авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |

«ЦЕНТР ПРОБЛЕМНОГО АНАЛИЗА И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ПРОЕКТИРОВАНИЯ В.В. Симонов, С.С. Сулакшин, И.В. Подпорина, М.Ю. Погорелко ...»

-- [ Страница 2 ] --

поток государственных денежных средств между феде ральным центром и регионами через механизм налогов, а именно — закрепление налоговых доходов за уровнями бюджетной системы и расщепление основных федеральных, региональных и местных налогов;

перераспределение бюджетных расходов как «нисходящий»

поток государственных денежных средств между федераль ным центром и регионами, которое осуществляется по сле дующим направлениям. Во-первых, прямые (непрограм мные) расходы федерального бюджета в регионах за счет средств, выделяемых министерствам и ведомствам (ведомс твенная структура расходов федерального бюджета). Во вторых, прямые инвестиции из федерального бюджета пос редством финансирования федеральных инвестиционных, целевых программ. В-третьих, косвенные инвестиции из федерального бюджета в социальное развитие посредством финансирования социальных программ развития регионов и расходования средств целевых внебюджетных фондов;

долевое участие государства в инвестициях коммерческих структур и предоставление в рамках бюджета развития государственных гарантий под проекты, осуществляемые юридическими лицами;

финансовая помощь из вышестоящего бюджета, а именно — прямые трансферты, средства, выделяемые на возвратной основе, — бюджетные ссуды, целевая финансовая помощь.

Во-вторых, это средства региональных и местных бюджетов.

В-третьих, это перераспределение государственных внебюд жетных средств через социальные государственные внебюджет ные фонды.

В-четвертых, это негосударственные финансовые потоки — собственные средства предприятий, привлеченные средства и кредитные ресурсы коммерческих банков.

Результатом такого анализа должен стать ответ на вопрос: ка кую часть финансовых ресурсов целесообразно централизовать на федеральном уровне для того, чтобы обеспечить оптималь ное сочетание интересов государства, регионов, хозяйствующих субъектов и граждан?

Ответ на этот вопрос означает выбор приоритетов государс твенной финансовой политики:

либо эти приоритеты ориентируются на необходимость любой ценой и при любых обстоятельствах обеспечить в полном объеме за счет внутренних ресурсов обслуживание государственного долга (это суть сегодняшней политики российского государства);

либо эти приоритеты ориентируются на необходимость го сударственного стимулирования внутреннего совокупного общественного спроса. В этом случае акценты в приорите тах смещаются в плоскость региональной политики, ее со циальных и инвестиционных аспектов.

Логика современного экономического развития заключает ся в том, что разработка государственной финансовой страте гии начинается с принятия хозяйственных решений на уровне собственника-производителя. Конечное выражение интересы собственника получают в формировании приоритетов, отражаю щих общенациональные потребности на народнохозяйственном уровне. Соответственно, на самом деле политика государствен ного регулирования обслуживает интересы собственника, а не наоборот: она лишь способна стимулировать целенаправленное воздействие финансовых отношений на принятие собственни ком конкретных хозяйственных решений.

Собственник-производитель, заинтересованный в расши рении объемов своей деятельности, тем не менее, всегда соиз меряет возможности получения дополнительного эффекта от различных вариантов вложения средств. Как правило, он ждет от государ ства не бюджетных «подачек», а определенных га рантий, обеспечивающих единые правила игры на рынке для всех производителей и свободный перелив инвестиционно го капитала по каналам финансового рынка. Именно эти га рантии могут и должны сделать более привлекательными для собственника прямые производственные инвестиции, по срав нению с вложением средств в спекулятивные операции фондо вого рынка.

Таким образом, структурные сдвиги в экономике берут свое начало не в верхних эшелонах управления, в которых заранее оп ределяются финансовые приоритеты, а в недрах чрезвычайно мо бильных рыночных отношений.

Государство выступает на рынке и как самостоятельный хо зяйствующий субъект, и как гарант, обеспечивающий строгие, но достаточно гибкие правила игры на этом рынке, ориентирован ные на общеэкономические интересы.

2.4. Концептуальные вопросы формирования бюджета развития Современное развитие мировой экономики диктует необ ходимость смены парадигмы технологического развития: отход от нефтяной парадигмы и переход на принципиально новые ис точники энергии и сырья, требующий, по всей видимости, пол ного технико-технологического перевооружения. Эти процессы подаются современной экономической теорией и политической мыслью под именем «инновационная модель постиндустриаль ного развития». Развитие этого типа становится, с одной сторо ны, необходимым условием экономического роста промышленно развитых стран, а с другой — условием сохранения хотя бы от носительной самоидентификации на уровне элементов полити ческой и экономической самостоятельности стран, находящихся в рамках догоняющего развития.

В этих условиях вопрос о взаимоотношениях современного государства, российского в частности, с экономикой даже на пер вый взгляд, по меньшей мере, трихотомичен, и для его адекватно го решения требуется предварительное определение:

понятия и функций современного государства;

системы инструментов, позволяющих государству выпол нять его конституционные функции;

места налогово-бюджетной политики в общей системе эко номической политики.

К определению функций государства как политико-экономи ческой структуры, объединяющей в себе определенные социальные элементы, мы попытаемся подойти лишь с точки зрения органи зационно-хозяйственной логики. При этом мы будем стремиться отойти от привязанности к «единственно верной» организацион но-хозяйственной модели (неокейнсианской, неолиберальной или любой другой) и сконцентрировать внимание на социально-техно логическом аспекте развития и путях его обеспечения.

В связи с этим отметим, что современная российская эконо мическая действительность уже в самом начале 90-х гг. XX в. со вершенно неожиданно, если посмотреть на дело с позиции миро вой экономической истории, столкнулась с рядом дилемм.

1. Является ли государство субъектом экономических отноше ний в рыночной системе координат или мы должны признать за ним лишь объектные функции?

2. Следует ли признать за государством обязанность разработ ки государственной политики в сфере экономики в целом и в отдельных ее отраслях или в условиях доминанты капи талистической частной собственности и всепроникающих товарно-денежных отношений эта функция государства ста новится излишней?

3. Если считать государство ответственным за разработку го сударственной экономической политики, то должна ли эта политика выполнять некие регулятивные функции или же в ее компетенцию должна входить лишь функция фиксации текущих изменений, происходящих под воздействием сил рынка?

4. В том случае, если за государством признается функция вы работки регулятивных экономических механизмов, может ли существовать некая система обстоятельств, когда на го сударство возлагается обязанность прямого регулирования хозяйственных процессов или регулятивная деятельность государства в отношении рыночных процессов должна быть исключительно косвенной?

Отрицательный ответ на первые части перечисленных дилемм означает полное и сознательное самоотстранение государства от базовых общественно-экономических процессов, как это делает ся во многих современных исследованиях и даже в официальных документах2. Тогда, по всей видимости, не останется ничего ино го, кроме как прокламировать принципиально новое качество современного государства, понимая его только как политическое образование, без ответственности за процессы, которые разво рачиваются на занимаемой им территории (если только они не затрагивают внутри — и внешнеполитическую сферу), и не име ющее никаких специфических социальных обязательств перед народом, кроме обязательств по установлению и поддержанию правопорядка (законодательная и пруденциально-пенитенциар ная функции) и защите внешних границ (еще одна пруденциаль но-пенитенциарная функция)3.

Подобного рода государство, вполне пригодное для периодов абсолютной экономической безмятежности и являющееся абсо лютно адекватным объектом для любого рода интеграционных процессов, в том числе и для глобализационного проекта, вряд ли способно успешно функционировать в условиях хотя бы ми нимальной дисгармонии на внутреннем или на внешних рынках.

Но самое главное — непонятным остается ответ на основ ной вопрос государствоведения: зачем такое государство нужно большинству его населения, составляющему базу национально го электората, которое не ориентировано на ведение индивиду ального бизнеса и в то же время настроено как на эффективный труд, так и на получение адекватного материального возмещения за этот труд, и на возможность реального распоряжения этим возмещением не только в инвестиционных целях, но и в целях личного потребления?

Таким образом, если мы попытаемся мыслить в рамках тео рии «эффективного государства», зафиксированной междуна Добсон Э. Долг и инвестиции для субъектов Российской Федерации. М., 2000;

Симонов В.В. Политика внешних заимствований и экономическая безо пасность России (Вопросы теории и практики) // Денежно-кредитная полити ка: Научные основы и практика. М., 2003. С. 237–238);

Стиглиц Дж. Глобали зация: тревожные тенденции. М., 2003. С. 31, 34, 119, 220.

Стиглиц Дж. Указ. соч. С. 68.

