авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 |
-- [ Страница 1 ] --

Центр проблемного анализа

и государственно-управленческого проектирования

С.С. Сулакшин, И.Ю. Колесник

Крупнейшие российские

компании.

Эволюция и

проблемы

Москва

Научный эксперт

2009

УДК 346.242(470+570:346.542)

ББК 67.406

C 89

Сулакшин С.С., Колесник И.Ю.

Крупнейшие российские компании. Эволюция и проблемы. Моно-

C 89

графия — М.: Научный эксперт, 2009. — 104 с.

ISBN 978-5-91290-069-3 В монографии рассмотрены положение в российской экономике и развитие крупнейших компаний, к которым в институциональном плане отнесены естественные, государственные монополии и сравнительно не давно созданный институт госкорпораций. Анализ показал необходимость и эффективность существования монополий при государственном регули ровании их деятельности и однозначно неудачный опыт госкорпораций.

Правовая алогичность, неэффективность, нецелевая деятельность, непро зрачность и коррупциогенность новой формы диктует необходимость ви доизменения госкорпораций от того вида, в котором они создаются.

Для экономистов, государственных управленцев, преподавателей, аспирантов и студентов.

УДК 346.242(470+570:346.542) ББК 67. © Центр проблемного анализа и государственно ISBN 978-5-91290-069-3 управленческого проектирования, Содержание Введение.......................................................................................... Глава 1. Естественные и государственные монополии..... 1.1. Естественные монополии в России...................................... 1.2. Проблема управления рентабельностью.......................... 1.3. Регулирование локальных естественных монополий................................................................................ 1.4. Обременение по малому и среднему бизнесу.................. 1.5. Государственные монополии............................................... Глава 2. Создание и деятельность государственных корпораций............................................................................. 2.1. Госкорпорация как новация: цели создания.................... 2.2. Зарубежный опыт................................................................... 2.3. Об официальной позиции.................................................... 2.4. Особенности правового статуса госкорпораций.

.......... 2.5. Case study.................................................................................. 2.6. Результаты новации по созданию госкорпораций......... 2.7. Кризис отменяет содержательные цели госкорпораций?....................................................................... В итоге........................................................................................... Список литературы................................................................. Введение Традиционные формы участия государства в экономике — такие, как регулирование деятельности естественных монопо лий, введение государственной монополии на определенный вид деятельности, создание и непосредственное управление юриди ческими лицами, — в 2007 г. дополнились созданием и финан сированием новой разновидности юридических лиц — государ ственных корпораций.

Признавая в экономике ключевую роль крупнейших компа ний, находящихся полностью или частично в собственности го сударства, целесообразно оценить преимущества и недостатки сформированных в соответствии с новой тенденцией государ ственных корпораций. Существенны для понимания экономи ческих перспектив новации детали их правового статуса, эконо мических возможностей и политического позиционирования по сравнению с более традиционными участниками экономических отношений — естественными и государственными монополия ми. Отдельные вопросы, требующие исследования, возникли в связи с финансовым и экономическим кризисом, высветившим некоторые особенности крупномасштабной «инициативы» по следних лет по тиражированию государственных корпораций.

Госкорпорации находятся в нише уже существующих крупных хозяйственных форм, продолжающих свою деятельность. В ней также существует ряд пересекающихся с поставленными вопро сами проблем, требующих своего решения.

Глава 1. Естественные и государственные монополии 1.1. Естественные монополии в России Если рассуждать не на уровне азбучных представлений о па губности монополий, то ценностной целью экономической по литики государства является оптимизация роли монопольных субъектов в экономике. Есть два крайних подхода — либо раз дробить все монополии на «конкурирующие» осколки (радикаль но либеральный подход), либо забыть о целесообразности реаль ной конкуренции как факторе рыночного прогресса. Оба они являются крайними решениями, в пространстве вариаций между которыми и находится искомый оптимум. Критерием оптималь ности выступает общественное благо, которое включает в себя развитие крупных хозяйствующих субъектов и смежных рынков, удовлетворение интересов потребителя и национальную безопас ность в экономической сфере страны в целом.

В действующем законодательстве1 под естественной монополи ей понимается состояние товарного рынка, при котором удовлет ворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкурен ции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, про изводимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъекта ми естественных монополий, в меньшей степени зависит от из менения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.

Вторичное значение термина апеллирует к типу хозяйствующего субъекта, обозначает даже конкретный хозяйствующий субъект, См. абз. 2 ст. 3 Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О есте ственных монополиях» (с изменениями от 8 августа, 30 декабря 2001 г., 10 ян варя, 26 марта 2003 г., 29 июня 2004 г., 31 декабря 2005 г., 4 мая, 29 декабря 2006 г., 18 октября, 8 ноября 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995, № 34, ст. 3426;

2001, № 33, ст. 3429;

2002, № 1, ст. 2;

2003, № 2, ст. 168;

№ 13, ст. 1181;

2004, № 27, ст. 2711;

2006, № 1, ст. 10;

№ 19, ст. 2063;

2007, № 1, ст. 21;

№ 43, ст. 5084;

№ 46, ст. 5557 (далее — Закон о естественных моно полиях).

неотъемлемой особенностью которого является государственное тарифное и иное регулирование.

Данное в Законе о естественных монополиях определение фак тически позволяет считать естественной монополией все верти кально интегрированные компании, доминирующие на рынке.

В действительности же имеющийся в рассматриваемых отраслях естественно-монопольный компонент характеризуется не только упомянутыми признаками, но еще и такими, как неделимость ин фраструктурной организации, централизация технологического управления, невозможность замещения, отсутствие конкуренции2.

Определенным инфраструктурным критериям соответству ют все существующие естественные монополии России, и, по видимому, нет смысла формировать новые структуры, поскольку в настоящий момент все инфраструктурные составляющие рос сийской экономики в той или иной степени входят в систему рос сийских естественных монополий.

Влияние естественных монополий на экономику государства трудно переоценить. Развитие данных отраслей производства лежит в сфере стратегических интересов государства, государ ствообразующих инфраструктур, они обеспечивают требования национальной безопасности России, конкурентоспособности на мировых рынках.

Следует отметить важнейшую социальную (публичную) функ цию естественной монополии. В связи с этим особо значимой задачей государственного регулирования тарифообразования является учет государством социального аспекта. Независимо от экономических предпосылок государство должно ориентиро ваться на возможности населения по оплате услуг естественных монополий. В кризисных же ситуациях государство может пойти на еще более радикальные меры и целенаправленно занижать та рифы с целью сглаживания последствий кризисов. Правда, при этом нельзя забывать о требовании обеспечения рентабельности для существования самого воспроизводственного цикла.

Анализ действующего законодательства и политической рито рики свидетельствует о только еще становлении в России цельной государственной политики в сфере регулирования естественных По материалам Института проблем естественных монополий // http://www.

ipem.ru.

и государственных монополий. Так, в соответствии с положения ми Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы)3, действующая государственная политика была ориентирована на сокращение нерыночного сектора экономики. Подобная мотива ция обосновывалась ссылками на ряд негативных последствий, а именно: неэффективного распределения ресурсов;

отсутствия стимулов для экономии материальных и финансовых ресурсов, роста производительности труда;

ослабевания мотивации к энер госбережению, внедрению новых технологий, привлечению ин вестиций в модернизацию производства.

Анализ положений Закона о естественных монополиях также вскрывает тенденцию к демонополизации экономики — в част ности, рынка железнодорожных перевозок. Заметен принцип, за ключающийся в недопущении сдерживания перехода сфер естест венных монополий в состояние конкурентного рынка. Однако сдерживающего начала, учитывающего положительную, а ино гда исключительную роль естественных монополий в экономике (и политике) страны, недостает.

Осуществляемая структурная реформа в сферах естествен ных монополий нацелена на повышение эффективности их де ятельности, рациональное использование производственного потенциала и формирование конкурентных отношений4. Она проводится для решения как текущих, так и долгосрочных задач и направлена на:

совершенствование системы регулирования, в том числе це нового, в сферах естественных монополий, дерегулирование видов деятельности, не относящихся к сферам естественных монополий, и формирование рынков этих видов деятельно сти на основе конкуренции;

выделение, исходя из экономической целесообразности, самостоятельных предприятий из субъектов естественных монополий;

Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. № 38-р // Собрание законодательства Российской Федерации, 2006, № 5, ст. 589.

