авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
-- [ Страница 1 ] --

Центр проблемного анализа и государственно-

управленческого проектирования

С.С. Сулакшин, А.С. Малчинов,

М.В. Глигич-Золотарева, В.Н. Лексин,

Н.А. Хаванский,

Н.А. Гаганова, Е.С. Казак

Межуровневое взаимодействие

органов государственной власти

в России

Москва

Научный эксперт

2011

УДК 342.24

ББК 67.400

М 43

Сулакшин С.С., Малчинов А.С., Глигич-Золотарева М.В., Лексин В.Н., Хаванский Н.А., Гаганова Н.А., Казак Е.С.

М 43 Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России: Монография / Под общей ред. А.С. Малчинова. — М.: Научный эксперт, 2011. — 256 с.

ISBN 978-5-91290-122-5 Монография посвящена проблемам взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации ими своих полномо чий. Для исследования был использован метод углубленного интервью исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. С целью решения выявленных проблем разработан проект федерального закона «О взаимодействии федеральных органов государ ственной власти и органов государственной власти субъектов Россий ской Федерации».

Книга предназначена для руководителей органов законодательной и исполнительной власти, депутатов, правоведов, научных работников, аспирантов, студентов и всех интересующихся проблемами федерализ ма, вопросами взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти.

УДК 342. ББК 67. ISBN 978-5-91290-122-5 © Центр проблемного анализа и государственно управленческого проектирования, Оглавление ВВЕДЕНИЕ....................................................................................................................... ГЛАВА 1. Методология разработки эффективного закона.............................. 1.1. Основы методологии законопроектирования.......................................... 1.2. Основные понятия......................................................................................... ГЛАВА 2. Советский и зарубежный опыт взаимодействия центральных и региональных органов государственной власти........... 2.1. Исторический опыт согласования уровневых полномочий в СССР............................................................................................................. 2.2. Зарубежный опыт межуровневого взаимодействия органов власти...

............................................................................................ ГЛАВА 3. Проблемы межуровневого взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации...................................... 3.1. Механизмы межуровневого взаимодействия органов государственной власти.............................................................................. 3.2. Проблемы межуровневого взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации.............................. 3.3. Практика судебно-конституционного разрешения межуровневых коллизий.......................................................................... ГЛАВА 4. Проект федерального закона «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации»................ 4.1. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации»............................................................................ 4.2. Проект федерального закона «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации».......................................... 4.3. Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации».......................................... ЗАКЛЮЧЕНИЕ............................................................................................................ Литература.................................................................................................................... Сведения об авторах.................................................................................................. ВВЕДЕНИЕ Эффективность системы государственного управления ре гиональным развитием России во многом зависит от того, на сколько четко и слаженно в процессе осуществления ими своих полномочий взаимодействуют между собой федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъ ектов РФ.

Дело в том, что в настоящее время более половины федераль ных законов, а также подзаконных актов федерального уровня, регламентирующих отношения в сфере экономики, природополь зования и социального развития, предусматривают обязатель ность согласования действий федеральных и региональных орга нов власти. При этом в большинстве случаев не определяется, в каких именно организационных формах и в виде каких конечных результатов должно осуществляться такое взаимодействие и со гласование. Часто на практике ввиду правовой неурегулирован ности возникают спорные ситуации, касающиеся выбора проце дур и форм взаимодействий органов государственной власти.

Современная практика согласования интересов и организа ции взаимодействия федеральных органов государственной вла сти и органов государственной власти субъектов РФ не имеет нормативного закрепления за исключением единичных случаев, которые могут не приниматься во внимание из-за фрагментар ности регулируемых ими предметов и узости круга субъектов взаимодействий. Поэтому совершенно очевидно, что необходимо правовое закрепление механизмов инициирования, организации взаимодействия, реализации и контроля исполнения решений, основанных на согласовании интересов федеральных, региональ ных, а также местных органов власти.

Необходимость создания эффективных механизмов органи зации взаимодействия федеральных и региональных органов власти была осознана еще в 2004 г. Рабочей группой президиума Государственного совета РФ по вопросу совершенствования ме ханизмов взаимодействия федеральных и региональных органов власти была проделана определенная работа по анализу действу ющего законодательства и выявлению существующих проблем в сфере межуровневого взаимодействия органов государственной власти. Было проведено анкетирование органов государственной власти субъектов РФ (всего 22 субъекта РФ), большинство из которых указали на наличие множества проблем в сфере взаи модействия с федеральными органами государственной власти.

В результате рабочей группой были подготовлены рекоменда ции, в соответствии с которыми Президенту РФ было предложе но принять соответствующий указ по вопросам взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, а соответствующим органам государственной власти в дальней шем разработать и принять федеральный закон по указанной проблеме. Однако на 2010 г. на законодательном уровне в этом плане мало что сделано, а субъекты РФ продолжают отмечать значительное несовершенство действующего законодательства в этой сфере.

Выводы о существовании пробелов в регулировании вопро сов взаимодействия федеральных и региональных органов вла сти подтверждаются результатами анкетирования органов вла сти субъектов РФ, проведенного Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования в марте–мае 2009 г.

Проведено свыше 50 углубленных интервью с органами госу дарственной власти субъектов РФ1. Обращают на себя внимание большая заинтересованность и озабоченность органов власти субъектов РФ по поводу сложившихся проблем в сфере взаимо действия их с федеральными властями. Свыше 90% субъектов РФ В углубленном интервью принимали участие законодательные (предста вительные) и исполнительные органы государственной власти следующих субъектов РФ: республики — Алтай, Башкортостан, Дагестан, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Карелия, Мордовия, Тыва, Чечня, Чувашия, Саха (Яку тия);

края — Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Пермский, Примор ский, Хабаровский;

области — Астраханская, Архангельская, Белгородская, Брянская, Вологодская, Воронежская, Иркутская, Калининградская, Калуж ская, Кемеровская, Костромская, Курская, Курганская, Ленинградская, Липец кая, Московская, Нижегородская, Новосибирская, Оренбургская, Орловская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Тульская, Ульяновская, Ярослав ская;

г. Москва и Ненецкий автономный округ.

указывают на важность и необходимость разработки и принятия нормативного правового акта, направленного на повышение эф фективности взаимодействия федеральных органов государствен ной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Исследование выявило целый ряд нерешенных проблем в сфере организации взаимодействия федеральных органов госу дарственной власти и органов государственной власти субъектов РФ, к которым, в частности, относятся такие, как:

несовершенство, а в ряде случаев отсутствие правового ре гулирования процесса разработки нормативных актов, за трагивающих интересы субъектов РФ (в частности, несовер шенство процедуры разработки и принятия федеральных законов по предметам совместного ведения и разработки федеральных целевых программ);

слабые информационные связи между федеральными орга нами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;

дублирование функций и полномочий территориальными органами федеральной исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ;

порядок финансирования полномочий по предметам со вместного ведения РФ и субъектов РФ, включая делегируе мые полномочия;

вопросы разграничения государственного имущества;

вопросы недропользования;

другие.

Для решения указанных проблем в настоящей работе обосно вывается и предлагается проект федерального закона «О взаимо действии федеральных органов государственной власти и орга нов государственной власти субъектов Российской Федерации», который направлен на повышение эффективности взаимодей ствия федеральных и региональных властей. Законопроект за крепляет формы, механизмы и условия согласования интересов и организации взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти при осуществлении ими своих полномочий.

Проект федерального закона «О взаимодействии федераль ных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации» прошел публичную апробацию в научных кругах (свыше 30 экспертных заключений), а также в органах государственной власти большинства субъек тов РФ2.

Авторы выражают благодарность за помощь в работе органам государственной власти субъектов РФ, принявшим участие в ан кетировании.

Авторы будут благодарны за творческие отклики, дискусси онные замечания и предложения читателей настоящей моногра фии. Авторский коллектив готов продолжить разработки, в том числе требуемых проектов нормативных правовых актов в соот ветствии с регламентами государственных органов власти. Все, что для этого требуется — это чтобы разработка была кому-то нужна. Имеются в виду, конечно, общественные, политические деятели, государственные руководители, депутаты парламента, крупные легальные лоббирующие сообщества.

Предложения можно направлять по адресу: 107078, Москва, ул. Каланчевская, д. 15, подъезд № 1, 5-й этаж. Центр проблемно го анализа и государственно-управленческого проектирования.