родными организациями еще в документах 1997 г.4, мы должны признать: отрицательный ответ на все первые части поименован ных дилемм невозможен, точнее недопустим. Что же касается по ложительного ответа на них, то здесь возможна некая вариатив ность, которую мы и попытаемся рассмотреть.

Субъектность государства в системе экономических отно шений. Даже если мы отвлечемся от гипотезы о превалировании субъект-субъектных характеристик доминирующих составляющих воспроизводственного процесса в информационном обществе5, мы должны учитывать, что сама Конституция Российской Федерации (п. «г» ч. 1 ст. 114) одной из функций государства называет управле ние федеральной собственностью, устанавливая в этой сфере субъ ектный характер государства как экономического агента. При этом, выступая не только как субъект, но и как объект законодательно го регулирования экономических отношений, государство (в лице своих хозяйствующих институтов) встает, в идеале, на равный уро вень с иными субъектами хозяйственной деятельности.

Однако реальное положение дел может быть значительно бо лее емким, чем это фиксирует законодательство. Как бы ни со кращались в исторической перспективе объемы государственной собственности, необходимо сохраняются отрасли и производ ственные объекты, которые, хотя бы в силу своего значения в качестве хозяйственных единиц, обеспечивающих интересы бе зопасности государства в различных сферах (оборонная про мышленность, например), не могут быть полностью приватизи рованы. Кроме того, история, особенно история послевоенной Европы, наполнена примерами весьма специфической активнос ти государства как экономического субъекта: национализируя неэффективные отрасли хозяйства, осуществляя их модерни зацию за счет средств налогоплательщиков и осуществляя пос Государство в меняющемся мире: Отчет о мировом развитии 1997 / Междуна родный банк реконструкции и развития — Всемирный банк. М.: Прайм-ТАСС, 1997;

Государство в меняющемся мире (Всемирный банк: Отчет о мировом раз витии — 1997. Краткое содержание) // Вопросы экономики. 1997. № 7. С. 4–34.

Иноземцев В.Л. За пределами экономического общества: Постиндустриаль ные теории и постэкономические тенденции в современном мире. М., 1998.

Гл. 9, особ. с. 323 и сл.;

Он же. Расколотая цивилизация: Наличествующие предпосылки и возможные последствия постэкономической революции. М., 1999. С. 276 и сл.

ледующую реприватизацию государство своей деятельностью в качестве прямого участника экономической активности обеспе чивает возможности минимизации издержек частного капитала.

Для примера достаточно вспомнить политику лейбористских и консервативных кабинетов в Великобритании в 50–90-х гг. XX в.

Однако хозяйственная субъектность государства не ограни чивается только этими функциями. Государство в его институци ональных проявлениях является одним из ведущих продуцентов экономической и научно-технической информации, финансируя ее производство на государственных предприятиях или в рам ках негосударственных структур, ее накопителей и потребите лей. Кроме того, осуществляя инвестиции в инфраструктурный комплекс государство стимулирует распространение (включая коммерческое) этой информации. Таким образом, оно не теря ет своей организационно-хозяйственной субъектности и в тех сферах, которые выходят за пределы традиционного воспроиз водственного процесса. Конституируясь в системе производства и потребления информации в качестве своеобразного коллектив ного субъекта государство выступает как обладатель определен ного набора специфических субъективных качеств, таких, как се лекция информации, уникальность восприятия, абсорбционная способность и т. д.

Признавая за государством субъектный характер в экономи ческой сфере, мы должны признать за ним и возможность дейс твовать, исходя из тех же организационно-хозяйственных при нципов, что и иные субъекты экономики.

Разработка государственной экономической политики как функция государства. В принципе, серьезный мыслительный процесс в рамках этой темы можно было бы и не начинать вов се, сославшись на подпункты «а», «б», «в» и «г» ч. 1 ст. 114 Кон ституции Российской Федерации, где в качестве полномочий Правительства России определены разработка и обеспечение реализации того, что, собственно, и составляет содержание го сударственной экономической политики. А это такие бесспор ные вещи как федеральный бюджет, включая инвестиционные программы и расходы на расширенное воспроизводство, единая финансово-кредитная и денежная политика, единая государс твенная политика в области культуры, науки, образования, здра воохранения, социального обеспечения, экологии. При этом осу ществление определенных бюджетных расходов на расширенное воспроизводство, включая и инвестиционные программы, в том числе в инновационной сфере, законодатель относит к категории задач и функций государства.

Таким образом, реальные организационно-хозяйственные функции являются для российского государства конституцион ным императивом, одним из обоснований того властного ман дата, которым его наделил народ — «носитель суверенитета и единственный источник власти в Российской Федерации» (ч. ст. 3 Конституции Российской Федерации).

И эта ситуация отнюдь не исторический парадокс или ис ключительная особенность современной российской переходной эпохи. Историческая практика промышленно развитых стран по казывает, что использование государственных рычагов, не толь ко косвенных, но и прямых, для стимулирования экономического роста является более нормой, чем исключением, для определен ных, и прежде всего переходных, условий хозяйствования6.

Применение диверсифицированного регулятивного инстру ментария в ряде случаев, особенно в критические периоды ис тории, в то время, когда национальная экономика вынуждена отвечать на внутренние или внешние политические или экономи ческие вызовы, оказывается единственным или одним из немно гих способов наиболее адекватного выполнения государством его организационно-хозяйственных и даже политических функций.

Вопрос состоит лишь в том, насколько догматически подходят правящие круги той или иной страны к данным функциям, а в ко нечном счете, в том, что первично для государства: приоритеты хозяйственного развития в интересах населения и экономичес кой безопасности страны или чистота той или иной идеологичес кой конструкции, положенной в основу взглядов государства на проблемы развития, или насколько идеократической является та или иная государственная система.

В связи с этим следует обратить внимание на особенности постановки вопроса о функциях государства, в том числе в сфере программирования развития и обеспечения реализации подоб ных программ, в отечественной экономической науке.

Инновационный путь развития для новой России. М., 2005. Гл. 3.

Регулятивные функции государства в хозяйственной сфере. Вос приятие государства лишь как организатора экономического про странства, устанавливающего граничные нормативно-правовые рамки функционирования рынка и поддерживающего адекватную правоприменительную практику, в 1990-е гг. стало базой догмати ки российского неолиберализма. Эта тенденция, ориентированная на тотальное дерегулирование экономики, уже отмечалась, правда, очень много лет назад, когда никто и думать не мог о том, к каким сокрушительным результатам она приведет к середине 1990-х гг. В то же время сейчас даже наиболее активные лэссеферисты разъясняют, что либерализация и дерегулирование «не суть одно и то же», что регулирование «по-прежнему остается актуальной за дачей» и «изменилась лишь его цель» — упор делается теперь не на распределительную функцию, а на «надежности системы в целом»8.

История выработала, за исключением, конечно, прямого во енного подчинения, по меньшей мере, два реальных механизма государственного воздействия на экономические процессы: нор мативно-правовой и бюджетный, к которому относится косвен ное (снижение отчислений в доходы государства через налоговые льготы, изъятие и таможенные тарифы) и прямое (в виде систе мы прямых и портфельных государственных инвестиций, или опосредованное кредитным механизмом в виде системы госу дарственного кредитования, включая экспортные кредиты с госу дарственной поддержкой) расходование средств, полученных от налогоплательщиков, на общегосударственные нужды, понимае мые в данном случае как цели развития национальной экономи ки и обеспечения национальной экономической безопасности.

По меньшей мере, до Первой мировой войны оба эти меха низма вполне естественно сочетались в деятельности прави тельств всех стран мира. Однако с подключением к проблеме экономистов дело приняло иной оборот: вот уже более 70 лет со времен Великой депрессии не утихают жестокие научные споры по поводу специальных выгод от применения того или иного ме ханизма, взятого в «чистом» виде. Более того, предпринимают ся практические шаги, направленные на почти насильственное Симонов В.В. Кредитная реформа в СССР: От тотального регулирования к тотальному дерегулированию? // Вопросы экономики. 1991. № 10.

Государство в меняющемся мире. С. 78.

внедрение в практику той или иной теоретической модели (типа стабилизационных программ МВФ, в орбиту которых попала и Россия 1990-х гг.9), подчас провоцирующие самые неожиданные хозяйственные результаты10.

Однако, как показано выше, тенденция к сохранению за го сударством через использование регулятивной роли государс твенных финансов, через разработку приоритетов бюджетного финансирования функции выбора основного вектора движения не только централизованных, но и всех финансовых потоков в стране в целях достижения ожидаемых позитивных изменений структуры производства — далеко не исторический реликт. Бо лее того, эта функция государства используется постоянно даже в наиболее либеральных экономических системах, тогда, когда национальные интересы требуют защиты или повышения конку рентоспособности национального производителя.

