стро ительства (реконструкции) объектов капитального строительства земельным участкам (ст. 44 ГрадК РФ). В составе градостроитель ного плана земельного участка указываются его границы, информа ция о градостроительном регламенте, о технических условиях под Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности ключения объектов капитального строительства к сетям инженер но технического обеспечения и ряд других сведений.

Таким образом, на торги органами публичной власти выносится сформированный земельный участок с установленными границами, в отношении которого определено его разрешенное использование и технические условия подключения объектов к сетям инженерно тех нического обеспечения (включая размер платы за это), который по ставлен на кадастровый учет. При этом в случае предоставления зе мельного участка для жилищного строительства в собственность или аренду проводится только аукцион (но не конкурс). При проведе нии аукциона по предоставлению участка для комплексного освое ния в целях жилищного строительства (о нем пойдет речь далее) он предоставляется только в аренду. Порядок проведения торгов де тально регламентирован статьями 38, 38.1 и 38.2 ЗК РФ. Закрепле ние данных процедур обусловлено попыткой законодателя создать для правообладателя земельного участка все необходимые условия для того, чтобы он мог приступить к строительству без дополнитель ных бюрократических процедур и финансовых затрат, что является дальнейшим развитием принципа «одного окна».

Организатором торгов должен, по общему правилу, выступать соб ственник земельного участка в лице соответствующего органа публичной власти или специализированная организация, действующая на основании договора с собственником. Однако в подавляющем большинстве случаев орган местного самоуправления, выносящий участок на торги, не являет ся его зарегистрированным собственником, а сам участок относится к со ставу земель неразграниченной государственной собственности.

Торги являются открытыми по составу участников и проводят ся в форме аукциона или конкурса. При этом аукцион может быть открытым или закрытым по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы. Торги проводятся в форме конкурса в слу чае необходимости установления собственником земельного участ ка условий (обязанностей) по использованию земельного участка.

Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу — лицо, которое по заключе нию конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором тор гов, предложило лучшие условия. Аукцион и конкурс, в которых уча ствовал только один участник, признаются несостоявшимися (п. ст. 447 ГК РФ). Форма торгов определяется собственником прода ваемого земельного участка, кроме случаев, предусмотренных зако § 3. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению неразграниченными государственными землями ном. Примером таких случаев как раз и являются статьями 38.1 и 38.2 ЗК РФ, императивно устанавливающие форму торгов по про даже участка для жилищного строительства — аукцион.

Следует заметить, что сразу после введения обязательности ин ститута торгов (аукционов) с 1 октября 2005 г. при предоставлении земельных участков в аренду (собственность) для жилищного (мно гоквартирного) строительства у этой меры сразу же появились сто ронники и противники.

Противники данной реформы заявляли, что проведение торгов увеличивает стоимость земельного участка и ведет к удорожанию сто имости всего строительства, ложась дополнительным бременем на граждан — дольщиков. В свою очередь, это затрудняет доступ граж дан к приобретению жилья в рамках национального проекта «Доступ ное и комфортное жилье — гражданам России». «Радикальные» про тивники реформы до сих пор требуют отмены торгов вообще, а «уме ренные» предлагают заменить аукционы конкурсами1 (умалчивая при этом о существующей практике побед на таких конкурсах дружественных местной администрации лиц). Так, алтайские застройщики в 2008 г.

заявляли, что за 2005—2008 гг. в Алтайском крае проведено всего че тыре аукциона и из за отсутствия земельных участков застройщики сегодня не проектируют жилье на 2009 и 2010 гг. Их предложения, по сути, сводятся к тому, чтобы разрешить субъектам Российской Фе дерации принимать свои, отличные от федеральных правила, позво ляющие отменить аукционы и вернуться к старой схеме предваритель ного согласования мест размещения объектов2.

Действительно, во всех этих рассуждениях присутствует как оп ределенная доля правды, так и лукавства. Дело в том, что в рамках отработанных в 90 е годы XX в. коррупционных схем при проведе нии процедуры предварительного согласования мест размещения объекта относительно небольшие суммы переходили от организаций застройщиков муниципальным чиновникам (соответственно, на лич ное потребление последних) за подписание необходимых документов и согласований.

При проведении же торгов (когда участок заранее сформирован местной администрацией) расходы на его получение действительно См.: Клименко О.А. Отдельные проблемные вопросы действующего земель ного законодательства // http://www.sfr.krd.ru/www/sfr.nsf/webdocs/ См.: Иконникова Я. Земля — застройщикам // Российская газета. 2008.

27 марта.

Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности увеличатся. Однако вырученные в ходе торгов суммы поступят в мест ный бюджет. В настоящий момент они растворяются в общебюджет ных доходах местного бюджета, хотя уже давно назрела необходи мость изменения бюджетного законодательства и создание целевого бюджетного фонда, позволяющего расходовать полученные средства на формирование новых земельных участков (например, под много квартирными домами в целях увеличения поступлений в местный бюджет от взимания земельного налога) и проведение торгов.