Указ Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 426 «Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий» (с изменениями от 23 июля 2001 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 18, ст. 2132;

2001, № 31, ст. 3235.

организацию контроля финансовых потоков субъектов есте ственных монополий;

поэтапное прекращение практики перекрестного субсиди рования различных групп потребителей при одновремен ной адресной поддержке социально незащищенных групп населения5.

От государства требуется формулирование стратегических це лей, приоритетов и принципов функционирования государствен ной собственности и естественных и государственных монополий, разработка единой государственной стратегии в области регули рования деятельности монополий, включающей правовое, орга низационное, научно-методическое и финансовое обеспечение деятельности государственных антимонопольных органов, опре деление четких критериев оценки их работы и оптимизацию рас пределения между ними регулирующих функций. Решением дан ной проблемы могла бы стать разработка Единой государственной стратегии регулирования деятельности монополий, утверждаемой постановлением Правительства Российской Федерации.

Нельзя не согласиться, что потенциально конкурентноспособ ные сегменты отраслей должны быть выделены из сфер монополий с целью формирования реальной конкурентной среды на российской рынке. Однако на данном этапе развития социально-экономических отношений реструктуризация существующих монопольных струк тур часто нецелесообразна, практически неосуществима и ведет к прямо противоположным желаемым результатам. Очевиден, на пример, значительный ущерб, возникший от несбалансированной антимонопольной реформы в сфере транспорта (рис. 1).

Как видно, из всех видов транспорта железнодорожный и трубопроводный наиболее сосредоточены в руках государства и наименее децентрализованы и приватизированы. Поэтому имен но в этих сферах можно увидеть экономический подъем. А не продуманная децентрализация транспортной системы, форсиро ванная приватизация и либерализация транспортной сети дают отрицательный экономический эффект6.

Там же.

Подробнее см. раздел 9.1. «Транспортная политика» в Якунин В.И., Сулак шин С.С., Багдасарян В.Э. и др. Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России. К умной и нравственной экономике. В 5 т.

Т. II. — М.: Научный эксперт, 2008.

1, Нормированный объем грузоперевозок 1, А 1, 0, 0, 0, 0, Б год 0, 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 Рис. 1. Нормированный к значениям в 1992 г. объем грузоперевозок различными видами транспорта (1 — трубопроводный, 3 — желез нодорожный, 4 — воздушный, 5 — внутренний водный, 6 — автомо бильный, 7 — морской;

2 — ВВП), группа «А» — централизованные и государственно-регулируемые виды транспорта, группа «Б» — либерализо ванные виды транспорта Государственное регулирование в сфере естественных моно полий осуществляется рядом федеральных органов исполни тельной власти. Федеральная служба по тарифам является фе деральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий, осуществляющим функции по опреде лению цен и тарифов и осуществлению контроля по вопросам, связанным с их определением и применением в сферах деятель ности субъектов естественных монополий7.

А Федеральная антимонопольная служба является уполномо ченным федеральным органом исполнительной власти, осущест вляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере кон Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 332 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам» (с изменениями от 9 января, 29 мая, 20 ноября, 7 декабря 2006 г., 7 апреля, 14 июня, 27 июля 2007 г., 9 февраля, 24 апреля, 5 июня, 12 сентября, 7 ноября 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 29, ст. 3049;

2006, № 3, ст. 301;

№ 23, ст. 2522;

№ 48, ст. 5032;

№ 50, ст. 5354;

2007, № 16, ст. 1912;

№ 25, ст. 3039;

№ 32, ст. 4145;

2008, № 7, ст. 597;

№ 17, ст. 1897;

№ 23, ст. 2719;

№ 38, ст. 4309;

№ 46, ст. 5337.

куренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке фи нансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий8.

Государственное регулирование в сфере естественных моно полий осуществляется посредством ценового регулирования, осуществляемого через определение (установление) цен (тари фов) или их предельного уровня, определения потребителей, под лежащих обязательному обслуживанию, и (или) установления минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, произ водимом (реализуемом) субъектом естественной монополии.

Несовершенство государственного регулирования деятельно сти субъектов естественных монополий наиболее остро проявля ется в сфере ценообразования, где имеют место недостатки систе мы тарифообразования, отсутствие механизма межотраслевого управления рентабельностью, неэффективность инструментов пресечения нелегальных сговоров участников рынка в целях за вышения цен, отсутствие ясных и научно обоснованных методик регулирования цен на продукцию естественных монополий.

Основными задачами государственного регулирования тари фов естественных монополий должны быть:

обеспечение баланса интересов потребителей (в виде до ступных цен) и регулируемых предприятий (в виде финан совых результатов, привлекательных для кредиторов и ин весторов и требуемых для развития);

регулирование тарифообразования на основе принципа управления рентабельностью;

стимулирование предприятий отраслей естественных моно полий к сокращению издержек и излишней занятости, улуч шению качества обслуживания, повышению эффективно сти инвестиций и т. д.;

управление развитием экономики в регионах.

С помощью тарифов электрической и тепловой энергии могут решаться региональные проблемы, а именно: выравнивание или Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 «Об утверж дении Положения о Федеральной антимонопольной службе» (с изменения ми от 27 октября, 28 ноября 2006 г., 8 февраля 2007 г., 28 марта, 27 октября, 7 ноября 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 31, ст. 3259;

2006, № 45, ст. 4706;

№ 49, ст. 5223;

2007, № 7, ст. 903;

2008, № 13, ст. 1316;

№ 44, ст. 5089;

№ 46, ст. 5337.

дифференциация тарифов по субъектам Российской Федерации с целью обеспечения равномерного их развития, стабилизация экономического положения энергообъектов при заблаговремен но незапланированном снижении спроса на энергию, стимули рование увеличения или снижения спроса на энергию отдельных потребителей и, соответственно, регулирование экономической активности данных субъектов9.

Если влияние естественных монополий на национальную эко номику по линии «естественные монополии (поставщики услуг) — отрасли экономики (потребители)» достаточно широко дискути руется, то влияние по линии «отрасли экономики (поставщики товаров и услуг для естественных монополий) — естественные монополии (потребители)» остается в тени. И хотя это влияние в масштабах страны невелико, но в рамках отдельных отраслей (транспортное, энергетическое машиностроение) оно колоссаль но. В данном случае в рамках национальной экономики форми руется смежный естественно-монопольному промышленный сег мент, ориентированный на единственного крупного потребителя.

Риски ориентации на рынок в виде единственного покупате ля обусловлены фактором «монопольного спроса» и фактором «ценового диктата монополии». Ориентированность на моно польного потребителя (монопсонию), занимающего в экономике страны системообразующее положение, ставит смежные отрасли в зависимость от развития естественно-монопольного сектора.

Фактор «монопольного спроса» наиболее ярко иллюстрирует ся при сравнении развития рынков средств для железнодорожно го транспорта с единственным покупателем ОАО «РЖД» и газо вой отрасли с доминирующим положением ОАО «Газпром». Одна из основных проблем производителей продукции транспортного машиностроения определяется институциональной структурой отрасли: речь идет о наличии одного крупнейшего заказчика в области практически всей линейки подвижного состава. Исклю чение составляют лишь грузовые вагоны.

В этой связи отсутствие долгосрочных заказов на поставку про дукции, в которых были бы четко специфицированы технические характеристики продукции и механизмы формирования цен, при водит к невозможности планирования производственного про http://www. inventech.ru/lib/pricing/pricing–0124/.

цесса для предприятий отрасли, что затормаживает технический прогресс и усугубляет существующие проблемы предприятий.

Многие заводы частично перепрофилировались на выпуск более востребованной продукции. Только к 2000-м гг. объемы заказов МПС России, а позже и ОАО «РЖД», стали увеличи ваться, но в этот момент производственные мощности заводов уже существенно снизились — до 30–40% от уровня советского периода. Устаревшее физически и морально оборудование и су щественно сократившийся кадровый потенциал привели к тому, что заводы не могли покрыть всю потребность ОАО «РЖД» в ка чественно ином подвижном составе. В условиях же финансово экономического кризиса вагоностроительные заводы непосред ственно зависят от контрактов, заключенных с ОАО «РЖД». Все это происходит в условиях снижения уровня грузовых перевозок и уменьшения инвестиционной программы ОАО «РЖД», а зна чит, и уменьшения заказов для вагоностроительных заводов.