Генеральному директору, профессору С.С. Сулакшину.

Тел./факс: (495) 981–57–03/09. E-mail: frpc@cea.ru.

Интернет-портал: www.rusrand.ru.

Заключения на проект федерального закона представили 19 органов госу дарственной власти субъектов РФ: администрация Липецкой области, Липец кий областной Совет депутатов, правительство Калининградской области, За конодательное Собрание Забайкальского края, администрация Новгородской области, Министерство юстиции Мурманской области, Законодательное Со брание Владимирской области, Белгородская областная Дума, правительство Курской области, Государственное Собрание-Курултай Республики Башкор тостан, Волгоградская областная Дума, Народный Хурал Республики Бурятия, Законодательное Собрание Краснодарского края, губернатор Калужской об ласти, Сахалинская областная Дума, правительство Нижегородской области, Законодательное Собрание Нижегородской области, губернатор Костромской области, губернатор Ленинградской области.

ГЛАВА Методология разработки эффективного закона 1.1. Основы методологии законопроектирования Иногда представляется, что написать проект закона достаточ но просто. Необходим грамотный юрист, название позвучнее, не сколько статей, которые дублируют Конституцию РФ, например, в части полномочий органов власти разных уровней, и законо проект готов. На практике подобных законов принято много и их характерной особенностью является тот очевидный факт, что от их принятия в жизни ничего не изменяется.

Есть несколько ключевых методологических положений, от сле дования которым зависит, будет ли новый закон эффективным.

Прежде всего нужно представлять себе, что закон предназна чен для правового регулирования общественных отношений. Не обходимо точно понимать, о какой сфере общественных отноше ний идет речь. В настоящем случае речь идет о взаимодействии федеральных и региональных органов государственной власти.

Если есть отношения, то должны быть и их субъекты. Для обсуждаемого закона основные субъекты — это, с одной сторо ны, Российская Федерация в лице федеральных органов государ ственной власти, а с другой — субъекты РФ в лице органов госу дарственной власти субъектов РФ.

Если есть субъекты отношений, то у них должны быть интере сы. Деятельностью людей движут интересы, интересы мотивиру ют поведение в регулируемых законом отношениях. Значит, все эти интересы надо себе представлять. Кроме того, интересы раз личных субъектов отношений конфликтуют между собой, следо вательно, необходимо находить такие регуляции, чтобы можно было достигнуть максимального согласования интересов и наи меньших потерь или конфликтогенности.

Пока что речь шла о проблемах в области общественных отно шений. Определенное правовое регулирование в этой сфере уже существует, например, есть хотя бы положения Конституции РФ.

Однако требуется детальное представление о действующем в дан ной сфере законодательстве. И тогда будет понятно, какие есть пробелы, коллизии или несовершенства, которые нужно исправ лять, вторгаясь в действующее законодательство, а какие нормы придется принимать впервые в рамках нового закона.

Наконец, наступает этап, на котором проблемы, выявленные в сфере отношений, «проецируются» на нормативно-правовое про странство. При этом формируется поле собственно правовых про блем, которые и составляют предмет регулирования нового закона.

Но это не все. Необходимо четко понимать, какие ценности являются критерием для формирования формул нормативных регуляций. Самый устойчивый и оправданный подход, исклю чающий узкий лоббизм, социальную несбалансированность, за ключается в выборе ценностей, соответствующих общественно му благу, т. е. консенсусных в обществе и государстве.

Вооружившись ценностными критериями, адекватными пред ставлениями о наборе субъектов и их интересах, проблемах отноше ний и правовых проблемах, требующих решений, можно увидеть, сколько конкретных вопросов требуют нормативно-правового регулирования в новом законе. Происходит формирование своео бразной повестки дня для конструирования нового закона. Таких вопросов, по опыту нормотворчества, могут быть десятки и сотни.

И только после этого становится возможным формировать структуру нового закона, находить формулы (концепты, прин ципы) нормативно-правовых регуляций, а затем выписывать сам нормативно-правовой текст.

Указанная последовательность действий обеспечивает наце ленность и работоспособность нового закона в регулировании целеположенных отношений в обществе. Закон в результате по лучает шанс быть эффективным.

В дальнейшем приводятся конкретные уникальные наборы перечисленной атрибутики, необходимой для разработки про екта федерального закона «О взаимодействии федеральных ор ганов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Ценности и цели закона Ценности, на достижение которых направлен проект феде рального закона «О взаимодействии федеральных органов госу Ценность — это жизненно или критически важные в силу каких-либо об стоятельств характеристики предмета человеческой деятельности, в данном дарственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации», определяются на основе совершенного в явном виде ценностного выбора.

Выбраны четыре ценностных цели:

1. Баланс интересов РФ и субъектов РФ в сфере их взаимодей ствия.

2. Ресурсная обеспеченность федеративной системы России.

3. Постоянно самонастраивающийся механизм взаимодействия РФ и субъектов РФ в связи с эволюцией федеративной системы.

4. Дееспособность механизма государственной власти (каче ство государственного управления).

Избранные ценности позволяют формировать систему целей.

В качестве целей проекта федерального закона выступают сле дующие цели:

1. Формирование оптимальных организационных и правовых механизмов взаимодействия федеральных органов государствен ной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

2. Учет интересов РФ в целом и субъектов РФ при создании организационных, правовых и финансовых механизмов их взаи модействия.

3. Усиление гарантий целостности РФ.

4. Обеспечение реализации гражданами своих конституцион ных и иных прав и законных интересов на территории всех субъ ектов РФ.

5. Бюджетно-налоговая обеспеченность системы государст венной власти на федеральном и региональном уровнях.

6. Обеспечение преемственности и одновременно с этим эво люции системы власти, ее способности адекватно отвечать на вы зовы времени.

7. Усиление контрольных механизмов деятельности органов власти и должностных лиц на всех уровнях.

Субъекты интересов в поле действия закона Как показано выше, при проектировании государственно управленческих решений, в частности, при подготовке проекта федерального закона, необходим учет ключевых субъектов, инте случае в сфере взаимодействия федеральных и региональных органов госу дарственной власти.

ресы которых могут быть затронуты действием разрабатываемо го законопроекта.

Кто входит в их состав?

Во-первых, человек (личность). Разумеется, интересы отдель ной личности, каждого конкретного человека должен учитывать любой закон.

Во-вторых, субъекты РФ.

В-третьих, Российская Федерация — это, пожалуй, наиболее интегративный субъект, который в той или иной мере «видит»

интересы всех остальных субъектов отношений и должен их ба лансировать. Но у РФ, как у государства, тоже есть свои неот ъемлемые интересы, которые в законе следует учитывать, так как их неудовлетворенность в предельных случаях может приводить даже к эрозии территориальной целостности и неизбежно вы зывать вслед за этим деградацию механизма защиты интересов субъектов РФ и конкретного человека.

Каковы неотъемлемые интересы выделенных субъектов, ко торые необходимо учесть при разработке закона? Перечислим субъекты отношений с их потребностями, которые будут учиты ваться в законопроекте.

I. Человек 1. Достойный и равный уровень жизни во всех субъектах РФ.

2. Реальная возможность реализации своих конституционных и иных прав и законных интересов на территории каждого субъ екта РФ.

3. Эффективная коммуникация человека с федеральными ор ганами государственной власти и органами государственной вла сти субъектов РФ (в том числе в решении кадровых вопросов).

II. Субъекты Российской Федерации 1. Реальное участие субъектов РФ в формировании федераль ной политики, принятии нормативных правовых актов на феде ральном уровне.

2. Учет мнения субъектов РФ при принятии нормативных правовых актов на федеральном уровне.

3. Субъектный эгоизм (экономический, этнический, полити ческий), местничество, выражающиеся в заинтересованности в максимально возможных дотациях, выгодном распределении нормативов отчисления в бюджеты субъектов РФ.

4. Устойчивое социально-экономическое развитие субъекта РФ.

5. Заинтересованность в сохранении и развитии локальных этнорелигиозных, языковых, культурных традиций.

6. Независимость от федерального центра в решении вопро сов региональной кадровой политики в субъекте РФ (в том числе в вопросе наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ).

III. Российская Федерация 1. Управляемость страны, субъектов РФ в отдельности.

2. Стабильное и устойчивое развитие РФ в целом.

3. Эффективность механизмов взаимодействия РФ и субъек тов РФ.