В условиях, когда экономические процессы осуществляются в системе капиталистических или даже посткапиталистических то варно-денежных отношений11, разумное сочетание определенных границ, которые задаются пропорциями воспроизводственного процесса, сложившимися объективно в процессе функционирова ния рыночного механизма, и общественного через институциональ ные механизмы государственной системы регулирования развития хозяйства в целом в направлении, отвечающем национальным или интернациональным интересам, является тем modus vivendi, кото рый, как показывает история, дает оптимальные результаты.

К совокупности бюджетных методов государственного регу лирования экономики обычно причисляют:

меры по стимулированию спроса (система государственных закупок;

целевые бюджетные субсидии домохозяйствам;

целевые бюджетные программы социального назначения, включая ценовые субсидии на социально значимые товары Симонов В.В. Внешняя задолженность и экономическая дестабилизация // Трансформация цивилизационно-культурного пространства бывшего СССР (Тенденции, прогнозы). М., 1994;

Он же. Зависимый тип развития при перехо де к капитализму: Российский опыт // Альманах Центра общественных наук.

1997. № 2.

Дорнбуш Р., Фишер Р. Указ. соч. С. 37–39, а также в цитированной книге Дж. Стиглица (passim).

Тойнби А.Дж. Цивилизация перед судом истории. М.–СПб., 1996. С. 87, 98.

и прямую бюджетную поддержку потребителей;

государ ственные инвестиции, в том числе в производственную и социальную инфраструктуру и т. д.);

финансовую поддержку производителей (инвестиции — зай мы, кредиты, гарантии, участие в капитале;

налоговые льготы и изъятия;

тарифная политика;

субсидирование прибыли и др.);

финансовую поддержку научных исследований и перспек тивных разработок;

финансирование государственных программ подготовки и переподготовки кадров.

В ряде случаев, особенно в условиях профицитности бюджета, прямые государственные расходы на цели развития даже прямо рекомендуются12.

Необходимость обоснования эффективности использования тех или иных методов государственного регулирования ставит перед го сударством двуединую задачу: определить в рамках стратегических программ развития отраслевые приоритеты, создать политические и нормативно-правовые условия, включая определение налогового режима, которые стимулировали бы приток частных инвестиций в данные отрасли, а также при необходимости дать импульс этому процессу путем осуществления точечных инвестиций из средств го сударственного бюджета либо в сами эти отрасли, либо в отрасли, связанные с ними тесными производственными связями.

Таким образом программирование экономического развития на уровне экономики в целом и функциональных отраслевых программ развития, в частности, и контроль за бюджетной эф фективностью выполнения государственных программ разви тия — задачи, обусловленные не только нормами Конституции Российской Федерации, но и смыслом эффективного государства, как его понимает современное международное сообщество13.

Прямые и косвенные методы государственного регулирования.

Отказ от прямых методов государственного регулирования — не сомненная доминанта современной неолиберальной глобальной экономической системы.

Дорнбуш Р., Фишер С. Указ. соч. С. 103, 107.

См.: Предисловие Д. Вулфенсона (президента Всемирного банка в 1995– 2005 гг.) к годовому отчету Всемирного банка за 1997 г. // Вопросы экономики.

1997. № 7. С. 4, 11, 13, 14;

Государство в меняющемся мире. С. 181.

Определение необходимости применения тех или иных ме тодов из широкого спектра нормативно-правовых и бюджетных методов регулирования, а также возможности их сочетания в конкретных историко-экономических обстоятельствах — пря мая компетенция правительства. В своем выборе оно должно быть ориентировано только на экономическую динамику без относительно тех или иных теоретических построений, которые господствуют в науке в определенные временные периоды.

При этом государство должно быть свободно в своем выборе хотя бы настолько, насколько это позволяют его международные обязательства, и, отказавшись от любых вариантов презюмиро вания в сфере экономики, совершать этот выбор в интересах на ционального производителя и национальной экономики.

Возможность использовать прямые или косвенные методы реализации функции выбора направления и темпов развития национального хозяйства и формирования его структуры в со ответствии не только с состоянием экономики окружающего мира и потребностями повышения конкурентоспособности на циональной экономики на мировом рынке, но и с задачами роста внутреннего потребления и накопления — эта возможность дает в руки государства реально действующий инструмент управле ния и государственным хозяйством, и частными инвестициями в приоритетные отрасли экономики.

Главный критерий использования того или иного регулятив ного механизма — его хозяйственная и/или социально-полити ческая эффективность, а не идейная непорочность.

Конъюнктура мирового рынка капиталов показывает, что ре альные инвесторы отдают явное предпочтение тем проектам, ко торые имеют определенные государственные гарантии. Прямые государственные вложения в проект либо в его инфраструктурное окружение, подкрепленные включением данного объекта в отрас левую программу развития, могут стать самым весомым доводом в пользу осуществления в данный проект частных инвестиций.

Глава 3. Современная бюджетная и налоговая политика Российской Федерации 3.1. Налоги как цена услуг государства В налогах концентрируется вся совокупность экономических, политических и социальных интересов общества независимо от форм его организации и государственного устройства.

Как объективная экономическая категория, налог представ ляет собой определенную форму экономических отношений, не разрывно связанных с системой других фундаментальных эконо мических категорий. Поэтому правомерно говорить о налоговой политике государства.

Однако система государственных мер и мероприятий, позво ляющих управлять как отдельными налоговыми механизмами, так и налоговой системой государства в целом, не может осу ществляться изолированно от других элементов хозяйственной системы. Взятая сама по себе, без учета влияния на нее обратных связей всего хозяйственного механизма, налоговая политика не имеет самостоятельного объекта управления и фактически ко нечной сформулированной цели.

Бессмысленно говорить просто об улучшении налоговой по литики, имеет смысл говорить лишь о том, что в рамках глобаль ной цели экономической политики государства в тот или иной период времени налоговая система в целом и отдельные ее на логовые механизмы может целевым образом реализовывать свои функции (фискальную и регулирующую) в рамках заданных це левых установок финансовой политики государства.

Более того, налоги как финансовая категория и в рамках фи нансовой системы страны не существуют самостоятельно. Нало говая система одновременно пронизывает все сегменты финансо вой системы: государственные финансы, финансы юридических и физических лиц, финансовый рынок, но будучи инструментом государственного управления, ориентирована прежде всего на интересы государственных финансов, и поэтому ее функцио нальная роль реализуется в рамках целевых установок бюджет ной политики государства.

Изначально сущность налогов определяется тем, что они представляют собой важнейшую финансовую форму реализации государством не только своего экономического права на получе ние части созданного в обществе чистого дохода для выполнения им своих политических, экономических, социальных и прочих функций, но и ответственности государства за выполнение своих функциональных задач — ответственности за качество и коли чество предоставляемых обществу государственных услуг, соот ветствующих совокупной цене, которую платит за них общество в виде налогов.

Представление налогов как финансовой категории, участвую щей в формировании цены государственных услуг посредством централизации денежных потоков в процессе распределения и перераспределения национального дохода, определяет их эконо мическое содержание.

По существу налоги — это особая форма взаимоотношений государства, граждан и хозяйствующих субъектов по поводу куп ли-продажи коллективно потребляемых услуг государства, спрос и предложение которых уравновешиваются через систему фор мирования, распределения и использования централизованных фондов денежных средств.

Налог есть своеобразная цена монополистической купли-про дажи комплекса коллективно потребляемых услуг государства, которые оно производит при выполнении им своих функций.

Государственная услуга — это общественный товар, который компенсирует «провалы» рынка, тот товар, который не может производить частный предприниматель, товар (услуга), который частному предпринимателю производить невыгодно.

Продавцом общественного товара или коллективно потреб ляемых услуг выступает государство, покупателем — общество в лице субъектов налогообложения: хозяйствующих субъектов — предприятий, учреждений, организаций и населения. При этом покупатель и потребитель государственных услуг, в отличие от любых других услуг или товаров, во многих случаях не совпа дают ни по времени, ни как субъекты, а государство само по себе непосредственно не производит общественный товар, но является своеобразным посредником в этой сделке, приобретая этот товар по определенной цене у хозяйствующих субъектов посредством специального механизма — государственных за купок.

Будучи продавцом, государство заинтересовано в максималь ном уровне цен на свои услуги, а следовательно, и в максималь ном уровне и темпах роста налогов. Но этот максимум ограничен платежеспособностью покупателей услуг. При этом, как посред ник закупая эти услуги у хозяйственных субъектов различных форм собственности, преимущественно государственной, госу дарство заинтересовано в занижении стоимости государствен ного заказа.

Указанная двойственность государственных интересов самым негативным образом сказалась в России на развитии бюджетной сферы в результате того, что стоимость государственных услуг оказалась оторванной от их цены.