Снижение спроса на рынке нефтегазового оборудования в 1990-е гг. было значительно меньше, что связано с лучшим со стоянием экспортно ориентированного нефтегазового комплек са России. Безусловно, в 1990-е гг. был спад в развитии этого сектора, как и во всей российской экономике. Переломным мо ментом в конце 1990-х гг. стал результат программы конверсии, в соответствии с которой около 200 машиностроительных пред приятий военно-промышленного, аэрокосмического и атомного комплексов были полностью или частично переориентированы на выпуск нефтегазовой техники. Привлечение этих передовых предприятий положительно сказалось и на заводах традицион ного нефтегазового машиностроения. Сегодня можно констати ровать, что потребности нефтегазового комплекса России в обо рудовании удовлетворяются отечественными производителями примерно на 80%. Таким образом, фактор спроса не имел здесь такого значения, как в случае с ОАО «РЖД» и РАО «ЕЭС»10.

Вследствие необходимости поддержания естественными моно полиями инфраструктуры в рабочем состоянии некоторые виды про дукции закупались постоянно, поэтому кризис в меньшей степени Саакян Ю. Российские естественные монополии // http://www. ipem.ru/ content/ru/rzd/articles_rzd/article–2006–11–21.html?PHPSESSID=4d2ed9a d9f83c7f00adc32ebb8.

коснулся производителей этих видов продукции — например, про изводства труб и железнодорожных рельсов. Когда спрос на рынке оборудования и подвижного состава для естественных монополий восстановился, усилилось влияние факторов ценового характера.

Факторы «ценового диктата» присутствуют на рынках всех рос сийских монополий, рынки закупок естественных монополий не вполне конкурентные. Большинство заводов в России являются монопольными производителями определенных видов продукции, что связано с давним эффектом плановой экономики. Но даже в ситуации, когда монопольный поставщик поставляет продукцию монопольному потребителю, сохраняется ценовая дискриминация поставщика. Монополии могут пару месяцев подумать о предло женной поставщиком цене, но промышленные производители не могут останавливать производственный процесс и вынуждены со глашаться на условия покупателя. В условиях сдержанной тариф ной политики естественно-монопольный сектор работает с низкой рентабельностью. Дефицит финансовых средств создает пороч ную практику трансляции низкой рентабельности естественно монопольного сектора на рентабельность поставщиков.

Проблемой является и так называемый тарифный насос, кото рый перекачивает рентабельность железнодорожной монополии в рентабельность энергетической монополии и основных грузо владельцев. Государство не принимает во внимание тот факт, что рентабельность указанных субъектов (нефтяников, угольщиков, лесников, металлургов) превосходит рентабельность ОАО «РЖД»

в десятки раз, что явно стратегически ошибочно. Как будто кто то по умолчанию решил, что развитие транспорта — задача менее важная для страны, чем сверхдоходность сырьевых и низкопере дельных отраслей. Разумеется, государственная политика в этой сфере требует коррекции11.

В настоящее время осуществляется перекрестное субсидиро вание пассажирских перевозок за счет грузовых (а также иное ме жотраслевое, межтерриториальное и другие виды перекрестного субсидирования). В связи с этим необходимо проведение меро приятий по поэтапной ликвидации перекрестного субсидирова ния (межотраслевого, межтерриториального и других видов) при Там же.

одновременной адресной поддержке социально не защищенных групп населения и отраслей экономики12.

Средний уровень тарифов по отношению к экономически обо снованным издержкам железнодорожного транспорта существен но занижен. В результате железнодорожный транспорт испыты вает дефицит инвестиционных ресурсов, имеет высокую долю устаревших мощностей, низкий темп развития, хотя он должен бы превышать общеэкономические темпы. В целях разрешения данной ситуации возможна организация совместных компаний крупных операторов и грузоотправителей, специализирующихся на однотипных видах грузов (нефтепродукты, уголь, металл, руда и минеральные удобрения) или ориентированных на определен ные маршруты (перевозки);

создание специализированных гру зовых перевозочных компаний с преимущественным участием ОАО «Российские железные дороги»;

установление механизма льготного инвестиционного кредитования под государственные гарантии или прямым финансированием из федерального бюд жета возмещения части затрат на уплату процентов по кредитам, привлекаемым для реализации инвестиционных проектов.

Эти решения могли бы быть активизированы путем приня тия Федерального закона «О внесении изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации» и Федерального закона «О Госу дарственном внебюджетном инвестиционно-кредитном фонде Российской Федерации (ГВИКФ)».

Необходима коренная модернизация инвестиционного про цесса во всех отраслях естественных монополий. В настоящее время дополнительные инвестиции производятся преимуще ственно за счет роста тарифов. Для системного решения данной проблемы и предлагается создать Государственный внебюджет ный инвестиционно-кредитный фонд РФ13.

На практике многие монопольные субъекты сходятся во мне нии, что необходимо не просто совершенствовать действующую Подробнее см. параграф 10.4.2. «Политика ценового регулирования» в Яку нин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э. и др. Государственная экономическая политика и Экономическая доктрина России. К умной и нравственной эконо мике». В 5 т. Т. II. — М.: Научный эксперт, 2008.

Сулакшин С.С., Вилисов М.В., Сазонова Е.С. и др. Государственный внебюджет ный инвестиционно-кредитный фонд: восстановление монетизации и инвести ционная подкачка развития экономики России. — М.: Научный эксперт, 2008.

систему тарифов, а создавать принципиально новую. Она должна основываться не на показателях инфляции (причем потребитель ской инфляции), а на издержках субъектов естественных монопо лий, учитывая процессы эффективного управления рентабельно стью, не допускать перекрестного субсидирования14. Кроме того, необходимо руководствоваться принципами дифференциации тарифов по субъектам Российской Федерации с целью обеспече ния равномерного их развития, определения структуры тарифов на основе принципов справедливого и эффективного отнесения издержек на тарифы для различных типов потребителей.

При определении принципов тарифообразования на услуги естественных монополий необходимо учитывать не только по требности инфраструктурных отраслей, но и возможности адап тации отраслей — потребителей, экономики в целом к принятой ценовой динамике в отраслях естественных монополий, а также прогнозируемую динамику роста уровня жизни населения.

Для того чтобы обеспечить прозрачность механизма тари фообразования, следует законодательным образом обязать субъ екты естественных монополий раскрывать информацию, необхо димую для оптимального определения ставки тарифа. Другими словами, требуется, чтобы субъекты естественных монополий предоставляли Федеральной службе по тарифам полную расшиф ровку себестоимости своих услуг (товаров) с учетом желаемой рентабельности и инвестиционной составляющей (сейчас этого не происходит). Только в этом случае у Федеральной службы по тарифам будет реальный механизм установления экономически обоснованных прозрачных тарифов.

Государственное регулирование в сфере естественных моно полий, с одной стороны, должно обеспечивать возможности раз вития инфраструктурных отраслей, без которого невозможно со хранить высокие темпы экономического роста в стране. С другой стороны, тарифы на услуги естественных монополий не должны стать тяжким бременем для населения и экономики, что также может привести к замедлению или даже прекращению экономи ческого роста. Таким образом, от эффективности государствен ного регулирования естественных монополий, в первую очередь Тарифная политика — взгляд в будущее // http://www. eav.ru.

в сфере тарифообразования, зависит степень сбалансированно сти всей социально-экономической системы страны (табл. 1).

Таблица Интересы субъектов экономической деятельности в государственном регулировании субъектов естественных монополий Субъекты экономической Интересы в сфере тарифообразования на деятельности услуги субъектов естественных монополий Государство и экономика Тарифы естественных монополий не должны в целом «разгонять» инфляцию.

Тарифы естественных монополий не должны замедлять рост экономики.

Тарифы естественных монополий должны обе спечивать рентабельность деятельности есте ственных монополий на внутреннем рынке и стимулировать инвестиционную активность.

Тарифы естественных монополий должны сти мулировать повышение энергоэффективности российской экономики.

Субъекты естественных Тарифы естественных монополий должны обе монополий спечивать рентабельность деятельности есте ственных монополий на внутреннем рынке и стимулировать инвестиционную активность естественных монополий в целях развития и модернизации их инфраструктуры.

Население Тарифы естественных монополий должны быть адаптированы к текущему уровню благосостоя ния граждан и не должны превышать 10–15% от общего семейного дохода.

Тарифы естественных монополий (динамика роста) должны быть предсказуемы на средне — и долгосрочную перспективу для обеспечения социально-экономической стабильности в стране.

