авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 7 |

«Центр проблемного анализа и государственно- управленческого проектирования С.С. Сулакшин, А.С. Малчинов, М.В. Глигич-Золотарева, В.Н. Лексин, Н.А. Хаванский, ...»

-- [ Страница 2 ] --

Межуровневое взаимодействие органов власти в зарубежных странах при принятии государственно управленческих решений Традиционно участие субъектов федерации в федеральном законотворчестве обеспечивается посредством учреждения верхней палаты парламента, призванной представлять интересы субъектов федерации. Такие палаты сформированы практически во всех федеративных государствах.

В соответствии со ст. 50 Основного закона ФРГ через бундес рат земли принимают участие в законотворчестве, в управлении федерацией и в делах Европейского союза. Бундесрат (палата зе мель) состоит из членов правительств земель и представляет ин тересы земель.

Равенства в представительстве земель в бундесрате нет: каж дая земля располагает определенным количеством голосов (от до 6) пропорционально численности населения.

Бундесрат участвует в разработке и принятии федерально го законодательства. При наличии неразрешенных разногласий бундесрат может воспользоваться правом вето, причем право вето бывает двух видов. «Суспенсивное» вето может быть пре одолено только большинством голосов бундестага, зависящим от числа голосов, которым бундесрат принял негативное заключе ние. «Абсолютное» вето используется в отношении законов, за трагивающих интересы федерации и земель. Благодаря расшири тельному толкованию понятия «федеральный закон» (по смыслу Основного закона ФРГ — это закон, затрагивающий отношения между федерацией и землями) абсолютное вето может быть при менено почти в 60% случаев рассмотрения законопроектов28.

В ФРГ различаются законы, требующие и не требующие согла сия бундесрата. Законы первого вида могут быть приняты лишь при согласии с ними бундесрата. Такой учет интересов земель представляется весьма дальновидным. Можно себе представить, какими трудностями будет сопровождаться реализация закона на местах, если земли изначально выступали против его приня тия. Обязательность мнения бундесрата для Бундестага по ряду вопросов, возможность применения палатой земель абсолютного вето создает благоприятные условия для реального учета интере сов земель и повышает роль бундесрата в законодательном про цессе.

В случае несогласия с федеральным законом, принятым бун дестагом, бундесрат имеет право потребовать созыва комитета, образуемого из членов бундестага и бундесрата для совместного обсуждения проектов федеральных законов. Даже если закон не требует обязательного одобрения бундесрата, а согласительные процедуры не дали результатов, бундесрат может заявить про тест на такой закон. Протест может быть отклонен соответствую щим числом голосов членов Бундестага. Это и есть суспенсивное вето.

Следует отметить, что для российского законодательного процесса проблема отклонения проектов федеральных законов, затрагивающих интересы субъектов РФ, в настоящее время как никогда актуальна. Это связано с тем, что верхняя палата Феде рального Собрания РФ — Совет Федерации, призванный, каза лось бы, защищать интересы регионов посредством влияния на законотворческий процесс, напротив, превратился в абсолютно несамостоятельный орган власти, утратил свою функциональ ность представительного органа субъектов РФ.

Приходиться констатировать, что на сегодняшний день лишь ничтожное число предлагаемых органами государственной вла сти субъектов РФ и Советом Федерации законопроектов находят Жаке Ж.-П. Конституционное право и политические институты: Пер. с франц. М.: Юристъ, 2002. С. 189.

в дальнейшем свое воплощение в жизнь (см. более подробно раз дел 3.3 настоящего исследования).

Поэтому совершенно очевидно, что постановка вопроса о пере смотре роли Совета Федерации в федеральном законотворческом процессе необходима. Немецкий опыт федерального законотвор чества и, в частности, опыт участия верхней палаты в принятии государственно-управленческих решений в этом смысле весьма показателен.