Это явилось закономерным результатом того, что налоговая реформа в Российской Федерации проводилась и проводится до сих пор в рамках самостоятельных и независимых от реальных тенденций экономического развития целевых установок, главной из которых является снижение налогового бремени.

Компромисс же разнонаправленных государственных инте ресов лежит в плоскости соизмерения целевых установок нало гового и бюджетного регулирования.

Конкретные субъекты налогообложения (покупатели госу дарственных коллективно потребляемых услуг) — юридические и физические лица — также не всегда заинтересованы в механичес кой минимизации налогов: хотя совокупная цена государственных услуг и представляет для них налоговое бремя, налогоплательщи ки как потребители государственных услуг заинтересованы как в увеличении их объема, так и в росте их качества.

Идеологи отечественных реформ, не утруждая себя понима нием экономической теории, взяли на вооружение лишь те раз работки западных экономистов, где акцентировалось внимание на активизации стимулирующего воздействия налогов на эконо мику, пренебрегая тем фактом, что это практически финальный этап отладки действующих на протяжении столетий налоговых систем.

Более того, само понятие стимулирующего воздействия на логов было как-то легко и просто трансформировано в понятие силового воздействия и на законодательном уровне появилась трактовка налогов как «обязательных, индивидуально безвоз мездных платежей государству». Однако определение налога как «безэквивалентного платежа» относится лишь к форме уплаты совокупного налога, а не к его сущности, поскольку общество платит налоги государству не как дань и не как подношение, а с совершенно определенной целью — получить в обмен определен ный набор государственных услуг.

Естественно, в трактовке налога как обязательного безэквива лентного платежа не предусматривается, что налогоплательщик в конечном счете является потребителем (покупателем) государ ственных услуг.

Важной особенностью налога в его трактовке как цены услуг государства является тот факт, что все налогоплательщики явля ются покупателями государственных услуг, но потребляют их в неравной мере и в разное время. Приобретение государственных услуг оторвано во времени, в пространстве и от самих субъектов сделки. В этом проявляется специфика сделки купли-продажи государственных услуг.

Именно поэтому государство не определяет отдельно цену на каждый вид своих услуг для каждого потребителя-налогопла тельщика (образование, наука и т. д.), а формирует комплексную цену. Инструментом формирования этой комплексной цены яв ляется налоговая система государства, которая, в свою очередь, строится на базе отдельных налоговых механизмов, видов нало гов и их взаимосвязей с другими элементами хозяйственной сис темы и с уровнями публичной власти.

Общество в целом стремится к достижению оптимального уровня налогового бремени или совокупной цены государствен ных коллективно потребляемых услуг, необходимой и достаточ ной для нормального функционирования всех государственных структур, институтов, хозяйствующих субъектов и граждан в каждый данный момент развития.

Говоря о рынке государственных услуг необходимо четко представлять, что это специфический рынок, существенно от личающийся и от потребительского рынка, и от рынка факторов производства, и от финансового рынка, но, тем не менее, сосу ществующий с этими рынками в единой государственной эко номической модели в рамках замкнутой системы конкурентного рыночного равновесия.

Своеобразие рынка государственных услуг заключается в том, что условия купли-продажи диктует продавец-монополист. Мо нополистический характер услуг государства определяется тем, что в таких сферах как безопасность и государственное управ ление конкурентов государству нет и не может быть, а в таких сферах как образование, здравоохранение, культура, наука и т. д.

финансовые ресурсы государства существенно превышают воз можности частного бизнеса. Кроме того, именно государство, выполняя свои конституционные обязательства перед обще ством создает правовое поле, в рамках которого в этих сферах функционирует частный капитал.

Покупатель не имеет иного права как-то изменить совокуп ную цену государственных услуг в свою пользу, кроме права за конодательной инициативы по изменению налоговых механиз мов, которое принадлежит, главным образом, государственным структурам и лишь в незначительной степени может быть реали зовано налогоплательщиками через свое представительство в за конодательном собрании. Однако продавец обычно не настолько наивен, чтобы «рубить сук, на котором сидит». Высокие ставки налогов, как правило, не стимулируют рост производства, дохо дов и прибыли, а, следовательно, подрывают основы доходных источников будущих поступлений в казну государства. Поэтому беспредельно увеличивать совокупную цену государственных ус луг невыгодно и самому государству.

Своеобразие рынка государственных услуг заключается еще и в принудительном характере сделок, или в правовой обязатель ности уплаты налогов в полной сумме даже в том случае, если на логоплательщик не согласен с условиями уплаты налогов, если у него отсутствуют источники для выполнения обязательств перед государством или если он не собирается потреблять государс твенную услугу. Например, он никогда не пользуется больнич ным листом или никогда не учился даже в школе. Покупатель государственных услуг, гражданин или хозяйствующий субъект, они же налогоплательщики, не может отказаться от приобрете ния этих услуг (даже отказавшись от их потребления), поскольку уплата налогов зафиксирована как его конституционная обязан ность.

Еще одна особенность рынка государственных услуг заключа ется в том, что оплата услуг и их потребление разорвано во вре мени. Потребитель государственной услуги оплачивает ее госу дарству не в момент потребления, например, находясь на лечении в больнице или обучаясь в вузе, а постоянно, в течение всей своей дееспособной жизни.

Своеобразие рынка государственных услуг заключатся также и в том, что форма оплаты услуг (каждый вид налога) никак не связана с потребительной стоимостью услуги. Платит налогопла тельщик перманентно за все услуги сразу, а оценить их качество может только в момент их непосредственного потребления.

Более того, потребитель услуги, как правило, самостоятельно вообще не может реально оценить качество государственных ус луг (система параметров, определяющих это качество, слишком сложна), именно поэтому государство несет ответственность пе ред обществом и за объемы, и за качество предоставляемых им услуг, и эта самостоятельная оплаченная обществом услуга — го сударственное управление. Иначе говоря, общество платит не только за содержание государственного аппарата, но и за ошибки государственной политики или некачественное государственное управление.

Таким образом, причиной возникновения налогов и функци онирования налоговой системы является факт существования государства, экономической основой — товарно-денежные отно шения, а условием — монополизм государства при реализации своих услуг обществу.

Признавая тот факт, что совокупные налоговые платежи яв ляются совокупной ценой за коллективно потребляемые услуги государства, необходимо определить факторы, влияющие на уро вень этой цены.

Как и при расчете цены на любой другой товар, при определе нии «совокупного налога» берутся затраты, связанные в данном случае с выполнением государством своих функций: общий уро вень государственных расходов определяет и уровень налоговой нагрузки на общество.

Спрос на государственные услуги предъявляет общество.

Причем, формируя спрос, общество всегда старается реализовать стремление к минимизации налогов и максимизации качества государственных услуг.

Предложение диктует государство в виде стандартов потреб ления государственных услуг. Формируя предложение, государс тво стремится к установлению максимально возможного уровня налогового бремени при минимальном качестве предлагаемых услуг. Даже если это не фиксируется в целях государственной по литики, сам механизм государственной машины объективно на строен именно таким образом.

Иначе говоря, интересы покупателей и продавца услуг объек тивно диаметрально противоположны.

Столкновение этих интересов в любом более или менее де мократическом обществе должно создать эффект оптимизации варианта налоговой системы в каждый данный момент разви тия общества. В результате устанавливается «нормальная» цена равновесия — уровень налогообложения. Формируется сово купность всех элементов налоговых механизмов разных видов налогов: налоговых ставок, налоговых баз, налогоплательщиков, порядка уплаты, методов льготирования, в основе которой лежат затраты государства на воспроизводство своих функций с учетом соотношения спроса и предложения государственных услуг.

3.2. Дуализм налогообложения: фискальное и регулирующее В практической деятельности государства налоги использу ются как инструменты реализации государственных функций:

бюджетного обеспечения (фискальная функция) и бюджетного регулирования (регулирующая функция). Налоги существуют только в рамках бюджетных отношений как встроенная обеспе чивающая система, их существование как независимой системы бессмысленно, с исчезновением такой категории, как бюджет, на логи автоматически перестают существовать.

Попытки выделить налоги из системы бюджетных отношений и присвоить им самостоятельные независимые функциональные задачи равносильны попыткам вычленить из организма челове ка, например, кровеносную или нервную системы и заставить их работать самостоятельно. Эти попытки, может быть, и оправда ны с точки зрения изучения функциональных особенностей этих систем, но совершенно бессмысленны с точки зрения их совер шенствования. «Отладить» эти системы в изолированном виде совершенно невозможно, они выполняют специфические, но аб солютно соподчиненные задачи в рамках жизнеобеспечения все го организма.

Точно так же и функциональная роль налогов, хотя и имеет спе цифический и относительно самостоятельный характер, но может рассматриваться только с точки зрения встроенности этих функ ций в деятельность живого организма — системы бюджетных от ношений в целом, социально-экономического развития в целом.