Промышленность Тарифы естественных монополий не должны снижать конкурентоспособность российской промышленной продукции.

Тарифы естественных монополий должны быть адаптированы к финансовым возможностям промышленных потребителей по их оплате.

Для того чтобы тарифообразование было эффективным ме ханизмом государственного регулирования деятельности есте ственных монополий, необходимо, чтобы была выстроена сле дующая система: долгосрочные инвестиционные программы естественных монополий долгосрочные тарифные решения обеспечение доходности на вложенный капитал. В этом случае тарифы будут реально обеспечивать потребности естественных монополий и делать инфраструктурные монополии инвестицион но привлекательными отраслями экономики. Но при этом важно учитывать реальные возможности потребителей оплачивать услу ги естественных монополий.

Таким образом, система тарифообразования должна баланси ровать инвестиционные потребности в развитии естественных монополий и адаптационные возможности к росту тарифов со стороны потребителей. Кроме того, необходимо учитывать не возможность потребителя опротестовывать установленные ад министративным путем размеры тарифов. В связи с этим тре буется создание механизма компенсации потребителям потерь, понесенных в результате необоснованного завышения цен есте ственными монополиями.

Формы регулирования тарифов в сфере естественных монопо лий могут быть различными. В качестве их нижней границы, как уже отмечалось, выступают либо предельные транспортные издержки, либо оптимальные транспортные тарифы, обеспечивающие само окупаемость или самофинансирование (система Рамсея — Буато).

Верхние же границы тарифов, а также возможные скидки с них в рассматриваемых случаях устанавливаются органами антимоно польного регулирования исходя из системных положений государ ственной ценовой политики в сфере естественных монополий15.

1.2. Проблема управления рентабельностью Традиционно все издержки и доходы от различных направле ний деятельности субъектов естественных монополий сваливают Подробнее см. параграф 10.4.2. «Политика ценового регулирования» в Яку нин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э. Государственная экономическая по литика и Экономическая доктрина России. К умной и нравственной экономи ке. В 5 т. Т. II. — М.: Научный эксперт, 2008.

в один котел, который и определяет рентабельность их деятельно сти в целом. Говорить о механизмах управления рентабельностью можно только в том случае, если в рамках естественных монопо лий проводится раздельный учет доходов и расходов по разным направлениям бизнеса. Если этого не происходит, то реальных механизмов управления рентабельностью у субъектов естествен ных монополий просто не может быть. Именно поэтому в России давно сложилась практика, когда естественные монополии защи щают свои предложения по тарифам, не предоставляя регулиру ющим органам исчерпывающей информации, которая обосновы вала бы структуру их доходов и расходов, и зачастую используют административный ресурс для продавливания своих интересов.

Реально тарифообразование в сфере естественных монополий — не только экономический, но и политический торг.

При разработке и вводе в действие регулируемых государ ством тарифов необходимо иметь в виду, что если для какой-либо группы грузов вводится тариф, предопределяющий заниженную рентабельность соответствующих перевозок, то одновременно для других грузов придется ввести тариф, обеспечивающий по вышенную рентабельность для железнодорожного транспорта.

Затраты на оплату перевозок у одной группы производителей и (или) потребителей товаров искусственно занижаются, а у дру гой — настолько же завышаются.

Такая система тарифов эквивалентна введению косвенно го налога на одних субъектов рынка и предоставление за этот счет субсидий другим субъектам. Народно-хозяйственная эф фективность такого государственного вмешательства в систему рыночных отношений должна быть тщательно обоснована, а ее последствия необходимо постоянно отслеживать, т. к. наряду с позитивным эффектом может возникнуть и негативный эф фект — замедление развития высокоэффективных производств из-за изъятия у них средств через упомянутый выше косвенный налог. Главное, что государство в явном виде должно решать этот управленческий вопрос, в противном случае он решается лобби рованием, не учитывающим общегосударственные интересы.

Региональные энергетические комиссии, находясь под силь ным воздействием администраций субъектов Российской Феде рации, широко используют свои полномочия для установления железным дорогам завышенных тарифов на электроэнергию и заниженных тарифов — для местных потребителей. Характер но, что это делается вопреки объективным параметрам элек тропотребления железных дорог, создающим предпосылки для установления для них пониженных, а не повышенных тарифов (равномерность потребления электроэнергии по часам суток и по временам года, благоприятные для снижения потерь электро энергии электрические параметры и т. п.). Наблюдаемое проти воречие свидетельствует о необходимости системного подхода к государственному регулированию цен и тарифов с учетом их межотраслевых взаимосвязей.

Суть влияния уровня перевозочных тарифов на эффектив ность экономики страны и возможные темпы ее развития заклю чается в следующем. Финансовые результаты производственной деятельности нетранспортных предприятий зависят от уровней транспортных тарифов как непосредственно — через величину затрат на оплату доставки материальных ресурсов, необходимых для производства, так и косвенно — оплата перевозок входит в наценку при обращении производимой продукции и, следова тельно, в цену ее приобретения покупателями. А эти цены через цепочки межпродуктовых связей входят в материальные издерж ки производства, вообще говоря, всех видов продукции и услуг (включая транспортные). Кроме того, цены приобретения про дуктов и услуг, входящих в состав конечного потребления, опре деляют стоимость «потребительской корзины», а через нее — уро вень жизни работников и их зарплату — рыночную цену рабочей силы. Последняя, в свою очередь, входит в издержки производ ства производителей всех видов продукции — товаров и услуг и тем самым влияет на финансовые результаты их производствен ной деятельности. Финансовые результаты деятельности сово купности всех предприятий определяют в конечном счете воз можные темпы развития экономики в целом.

Экономические интересы трех субъектов рынка — произ водителей угля и электроэнергии, а также железнодорожного транспорта — тесно связаны между собой через тариф на элек троэнергию, цену производителей на уголь и тариф на его до ставку к электростанциям. Согласование интересов указанных выше субъектов может быть достигнуто при заключении ими системного трехстороннего соглашения о принятии для расче тов взаимосогласованной системы тарифов и цен, основанной на компромиссном соотношении уровней рентабельности их про дукции. Соотношение должно быть объектом контроля со сторо ны государства.

С целью сокращения издержек и повышения эффективно сти хозяйствования во всех отраслях естественных монополий следует сформировать стимулы к сокращению излишней за нятости, ликвидации малоиспользуемых и низкоэффективных производств. Данные стимулы могут быть сформированы лишь при разработке эффективного механизма управления рента бельностью.

В российской практике наиболее рентабельны виды экономи ческой деятельности, ориентированные на сырьевой, а не науко емкий сектор производства.

В период с 1997 по 1999 г. наблюдалось стремительное падение рентабельности наукоемких видов экономической деятельности.

Последующий медленный рост вновь был переломлен в 2003 г., начиная с которого наблюдается снижение величины рентабель ности (рис. 2). Картина устойчиво характеризуется значительно завышенным уровнем рентабельности сырьевых секторов эконо мики и несопоставимо (по сравнению с соответствующими по казателями зарубежных стран) низкими показателями уровня рентабельности наукоемких производств16.

Среди российских естественных монополий самая низкая рентабельность характерна для ОАО «РЖД» — 1–1,3%. Рента бельность ОАО «Газпром» — 16%17. Столь значительная разни ца в уровне рентабельности Газпрома и остальных естественных монополий объясняется высокими доходами газовой монополии от экспорта газа, которые с лихвой компенсируют убыточность продаж компании на внутреннем рынке.

У государства существует весь спектр необходимых инструмен тов для изменения сложившейся ситуации. Речь идет в первую оче редь о механизмах налогового и таможенного регулирования. При мером успешной реализации таких мер служит дифференциация Сулакшин С.С. Российская экономика: от сырья к знаниям. Технология пе рехода. — М.: Научный эксперт, 2008.

В материале использованы данные самих компаний за 2005 г.

xy = z year ii i =1 yj j = год Рис. 2. Среднее взвешенное спектров «Рентабельность проданных товаров и услуг» с 1994 по 2004 г. по ОКОНХу таможенных пошлин в сфере нефтяной промышленности, призван ная стимулировать развитие нефтепереработки внутри страны.