Но даже при сегодняшней ситуации включения вырученных средств в состав местного бюджета на общебюджетные нужды такие денежные суммы могут использоваться на социальные программы, озеленение, благоустройство территорий и иные расходные статьи местного бюджета. Другими словами, данные средства будут так или иначе использованы в интересах населения муниципального обра зования, а не потребления отдельного чиновника.

Данный подход вполне корреспондирует и предложениям Пре зидента РФ Д.А. Медведева, объявившего о создании национально го плана действий против коррупции. Необходимость такой меры объясняется тем, что борьба с коррупцией требует не точечных мер, а целого их комплекса. Поэтому, как отмечал в одном из своих вы ступлений Д.А. Медведев, «речь идет об атмосфере в обществе: мы должны создать антикоррупционный стандарт поведения. Без это го ничего не выйдет»1. Думается, что рассматриваемая реформа яв ляется одним из самых серьезных ударов по коррупции в сфере зе мельных и градостроительных отношений2.

Предоставление земельных участков в аренду без предваритель ного согласования мест размещения объекта (для комплексного осво ения в целях жилищного строительства). В настоящий момент нор ма дефиниция, определяющая, что следует понимать под «комплекс ным освоением земельного участка для жилищного строительства»

отсутствует как в Земельном кодексе РФ, так и в ГрадК РФ и иных федеральных законах. Тем не менее, как следует из ст. 30.2 ЗК РФ, данная процедура предполагает:

http://www.lenta.ru/news/2008/05/19/corrupt/ См. подробнее об этом: Анисимов А.П., Дзагоев С.В., Кокоева Л.Т. Приобре тение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственнос ти: вопросы теории и практики / Отв. ред. д р юрид. наук, проф. А.Я. Ры женков. — М., 2009. С. 145—146.

§ 3. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению неразграниченными государственными землями а) подготовку будущим застройщиком (юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем) документации по планировке территории. Согласно ч. 1 ст. 41 ГрадК РФ, подготовка такой докумен тации осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития тер риторий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных уча стков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и раз мещения линейных объектов. Следовательно, предполагается предо ставление арендатору крупного земельного массива (квартал, микрорай он и т.д.) для комплексного освоения (проще говоря — для строительства «спального района» со всеми объектами соцкультбыта и инфраструкту рой). Таким образом, наряду с иными преимуществами орган местно го самоуправления экономит и финансовые средства на разработку до кументации по планировке территории;

б) будущий застройщик должен провести работы по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфра структуры. Инженерная инфраструктура — сооружения технологиче ского цикла, инженерные сети водо, тепло, электро, газоснабжения, а также иные объекты, созданные или предназначенные для обеспече ния функционирования жилищно коммунального комплекса населен ных пунктов. Задача развития инженерной инфраструктуры решается на стадии территориального планирования, причем наличие на терри тории публично правового образования соответствующих объектов ин женерной инфраструктуры определяется региональными и местными нормативами градостроительного проектирования, содержащими ми нимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека (ч. 4 ст. 24 ГрадК РФ). Следовательно, параметры и виды таких объектов известны арендатору заранее;

в) осуществление жилищного и иного строительства в соответ ствии с видами разрешенного использования. Обратим внимание, что в наименовании ст. 30.2 ЗК РФ речь идет о жилищном строи тельстве, а в тексте упоминается уже «жилищное и иное строитель ство». Мы полагаем, что здесь нет особого противоречия, поскольку осуществление жилищного строительства происходит в жилой терри ториальной зоне (обычно в подзонах застройки среднеэтажными либо многоэтажными жилыми домами). При этом ч. 3 ст. 35 ГрадК РФ допускает размещение в жилых зонах отдельно стоящих, встроен Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности ных или пристроенных объектов социального и коммунально быто вого назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольно го, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих не гативного воздействия на окружающую среду. Строительство таких объектов и упоминает законодатель в качестве «иного».

В роли продавца и организатора аукциона могут выступать как органы местного самоуправления, так и Федеральный фонд содей ствия развитию жилищного строительства. Данный фонд проводит аукционы по продаже прав на заключение договоров аренды земель ных участков, переданных в собственность фонда в качестве имуще ственного взноса Российской Федерации, для их комплексного осво ения в целях жилищного строительства1. Такие участки располагают ся в населенных пунктах либо ближайших пригородах и передаются фонду при их неиспользовании для федеральных нужд.

В отличие от общих правил предоставления земельных участков для жилищного строительства, предусмотренных ст. 30.1 ЗК РФ (на аукционе в собственность либо аренду), ст. 30.2 ЗК РФ предусматри вает предоставление земельных участков, прошедших кадастровый учет, только в аренду и в порядке, предусмотренном ст. 38.2 ЗК РФ. Для арен датора земельного участка, предоставленного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства, предусматривается ряд до полнительных требований, закрепляющих максимальные сроки совер шения следующих действий: подготовки проекта планировки террито рии и проекта межевания территории в границах земельного участка, предназначенного для его комплексного освоения в целях жилищного строительства;

выполнения работ по обустройству территории посред ством строительства объектов инженерной инфраструктуры, подлежа щих по окончании строительства передаче в государственную или му ниципальную собственность, а также условия такой передачи;

осуще ствление жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков.