Если говорить о самых больных и острых вопросах, подлежа щих решению в рамках современной налоговой политики, то они сводятся не столько к модификациям видов налоговых платежей, к изменениям в их структуре и размерах налоговых ставок, сколько к необходимости правильной встроенности налоговой системы в финансовые отношения в целом, и прежде всего в их важнейшую составную часть — бюджетные отношения — при помощи адек ватных принципов, правил, механизмов и процедур.

Фискальная функция налогов. Приоритетной функцией нало гов изначально является фискальная функция. Преимущественно фискальное начало налоги сохраняли вплоть до 30-х гг. прошлого столетия. Однако «великая депрессия» тех лет, развалившая клас сическое представление о рыночной экономике, заставила по новому взглянуть на общественное предназначение отдельных налогов и всей налоговой системы в целом. В каждой новой анти кризисной программе развитых государств налоги стали исполь зоваться как основной финансовый инструмент государственного регулирования экономики.

Даже в тех государствах, где история рыночных отношений не прерывалась, в периоды определенных экономических при оритетов налоговая политика переносит акценты на регулирую щую (стимулирующую) функцию налогов, при этом доминанта фискальной функции не отрицается и не разрушается, тем более, что фискальная функция налогов реализуется в достаточно ус тоявшихся, отлаженных и, главное, адаптированных под опреде ленную экономическую модель налоговых систем.

В российской экономике ситуация иная. В период социалис тического государства налоги практически были исключены из сферы хозяйственных отношений. Налоги со своих доходов го сударству платили граждане, потребительская кооперация и цер ковь (т. е. субъекты иных, несоциалистических, форм собствен ности). Все государственные предприятия перечисляли в доход государства не налоги, а свободный остаток прибыли (за выче том фондов экономического стимулирования). За счет этих пере числений государство и формировало в основном общественные фонды потребления, финансировало свою социальную полити ку. Таким образом, не только доходная бюджетная политика, но и расходная политика государства формировалась на принципи ально иных началах. В финансировании государственных расхо дов участвовали все хозяйствующие субъекты, в том числе и за счет фондов экономического стимулирования. В результате обес печивался достаточно высокий уровень социальных гарантий го сударства.

С переходом к другому типу экономических отношений — рыночным — фискальная функция налогов не была нормальным образом встроена в российскую экономику. Западные модели налоговых систем, которые полностью перенесены в экономику России, не только не прижились в ней должным образом, но и ис казили само понимание фискальной функции налогов, придавая ей негативную окраску.

В России теоретические разработки концепций налоговой политики подражая общемировой тенденции развития теории налогообложения опираются в основном на рассуждения об уси лении регулирующей или стимулирующей функции налогов. Но дело в том, что все страны с развитой рыночной экономикой уже прошли долгий и достаточно сложный путь реализации фискаль ной функции налогов и теперь имеют возможность применять инструменты «тонкой настройки» налоговой системы, которые реализуются через регулирующую и стимулирующую функции налогов.

В российской экономике, в одночасье перешедшей на «рель сы рыночных отношений», сохранилось сущностное понимание фискальной функции налоговых отношений только как формы безэквивалентного изъятия государством части вновь создан ного общественного продукта. Иначе говоря, понимание фис кальной функции налогов в России сегодня искажено, ее смысл ограничивается лишь представлением о том, что единственное целенаправленное воздействие этой функции может осущест вляться только в интересах максимизации доходов бюджетов.

Между тем задача фискальной функции налогов иная — она призвана реализовать нормальное соотношение в структуре це новых пропорций на отдельные виды государственных услуг. Иг норирование этой целевой задачи фискальной функции налогов привело к тому, что у нас реально завышены цены на услуги го сударственного управления, оборону и чрезвычайно занижены стоимостные характеристики государственных услуг на здраво охранение, образование и др.

Для того чтобы налоговая система России реально могла вы полнять имманентную ей фискальную функцию, необходимо переосмыслить роль налоговых отношений и отказаться от той трактовки налогов, которая дана в главном налоговом законе страны — Налоговом кодексе Российской Федерации, где налог определяется как «обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хо зяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности госу дарства и (или) муниципальных образований» (ст. 8 НК РФ). Эта трактовка, имеющая явно корпоративно-минфиновский харак тер, отражает лишь технологию сбора налогов и дискредитирует экономическую сущность налоговых отношений, реализуемую через их фискальную функцию.

Если же исходить из понимания экономической сущности налогов как взаимоотношений государства, граждан и хозяйс твующих субъектов по поводу купли-продажи коллективно пот ребляемых услуг государства, то фискальная функция налогов должна восприниматься как экономический механизм калькули рования этой цены: механизм достаточно сложный, учитываю щий все специфические особенности «рынка» государственных услуг, но в основе своей базирующийся на общеэкономических принципах ценообразования. Операция эта начинается как и при расчете цены на любой другой товар с определения стоимос ти затрат, необходимых для производства этого общественного товара.

По существу, только фискальная функция налогов, воспри нимаемая как технология калькулирования стоимости государ ственных услуг, дает основания говорить о прямом воздействии налоговых механизмов на результаты экономического развития государства. Даже регулирующая функция налогов воздействует на результаты реального производства весьма опосредованно, поскольку действие этого фактора во многом нивелируется или усиливается посредством других экономических механизмов, в том числе ценовой, тарифной, инвестиционной политикой и иными методами государственного и рыночного регулирования.

Иначе говоря, система налогообложения формируется исхо дя из потребности в государственных расходах, а не наоборот.

Именно стоимость государственных услуг должна определять уровень налоговой нагрузки.

А это значит, что налоговая политика начинается не с регулиро вания налоговых ставок и льгот, а с определения разумной струк туры и объемов государственных затрат, необходимых для выпол нения государством своих конституционных обязанностей.

Но эти две функциональные задачи не просто взаимосвяза ны между собой — это, по существу, две стороны одной медали уже потому, что наиболее важной количественной оценкой фис кальной функции является уровень налогового давления, после превышения которого налогоплательщик не может обеспечить даже простого воспроизводства. Данный уровень существен но привязан к конкретным экономическим реалиям и в значи тельной мере зависит от того, какие обязательства берет на себя государство в отношении и к отдельно взятому гражданину, и к экономике страны в целом. Выделяются ли и в каком количестве государственные дотации на оплату жилья, медицинское обслу живание, образование, как финансируются государственные на учно-исследовательские и экономические программы и т. п.

Поэтому нельзя слепо заимствовать заморские рецепты в от ношении выбора оптимального уровня налогообложения, т. к. в каждой стране своя, отличная от других стран, структура бюд жетных расходов на социально-экономические государственные нужды.

Это и означает, что доходная и расходная бюджетная полити ка государства — это не две самостоятельные политики, это лишь отражение фискальной функции как самих налогов, так и меха низмов их использования, ибо смысл фискальной функции — в финансовом обеспечении необходимых расходов государства, формирующих совокупную цену государственных услуг, а не просто в пополнении казны.

Принципиально важным в этом утверждении является то, что не любые и не все государственные расходы могут приниматься в расчет при определении цены государственных услуг, а толь ко общественно необходимые затраты. Нужно иметь в виду, что государственному аппарату, а именно на него возложена задача определять размеры государственных затрат, всегда будет выгод но стремиться к их максимизации. Оптимизация же бюджетных расходов с целью достижения максимальных социально значи мых результатов требует предварительного решения вопросов политического характера, ранжирования приоритетов целей и задач экономической политики, как текущих, так и на отдален ную перспективу.

Ограничителем роста уровня государственных расходов яв ляется предельно допустимый уровень налоговой нагрузки. Ми ровая практика располагает весьма обширными исследованиями в этой сфере в плане определения количественных показателей, характеризующих уровень налогового давления на налогопла тельщика, и предлагает вполне конструктивные подходы, позво ляющие определить предельно допустимые уровни налогового давления на экономику, при превышении которых возникают не гативные макротенденции, иногда необратимые.

Большинство граждан, да и сами государственные служащие заинтересованы в том, чтобы государство и его органы качествен но выполняли возложенные на них функции и задачи, экономя при этом ресурсы бюджета. Государственные органы и чиновни ки в рамках традиционных для России систем их финансирова ния, как правило, поступают прямо противоположным образом:


пытаются получить как можно больше ресурсов для исполнения меньшего объема функций и задач. Такой образ действий в тео рии бюджетирования описан как типовое поведение «максими зирующего бюрократа» и ведет к «раздувающемуся бюджету».