Другими словами, государство с помощью гибкой системы налоговых льгот и налогового давления может переориентиро вать капитал из сырьевого сектора в наукоемкий. Соломоновым решением в соблюдении баланса интересов различных субъектов естественных монополий может стать повышение наукоемкости самой российской энергетики. При этом вмешательство государ ства будет носить гораздо более мягкий характер, чем в случае применения политики налогового кнута и пряника. Речь идет о том, чтобы российские естественные монополии, работающие в сфере энергетики (ОАО «РЖД», ОАО «Газпром», ОАО «Транс нефть»), сформировали спрос на наукоемкую продукцию рос сийской промышленности. Тем самым мог бы быть обеспечен синергетический эффект от объединения интересов российской энергетики, транспорта и промышленности. За счет российского наукоемкого сектора субъекты естественных монополий полу чили бы нужные им отечественные технологии и оборудование, тогда как российская наукоемкая промышленность получила бы долгосрочные заказы на свою продукцию, что стимулировало бы ее развитие гораздо лучше налоговых преференций и льгот.

1.3. Регулирование локальных естественных монополий Локальные естественные монополии играют значительную роль в экономической и социальной жизни города, региона, страны в целом. С точки зрения общественных интересов их следует рассма тривать как важнейший структурообразующий и бюджетообра зующий фактор развития экономики города. Подавляющая часть локальных естественных монополий — это предприятия ресурсо снабжения и жизнеобеспечения в сфере жилищно-коммунального хозяйства (теплоснабжение, электроснабжение, водоснабжение, водоотведение), использующие коммунальную инфраструктуру18.

Однако регулирование и контроль предприятий, оказывающих жилищно-коммунальные услуги, затруднены тем, что положения Закона о естественных монополиях, определяющие порядок госу дарственного регулирования и контроля субъектов естественной монополии, на ресурсоснабжающие предприятия ЖКХ не распро страняются, поскольку касаются в основном субъектов естествен ной монополии федерального и регионального уровней, перечень сфер деятельности которых прямо указан в Законе.

При организации работ по обеспечению законодательного регулирования и контроля деятельности ресурсоснабжающих предприятий ЖКХ требуется решить ряд принципиальных за дач — в частности, установления перечня видов деятельности, относимых к сфере естественной монополии на местном уровне, а также разграничения компетенции федеральных органов ис полнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по регулированию и кон тролю субъектов естественной монополии на местном уровне19.

Адекватное разграничение требует определения места органов местного самоуправления в процедуре их регулирования. При этом следует учесть, что, с одной стороны, в соответствии с за Тиссен Е.В. Обоснование применения двухставочных тарифов на услуги ло кальных естественных монополий в расчетах с индивидуальными потребите лями // Известия Уральского государственного университета. 2004. № 32.

Разгуляев Ю.А. Вопросы законодательного регулирования и контроля субъектов естественной монополии в системе жилищно-коммунального хозяйства // Экономические проблемы реализации реформы жилищно коммунального хозяйства регионов. Аналитический вестник Совета Федера ции ФС РФ. 2004. № 3 (223).

конодательством Российской Федерации о местном самоуправле нии, содержание и использование муниципального жилого фон да, организация, содержание и развитие муниципальных систем энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации и другие от несены к предметам ведения органов местного самоуправления, а с другой стороны, органы местного самоуправления самостоя тельны и не входят в единую систему государственных органов20.

В результате обеспечение законодательного регулирования и контроля субъектов естественной монополии на региональном и местном уровнях может быть реализовано путем внесения из менений в Закон о естественных монополиях в части включения отдельных сфер деятельности (например, водоснабжение и водо отведение), определения основ регулирования и контроля субъ ектов естественной монополии органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и общих принципов регулиро вания деятельности субъектов естественной монополии органа ми местного самоуправления, установления механизмов взаим ного делегирования полномочий21.

Кроме того, в данный закон необходимо добавить определе ние понятия «локальная естественная монополия», с тем чтобы субъекты Российской Федерации руководствовались именно этим понятием и данным законом при разработке собственных законов о локальных естественных монополиях.

В некоторых субъектах РФ уже приняты законы о локальных естественных монополиях. Так, под локальной естественной мо нополией понимается практически то же самое, что и в федераль ном законе: «состояние локального товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а то вары, производимые субъектами локальной естественной моно полии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном рынке на товары, производимые субъектами локальных естественных монополий, в меньшей сте пени зависит от изменения цен на эти товары, чем спрос на дру Там же.

Там же.

гие виды товаров»22. В другом случае под локальной естественной монополией понимается естественная монополия, существующая на локальном экономическом пространстве, устанавливаемая и регулируемая в границах одного субъекта Российской Федерации или одной административно-территориальной единицы23.

Развивая рынок транспортного и энергетического оборудо вания, нужно предусмотреть меры по его адекватной защите от зарубежных конкурентов. Одним из шагов может быть законо дательное закрепление за естественными монополиями обяза тельств по покупке большей части оборудования у отечественных производителей. Это, в свою очередь, стимулирует их интерес к проблемам машиностроительного комплекса.

1.4. Обременение по малому и среднему бизнесу Российские естественные монополии должны обеспечивать за казами малый бизнес, особенно в наукоемких секторах. В сфере ТЭК необходимо законодательно стимулировать развитие малого бизнеса в части освоения малых месторождений нефти и газа, де централизованного теплоснабжения и развития локальной энерге тики, основанной на возобновляемых источниках энергии и мест ных топливных ресурсах (биогаз, торф, дрова и пр.). Как правило, эти сферы неинтересны естественным монополиям, а между тем развитие локальных источников энергии может в значительной степени снизить энергетическую напряженность в российских ре гионах и способствовать решению проблемы энергодефицита.

Несмотря на то что приоритетом государственной политики в первую очередь является удовлетворение внутреннего рынка, необ ходим также комплекс мероприятий по развитию экспортного по тенциала. Причем они должны включать широкий спектр действий, начиная от налоговых преференций экспортерам до продвижения отечественной продукции на самом высоком уровне, что, например, часто практикуют США, Германия и другие развитые страны.

Закон Челябинской области от 5 июня 1997 г. № 16–30 «О локальных есте ственных монополиях» // http://www. ural-chel.ru/gubern/zakon/doc/1/5з№ 16– 30.html.

Закон Кемеровской области № 46–03 от 28.09.1998 г. «О локальных естествен ных монополиях» // Кузбасс. № 186. 06.10.1998.

Оперативная реализация предложенных мероприятий позво лит сформировать конкурентную среду там, где это возможно и необходимо, а также осуществлять эффективное государствен ное регулирование только в тех сферах, в которых без него ни как нельзя обойтись. Это сможет принести неоспоримые выгоды всем субъектам экономической деятельности: потребителям — в виде низких цен;

нерегулируемым предприятиям — обеспечение конкурентных отношений;

регулируемым предприятиям — че рез установление стабильного режима регулирования, благопри ятствующего инвестиционному и инновационному развитию.

1.5. Государственные монополии В соответствии с действующим законодательством, государ ственная монополия устанавливается в сфере регулирования экс порта необработанных алмазов24, производства и оборота эти лового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, в области военно-технического сотрудничества25.

Таким образом, объекты регулирования государственной мо нополии весьма разнообразны и не подпадают под один тип госу дарственного регулирования. Так, если установление режима госу дарственной монополии (например, в сфере военно-технического сотрудничества России с иностранными государствами) представ ляется объективным с точки зрения обеспечения национальной внешнеполитической безопасности, обороноспособности госу дарства, то в иных сферах, в частности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей про дукции и т. д., принятие решения об установлении режима госу Федеральный закон от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» (с изменениями от 31 марта 1999 г., 10 января 2002 г., 10 января 2003 г., 2 ноября 2004 г., 9 мая, 18 июля 2005 г., 24 июля 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 13, ст. 1463;

2004, № 45, ст. 4377;

2005, № 19, ст. 1752;

№ 30, ст. 3101;

2007, № 31, ст. 4011.

Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном ре гулировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продук ции» (с изменениями от 10 января 1997 г., 7 января 1999 г., 29 декабря 2001 г., 24, 25 июля 2002 г., 2 ноября 2004 г., 21 июля, 31 декабря 2005 г., 16 октября, 29 декабря 2006 г., 20 апреля, 19 июля, 1 декабря 2007 г., 23 июля 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 48, ст. 4553;

1997, № 3, ст. 359;

1999, № 2, ст. 245;

2001, № 53, ст. 5022;

2002, № 30, ст. 3026, 3033;

2004, № 45, ст. 4377;

2005, № 30, ст. 3113;

2006, № 43, ст. 4412;

2007, № 1, ст. 11;

№ 17, ст. 1931;

№ 31, ст. 3994;

№ 49, ст. 6063;

№ 30, ст. 3616.