В Канаде парламент также состоит из двух палат: сената — верхней палаты, представляющей интересы провинций и палаты общин. Однако порядок формирования палат имеет свои особен ности. Сенат формируется в порядке пропорционального пред ставительства от провинций, разделенных на четыре группы:

Онтарио, Квебек, Приморские провинции и Западные провин ции, — по 24 сенатора от каждой группы. Сенаторы назначаются генерал-губернатором пожизненно. Палата общин избирается в соответствии с мажоритарной системой, в соответствии с уста новленным Конституционным актом Канады 1982 г. количеством представителей от провинций и территорий.

В Австрии участие земель в федеральном законотворчестве обеспечивается посредством верхней палаты парламента — фе дерального совета (бундесрата), депутаты которого избираются ландтагами (парламентами земель). Земли представлены разным количеством депутатов (от 3 до 12) в зависимости от численно сти населения. Члены федерального совета не должны входить в состав ландтага, который их делегирует (в отличие от немецкого бундесрата, где члены совмещают должности в правительствах земель).

Бундесрат имеет незначительное влияние на политическую жизнь страны, для принятия некоторых законов не требуется одобрение бундесрата. Практически каждый принятый нацио нальным советом законопроект должен быть представлен на утверждение в федеральный совет, имеющий право отлагатель ного вето. Оно преодолевается, если первоначальное решение подтверждается депутатами в присутствии не менее половины состава национального совета. По ряду решений националь ного совета (о регламенте национального совета, его роспуске, утверждении проекта федеральной сметы, одобрении итогов вы полнения бюджета и пр.) федеральный совет не вправе заявлять возражения.

Губернаторы земель имеют право принимать участие во всех заседаниях федерального совета. В соответствии с подробными положениями Регламента Федерального совета они вправе быть выслушанными по их требованию по вопросам своих земель.

Статья 10 Федерального конституционного закона Австрии от 10 ноября 1920 г. (в редакции 1983 г.) устанавливает и другие слу чаи необходимости согласования принятия решений с землями.

Так, федеральные законы о единонаследии в крестьянском дворе, а также федеральные законы, издаваемые по иным перечисленным в конституции вопросам, могут передавать в законодательную компетенцию земель издание конкретизирующих постановлений к точно указанным отдельным положениям. Исполнение издава емых в таких случаях конкретизирующих законов возлагается на федерацию, однако постановления об исполнении, относящиеся к конкретизирующим положениям закона земель, требуют пред варительного согласования с правительством соответствующей земли. Перед заключением государственных договоров, кото рые требуют осуществления землями мер по их исполнению или иным образом затрагивают сферу самостоятельной компетенции земель, федерация должна предоставить землям возможность выразить по этому поводу свою позицию.

Швейцарская Конституция 1999 г. содержит лишь общие по ложения об участии кантонов в процессе принятия решений на федеральном уровне и, в частности, в разработке законодатель ства (ст. 45). Конфедерация информирует кантоны о своих пла нах и консультируется с ними, если затронуты их интересы. Уча стие кантонов обеспечивается их представительством в верхней палате парламента — совете кантонов, члены которого избира ются от кантонов. Кантоны привлекаются к участию в подготовке решений, касающихся внешней политики. Если в этих решениях затрагиваются полномочия кантонов, «их мнение приобретает особую значимость».

Еще одним способом взаимодействия ядра федерации со свои ми субъектами является принятие единообразных или унифициро ванных законодательных актов. В ФРГ модельные акты разрабаты ваются на конференциях глав или представителей исполнительной власти. Разработанные ими законопроекты передаются на утверж дение представительных органов субъектов федерации.

Согласно п. 94 Конституционного акта Канады 1982 г.29, пар ламент Канады может принимать меры в целях установления единообразия всех или части законов в отношении собственно сти и гражданских прав в Онтарио, Новой Шотландии и Нью Брансуике, и в отношении судопроизводства во всех или неко торых судах в этих трех провинциях. Акт Парламента Канады, содержащий положения в отношении названного единообразия, имеет силу в какой-либо провинции только после того, как он бу дет принят и утвержден в качестве закона законодательным со бранием данной провинции.

Интересная практика принятия единых предписаний суще ствует в Австрии. Конституция Австрии относит к ведению феде рации законодательство, а к ведению земель — исполнительную деятельность, в частности, по вопросу проверки на совмести мость с окружающей средой проектов, предполагающих значи тельное воздействие на окружающую среду. В случае необходи мости единообразного регулирования этих вопросов требуется одобрение таких проектов.