Чтобы налоговая политика государства начиналась не с ус тановления налоговых ставок и режимов налогообложения, а с определения стоимостного объема государственных функций, исходной точкой ее формирования должно стать распределение расходных бюджетных полномочий по уровням бюджетной сис темы и закрепление за каждым уровнем государственной власти адекватных налоговых полномочий, обеспечивающих их финан совыми ресурсами, достаточными для выполнения функцио нальных задач.

Таким образом, для того чтобы фискальная функция налогов реально начала «работать», нужно изменить технологию форми рования самого бюджета. Она должна начинаться не с изменения налоговых ставок или отмены тех или иных налогов, а с анализа общественных потребностей, определения национальных при оритетов, установления на этой основе долгосрочных лимитов ассигнований по программам и функциям. Эта стадия налогового планирования по существу не разработана в российской теории налогообложения и, соответственно, практически игнорируется в налоговой политике.

На приведенном графике (рис. 6) достаточно наглядно про слеживается практически полное отсутствие взаимосвязи между динамикой доходов и непроцентных расходов, которые именно и представляют собой совокупную стоимость коллективно потреб ляемых обществом государственных услуг. И это еще одно свиде тельство, что налоговая политика в целом и налоговая реформа, в частности, существует в России сама по себе как самоцель, не привязывается ни к реальной стоимости государственных услуг, ни к их объему, ни к их качеству.

Между тем фискальная функция налогов начинает работать уже на стадии мониторинга бюджетных расходов. Соответс твенно, расчет налоговой нагрузки начинается с расчета отдачи затрат на определенные виды государственных услуг — образо вание, здравоохранение и т. д. На базе этого мониторинга отрас левые министерства или подведомственные им агентства должны формировать по единой методике расчета реальную рыночную стоимость различных видов государственных услуг. Это и есть их главная прямая функциональная задача. Однако в том виде, в котором сейчас функционируют практически все отраслевые ми % год Бе Рис. 6. Динамика доходов и непроцентных расходов федерального бюджета (в реальном выражении, в % к предыдущему году, 2008 г. — прогнозные показатели) Источник: По данным Минфина России http://www1.minfin.ru/.

нистерства в России, они практически не способны (и по уровню квалификации своих работников, и по сложившимся стереоти пам мышления чиновников) выполнять эту функцию, и потому по-прежнему занимаются лишь дележом бюджетных средств, выделяемых им Минфином России, а не расчетами реальной сто имости отраслевых государственных услуг.

Попытки внедрить в практику работы наших министерств принципы бюджетирования, ориентированного на результат, до сих пор не увенчались реальными успехами.

Фискальная функция налогов, с помощью которой происхо дит огосударствление части национального дохода в денежной форме, создает объективные предпосылки для прямого вмеша тельства государства в экономику, а следовательно, в значитель ной мере обусловливает возможность реализации такой эконо мической функции налогов, как регулирующая.

Регулирующая функция налогов, как производная от фискаль ной функции, тесно связана с ней, но выполняет иную целевую задачу — смягчение цикличности развития производства и оп ределенных его структурных деформаций в целях обеспечения равномерного и поступательного социально-экономического развития.

Эта экономическая функция налогов предполагает создание ма териальных условий для участия государства в воспроизводствен ном процессе не в форме прямого директивного вмешательства, как это подразумевает фискальная функция налогов, а посредством регулирования (распределения, стимулирования и контроля) дви жения финансовых потоков в отдельные отрасли, усиления или ослабления процессов накопления капитала и трансформации их в инвестиции в различных сферах экономики, расширения или уменьшения платежеспособного спроса населения и т. д.

Регулирующая функция налогов, будучи достаточно сложной и многоплановой, для своей практической реализации требует целого набора экономических механизмов, которые можно клас сифицировать как распределительные, стимулирующие и конт рольные механизмы.

Целевое воздействие этих механизмов должно быть однона правленным, однако между ними есть и различия. Если распре делительные механизмы ориентированы на макроэкономические процессы и пропорции, то стимулирующие более приближены к микроэкономике и отражают конкретную мотивацию экономи ческого роста отдельных групп экономических субъектов — на логоплательщиков. Контрольные же механизмы в налоговой сис теме — это не только меры запретительного или принудительного характера, это прежде всего главный информационный ресурс для оценки функционирования налоговой системы в процессе налогового администрирования.

Действующая ныне система налогообложения не позволяет представить наглядный, функционально очерченный сценарий регулирования экономики, и в этом смысле она является скорее не системой, а неким набором наугад взятых налоговых механиз мов, весьма слабо увязанных между собой с позиции их единого целенаправленного воздействия на стимулирование научно-тех нического прогресса, инвестиционную активность, ресурсосбе режение, увеличение производства в приоритетных отраслях на родного хозяйства.

Налоговая система любого государства не может представ лять собой произвольный, случайный набор различных видов налогов, их сочетание и направленность воздействия должны ориентироваться на пополнение финансовых ресурсов государс тва в результате увеличения доходов и имущества налогоплатель щиков, а не за счет ужесточения налоговых условий для них.

Распределительная подфункция налогов реализуется посред ством распределения налогового давления на сферы экономики и субъектов экономической деятельности через систему различ ных видов налогов, структурированную оптимальным образом, распределения налоговых полномочий по уровням бюджетной системы.

Соответственно, задача современного этапа экономическо го развития России требует такого конструирования налоговой системы, которое было бы направлено в первую очередь на вы бор оптимальной конфигурации налоговой системы, обеспечи вающей разумное распределение налоговой нагрузки на эконо мику. Для этого необходимо проанализировать все допустимое множество баз налогообложения и выбрать наиболее эффектив ное их сочетание.

3.3. Бюджетная политика России до 2005 г.

В бюджетной политике России можно выделить ряд этапов ее развития и совершенствования, которые имеют свои специфи ческие характеристики.

Особенности бюджетной политики России, проводившей ся до 17 августа 1998 г.

Наименее стабильная финансовая политика в сфере доходов федерального бюджета проводилась в сентябре 1996 г. — марте 1997 г., когда произошел бурный, почти четырехкратный в реаль ном выражении рост выпуска казначейских налоговых освобож дений и проведения денежных зачетов. В результате доля денеж ных суррогатов возросла с 17% почти до 50% налоговых доходов бюджета.

Перелом тенденции сокращения удельного веса налоговых доходов в денежной форме в валовом внутреннем продукте про изошел в период с апреля по ноябрь 1997 г., что стало одной из важнейших особенностей бюджетной политики, проводившейся в течение этого периода, когда наиболее отрицательные послед ствия политики предшествующего периода в основном удалось преодолеть.

Динамика расходов федерального бюджета отличалась в этот период значительными скачками. В этот период проводилась умеренно жесткая политика по ограничению государственных расходов, что привело к уменьшению накопленной в предыдущие периоды просроченной задолженности по оплате труда, кроме того, произошло существенное сокращение дефицита федераль ного бюджета. Хотя государственный долг продолжал увеличи ваться, темпы его прироста были значительно снижены. С января по август 1996 г. — более чем в 4 раза, с сентября 1996 г. по март 1997 г. — почти в 3,5 раза.

Исполнение законов о бюджете в 1994–1997 гг. трудно назвать даже удовлетворительным, что свидетельствует прежде всего об их малореалистичности. В наибольшей степени были исполнены секвестрированный бюджет 1997 г. и бюджет 1994 г. При этом следует иметь в виду, что в 1994 г. высокая степень исполнения «мягкого» бюджета привела к валютному кризису, инфляцион ной волне и падению реального производства. Исполнение более жесткого бюджета в апреле — ноябре 1997 г. способствовало на чалу макроэкономического подъема.

Однако, несмотря на внешне обнадеживающие показатели конца 1997 г., все большими темпами продолжал увеличиваться государственный долг Российской Федерации, достигший огром ных размеров.

Таким образом, до ноября 1997 г. в экономике России отмеча лись определенные позитивные тенденции: снижение инфляции, прекращение спада и небольшой рост производства. Происходил рост денежной массы и кредитных вложений в реальную сферу (на 38% за год), процентные ставки для конечных заемщиков сни зились примерно с 70 до 30% в ноябре, существенно возрос объ ем иностранных инвестиций.

Однако эти позитивные тенденции развивались на фоне ряда хронических слабостей нашей экономики, прежде всего бюджет ного кризиса, связанного с низким сбором налогов, высокими обязательствами государства по расходам, неэффективной сис темой контроля за использованием государственных средств и, как следствие, со значительным дефицитом федерального бюд жета, покрывать который приходилось за счет растущих заимс твований и расходов по обслуживанию государственного долга (процентных расходов). В 1997 г. эти расходы значительно воз росли, составив 28% всех расходов бюджета против 16% за пре дыдущий год.