дарственной монополии является вопросом политической воли и решается исходя из интересов и стратегических целей государства.

Одним из оснований для введения полной или частичной государ ственной монополии на производство и продажу отдельных видов товаров является увеличение за счет этого бюджетных доходов.


Институт государственной монополии распространен в боль шинстве экономически развитых стран: в частности, в Японии — на соль, табак, спиртосодержащую продукцию, в Италии — на табак и алкогольную продукцию, в ФРГ — на вино и т. д. При этом государственная монополия отсутствует в Великобритании и некоторых других странах.

Институт государственной монополии имеет глубокие исто рические корни. Так, монополия на производство и реализацию алкогольной продукции в России периодически вводилась со времен Иоанна Грозного.

Фискальное значение винной монополии в дореволюционной России было исключительно велико: доходы от нее составляли главную статью доходов бюджета. Доходы от одной только вин ной монополии увеличились за период с 1897 по 1914 г. с 52 млн до 824 млн руб. О значении винной монополии для налоговой си стемы Российской империи говорит тот факт, что доля дохода от винной монополии в 1909–1913 гг. составляла более 28% всех по ступлений в государственный бюджет.

При этом в процессе установления винной монополии казной были монополизированы только ректификация спирта, оптовая и розничная торговля спиртом и спиртными напитками. Произ водство спирта-сырца оставалось в частных руках. Государствен ная винная монополия не распространялась ни на натуральные вина, ни на пиво, ни на другие слабоалкогольные напитки26.

Специфично военно-техническое сотрудничество. В силу того что продукция военного назначения является средством реали зации жизненных интересов любого государства, все отношения, связанные с ее производством и последующей реализацией, явля ются объектом самого пристального государственного интереса.

Толкушкин А.В. Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции».

СПС «Гарант», 2006 г.;

Толкушкин А.В. История налогов в России. — М., 2001.

Именно эти два признака — специфичность потребительских свойств продукции военного назначения и государственный ин терес в реализации целей национальной безопасности — в ко нечном итоге позволяют отделить экономические отношения, связанные с воспроизводством продукции военного назначения, от других экономических отношений.

Государственная монополия выступает средством реализации исключительной компетенции государства, одной из форм воз действия на экономические отношения и инструментом контро ля управляемых объектов, т. е. прямым средством осуществления государственного управления.

Специфичность продукции военного назначения является материальным фактором, обусловливающим объективную не обходимость введения государственной монополии на все отно шения, связанные с ее воспроизводством. Данный фактор может быть выделен как первичный. Однако следует указать еще на ряд факторов, определяющих направление государственного управ ления в данной сфере. Так, специфичность конверсии оборонно го сектора и вытекающая отсюда задача по экспорту вооружения и военной техники объективно требуют целенаправленного го сударственного регулирования всех процессов, протекающих в данных сферах. Это является экономическим фактором.

Политический фактор заключается в том, что при помощи поставок вооружения и военной техники в тот или иной регион мира государство может влиять на геополитическую ситуацию в регионе, расстановку баланса сил, реализовать свои собственные политические и экономические цели. Реализация геополитиче ских целей имеет экономическую основу. Это не только получе ние доходов от экспорта, но и реализация долгосрочных задач в сфере военного сотрудничества.

Таким образом, реализация интересов национальной безо пасности, которые присущи любому государству и отражают его потребности в сохранении суверенитета, объективно обусловли вает сохранение института государственной монополии, которая играет здесь основополагающую роль27. Таков же вывод относи Кудашкин В.В. Государственная монополия — основополагающий принцип деятельности в области военно-технического сотрудничества // Государство и право, 2000, № 12. С. 48–49.

тельно иных государственных монополий. Это механизм государ ственного управления в интересах всех участвующих субъектов.

Одной из ключевых проблем, препятствующих определению социально-экономической роли государственных монополий, является отсутствие единого законодательства в сфере регули рования государственных монополий — в частности, отсутствие правового понятия «государственная монополия». Данное поня тие должно быть закреплено в Конкурентном кодексе Российской Федерации28. Кроме того, наблюдается ориентация действующей государственной политики на сокращение нерыночного сектора экономики без учета целей экономического развития и нацио нальной безопасности — в частности, непродуманная реструк туризация государственных монополий. Здесь требуется четкое определение места государственной монополии в системе сме шанной экономики для стимулирования экономического роста и повышения экономической безопасности страны.

Нужно еще раз подчеркнуть особое значение институтов естественной и государственной монополии в экономическом развитии России. Негативное отношение к ним обычно вызы вается в результате подмены понятий «монополия» и «монопо листическая деятельность» понятием «монополизация». Если первое — это состояние рынка, то второе — недобросовестная деятельность предпринимателей.

В связи с этим можно определенно утверждать, что естествен ная монополия как экономический институт является вполне ры ночным явлением, обеспечивающим интересы не только населе ния, общества и государства в целом на территории Российской Федерации, но государства на международном рынке, а также в сфере государственного суверенитета. Поэтому не вызывает со мнения тот факт, что данный институт должен быть сохранен, а государство должно принимать все меры — политические и нормативно-правовые, чтобы обеспечить эффективность есте ственных монополий и реализацию ими своих функций.

Якунин В.И., Сулакшин С.С., Фонарева Н.Е., Тотьев К.Ю. и др. Государствен ная конкурентная политика и стимулирование конкуренции в Российской Фе дерации. Т. 1. — М.: Научный эксперт, 2008. С. 365–375.

Глава 2. Создание и деятельность государственных корпораций 2.1. Госкорпорация как новация: цели создания На фоне системных проблем естественных и государственных монополий с 2007 г. активно используется новая организационно правовая форма участия государства в экономических процес сах — государственная корпорация.

В 2007 г. было принято шесть законов:

Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О госу дарственной корпорации по атомной энергии “Росатом”»1;

Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О госу дарственной корпорации “Ростехнологии”»2;

Федеральный закон от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О государ ственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта»3;

Федеральный закон от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Россий ской корпорации нанотехнологий»4;

Федеральный закон от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фон де содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»5.

Кроме того, помимо указанных государственных корпораций целесообразно также изучение созданной ранее государствен ной корпорации «Агентство по страхованию вкладов». Именно в связи с его созданием на базе Агентства по реструктуризации кредитных организаций6 и появилась такая правовая форма не коммерческих организаций, как государственная корпорация.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 49. ст. 6078.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 48. ст. 5814.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 45. ст. 5415.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 30. ст. 3753.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 30. ст. 3799;

2008. № 20. ст. 2254;

№ 30. ст. 3597.

В соответствии с Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»

(с изменениями от 20 августа, 29 декабря 2004 г., 20 октября 2005 г., 27 июля 2006 г., 13 марта 2007 г., 13 октября 2008 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 52, ст. 5029;

2004, № 34, ст. 3521;

2005, № 1, Есть еще два юридических лица, процесс создания которых от ражает тенденции государственного управления хозяйственными активами в настоящее время. Они учреждены Указом Президента РФ от 21 марта 2007 г. № 394 «Об открытом акционерном обществе «Объединенная судостроительная корпорация»7 и Указом Прези дента РФ от 20 февраля 2006 г. № 140 «Об открытом акционерном обществе “Объединенная авиастроительная корпорация”»8.

В последующем изложении отражены результаты исследова ния целей создания и деятельности государственных корпораций и достижимости этих целей при заданных правовых условиях и передаваемых финансовых ресурсах (рис. 3). В табл. 2. представ лены официально установленные, т. е. зафиксированные в доку ментах, цели создания госкорпораций.

Расходы федерального бюджета на социальную сферу Расходы федерального бюджета на создание госкорпораций корпорация Объединенная авиастроительная Агентство по страхованию вкладов Расходы федерального бюджета на здравоохранение Росатом Олимпстрой корпорация Объединенная судостроительная Роснанотех Культура Банк развития и внешнеэкономической деятельности Образование Фонд содействия реформированию ЖКХ Рис. 3. Расходы федерального бюджета на социальную сферу и создание государственных корпораций в 2007 г.

ст. 23;

2005, № 43, ст. 4351;

2006, № 31, ст. 3449;

2007, № 12, ст. 1350;

2008, № 42, ст. 4699.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 13. ст. 1532.


Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 9. ст. 986.