4. Преодоление местничества, раздробленности, обеспечение единства управления, факторов развития и жизни (экономи ческой, социальной, культурной, гуманитарной, безопасности и др.) в стране в целом.

5. Обеспечение федеральных функций обороны, безопасно сти, внешних обязательств, единства стандартов, валюты, ци вилизационно-ценностных русских (российских) накоплений.

6. Стремление к перецентрализации государственной власти.

Именно исходя из представленного перечня конкретных ин тересов, которые очевидным образом сталкиваются, анализиро вались проблемы, включая правовые, требующие регулирования в сфере взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

1.2. Основные понятия В обыденном бытовом общении, в научных определениях или в энциклопедических словарях, конечно же, есть те или иные трак товки всех терминов и понятий, которые будут использоваться в конструируемом законе. Однако при их использовании в право вом документе определения должны получить точный, минималь но интерпретируемый смысл, чтобы закон был однозначным и ра ботоспособным. Для целей обсуждаемого закона требуют своего законодательного закрепления следующие основные понятия:

правовой акт — официальный письменный документ, при нятый (изданный) в установленном порядке и форме на референ думе либо органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом в пределах их компе тенции и направленный на установление, изменение, прекраще ние или отмену регулирования правоотношений;

Доктрина регионального развития Российской Федера ции — нормативный правовой акт государственно-управленче ского характера, определяющий содержание государственной региональной политики Российской Федерации, включая ее ос новные ценностные ориентиры, цели, направления и приорите ты, формирующий и приводящий в действие механизм ее испол нения на долго-, средне- и краткосрочную перспективы;

предмет ведения Российской Федерации — сфера обществен ных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации к компетенции Российской Федерации;

предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации (далее — предмет совместного ведения) — сфера общественных отношений, регулирование ко торой отнесено Конституцией Российской Федерации, федераль ными конституционными законами, федеральными законами и договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Россий ской Федерации к компетенции Российской Федерации и к ком петенции субъектов Российской Федерации;

предмет ведения субъекта Российской Федерации — сфе ра общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации, законодательством субъ ектов Российской Федерации к компетенции субъектов Россий ской Федерации;

компетенция органов государственной власти — совокуп ность полномочий органов государственной власти по пред метам ведения Российской Федерации, предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Феде рации, а также предметам ведения субъектов Российской Феде рации;

полномочия органов государственной власти — права и обязанности органов государственной власти в отношении при нятия правовых актов, а также осуществления иных государ ственно властных действий;

согласование с федеральным органом государственной вла сти, органом государственной власти субъекта Российской Фе дерации2 — установленная процедура, в соответствии с которой обязательно требуется согласие соответствующего федерального органа государственной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации на принятие правового акта или совершение иного государственно-властного действия;

согласие федерального органа государственной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации — ре шение (разрешение) федерального органа государственной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации на принятие правового акта или совершение иного государственно властного действия, являющееся результатом согласования;

учет мнения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Феде рации — установленная процедура, в соответствии с которой требуется выяснить мнение федерального органа государствен ной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также использовать это мнение в качестве факто ра, который принимается во внимание при принятии решения в ходе осуществления соответствующего полномочия;

эффективность взаимодействия федеральных органов госу дарственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации — результативность в достижении уста новленных целевых параметров в соответствующих сферах взаимо действия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Необходимо отметить правовую позицию Конституционного Суда Россий ской Федерации, изложенную в постановлении от 12 ноября 2003 г. № 17-П о конституционности положений Федерального закона «О государственном ре гулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спирто содержащей продукции», в соответствии с которым «участие субъектов Россий ской Федерации в процессе принятия решений на федеральном уровне носит субсидиарный характер в форме предварительного согласования в целях более полного обеспечения учета их потребностей и законных интересов при условии, что такое участие не должно предопределять окончательное решение вопроса, создавать дискриминирующие либо необоснованно благоприятствующие усло вия». Вместе с тем представляется, что согласование и согласие соотносятся между собой как процедура и принятое в ходе ее реализации решение.

ГЛАВА Советский и зарубежный опыт взаимодействия центральных и региональных органов государственной власти 2.1. Исторический опыт согласования уровневых полномочий в СССР Взаимодействие органов власти разных уровней в советский период происходило в рамках административно-командной системы, в которой практически вся власть была сосредото чена в руках аппарата центральных органов управления. Для административно-командной системы советского периода было характерно централизованное директивное планирование, ор ганы власти и предприятия действовали в соответствии с по лученными из верхних эшелонов управления плановыми зада ниями1. Среди методов управления предпочтение отдавалось организационно-техническим, административным и идеологи ческим методам. Правовые и экономические формы и методы управления играли второстепенную роль. С точки зрения осо бенностей взаимодействия органов власти государственного и муниципального уровней предпочтение отдавалось методам приказа, требования, запрета, ответственности и принуждения (методы убеждения, стимулирования и дозволения играли фа культативную роль)2.

Фактическая организация власти в советском государстве до вольно сильно отличалась от конституционно установленной.

Основные «разрывы» между конституционными установлениями и советской реальностью прошли по следующим направлениям:

руководящая роль партийных органов в системе взаимодействия органов власти разных уровней;

место и роль советов в системе власти;

практическая реализация принципа демократического централизма в системе взаимодействия органов власти разных уровней.

См.: Современный экономический словарь. М.: ИНФРА-М.

См. подробнее: Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления. М.: Юристъ, 2006. С. 49–51.

Была велика руководящая роль партийных органов в системе взаимодействия органов власти разных уровней. Организация вла сти в СССР проходила под руководством в первую очередь партий ных органов. Руководство Коммунистической партии всей совет ской федерацией провозглашалось главным условием ее успешного развития3. Государственное строительство следовало за партийным.

Характер самой партии при этом был жестко централизованным.

VIII съезд РКП(б) постановил: «Необходимо существование единой централизованной коммунистической партии с единым ЦК, руко водящим всей работой партии во всех частях РСФСР»4. Впослед ствии была введена четкая система ротации кадров в региональных и местных партийных органах, которая способствовала сохранению над ними жесткого контроля со стороны Центрального комитета.

Другим принципом советского государственного права был принцип проведения народовластия в лице Советов депутатов трудящихся. Через советы проводилось руководство Коммуни стической партией всей советской федерацией5.

На начальном этапе советского федерализма система советов регионального уровня (уровня автономных образований) была достаточно независима от центральных органов и самостоятель но формировала структуру власти на своей территории. Однако уже в 1920-е годы власть стремительно начинает «перетекать» от советов к партийным органам в центре и на местах. Повышенная степень самостоятельности органов власти регионального уров ня была продуктом начального этапа революционных преобра зований. Полновластие местных и региональных советов — это был лозунг, направленный на разрушение имперского аппарата управления обширными территориями страны, он был не целью, а средством достижения «диктатуры пролетариата под руковод ством Коммунистической партии». На определенном этапе, когда пришло время воссоздавать аппарат управления страной после завершения гражданской войны, тенденции децентрализации при формировании системы региональной власти уступили ме сто тенденциям жесткой централизации.

См.: Равин С.М. Принцип федерализма в советском государственном праве.

Л.: Изд-во Ленинградского университета, 1961. С. 12, 15–16.

КПСС в резолюциях и решениях. Ч. 1. 1954. С. 433.

См.: Равин С.М. Указ. соч. С. 15–16.

Компетенция советов была намечена Конституцией РСФСР 1918 г. в довольно общем виде. Советы имели предметом своей деятельности проведение в жизнь всех постановлений высших органов советской власти, принятие мер по поднятию террито рии в культурном и хозяйственном отношении, разрешение всех вопросов, имеющих «чисто местное значение», объединение всей советской деятельности в пределах конкретной территории. В дан ном перечне только первый пункт предусматривает подчинение местной власти федеральному правительству, остальные относят ся к предметам автономной деятельности советов регионального уровня. Конституция не давала четких указаний относительно того, где начиналось и кончалось автономное «объединение всей советской деятельности» на местах и где проходила линия, отде ляющая вопросы «чисто местного значения» от других.

При такой неопределенности законодательной нормы совер шенно естественным было, с одной стороны, бесконтрольное расширение местной компетенции и основанной на ней авто номии, а с другой — столь же безграничное ее сужение в пользу постановлений высших органов советской власти. Впоследствии действительно произошел массированный отход от первоначаль ной независимости советов в сторону жесткой вертикали власти на уровне субъектов советской федерации.