Арендатор земельного участка, предоставленного для его ком плексного освоения в целях жилищного строительства, имеет право См. подробнее: Федеральный закон от 24 июля 2008 г. № 161 ФЗ «О со действии развитию жилищного строительства» // СЗ РФ. 2008. № 30.

Ст. 3617.

§ 3. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению неразграниченными государственными землями передавать свои права и обязанности по договору третьему лицу без согласия собственника земельного участка при условии его уведом ления независимо от срока договора аренды (до пяти лет или более).

При этом к новому правообладателю переходят обязанности по вы полнению указанных в п. 3 ст. 30.2 ЗК РФ требований, касающихся максимальных сроков выполнения действий по комплексному осво ению земельного участка в целях жилищного строительства.

Поскольку для комплексного освоения первоначально предостав ляется огромный земельный участок, по окончании предусмотрен ных п. 5 ст. 30.2 ЗК РФ процедур (утверждения документации по планировке территории, строительства объектов инженерной инфра структуры и т.д.), арендатор получает исключительное право при обрести сформированные участки в границах освоенного массива в собственность или аренду (за исключением, конечно, тех участков, которые изъяты или ограничены в обороте). При этом на него воз лагается обязанность соблюдения максимальных сроков осущест вления жилищного и иного строительства в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков (ст. 37 ГрадК РФ).

Данные требования переходят и к новым правообладателям земель ных участков в случае их оборота.

Порядок проведения торгов по предоставлению в аренду рас сматриваемых земельных участков (массивов) предусмотрен ст. 38. ЗК РФ и представляет собой частный случай предоставления зе мельного участка для жилищного строительства как такового. Если общая норма (ст. 38 ЗК РФ) регламентирует порядок организации и проведения торгов по продаже в собственность (аренду) земель ных участков для строительства на конкурсах или аукционах, то ст. 30.1 ЗК РФ регулирует уже только случаи предоставления участ ка для жилищного строительства на праве собственности (аренды) и исключительно на аукционе. В ст. 38.2 ЗК РФ речь идет только о возникновении права аренды и только по итогам аукциона.

Продолжая сравнительный анализ, заметим, что порядок органи зации и проведения аукционов, предусмотренный ст. 38.2 ЗК РФ, в целом совпадает с порядком, указанном ст. 38.1 ЗК РФ. Отличия же обусловлены размером, целями и задачами предоставления земельно го участка в аренду в целях комплексного освоения и заключаются в возложении ряда дополнительных обязанностей на арендатора, в том числе:

Глава 3. Правовое регулирование распоряжения органами местного самоуправления земельными участками, находящимися в муниципальной или неразграниченной государственной собственности 1) если мы сравним предмет аукциона, то не обнаружим в ст. 38. ЗК РФ никаких упоминаний о разрешенном использовании земель ного участка или о параметрах разрешенного строительства объек та капитального строительства, о технических условиях подключе ния такого объекта к сетям инженерно технического обеспечения.

Это объясняется тем, что для комплексного освоения в целях жи лищного строительства предоставляется весьма значительный по размеру земельный участок, который по окончании данной деятель ности делится на определенное число самостоятельных участков меньшего размера, где и расположены объекты капитального строи тельства. Вот для них уже необходимы параметры разрешенного строительства и технические условия подключения к сетям;

2) по этой же причине в ст. 38.2 ЗК РФ производится установле ние цены выкупа и размера арендной платы в расчете на единицу пло щади земельного участка;

отдельно выделяется необходимость ука зания способов обеспечения обязательств по комплексному освоению земельного участка в целях жилищного строительства и их объем;

3) исходя из целей предоставления участка для комплексного освоения территории, предусматриваются максимальные сроки под готовки проекта планировки территории и проекта межевания тер ритории в границах земельного участка, максимальные сроки выпол нения работ по обустройству территории посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры, максимальные сроки осуще ствления жилищного и иного строительства в соответствии с вида ми разрешенного использования земельных участков.

Вместе с тем в научной литературе правовая конструкция комп лексного освоения земельных участков в целях жилищного строитель ства нередко критикуется. Так, И.В. Ткачева полагает, что применение п. 1 ст. 30.2 ЗК РФ на практике «в городском населенном пункте прак тически невозможно, поскольку согласно пункту 1 статьи 38.2 ЗК РФ аукцион по продаже права на заключение договора аренды земельно го участка из земель, находящихся в государственной или муници пальной собственности, для его комплексного освоения в целях жи лищного строительства проводится только в отношении земельного участка, прошедшего государственный кадастровый учет». Далее ука занный автор делает вывод, что «для комплексного освоения в целях жилищного строительства необходимо сформировать земельный уча сток, достаточный для размещения жилых домов, социально культур ных объектов и объектов инженерной инфраструктуры, но при этом § 3. Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления по распоряжению неразграниченными государственными землями участок должен быть освобожден от собственников объектов недви жимости, что потребует достаточно больших бюджетных затрат»1.



Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 || 8 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.