Таблица Цели создания госкорпораций Полное наименование орга- Организационно № низации (сокращенное наи- Цели создания и деятельности организации правовая форма менование организации) 1. Агентство по страхованию Государственная корпо- Обеспечение функционирования системы страхова вкладов (АСВ) рация (правовое поло- ния вкладов (ст. 15 Федерального закона от 23 декабря жение определено Феде- 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических ральным законом от 23 лиц в банках Российской Федерации») декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»

и Федеральным зако ном от 12 января 1996 г.

№ 7-ФЗ «О некоммерче ских организациях») 2. ОАО «Объединенная авиа- Открытое акционерное Сохранение и развитие научно-производственного строительная корпорация» общество с обеспече- потенциала авиастроительного комплекса Российской нием доли Российской Федерации, обеспечения безопасности и обороноспо Федерации в уставном собности государства, концентрации интеллектуаль капитале учреждаемого ных, производственных и финансовых ресурсов для акционерного общества реализации перспективных программ создания авиа в размере не менее 75% ционной техники (Указ Президента РФ от 20 февраля акций 2006 г. № 140 «Об открытом акционерном обществе “Объединенная авиастроительная корпорация”») 3. Государственная корпорация Государственная корпо- Содействие разработке, производству и экспорту вы по содействию разработке, про- рация сокотехнологичной промышленной продукции путем изводству и экспорту высоко- обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем технологичной промышленной рынках российских организаций — разработчиков и продукции «Ростехнологии» производителей высокотехнологичной промышленной Продолжение таблицы Полное наименование орга- Организационно № низации (сокращенное наи- Цели создания и деятельности организации правовая форма менование организации) продукции, привлечения инвестиций в организа ции различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс (ст. 3 Федераль ного закона от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государ ственной корпорации “Ростехнологии”») 4. Государственная корпорация Государственная корпо- Содействие реализации государственной политики в «Российская корпорация на- рация сфере нанотехнологий, развития инновационной ин нотехнологий» («Роснанотех») фраструктуры в сфере нанотехнологий, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии (ст. 3 Федерального закона от 19 июля 2007 г. № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотех нологий») 5. Государственная корпорация Государственная корпо- Проведение государственной политики, осуществле по атомной энергии «Росатом» рация ние нормативно-правового регулирования, оказание государственных услуг и управления государствен ным имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного функционирова ния организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Феде рации, обеспечения ядерной и радиационной безо пасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и профессионального образования, осуществления международного сотрудничества в этой области (ст.

4 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”») Продолжение таблицы Полное наименование орга- Организационно № низации (сокращенное наи- Цели создания и деятельности организации правовая форма менование организации) 6. Государственная корпорация Государственная корпо- Создание безопасных и благоприятных условий про «Фонд содействия реформи- рация живания граждан и стимулирование реформирования рованию ЖКХ» жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий путем предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда (ст. 4 Федерального закона от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформирова нию жилищно-коммунального хозяйства») 7. Государственная корпорация Государственная корпо- Обеспечение повышения конкурентоспособности «Банк развития и внешнеэко- рация экономики Российской Федерации, ее диверсифика номической деятельности» ции, стимулирования инвестиционной деятельности (Внешэкономбанк) путем осуществления инвестиционной, внешнеэко номической, страховой, консультационной и иной предусмотренной настоящим Федеральным законом деятельности по реализации проектов в Российской Федерации и за рубежом, в том числе с участием ино странного капитала, направленных на развитие ин фраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экс порта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства (ст. 3 Федерального закона от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития») Продолжение таблицы Полное наименование орга- Организационно № низации (сокращенное наи- Цели создания и деятельности организации правовая форма менование организации) 8. ОАО «Объединенная судо- Открытое акционерное Сохранение и развитие научно-производственного строительная корпорация» общество, 100% акций потенциала оборонно-промышленного комплекса, которого находится в обеспечение безопасности и обороноспособности федеральной собствен- государства, концентрации интеллектуальных, про ности изводственных и финансовых ресурсов при реализа ции проектов строительства кораблей и подводных лодок для Военно-морского флота, а также развития гражданского судостроения, освоения континенталь ного шельфа и мирового рынка морских перевозок (Указ Президента РФ от 21 марта 2007 г. № 394 «Об открытом акционерном обществе “Объединенная су достроительная корпорация”») 9. Государственная корпорация Государственная корпо- Осуществление управленческих и иных общественно по строительству олимпийских рация полезных функций, связанных с инженерными изы объектов и развитию Сочи как сканиями при строительстве, с проектированием, со горноклиматического курорта строительством и с реконструкцией (далее — строи (ГК «Олимпстрой») тельство), организацией эксплуатации объектов, не обходимых для проведения XXII Олимпийских зим них игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, а также для развития города Сочи как горноклиматического курорта (далее — олимпийские объекты) (ст. 3 Федерального закона от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию го рода Сочи как горноклиматического курорта») Очевидно, что цели создания и деятельности изложены в мак симально общем виде, что делает практически невозможным контроль за их достижением.

Вместе с тем вновь созданным юридическим лицам передаются значительные бюджетные средства, а в случае с Ростехнологиями — это и беспрецедентные по своему размеру активы (см.рис. 3).

2.2. Зарубежный опыт Мировой опыт свидетельствует, что государственные корпо рации с значительным государственным финансированием появ ляются при наличии серьезных системных проблем в экономике.

Они являются управленческим ответом на эти проблемы.

Большинство промышленных корпораций Финляндии поя вилось лишь после Второй мировой войны в условиях дефицита капитала, их создание было для страны единственным выходом.

С нуля были созданы государственные корпорации по производ ству меди, никеля и цинка, нефтепродуктов, удобрений, лесопро мышленной продукции9.

Долгое время правительство страны исключало возможность передачи государственных корпораций в частные руки, как это делают с начала 1980-х Англия, Германия, Франция и Австрия.

Но когда дефицит бюджета Финляндии, отвечавшего по обяза тельствам государственных корпораций, достиг 60%, в 20 раз превысив требуемые ЕС 3%, государственные корпорации стали частично выводиться на публичный рынок.

Александр Либман из Института экономики РАН приводит инфраструктурный пример10. В середине прошлого века Мини стерство государственных земель, инфраструктуры и транспорта Японии учредило корпорацию для строительства и эксплуатации платных автомагистралей. До 1970-х гг. дороги в стране были такого же качества, как российские. Низкие темпы строительства объясня лись слабым финансированием отрасли и сложностью работы из-за сильно пересеченной местности. Корпорации были предоставлены налоговые преференции и субсидии для расчетов с кредиторами, ее освободили от выплаты дивидендов. Финансирование корпорации Симонова М., Чеховский Н. Распилить триллион // РБК. 2008. № 3.

Там же.

осуществлялось за счет капитальных вложений государства, раз мещения облигаций и займов под государственные гарантии. К на чалу 2004 г. она построила более 7 тыс. км автомагистралей и около 1 тыс. км региональных дорог, и японское правительство сочло не обходимым снижать издержки и улучшать качество управления в дорожной отрасли. Сделать это силами бюрократического аппара та и при отсутствии конкурентной среды японцы посчитали невоз можным и выставили компанию на торги.

Мировой опыт свидетельствует о том, что итогом жизненного цикла государственной корпорации становится приватизация.

2.3. Об официальной позиции То, что итогом деятельности государственной корпорации станет ее приватизация, подтверждается высказыванием Прези дента РФ Д.А. Медведева11. Государственные корпорации — вре менное явление «практически во всех сферах», говорит Медведев, они похожи на нацпроекты, это просто инструмент для решения текущих задач, форма концентрации материальных и человече ских ресурсов. Двум государственным корпорациям, которые Д.А. Медведев считает социальными — в сфере ЖКХ и нанотех нологий, — он обещает расформирование: «Выполнены задачи, деньги эффективно проинвестированы — до свидания». Но когда речь идет о структурах, которые объединили бизнес, тут может быть приватизация, рассуждает Президент России, главное — чтобы она была справедливой и законной.

Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года12. В этом документе указывается на возрастание роли институтов развития, а также заявляется, что Правительство РФ будет оказывать содей ствие как финансовым, так и нефинансовым институтам развития.

К финансовым институтам развития, по указанной Концеп ции, относятся: Инвестиционный фонд Российской Федера ции, Внешэкономбанк, ОАО «Российская венчурная компания», ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию», Сванидзе М., Сванидзе Н. Медведев. — М.: Амфора, 2008.