Третий принцип советского государственного права — это реализация демократического централизма в государственном устройстве и во взаимодействии органов власти разных уровней.

Демократический централизм как организационный принцип коммунистической партии был установлен и как организаци онный принцип советской федерации6. При этом «централизм»

означал управление государством из единого центра, безуслов ное подчинение нижестоящих органов власти вышестоящим, меньшинства большинству. «Демократизм» же подразумевал выборность органов государственной власти и управления сни зу доверху, их подотчетность и сменяемость, широкое участие В.И. Ленин писал: «Ни железные дороги, ни транспорт, ни крупные машины и предприятия вообще не могут функционировать правильно, если нет един ства воли, связывающего всю наличность трудящихся в один хозяйственный орган, работающий с правильностью часового механизма». См.: Ленин В.И.

Сочинения. Т. 27. С. 186.

масс в управлении государством, предоставление местам широ кой инициативы в постановке и разрешении местных вопросов7.

Среди форм проявления демократического централизма — ру ководство Союзом ССР союзными и автономными республика ми. В результате планирующей и организаторской деятельности общесоюзных государственных органов в отношении органов власти и управления союзных и автономных республик устанав ливалась постоянная связь между всеми звеньями общесоюзных и республиканских государственных органов и достигалась воз можность полного соблюдения общегосударственной дисципли ны, социалистической законности, планомерное развитие народ ного хозяйства8.

Особенно остро проблема практического обеспечения дей ствия принципа демократического централизма встала на реги ональном уровне органов управления. Органы исполнительной власти союзных и автономных республик подчинялись всерос сийским и всесоюзным органам управления по отраслевому прин ципу. Часть компетенции органов власти союзной республики передавалась высшим органам союзного государства (Всероссий скому съезду Советов, ВЦИК и Совету Народных Комиссаров), при этом республиканские органы не сливались с союзными, что породило характерный признак союзного строя — параллельное существование на территории субъектов федерации двух вла стей: федеральной, действующей от имени и по поручению цен тральной власти, и региональной (местной), которая действует в интересах и по поручению высшей государственной власти со юзной республики9.

В договорах, заключенных РСФСР с ее федеративными ча стями, этот вопрос решался следующим образом. Федеральная власть прямо назначала своих особых уполномоченных в составе правительства автономной республики, причем последние в пре делах круга дел, предоставленных центральной властью, облада ли правом решающего голоса. Таким образом, на региональном Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М.: Государствен ное издательство юридической литературы, 1960. С. 63.

Чистяков О.И. Проблемы демократии и федерализма в первой Советской Конституции. М.: Изд-во Московского университета, 1977. С. 59, 60, 119.

См.: Рейснер М.А. Государство буржуазии и РСФСР. Москва-Петроград: Гос издат, 1923. С. 383.

уровне организации исполнительной власти принцип демокра тического централизма породил другой принцип — «двойного подчинения».

К автономному ведению республик в составе РСФСР отно сились дела по ведомству народных комиссариатов внутренних дел, юстиции, просвещения, здравоохранения, социального обе спечения и земледелия. Эти народные комиссариаты субъектов советской федерации, обладавшие автономной компетенцией, были связаны с центром и ответственны непосредственно перед ВЦИК. Однако такая ответственность не должна была исключать (но на практике практически исключала) их ответственность пе ред съездом советов автономной республики, который их изби рал и давал им свои постановления для исполнения. В автоном ных республиках, таким образом, независимо от федеральной компетенции, в пределах которой республиканские народные комиссариаты были целиком подчинены федеральным, имелась и область автономного правительства10.

ВЦИК являлся по конституции не только исполнительным, но и «высшим законодательным, распорядительным и контроли рующим органом». То же относилось и к другим исполнительным комитетам всех уровней. Несмотря на провозглашение принципа полновластия советов реально сложилась ситуация присвоения власти исполкомами. Формально совет являлся высшей властью в пределах конкретной территории, именно он избирал исполни тельный комитет. Поскольку на местном уровне совет собирался достаточно часто, то в особой передаче исполкому полномочий совета не было необходимости. Однако съезды советов более высоких уровней (в том числе субъектов советской федерации) уже не могли собираться так часто, по причине чего взаимоот ношения советов с их исполкомам имели совсем иной характер.

Согласно конституции, в период между съездами исполкомы яв лялись такой же высшей властью, как и сами съезды. С течением времени положение исполкомов укрепилось, их постановления перестали отменяться со стороны съездов. Постановлениями 9-го Всероссийского съезда Советов были увеличены сроки пере избрания исполкомов — до одного года. Тем самым был усилен См.: Декреты ВЦИК и Сов.Нар.Ком. № 11, 109 // Сборник важнейших де кретов Народного Комиссариата по делам национальностей. Ст. 23.

отрыв исполкомов от съездов и ослаблена надзирающая, контро лирующая и руководящая роль последних. Советы превратились в исключительно голосующие собрания, с которыми исполкомы считались все меньше и меньше. По всей стране создалась карти на едва ли не полновластия исполкомов11.

В период растущей централизации проявилась и другая опас ность — союзный законодатель стремился не столько к укрепле нию влияния съездов на исполкомы, сколько к установлению зависимости последних от центра. Укрепление указанной зави симости шло в направлении иерархического подчинения ниже стоящих исполкомов вышестоящим, в направлении создания вертикали органов управления. Этот процесс уже в самом скором времени привел к ослаблению связи между исполкомами, сове тами и съездами в пользу центральных ведомств на всех уров нях. Централизация обострила проблему двойного подчинения, которая постепенно стала проблемой тройного подчинения. Ис полнительные комитеты были подчинены вышестоящему испол нительному комитету, ВЦИК и СНК. Сближение администра тивных органов центра с исполкомами регионального уровня привело к непосредственному объединению и подчинению всех специальных учреждений центра на местах именно исполкомам.

Но процессы пошли далее, и со временем уже исполкомы субъектов советской федерации постепенно превращались в передаточные канцелярии центральных ведомств, поскольку за висимость отделов нижестоящих через отделы вышестоящие от центральных ведомств была прямой и непосредственной. Право непосредственных сношений отделов с вышестоящими органами минуя исполкомы шло на пользу ведомственной централизации, работающей «через голову» исполкомов. Народные комиссариаты и отделы исполнительного комитета имели право непосредствен ного сношения с соответствующими отделами нижестоящих ис полнительных комитетов, они обязаны были только уведомить те исполкомы, которые они «минуют». При этом только «рас поряжения, имеющие особо важное значение», одновременно со общались и тем исполкомам, при которых находились отделы, в целях контроля со стороны последних. Исполкомам в этой схеме остались весьма ограниченные права в отношении их собствен См.: Рейснер М.А. Указ. соч. С. 388–389.

ных отделов — право закрытия существующих отделов и обра зования новых — что, однако, также делалось по соглашению с соответствующим народным комиссариатом с утверждения Сов наркома.

В модели демократического централизма необходимо отме тить и такую характерную его черту, как уже упомянутый прин цип двойного (тройного и т.д.) подчинения. Отделы исполкомов были подчинены советам, исполкомам, вышестоящим отделам и партийным органам. Исполкомы, в свою очередь, — своим со ветам, вышестоящим исполкомам, народным комиссарам и пар тийным органам. Советы и съезды — вышестоящим советам и съездам и партийным органам. Фактический центр принятия ре шений был на уровне центральных органов (в том числе партий ных) и отделов местных исполкомов. Положения, устанавливаю щие права народных комиссариатов по отношению к местным отделам, должны были быть выработаны каждым народным ко миссариатом и утверждены ВЦИК, поскольку степень зависимо сти каждого из отделов исполкома от соответствующего народ ного комиссариата могла быть установлена лишь по отношению к каждому комиссариату в отдельности.

Таким образом, можно выделить следующие особенности взаимодействия органов власти разных уровней. Ключевую роль в управлении страной во времена советской федерации играли партийные органы, исполнительно-распорядительные функции при них осуществлялись исполкомами и их отделами. Советам в этой системе отводилась церемониальная роль. При этом на блюдалось постоянное повышение руководящей роли СССР в отношении союзных и автономных республик, усиление зна чения общесоюзного законодательства, расширение планирую щей деятельности общесоюзных государственных органов. Это объясняется тем, что система региональных и местных советов возникла не как цель государственного строительства, а как сред ство разрушения имперской системы территориального управле ния. Когда же советская система выполнила эту свою функцию, то уже к началу 1920-х годов началось ее постепенное свертыва ние. К 1930-м годам управление страной стало жестко централи зованным, органы власти субъектов советской федерации были наделены в основном исполнительно-распорядительными функ циями под контролем партийных и отраслевых органов исполни тельной власти союзного уровня.