Структура государственного долга, особенно внутреннего, стала еще более неблагоприятной в силу преобладания коротких и дорогих расходов по ГКО, вызывавших рост процентных расхо дов. Несмотря на сокращение бюджетного дефицита (4,4 против 6,6% ВВП в течение 1997 г.) и превышение доходов над расхода ми без процентных расходов (на 17,4 млрд руб. за пять месяцев), правительству пришлось все больше средств использовать на по гашение долговых обязательств, чтобы не перефинансировать их по чрезмерно высоким ставкам доходности.

Политическая нестабильность вызвала ряд резких падений котировок российских государственных и корпоративных цен ных бумаг.

В результате в середине 1998 г. в стране разразился новый финансовый кризис, для преодоления которого Правительством России был предпринят ряд экстренных мер по изменению гра ниц «валютного коридора», реструктуризации задолженности по государственным ценным бумагам (выплата денежных средств по ГКО стала производиться поэтапно в течение трех лет), введе нию временного моратория на выплату российскими заемщика ми денежных средств по иностранным займам и др.

В связи с ростом курса доллара США по отношению к россий скому рублю произошла фактическая девальвация последнего, выросли цены на импортные товары, резко ухудшилась ситуация на рынке инвестиций.

Финансовый кризис дополнился политическим — Правитель ство России было отправлено в отставку.

Очевидно, что именно непоследовательность и ошибки в про ведении бюджетной политики явились одними из наиболее зна чительных, если не главенствующих, причин кризиса 17 августа 1998 г.

Отличительные особенности бюджетной политики 1999– 2003 гг.

Начиная с 1999 г. Правительство России резко изменило при оритеты бюджетной политики, объявив курс финансовой ста билизации, направленный на преодоление последствий финан сового кризиса, минимизацию государственных заимствований Российской Федерации на финансовых рынках и сокращение де фицита федерального бюджета.

Разработанные Правительством Российской Федерации про гнозные расчеты макроэкономических показателей на 1999 г. ба зировались на оценке сложившейся экономической ситуации, которая характеризовалась тенденцией снижения реального валового внутреннего продукта, вызванной падением доходов субъектов экономики, резко сократившим внутренний спрос (конечное потребление и инвестиции), и ухудшением ситуации во внешнем секторе, а также необходимостью преодоления пос ледствий резкого обострения бюджетно-финансового и эконо мического кризиса.

Сценарные условия социально-экономической политики на 1999 г. предполагали дальнейший спад, по сравнению с прошлым годом, реальных объемов основных макроэкономических пока зателей, в первую очередь, объемов ВВП, промышленного произ водства и инвестиций, но были ориентированы на постепенное снижение темпов спада. Этот прогноз был основан на анализе последствий финансового кризиса, сформировавших негативные стартовые условия для развития экономики в 1999 г. Годовой уро вень инфляции по прогнозным оценкам должен был составить в 1999 г. 30%. Он был рассчитан исходя из масштабов денежной эмиссии, объем которой для финансирования дефицита феде рального бюджета был определен в сумме 32,6 млрд руб., а также ряда корректирующих мер в области налоговой и таможенной политики, политики регулирования цен в сфере естественных монополий и управления государственной собственностью.

Фактически прогноз уровня инфляции был ориентирован только на методы денежного регулирования. Активных мер для поддержания низкого уровня инфляции в промышленности и создания условий для экономического роста — повышения кон курентоспособности отечественной продукции за счет снижения затрат на производство — правительством не предусматривалось.

В первую очередь это касается правительственной политики регу лирования цен в сфере естественных монополий, которая являет ся одним из важнейших условий достижения обозначенной цели.

Внесенный Правительством России в Государственную Думу пакет законопроектов предусматривал значительные изменения в налоговой политике Российской Федерации. Были предусмот рены меры, направленные на снижение налоговой нагрузки на отечественного товаропроизводителя, упорядочение системы действующих налогов и сборов, ужесточение системы налого вого администрирования, а также усиление административной ответственности за нарушение налогового законодательства Рос сийской Федерации. Суть предложений сводилась к тому, чтобы несколько уменьшить ставки налогообложения предприятий и компаний и таким образом расширить налогооблагаемую базу (в том числе за счет частичного вовлечения в реальный оборот теневого сектора) и повысить собираемость налогов.

При этом изменения в налоговом законодательстве предпола гали сокращение доходов консолидированного бюджета в 1999 г.

на 61,1 млрд руб. Поскольку одновременно предполагалось уве личение доходов федерального бюджета на 12 млрд руб., поступ ления в территориальные бюджеты должны были сократиться на 73,6 млрд руб., или почти на 2% к ВВП.

В целом достаточно очевидно, что бюджетные проектировки в части налоговых доходов, заложенные в бюджет 1999 г., привели к существенному изменению объемов и структуры налоговых плате жей, а также пропорций их распределения по уровням бюджетной системы. По существу это стало точкой отсчета новой тенденции бюджетной политики, ориентированной на сокращение налогового потенциала субъектов Российской Федерации за счет перераспре деления наиболее гарантированных доходов в пользу федерально го бюджета. При этом была предусмотрена частичная компенсация потерь за счет введения дополнительных налогов. В условиях, когда фактически основная нагрузка по финансированию жилищно-ком мунальной реформы, северного завоза, социальной инфраструкту ры и жилищного строительства была перемещена на региональные бюджеты, это привело к усилению зависимости региональных бюд жетов от поступлений из федерального бюджета.

В области политики бюджетных расходов государство целенап равленно минимизирует свои расходы практически по всем направ лениям расходной части федерального бюджета, за исключением об служивания государственного долга. Кроме того, Правительством Российской Федерации был взят ориентир на резкое сокращение размеров финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета. В целом, уже в бюджете 1999 г. центр тяжес ти подавляющего большинства бюджетных расходов был перенесен на субъекты Российской Федерации при максимальном сокращении расходов федерального бюджета. Об этом свидетельствует увеличе ние доли общего объема расходов бюджетов территорий в консоли дированном бюджете с 44% в 1998 г. до 50% в 1999 г.

Таким образом, в результате гораздо меньшей эластичности расходов бюджетов субъектов федерации и их высокой социаль ной значимости начался сброс бюджетного дефицита с федераль ного на региональный уровень. При этом именно на субъекты Российской Федерации центральное правительство возложило основную инвестиционную нагрузку и задачу повышения объ емов производства.

Такая тенденция сброса бюджетного дефицита на субфеде ральный уровень лишь усугубила ситуацию долгового кризиса, созданного чрезмерными заимствованиями не только на феде ральном уровне, но и на уровне субъектов федерации и муници пальном. Разрешить эту проблему только через денежную эмис сию было невозможно и это стало дополнительной проблемой общегосударственного масштаба.

Наметившаяся тенденция финансирования дефицита бюдже та в 1998 г. за счет внешних источников (23%) окончательно за крепилась в бюджете 1999 г., когда более 45% дефицита бюджета было профинансировано за счет внешних источников, а величина внешнего долга возросла на 27 млрд долл., доведя верхний предел этого долга до 167 млрд долл. США. Все это вывело Российскую Федерацию в новую, более сложную стадию долгового кризиса, связанного с обслуживаем внешнего долга.

Таким образом, реальными акцентами бюджетной политики в 1999 г. были:

рост на федеральном уровне государственных налоговых доходов (с учетом инфляции) по сравнению с ожидаемой оценкой исполнения за 1998 г., существенно превышающий налоговый потенциал бюджетов субъектов федерации при сокращении их доли в консолидированном бюджете;

перенос центра тяжести подавляющего большинства бюд жетных расходов на субъекты Российской Федерации на фоне общего сокращения не только налогового потенциала региональных бюджетов, но и централизованных расходов Правительства Российской Федерации на оказание финан совой поддержки субъектам Российской Федерации.

Уже в 1999 г. фиксируется крайне негативная ситуация в части недофинансирования региональных бюджетов, связанная с тем, что на фоне общего снижения налогового потенциала страны Правительство России продолжило политику чрезмерной кон центрации налоговых доходов на федеральном уровне.

Вместе с тем перспективы экономического оживления про мышленного производства, развития внутреннего рынка, улуч шения ситуации в социальной сфере были связаны прежде всего с укреплением как федерального, так и региональных бюджетов.

Однако, несмотря на очевидную нерациональность бюджет ной политики для страны в целом, уже по результатам 1999 г.

правительство поспешило отрапортовать о существенном пере выполнении плановых параметров федерального бюджета. Так, фактические доходы федерального бюджета впервые за период с 1996 г. превысили запланированные на 122,3 млрд руб. и достигли 125,8%, по сравнению с планом, расходы же выросли на 77,7 млрд руб. против запланированной суммы, или 113,2% к плану.

Таким образом, впервые в бюджетной политике нашей стра ны был фактически зафиксирован профицитный федеральный бюджет, и с этого времени рост профицита уже закладывается в ежегодные законы о федеральном бюджете и становится главным критерием успешности государственной бюджетной политики.