СПС «Гарант».

ОАО «Россельхозбанк», ОАО «Росагролизинг», государствен ная корпорация «Российская корпорация нанотехнологий», ОАО «Российский инвестиционный фонд информационно-ком муникационных технологий», Фонд содействия реформирова нию жилищно-коммунального хозяйства, Федеральный фонд со действия развитию жилищного строительства.

Среди нефинансовых институтов называются следующие:

центры трансфера технологий, центры содействия энергоэффек тивности, особые экономические зоны (промышленно-производ ственные, технико-внедренческие, туристско-рекреационные, портовые), технопарки, промышленные парки, бизнес-инку баторы и другие. К последним относятся также концессионные соглашения, предназначенные в первую очередь для создания и модернизации инфраструктуры. Определено, что важнейшая задача институтов развития — создать условия для реализации долгосрочных инвестиционных проектов.

Специально отмечено, что в ряду институтов развития осо бое место занимают государственные корпорации. Они являют ся переходной формой, призванной способствовать консолида ции государственных активов и повышению эффективности стратегического управления ими. По мере решения этих про блем, а также укрепления институтов корпоративного регули рования и финансового рынка часть государственных корпо раций должна быть акционирована с последующей полной или частичной приватизацией, часть государственных корпораций, созданных на определенный срок, должна прекратить свое су ществование.

2.4. Особенности правового статуса госкорпораций Анализ положений федеральных законов позволяет выделить следующие принципиально важные особенности правового ста туса государственной корпорации13.

Цели деятельности госкорпораций определено крайне нечетко и расплывчато, что не позволит объективно оценить их работу.

Имущество и денежные средства, переданные госкорпораци ям ее учредителем (государством), перестают быть объектом го Использованы материалы из доклада Совета Федерации «О состоянии за конодательства в Российской Федерации в 2007 году».

сударственной собственности. То есть государство не имеет ни вещного права на имущество госкорпорации (в отличие от уни тарного предприятия и автономного учреждения), ни обязатель ственных прав в отношении самой государственной корпорации (в отличие от акционерного общества с государственным участи ем или некоммерческого партнерства).

Госкорпорации действуют на основании специального феде рального закона о ней. И поскольку отсутствуют общие меха низмы организации, правового регулирования госкорпораций и влияния учредителя на их деятельность, нормативное регули рование деятельности госкорпораций неизбежно подменяется индивидуально-правовым, а сами госкорпорации фактически выводятся за пределы единого правового поля.

Требования в отношении контроля учредителя над выполне нием госкорпорацией возложенных на нее функций установлены на предельно низком уровне. Госкорпорации лишь направляют годовой отчет в Правительство РФ, а также обобщенные данные годового отчета — Президенту РФ и публикуют на сайте. Ликви дация госкорпорации возможна только на основании специаль ного федерального закона, в котором должна быть решена судьба оставшегося имущества.

К недостаткам федеральных законов о госкорпорациях следу ет отнести следующие:

полностью отсутствуют критерии оценки достижения зако нодательно установленных целей госкорпорации;

не предусмотрены процедуры средне — и долгосрочного планирования;

не закреплены возможные санкции за невыполнение про грамм и несоответствие фактических значений показателей целевым, а также процедуры пересмотра программ в подоб ных случаях по инициативе учредителя.

Правительство РФ отстранено от какого-либо законодатель но установленного участия в деятельности госкорпораций, по скольку генеральный директор госкорпорации назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ. Это ставит экономическое поведение данных структур в зависимость от политического цикла выборов президента страны и от поли тической конъюнктуры, более того, создает стимулы к попыткам манипулирования политическим процессом со стороны госкор пораций.

Закон фактически закрепил безответственность руководите ля госкорпорации, поскольку не предусмотрел никаких фикси рованных процедур и критериев оценки деятельности руководи телей госкорпораций и Наблюдательного совета. Не определен порядок взаимодействия с существующими общепризнанными научными организациями.

Очевидно, что такая организационно-правовая форма, как государственная корпорация, в известной мере позволяет избе жать негибкости организаций бюджетного сектора. Однако это достигается фактически за счет перевода госсобственности в не государственный сектор.

Появление государственных корпораций в ряду некоммерче ских организаций — опасный симптом размывания всей системы некоммерческих юридических лиц. Законодатель начинает утра чивать ориентиры, последовательно отказываясь от каких-либо классификационных критериев системы юридических лиц. Все это содержит высокие коррупциогенные риски.

2.5. Case study ГК «Роснанотех»

В 2007 г. вступил в силу Федеральный закон от 19 июля 2007 г.

№ 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий», и на счет вновь создаваемой государственной корпорации переведена ре кордная сумма бюджетных средств — 130 млрд руб.

Надо сказать, что нанотехнологии финансировались госу дарством по линии нескольких ведомств и нескольких целевых программ, а особую роль в этом процессе играла Федеральная целевая научно-техническая программа (ФЦНТП) Роснауки на 2002–2006 гг. Объем бюджетных средств, выделенных на выпол нение работ в области нанотехнологий в рамках ФЦНТП, соста вил в 2005 г. более 2,2 млрд руб., а в 2006 г. — уже почти 2,5 млрд руб. (из 7,7 млрд руб. всех средств ФЦНТП).

Прогнозы объема нанорынка не случайно различаются в разы: от 150 млрд долл. к 2010 г. (Mitsubishi Institute) до 2,6 трлн долл. к 2014 г. (Lux Research). Академия наук и российские вузы могут участвовать в проектах Роснанотеха, если их заявки будут отвечать критериям корпорации. Кроме того, наука будет финан сироваться с помощью нескольких целевых программ. Это и есть обещанные заместителем Председателя Правительства РФ Ива новым С.Б. 70 млрд руб. в придачу к 130 млрд руб., зарезерви рованным за Роснанотехом. Но научный нанобюджет будет рас тянут до 2015 г. В отличие от призрачного внедрения, взрывного роста расходов на исследования не будет.

Расходы США на финансирование нанотехнологий кажутся значительными только в абсолютных цифрах. На самом деле го споддержка нанотехнологий составляет всего 2,2% американского бюджета на необоронные исследования и разработки (58,4 млрд долл. в 2007 г.). Россия же азартно поставила на модную «фишку»

сумму, соизмеримую с расходами на всю фундаментальную нау ку. Между тем сам факт крупного финансирования — без долж ной организации самого процесса создания нанопродукции и ее внедрения — не гарантирует серьезного прорыва.

1990-е гг. были потеряны российской наукой, озабоченной в то время лишь выживанием. Многое надо начинать сначала: за купать супердорогие приборы (вроде электронного микроскопа Titan), пытаться вернуть хотя бы часть кадров, осевших на За паде. И не ждать скорого внедрения нанотехнологий в народное хозяйство.

По оценке Минобрнауки России, 75 производителей выпу скают нанотехнологических товаров на 7 млрд руб. Даже если ежегодно удваивать производство, как предполагается прави тельственной программой развития наноиндустрии, к 2015 г. оно вырастет в 120 раз — до 900 млрд руб. Но и тогда — в 2015 г. — Россия займет лишь 3% мирового рынка.

На достижение поставленных целей бюджета корпорации не хватит, но первые успехи могут привлечь частные инвестиции.

Совокупный бюджет Роснанотеха и Федеральной целевой про граммы «Развитие инфраструктуры наноиндустрии в Россий ской Федерации на 2008–2010 годы» (утв. постановлением Пра вительства РФ от 2 августа 2007 г. N 498) составляет 157,7 млрд руб. и сопоставим с государственным финансированием нанои нициативы в США. Но частные компании там вкладывают в разы больше, чем государство.

20 марта 2002 г. Президентом РФ были утверждены приори тетные направления развития науки, технологий и техники РФ одновременно с Основами госполитики в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу.

Принятый документ изначально включал 9 приоритетных направ лений и перечень из 52 критических технологий14. Затем перечень приоритетных направлений сократился. В настоящее время прио ритетными направлениями развития науки, технологий и техники в Российской Федерации (утверждены Президентом Российской Федерации 21 мая 2006 г., Пр–843) являются безопасность и проти водействие терроризму, информационно-телекоммуникационные системы, перспективные вооружения, военная и специальная тех ника, рациональное природопользование, транспортные, авиаци онные и космические системы, энергетика и энергосбережение.



Pages:   || 2 | 3 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.