Органы власти территорий и их взаимодействие Советская Россия возникла как унитарное государство, в пер вое время она формально делилась только на административные единицы. Однако в результате осуществления права наций на самоопределение территория Российской Советской Республики уже в 1917 г. начала стремительно сокращаться. В условиях рас пада в январе 1918 г. Российская Советская Республика была про возглашена федерацией12. Субъекты советской федерации, авто номные республики присвоили себе столь широкие права, что было трудно отличить их от независимых государств. Для госу дарственного механизма автономных образований того периода характерно наличие в их составе разнообразных и чрезвычайных органов власти (разного рода военно-революционных комитетов, чрезвычайных комиссаров, чрезвычайных съездов и пр.), однако впоследствии появляется тенденция образования органов власти и управления, по названиям и функциям сходных со всероссий скими (ЦИКов, СНК, наркоматов).

Правовой и фактический статус АССР с течением времени менялся. Если в 1918 г. некоторые из них имели свои вооружен ные силы, участвовали во внешних сношениях, управляли транс портом, осуществляли денежную эмиссию, то уже в 1919 г. такая деятельность постепенно свертывается, а в 1920 г. АССР передают эти функции общероссийским органам. Органы власти АССР с этого момента занимаются лишь делами, вытекающими из нужд самой республики, не выходящими за ее пределы: руководят сво ей промышленностью, сельским хозяйством, финансами, культу рой — в этих областях права АССР в течение длительного периода остаются достаточно широкими. Эволюционирует и статус авто номий. Если в 1918 г. автономию трудно отличить от независимой республики, то уже в 1921 г. разница между ними вполне осязаема.

С 1920 г. устанавливается твердый порядок образования автоном ных единиц исключительно актами центральной власти.

III Всероссийский съезд Советов принял ленинскую Декларацию прав тру дящегося и эксплуатируемого народа и в ее развитие — резолюцию «О феде ральных учреждениях».

Таким образом, обстановка первых месяцев советской власти обусловила широчайшую компетенцию органов власти регио нального и местного уровней. Губернские и областные советские органы осуществляли такие же функции, что и органы автоном ных и даже независимых советских республик, вплоть до руко водства вооруженными силами и внешних сношений. По мере укрепления советского государства статус указанных органов постепенно вводился в соответствующие рамки.

Автономная республика по Конституции РСФСР 1918 г. признавалась высшей формой советской автономии14. Формаль но она относилась к государственным образованиям по своему федеративному статусу, характеру своих прав и структуре. Среди признаков правового положения автономной республики выде лялись наличие конституции, осуществление законодательной деятельности, распоряжение территорией (хотя автономная ре спублика формально не имела права выхода из СССР), наличие гражданства и системы государственных органов, принятие и осуществление государственного плана и государственного бюд жета, представительство в Совете Национальностей. Автоном ные республики осуществляли деятельность во всех областях хозяйственного и культурного строительства, относящихся к ее компетенции.

Однако в тексте конституции специфика автономных област ных союзов по сравнению с административно-территориальными единицами РСФСР проявлялась довольно слабо. Так, согласно ст. 49 Конституции РСФСР, ведению Всероссийского съезда Со ветов и ВЦИКа подлежали в том числе вопросы установления компетенции областных советских союзов, входящих в состав РСФСР. Отсюда следует, что автономные областные союзы в зна чительной мере были подчинены в своей деятельности общерос сийским органам. Порядок формирования съездов советов авто номных областных союзов ничем не отличался от аналогичного порядка обычных областей. В границах своего ведения областной съезд советов объявлялся высшей властью в пределах области, Принята на заседании V Всероссийского съезда Советов 10 июля 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.

Существовали еще и такие формы автономии, как автономные области и национальные районы.

в период между съездами такой властью являлся Исполнитель ный комитет (ст. 55, 56). К компетенции областных органов со ветской власти, согласно ст. 61 Конституции РСФСР, относились проведение в жизнь всех постановлений соответствующих выс ших органов советской власти, принятие всех мер по поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях, разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное значение, и объединение всей советской деятельности в пределах данной тер ритории.

Согласно ст. 62 Конституции РСФСР, съездам советов авто номных образований и их исполнительным комитетам принад лежало право контроля деятельности нижестоящих советов, а также право отмены их решений с извещением об этом в важ нейших случаях центральной советской власти. Для выполнения возложенных на органы советской власти задач при советах и исполнительных комитетах автономий образовывались соот ветствующие отделы во главе с заведующими отделами (ст. 63).

Съезды советов и их исполнительные комитеты автономий обла дали в отношении нижестоящих органов власти важным право мочием — они утверждали полугодовые и годовые сметы доходов и расходов местных советов. Исходя из того же принципа сметы органов советской власти регионального уровня утверждались ВЦИК и Советом Народных Комиссаров — СНК (ст. 86).

В составе центрального аппарата управления действовали Всероссийский съезд Советов — высший орган власти, ВЦИК — высший орган власти в период между съездами советов, СНК — орган исполнительной власти, отраслевые наркоматы. 30 ноября 1918 г. был учрежден чрезвычайный орган — Совет рабочей и крестьянской обороны, который в условиях гражданской вой ны обладал всей полнотой полномочий по мобилизации сил и средств отраслей народного хозяйства на военные нужды и коор динировал работу ведомств. Высшим органом управления про мышленностью оставался Высший совет народного хозяйства (ВСНХ), который получил широкие права в области организа ции производства, распределения и государственных финансов.

Централизованно составлялись планы, распределялось сырье, принималась и распределялась продукция. ВСНХ объединял и направлял деятельность всех центральных и местных регулирую щих органов и обладал широкими полномочиями в сфере управ ления экономикой. Все экономические законопроекты поступали в СНК через ВСНХ, ему передавалось управление национализи рованными предприятиями.

Оперативное повседневное руководство предприятиями было сосредоточено в основном в главных комитетах, подчинявшихся ВСНХ15. При местных советах сохранились совнархозы. В их ве дении находилось сравнительно небольшое количество мелких предприятий, не подчинявшихся непосредственно ВСНХ, но про дукция этих предприятий находилась на учете центральных ор ганов и распределялась ими. Такая система централизованного управления получила название главкизма. Ее слабыми сторонами стали разобщенность предприятий, чрезмерная централизация снабжения, отсутствие заинтересованности местных органов в ре зультатах деятельности предприятий, бюрократизм и волокита16.

Вехой в процессе строительства системы власти на уров не субъектов советской федерации стала Конституция СССР 1924 г.17 Согласно положениям Договора об образовании СССР, являвшемся составной частью данной Конституции, РСФСР во шла в состав СССР, на нее было распространено законодатель ство СССР и юрисдикция союзных органов власти.

Органы исполнительной власти союзных республик (органы управления) находились в сложной зависимости от союзных ор ганов управления. В союзный СНК входило две разновидности комиссариатов: общесоюзные и объединенные18. Общесоюзные народные комиссариаты имели при союзных республиках своих уполномоченных, непосредственно им подчиненных. Органа ми объединенных народных комиссариатов, осуществляющими Главнефть, Главсоль, Центромедь и др. До конца 1918 г. было создано 42 глав ка, к лету 1920 г. их было 49. Между главком и предприятием в ряде отраслей стояло еще одно звено — трест, управлявший несколькими предприятиями.


См. подробнее: Барышкова К.В., Подсумкова А.А. История государственно го управления и муниципального самоуправления России. М.: Омега-Л, 2008.

С. 156–157.

Постановление II Съезда Советов СССР от 31 января 1924 г. // Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. 1924. № 2. Ст. 24.

Объединенными народными комиссариатами СССР являлись высший со вет народного хозяйства, народные комиссариаты продовольствия, труда, фи нансов и рабоче-крестьянской инспекции (ст. 52–54 Конституции).

на территории союзных республик их задания, являлись одно именные народные комиссариаты этих республик. Распоряже ния народных комиссариатов СССР могли приостанавливаться ЦИКами союзных республик или их президиумами при явном несоответствии данных распоряжений союзной Конституции, законодательству или законодательству союзной республики.