В 1999 г. пока еще незапланированный профицит федераль ного бюджета сформировался в результате влияния прежде всего таких факторов, как:

увеличение уровня инфляции и превышение фактического курса рубля по отношению к доллару США;

рост мировых цен на ряд сырьевых товаров российского эк спорта, прежде всего цены на нефть, которая к концу 1999 г.

составила 26 долл. за баррель против 12 долл., учтенных в расчетах к бюджету;

расширение в ходе исполнения федерального бюджета нало гооблагаемой базы без соответствующих корректировок фе дерального бюджета, главным образом, за счет сокращения перечня продовольственных товаров, по которым взимает ся ставка налога на добавленную стоимость в размере 10%.

Именно поэтому успехи Министерства финансов Российской Федерации по исполнению федерального бюджета не вписывались в общую картину макроэкономической ситуации в стране. Так, если доходы федерального бюджета в 1999 г. были выше заплани рованных на 25,8%, то реальный рост ВВП (с учетом инфляции) составил 3,2%, при этом инвестиции в основной капитал увели чились лишь на 1%, оборот розничной торговли, по сравнению с 1998 г., составил 92,3%, а индекс потребительских цен — 136,5%.

Реальные располагаемые денежные доходы населения составили, по сравнению с 1998 г., 84,9%, соответственно, доля населения с до ходами ниже прожиточного минимума в 1999 г. составила 34,1% (против 24,6% в 1998 г.), при этом индекс потребительских цен на продовольствие по отношению к декабрю 1997 г. составил 266,4%.

Таким образом, исполнение федерального бюджета не спо собствовало достижению ни одной из поставленных правитель ством социально-экономических целей: ни поддержанию уровня жизни населения, ни обеспечению функционирования реально го сектора экономики, ни обеспечению экономического роста, ни стабилизации кредитно-денежной системы и курса рубля, ни снижению налоговой нагрузки, ни созданию льготных условий для производственного инвестирования. Начиная с 2000 г. бюд жетная система России функционирует в режиме профицитного бюджета.

Приоритеты бюджетной политики в 2000–2003 гг. не претер пели существенных изменений и формировались правительством уже в русле целевых установок профицитной бюджетной полити ки, ориентированной на необходимость выполнения обязательств по обслуживанию государственного долга. Позиция системного подхода к формированию финансовой стратегии с учетом реально сложившихся особенностей российской действительности по-пре жнему не нашла отражения в разработке бюджетной политики.

В основных направлениях бюджетной и налоговой политики на 2000 г. указывается, что «ключевой задачей бюджетной страте гии на 2000 г. является обеспечение достаточно высокого уровня первичного профицита федерального бюджета, превышающего ожидаемую оценку исполнения 1999 г. на 1,2 пункта» (в проекте федерального бюджета первичный бюджетный профицит опре делен в размере 3,18% к ВВП). Эта «ключевая задача» бюджетной политики диаметрально противоположна набору продеклариро ванных ранее приоритетов бюджетной стратегии правительства, и ее выполнение фактически означало, что эти приоритеты оста ются заведомо нереализуемыми.

В структуре государственного долга сохранялась тенденция переориентации на внешние заимствования, несмотря на совер шенную очевидность того, что именно валютная составляющая государственного долга для бюджетной системы страны являет ся наиболее коварной, т. к. в условиях продолжающегося падения курса национальной валюты неизбежно и автоматически ведет к постоянному удорожанию и самого долга, и его обслуживания.

В бюджетных проектировках на 2001 г. первичный профицит федерального бюджета продолжал расти, что означало, по сущес тву, наращивание расходов по обслуживанию государственного долга. Это в существенной мере сокращало государственный спрос, являющийся одним из главнейших механизмов разви тия. В проектировках федерального бюджета на 2001 г. был пре дусмотрен размер первичного профицита в 3,93% к ВВП против 3,18% к ВВП в 2000 г.

При этом в федеральном бюджете 2001 г. по-прежнему не ре шается главная задача: как обеспечить экономический рост, заня тость, повышение доходов населения, всего платежеспособного спроса и тем самым создать положительные импульсы в самом рыночном механизме. Одной из важнейших причин этого была крайне неэффективная система расходования бюджетных средств через федеральные министерства и ведомства, когда бюджетные средства практически бесконтрольно растекаются по чрезвычай но негибкой, излишне усложненной системе центральных орга нов управления.

В результате объемы несанкционированной кредиторской задолженности, образовавшейся в связи с принятием главными распорядителями и получателями средств федерального бюдже та обязательств, превышающих установленные законом о феде ральном бюджете размеры причитающихся им средств, не только не сократились, но продолжили расти. По данным Министерства финансов Российской Федерации, по состоянию на 1 июля 2000 г.

такая задолженность составила 52,2 млрд руб. и увеличилась, по сравнению с 1 января 1999 г., на 26,2 млрд руб.

При этом ни правительство, ни получатели бюджетных средств не несли реальной ответственности ни за привязку про изводимых расходов к четко определенному конечному результа ту, который должен быть достигнут за счет этих расходов, ни за достижение результата, послужившего обоснованием расходов.

Как следствие, такая система не имеет ни внутренних ограничи телей для роста потребности в бюджетных расходах, ни стимулов для повышения их эффективности.

Сбалансированность федерального бюджета на фоне роста первичного профицита и несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета достигалась за счет дис баланса финансовых ресурсов субъектов Российской Федерации, который реально выражался в сокращении доходного потенци ала бюджетов субъектов федерации в 2001 г. до 10,4% к ВВП, по сравнению с 12,6% к ВВП в 2000 г., при росте расходной нагрузки на региональные бюджеты.

Главным недостатком представленных правительством бюд жетных проектировок на 2001 г. было отсутствие четких ориен тиров на стратегию долгосрочного бюджетного регулирования;

формирование бюджетных доходов было нацелено прежде всего на решение текущих фискальных проблем.

По существу, такая бюджетная политика проводится на про тяжении всего переходного периода. В результате государство практически лишилось главного стратегического макроэкономи ческого регулятора — реального и достаточного бюджета.

Таким образом, реальной целью проводимой налоговой ре формы является прежде всего обеспечение главного условия бюджетной политики — формирование доходной части феде рального бюджета, исходя из нулевого дефицита федерального бюджета. Соответственно, расчет был сориентирован на мини мально необходимый уровень финансирования расходов феде рального бюджета, он определился в размере 16,98% к ВВП, что выше на 1,48% к ВВП, чем предусматривалось в варианте, рассчи танном, исходя из действующего налогового законодательства.

Анализ прогнозных показателей федерального бюджета и со циально-экономического развития на 2001 г. свидетельствует об отсутствии реальных шагов со стороны Правительства Российс кой Федерации к активной реализации региональных приорите тов. Формирование федерального бюджета по-прежнему проис ходит в отрыве от региональных интересов, без учета анализа и прогноза состояния бюджетов регионов;

не приводятся данные, характеризующие степень влияния отдельных мероприятий на динамику ВВП и потенциал экономического развития как в це лом по стране, так и в региональном разрезе.

В разработанном Министерством финансов Российской Фе дерации документе «Об основных подходах к формированию проектировок основных характеристик федерального бюджета на 2002 год и на период до 2004 года», Правительство Российской Федерации продолжало реализовывать любой ценой только одну задачу — обеспечение самодостаточности фискальной позиции федерального бюджета.

Если в 2001 г. Правительство России сформировало только бездефицитный бюджет, хотя реально бюджет был исполнен с существенным перевыполнением, то в 2002 г. уже предусматри вается профицит федерального бюджета в размере 1,26% к ВВП.

Растет также и размер первичного профицита, что означает на ращивание расходов по обслуживанию государственного долга, и это в существенной мере сокращает государственный спрос, являющийся одним из главнейших механизмов развития.

Так, в 2000 г. первичный профицит планировался в размере 3,18% к ВВП, на 2001 г. он был предусмотрен в размере 3,93% к ВВП, в проектировках федерального бюджета на 2002 г. первич ный профицит уже составлял 4,07% к ВВП. Причем уже в пер воначальных проектировках параметров федерального бюдже та Минфин России предусматривает возможность превышения прогнозируемого профицита.

Таким образом, поставленная Президентом России зада ча обеспечения финансовой стабильности страны оказалась трансформированной в задачу самодостаточности фискальной позиции только федерального бюджета. Соответственно, все механизмы, задействованные при формировании параметров федерального бюджета на все последующие годы, и прежде всего налоговые нововведения, были сориентированы на фискальные интересы федерального правительства в ущерб интересам эконо мического развития государства в целом, причем такая ориента ция бюджетной политики с каждым годом лишь усиливается.



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 6 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.