О приостановке распоряжения ЦИКи союзных республик или их президиумы немедленно сообщали СНК СССР и соответствую щему народному комиссару СССР (ст. 59).

Существенную роль в федеративном строительстве на уровне субъектов советской федерации играло Объединенное государ ственное политическое управление (ОГПУ) (гл. 9 Конституции).

«В целях объединения революционных усилий союзных респу блик по борьбе с политической и экономической контррево люцией, шпионажем и бандитизмом» ОГПУ СССР руководило работой своих региональных и местных органов через уполномо ченных при советах народных комиссаров союзных республик, действующих на основании специального положения, утверж денного в законодательном порядке (ст. 61, 62).

В остальном Конституция декларировала самостоятельность союзных республик. В пределах территории каждой союзной ре спублики верховным органом власти являлся Съезд Советов ре спублики, а в промежутках между съездами — ее ЦИК. ЦИКи союзных республик образовывали свои исполнительные орга ны — советы народных комиссаров. Система власти союзных ре спублик устанавливалась в первую очередь на союзном уровне, а автономных республик — на союзном уровне и уже потом — на уровне республиканском (общероссийском). И хотя в ст. 3 Кон ституции декларировалось, что суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в самой Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза, в реаль ности СССР представлял собой жестко централизованное, фак тически унитарное государство, в котором сфера компетенции органов власти союзных и автономных республик была незначи тельна.

Вместе с тем органы советской власти союзных и автономных республик получили право формального контроля деятельности союзных органов посредством использования механизмов бика мерализма. Согласно ст. 13 и 15 Конституции ЦИК СССР состо ял из Союзного Совета и Совета Национальностей. Последний формировался из представителей союзных и автономных совет ских социалистических республик и автономных областей. Со юзный Совет и Совет Национальностей по Конституции были равноправными палатами советского парламента. Через участие в работе Совета Национальностей субъекты советской федера ции могли, пусть и формально, влиять на решение общесоюзных вопросов. Законопроекты, «восходящие» на рассмотрение ЦИКа СССР, получали силу закона лишь при условии принятия их как Союзным Советом, так и Советом Национальностей. Кроме того, ЦИК имел право приостанавливать или отменять декреты, поста новления и распоряжения своего президиума, а также съездов со ветов и центральных исполнительных комитетов союзных респу блик и других органов власти на территории Союза ССР (ст. 20, 22–24). Предоставление органам власти союзных и автономных республик прав в законодательной сфере на союзном уровне при звано было компенсировать построение исполнительной власти в СССР по принципу жесткой централизованной вертикали.

СНК СССР — высший общесоюзный орган исполнительной власти — издавал декреты и постановления, обязательные к ис полнению на всей территории Союза ССР. Опротестовать реше ния СНК могли только ЦИКи союзных республик и их президиу мы в Президиум ЦИКа СССР, да и то — факт опротестования не приостанавливал их исполнения (ст. 38, 42). Иные вопросы орга низации власти в автономных республиках Конституция СССР 1924 г. не оговаривала, оставляя регулирование второстепенных вопросов организации региональной и местной власти на уровне конституций союзных республик.

В соответствии с Конституцией СССР в 1925 г. была принята новая Конституция РСФСР19, конкретизировавшая организацию власти в автономных республиках в составе РСФСР. Согласно ст. 3 Конституции, носителем Верховной власти в РСФСР являл ся Всероссийский съезд Советов, а в период между съездами — ВЦИК. Их ведению подлежало в числе прочего установление Постановление XII Всероссийского съезда Советов от 11 мая 1925 г. // СУ РСФСР. 1925. № 30. Ст. 218;

Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1925. № 118.

26 мая.

в соответствии с законодательством СССР плана всего народ ного хозяйства и отдельных его отраслей на территории РСФСР, а также отмена постановлений съездов советов автономных ре спублик и автономных областей, нарушающих Конституцию или постановления верховных органов РСФСР (ст. 17). Конституции автономных республик утверждались высшими законодатель ными органами РСФСР, которые также были наделены право мочиями по установлению границ автономных республик, их административно-территориального деления, по разрешению споров между ними, а также по отмене их решений. Автономные республики функционировали в соответствии с общероссийским народнохозяйственным планом, который утверждался высшими органами РСФСР.

Все государственные доходы и все расходы РСФСР, включая доходы и расходы входящих в нее автономных республик, объ единялись в общегосударственном бюджете РСФСР, который входил как составная часть в единый государственный бюджет Союза ССР. Государственные же доходы и расходы автономных республик, входящих в состав РСФСР, после принятия их СНК и ЦИКами и рассмотрения СНК РСФСР, утверждались ВЦИКом в качестве составных частей бюджета РСФСР (ст. 76, 77, 80). Для статуса и объема полномочий органов власти субъектов совет ской федерации того периода немаловажным фактором была крепкая финансовая связь между членами федерации, которая фактически приводила к полному единству смет и кассы всего союза. Не только отдельные советы и советские объединения, но и все союзные и автономные республики финансировались из центра по единой и общей смете.

Органами отраслевого управления в СССР считались обще союзные и объединенные наркоматы. Общесоюзные наркоматы имелись только в СССР20;

объединенные наркоматы имелись в союзе и в каждой союзной республике. Наркоматы Союза ССР руководили соответствующими наркоматами республик. Третью группу составили республиканские наркоматы, которые имелись только в союзных республиках. Развитие экономики страны, про ведение коллективизации и индустриализации привело к необ Наркоматы иностранных дел, внешней торговли, военных и морских дел, путей сообщения, почты и телеграфа.

ходимости внесения изменений в аппарат управления народным хозяйством. В процессе разработки первого пятилетнего плана значительно повысилась роль планирующих органов — СНК СССР принял постановление о работе Государственного плано вого комитета.

Конституция СССР 1936 г.21 привнесла правовые новеллы в конституционно-правовое регулирование системы органов вла сти и управления союзных и автономных республик и порядок их взаимодействия. В соответствии с гл. V Конституции СССР СНК СССР являлся высшим исполнительным и распорядитель ным органом СССР и издавал постановления и распоряжения, которые являлись обязательными на всей территории СССР.

СНК СССР объединял и направлял работу общесоюзных и союзно-республиканских наркоматов и других подведомствен ных ему хозяйственных учреждений и осуществлял другие меры по управлению страной. Центральными органами государствен ной власти по Конституции СССР 1936 г. были 8 общесоюзных наркоматов и 10 союзно-республиканских наркоматов. Отрас лями государственного управления, входящими в компетенцию СССР, руководили народные комиссары СССР, имевшие право в пределах своей компетенции издавать приказы и инструкции и проверяли их исполнение.

Согласно ст. 79 Конституции СССР, высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти союзной республики являлся совет министров, его председатель по долж ности входил в состав Совета министров СССР. Число и отрас левая специализация республиканских министерств зависели от структуры Правительства СССР, точнее от того, сколько в нем было общесоюзных и союзно-республиканских министерств.

Общесоюзные министерства руководили порученной им отрас лью на всей территории СССР непосредственно либо через на значаемые ими органы, союзно-республиканские министерства, как правило, через одноименные министерства союзных респу блик и управляли непосредственно лишь ограниченным числом предприятий по списку, утверждаемому Президиумом Верховно го Совета СССР (ст. 75, 76).

Утверждена Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов Союза ССР от 5 декабря 1936 г. // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. № 283. 6 дек.

Совет министров союзной республики имел право приоста навливать постановления и распоряжения советов министров автономных республик, отменять решения и распоряжения ис полнительных комитетов советов депутатов трудящихся краев, областей и автономных областей. Министры союзной респу блики руководили отраслями государственного управления, входящими в компетенцию союзной республики, и издавали в пределах компетенции соответствующих министерств приказы и инструкции. Существовало две разновидности министерств со юзной республики: союзно-республиканские и республиканские.


союзно-республиканские министерства руководили порученной им отраслью государственного управления, подчиняясь как со вету министров союзной республики, так и соответствующему союзно-республиканскому министерству СССР. Республикан ские министерства руководили порученной им отраслью госу дарственного управления, подчиняясь непосредственно совету министров союзной республики (ст. 84–88).

Согласно ст. 14 (п. «е» и «л») Конституции, ведению Сою за ССР в лице его высших органов государственной власти и управления подлежало утверждение единого государственного бюджета СССР и отчета о его исполнении, установление налогов и доходов, поступающих на образование бюджетов всех уровней.

Экономическая основа функционирования страны находилась в ведении Союза ССР и лишь отчасти — РСФСР. В компетенции Союза ССР по Конституции СССР 1936 г. находились основы внешней политики и организации обороны страны, определение состава Союза ССР, принятие основных начал общесоюзного за конодательства, руководство централизованными отраслями на родного хозяйства. В остальных вопросах Конституцией закре плялось полновластие союзных республик.

Положения о взаимодействии органов власти разных уровней были расширены в Конституции РСФСР 1937 г.22 Ведению РСФСР в лице ее высших органов власти и управления подлежали утверж дение конституций автономных советских социалистических ре спублик, представление на утверждение Верховного Совета СССР Утверждена Постановлением Чрезвычайного ХVIII Всероссийского съезда Советов от 21 января 1937 г. (с изм. и доп., принятыми ВС РСФСР 16.07.1938 г., 29.07.1939 г., 2.06.1940 г., 5.04.1941 г.). Документ не опубликован.

образования новых краев и областей, а также новых автономных республик и областей в составе РСФСР, утверждение границ и районного деления автономных республик и автономных обла стей, а также руководство осуществлением бюджетов автоном ных республик и местных бюджетов краев и областей (п. «б», «в», «г», «л» ст. 19). Президиум Верховного Совета РСФСР имел право отмены постановлений и распоряжений СНК автономных респу блик в случае их несоответствия закону (ст. 17, 20, 21, 33).

Высшим исполнительным и распорядительным органом РСФСР являлся СНК РСФСР. Постановления и распоряжения СНК РСФСР были обязательны для исполнения на всей терри тории РСФСР. СНК РСФСР направлял и «проверял» работу СНК автономных республик, имел право приостанавливать действие их постановлений и распоряжений (ст. 44–46). Специфической формой связи автономных образований с центром являлись их постоянные представительства в Москве. Первым из них стало представительство Туркестанской АССР, созданное в 1918 г. Не сколько позже возникли представительства других автономных единиц. Первоначально они аккредитовались при ВЦИК и СНК, а с 1920 г. были переданы в ведение Наркомнаца.

В организации управления народным хозяйством просматри вался курс на дальнейшее усиление общесоюзных начал. Про изошла практически полная ликвидация системы местного са моуправления и замена ее системой партийно-государственного руководства. В 1933 г. было принято новое положение «О город ском Совете», которое окончательно огосударствило органы местной власти. Согласно данному положению и Конституции СССР 1937 г. советы определялись как «органы пролетарской диктатуры», призванные проводить политику центра на местах.

Вопросы нормативного регулирования от советов перешли преимущественно к высшим исполнительным органам и пар тийным органам. Шел также процесс формирования системы управления в промышленности. Основной ячейкой главков стали производственные отделы, которые строились по терри ториальному принципу. Возникновение новых отраслей про мышленности повлекло разукрупнение старых и создание но вых наркоматов23.

См. подробнее: Барышкова К.В., Подсумкова А.А. Указ. соч. С. 163–167.

С началом Великой Отечественной войны система управле ния страной кардинально перестроилась, были созданы чрезвы чайные органы власти и управления. 23 июня 1941 г. образована Ставка Главного командования Вооруженных Сил СССР (10 июля переименована в Ставку Верховного Главнокомандования), куда входили члены Политбюро ЦК ВКП(б) и Наркомата обороны.

30 июня 1941 г. создан Государственный комитет обороны (ГКО), сосредоточивший всю полноту власти в стране, распоряжения ГКО обязаны были выполнять все организации и лица. В союзных и автономных республиках ГКО действовал через своих уполно моченных, в том числе через существовавшие государственные, партийные и общественные органы. В 65 городах СССР в пери од 1941–1942 гг. были созданы городские комитеты обороны, в которые входили представители советских, партийных органов, руководящие работники органов НКВД и военного командова ния. Сохраняли свои функции СНК и советы, еще большую роль стали играть партийные органы всех уровней.

В сентябре 1945 г. ГКО был упразднен, его функции переданы СНК СССР. В 1946 г. произошли дальнейшие изменения в выс ших органах управления СССР, союзных и автономных республик.

В марте этого года Верховный Совет СССР принял закон о преоб разовании СНК СССР, совнаркомов союзных и автономных респу блик в соответствующие советы министров, а наркоматов — в ми нистерства. Возобладала тенденция к разукрупнению ведомств, созданию новых отраслевых органов. В феврале 1947 г. в стране уже имелось 36 общесоюзных и 22 союзно-республиканских мини стерства. Однако вскоре процесс дифференциации ведомств сме нился обратным процессом. В 1948–1949 гг. произошло объедине ние ряда министерств. В результате к марту 1949 г. их количество уменьшилось до 28 общесоюзных и 20 союзно-республиканских.

Процесс создания и упразднения ведомств шел беспрерывно, ча сто без должных на то оснований. Все задания по производству и распределению продукции устанавливались из центра, что сковы вало инициативу и самостоятельность местных органов, приво дило к неоправданному разрастанию государственного аппарата и усилению бюрократических методов работы.

К началу 1950-х годов в связи с восстановлением народного хозяйства, расширением масштабов производства и усложнением хозяйственных связей, командно-административная система на чала входить в противоречие с реальными общественными отно шениями. Прежде всего неэффективность системы начала прояв ляться в управлении хозяйством. В 1954–1955 гг. была проведена крупная реорганизация государственного аппарата, ликвидиро ваны излишние и параллельные организации, учреждения. Были расширены права союзных республик в области планирования производства и капитального строительства, по вопросам разви тия сельского хозяйства, составления государственного бюджета, в области труда и заработной платы, торговли и т.д.

На фоне озвученного на XXI съезде КПСС (январь–февраль 1959 г.) вывода о полной и окончательной победе социализма развернулась кампания по повышению роли советов, хотя они продолжали находиться под контролем партийных органов. Ру ководство страны пришло к необходимости изменения системы хозяйственного управления — составной части административно командной системы, основанной на жесткой централизации.

В 1957 г. отраслевая структура управления заменена территори альной, что выражалось в создании советов народного хозяйства (совнархозов) областей и экономических районов. Реформа шла по пути децентрализации управления, расширения прав хозяй ствующих субъектов и структурных преобразований. В мае 1957 г.

был принят закон об управлении промышленностью через со внархозы, подчиненные непосредственно советам министров со юзных республик24. Одновременно упразднялось 141 министер ство союзного, союзно-республиканского и республиканского подчинения. Совнархозы позволили перенести решение многих хозяйственных вопросов на региональный уровень, освободить ся от дублирования отдельных видов промышленного произ водства различными ведомствами, сократить инфраструктурные издержки, возросла оперативность управления предприятиями.

Однако вскоре обнаружились недостатки новой системы: сов нархозы управляли не отраслями, а группами предприятий, на бирали силу местнические тенденции, возникли затруднения с осуществлением общегосударственного планирования, прове дением скоординированной научно-технической политики. Это В РСФСР было создано 70 совнархозов, на Украине — 11, в Казахстане — 9, Узбекистане — 4, в остальных республиках — по 1.

привело к развитию местнических устремлений регионов и нару шению пропорций и внутренних связей народно-хозяйственного комплекса25.

Основы взаимодействия органов власти разных уровней были установлены Конституцией СССР 1977 г.

Ключевой для понимания системы власти этого периода явля ется ст. 6 Конституции, согласно которой Коммунистическая пар тия Советского Союза через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов, и в других формах участвовала в выработке политики советского государства, в управлении го сударственными и общественными делами. Советы руководили всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально культурного строительства, принимали решения, обеспечивали их исполнение, осуществляли контроль проведения решений в жизнь исключительно формально (ст. 93).

Союзная республика, согласно ст. 77 Конституции СССР 1977 г., участвовала в решении вопросов, отнесенных к ведению Союза ССР, на Съезде народных депутатов СССР, в Верховном Совете СССР, Президиуме Верховного Совета СССР, Правитель стве СССР и других органах Союза ССР. Союзная республика обеспечивала комплексное экономическое и социальное разви тие на своей территории, способствовала осуществлению на этой территории полномочий Союза ССР, проводила в жизнь решения высших органов государственной власти и управления СССР.

По вопросам, относящимся к ее ведению, союзная республика координировала и контролировала деятельность предприятий, учреждений и организаций союзного подчинения.

Согласно ст. 129 Конституции СССР, Совет министров СССР образовывался Верховным Советом СССР, в его состав входили по должности председатели советов министров союзных респу блик. Совет министров СССР был правомочен решать все вопро сы государственного управления, отнесенные к ведению Сою за ССР, не входящие в компетенцию Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР.

В пределах своих полномочий Совет министров СССР обе спечивал руководство народным хозяйством и социально культурным строительством, разрабатывал и вносил в Верховный См. подробнее: Барышкова К.В., Подсумкова А.А. Указ. соч. С. 168–175.

Совет СССР текущие и перспективные государственные планы экономического и социального развития СССР, государственный бюджет СССР, принимал меры по осуществлению государствен ных планов и бюджета, представлял Верховному Совету СССР отчеты о выполнении планов и исполнении бюджета (ст. 131).

Согласно ст. 134 Конституции, Совет министров СССР имел право по вопросам, отнесенным к ведению Союза ССР, приоста навливать исполнение постановлений и распоряжений советов министров союзных республик, а также отменять акты мини стерств и государственных комитетов СССР, других подведом ственных ему органов. Совет министров СССР объединял и направлял работу общесоюзных и союзно-республиканских ми нистерств и государственных комитетов СССР, других подведом ственных ему органов (ст. 135)26.

Общесоюзные министерства и государственные комитеты СССР руководили порученными им отраслями управления на всей территории СССР непосредственно либо через создавае мые ими органы. Союзно-республиканские министерства и го сударственные комитеты СССР руководили порученными им отраслями управления, как правило, через соответствующие ми нистерства, государственные комитеты, другие органы союзных республик и управляли непосредственно отдельными предприя тиями и объединениями, находящимися в союзном подчинении.

В пределах своей компетенции министерства и государственные комитеты СССР издавали акты, организовывали и проверяли их исполнение.

Полномочия, структура и порядок деятельности высших ор ганов государственной власти союзных республик определялись их конституциями и законами (ст. 137, 138). Совет министров союзной республики издавал постановления и распоряжения на основе и во исполнение законодательных актов СССР и союзной республики, постановлений и распоряжений Совета министров СССР, организовывал и проверял их исполнение (ст. 140). Со гласно ст. 141 Конституции, совет министров союзной респуб Компетенция Совета министров СССР и его президиума, порядок их деятель ности, отношения Совета министров СССР с другими государственными органа ми, перечень общесоюзных и союзно-республиканских министерств и государ ственных комитетов СССР определялись законом о Совете министров СССР.

лики имел право приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений советов министров автономных республик, отменять решения и распоряжения исполнительных комите тов краевых, областных, городских советов народных депута тов, советов народных депутатов автономных областей. Совет министров союзной республики объединял и направлял работу союзно-республиканских и республиканских министерств, госу дарственных комитетов союзной республики, других подведом ственных ему органов. Союзно-республиканские министерства и государственные комитеты союзной республики руководили порученными им отраслями управления, подчиняясь как со вету министров союзной республики, так и соответствующему союзно-республиканскому министерству или государственному комитету СССР.

Указанные положения о взаимодействии органов власти раз ных уровней были в значительной мере воспроизведены в Кон ституции РСФСР 1978 г. Исполкомы оставались органами, осу ществляющими исполнительно-распорядительные функции.

Они сохранили «двойное подчинение» (вышестоящему органу управления и избравшему их совету, решения, принимаемые ис полкомами, могли быть отменены вышестоящим исполкомом или соответствующим советом), но речь о разделении представи тельных и исполнительных органов на местном уровне не шла.

Экономика СССР, согласно ст. 16 Конституции, составляла единый народнохозяйственный комплекс, охватывающий все звенья производства и распределения. Руководство экономикой осуществлялось на основе государственных планов экономиче ского и социального развития. Ведению СССР в лице его высших органов государственной власти и управления подлежало в том числе (ст. 73):

установление общих начал организации и деятельности ре спубликанских и местных органов государственной власти и управления;

проведение единой социально-экономической политики, руководство экономикой страны;

определение основных направлений научно-технического прогресса и общих ме роприятий по рациональному использованию и охране при родных ресурсов;

разработка и утверждение государствен ных планов экономического и социального развития СССР, утверждение отчетов об их выполнении;

разработка и утверждение единого государственного бюд жета СССР, утверждение отчета о его исполнении;

руковод ство единой денежной и кредитной системой;

установление налогов и доходов, поступающих на образование государ ственного бюджета СССР, определение политики в области цен и оплаты труда;

руководство отраслями народного хозяйства, объединения ми и предприятиями союзного подчинения;

общее руковод ство отраслями союзно-республиканского подчинения;

решение других вопросов общесоюзного значения.

В 1960–1963 гг. в системе исполнительной власти прокати лась очередная волна преобразований: госкомитеты по отрас лям промышленности дробились, ликвидировались, занимались переделом функций, меняли подчиненность. Совнархозы укруп нялись, над ними надстраивались новые управленческие звенья (общесоюзные и республиканские СНХ, ВСНХ и т.д.). Была вос становлена отраслевая система управления промышленностью.

Положение о государственном предприятии расширило права среднего звена управления в планировании и развитии произ водства27.

Подводя итог анализу механизмов межуровневого взаимо действия органов государственной власти в советский период, можно сделать вывод, что схема взаимодействия характеризова лась целым рядом особенностей, которые в конечном счете спо собствовали ее демонтажу.

К ним, в частности, относились:

разветвленность системы органов власти, ее многоступен чатость, пересечение функций ее отдельных звеньев и ду блирование полномочий;

приоритет административно-командных методов управле ния, ориентация взаимодействия исключительно на модель «сверху вниз», слабость механизмов обратной связи;

замена реального стимулирования уравнительным подхо дом, централизацией ресурсов, ужесточением политики це нообразования;

См. подробнее: Барышкова К.В., Подсумкова А.А. Указ. соч. С. 168–175.

сильное влияние на процессы управления системой госу дарственной идеологии.

В результате с усложнением объекта управления межуров невое взаимодействие в рамках существующей государственно политической системы не смогло отвечать актуальным вызовам развивающихся отношений и привело к повышенной забюрокра тизированности государственной системы и ее отставанию от со временных образцов.

2.2. Зарубежный опыт межуровневого взаимодействия органов власти Изучение зарубежного опыта организации межуровневого взаимодействия органов государственной власти, особенно в государствах с федеративной формой государственного устрой ства, представляется необходимым с точки зрения возможности применения эффективных инструментов такого взаимодействия в российской государственно-правовой действительности.

В связи с этим представляется важным проанализировать и найти ответы на следующие проблемные вопросы межуровнево го взаимодействия органов государственной власти. Какова роль административно-территориальных образований (субъектов федерации) в процессе разработки и принятия государственных решений общегосударственного значения и, в частности, в за конотворческом процессе? Каким образом обеспечивается учет мнения и интересов территориальных субъектов в зарубежных странах? Насколько эффективными за рубежом на сегодняшний день являются такие свернутые в России инструменты межуров невого взаимодействия как договоры и соглашения между цен тральными и региональными органами власти? Какие механизмы согласования интересов федеральных и региональных органов власти являются наиболее эффективными? Каков баланс между федерацией и ее субъектами в части ресурсного обеспечения реа лизации своих полномочий и как это влияет на эффективность межуровневого взаимодействия органов власти?

Ответы на указанные вопросы можно найти путем анализа меж уровневого взаимодействия органов власти в таких схожих по ряду параметров с Россией федерациях, как Германия, Канада, Австрия и Швейцария. Вместе с тем необходимо понимать, что Российская Федерация — это идентичная и сложная федерация, характеризую щаяся множеством специфических особенностей. Поэтому очевид но, что прямая инкорпорация тех или иных механизмов межуров невого взаимодействия представляется необоснованной.

К направлениям межуровневого взаимодействия между ор ганами власти относятся участие и роль субъектов федерации в процессе принятия общегосударственных решений, механизмы учета мнения и интересов субъектов федерации, реализация и контроль полномочий по вопросам совместного ведения феде рального центра и его субъектов, ресурсное обеспечение реали зации полномочий центральных и региональных органов власти и др. Рассмотрим наиболее важные их них.



Pages:   || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.