Если существует потребность в издании единых предписа ний, то федеральным законом могут быть установлены единые предельные нормы содержания вредных веществ в воздухе. Эти нормы не могут быть превышены в предписаниях федерации и земель, регулирующих отдельные области управления.

При возникновении необходимости в издании единых пред писаний федеральным законом регулируется также процедура участия граждан в обсуждении предлагаемых проектов. Если проект распространяется на несколько земель, то заинтересован ные земли должны предварительно достигнуть согласия. Если согласованное решение не принято в течение 18 месяцев, то по ходатайству земли или одной из участвующих в этом деле сторон компетенция переходит к независимому административному се нату по вопросам окружающей среды.

Кроме того, по вопросам проектов в сфере окружающей среды федеральному правительству и отдельным федеральным мини http://www.concourt.am/armenian/legal_resources/world_constitutions/constit/ canada/canada-r.htm.

страм предоставлены относительно правительства земли следую щие полномочия: ознакомление федеральных органов с документа ми органов земель, предоставление им информации об исполнении принятых федерацией законов и постановлений, требование всех необходимых сведений об исполнительной деятельности для под готовки к принятию законов и постановлений федерации, требо вание в определенных случаях сведений и проектов актов, если это необходимо для осуществления других полномочий.

Федеральным законом могут быть установлены единые пред писания, касающиеся административного производства, общих положений об административной ответственности и исполне ния решений об административной ответственности, а также в тех случаях, когда законодательная компетенция предоставлена землям, в частности, по налоговым делам. Различное регулирова ние может быть введено в отдельных сферах управления на осно ве федеральных законов или законов земель, если этого требует предмет регулирования.

В случае противоречия друг другу решений, принятых орга нами земель, рассмотрение противоречащих вопросов переда ется компетентному федеральному министерству, если одна из сторон потребует этого в пределах срока, который должен быть установлен федеральным законом. Как только федеральным ми нистерством будет вынесено решение, предшествующие решения органов земли теряют силу.

Выделяется роль субъектов федерации в особом порядке при нятия поправок к конституции.

Так, провинции Канады могут инициировать внесение изме нений в Конституцию Канады резолюциями законодательных собраний, по меньшей мере, двух третей провинций, население которых составляет в совокупности, по меньшей мере, 50% на селения всех провинций.

Поправка, затрагивающая законодательные полномочия, пра ва собственности или какие-либо другие права или привилегии какого-либо законодательного собрания или правительства про винции, требует резолюции, принимаемой большинством членов в каждом из органов — в сенате, палате общин и законодатель ных собраниях провинций. Такая поправка не будет действовать в провинции, законодательное собрание которой до издания прокламации выразит свое несогласие с резолюцией, принятой большинством своих членов, кроме случая, когда впоследствии это собрание принятием резолюции, одобренной большинством членов, откажется от своего несогласия и примет поправку.

Резолюция о несогласии может быть отозвана в любой момент, даже после издания соответствующей прокламации. Проклама ция о внесении поправок в конституцию принимается в течение трех лет, но не ранее чем через год после одобрения резолюции о начале процедуры внесения поправки. Если принятая таким об разом поправка повлечет передачу в пользу парламента законо дательных полномочий законодательных собраний провинций в области образования или в других областях культуры, то феде ральный центр будет предоставлять справедливую компенсацию тем провинциям, в которых поправка не будет применяться. Од нако форма такой компенсации конституцией не оговорена.

В межуровневом взаимодействии важна также функция за ключения договоров и соглашений.

Швейцарские кантоны могут заключать между собой согла шения, вместе осуществлять стоящие перед ними задачи, пред ставляющие региональный интерес. Такие соглашения должны представляться конфедерации30 для ознакомления. Конфедера ция может принимать участие в этих соглашениях в пределах своих полномочий.

Кантоны также вправе заключать договоры с зарубежными странами в рамках своих полномочий, однако напрямую такие договоры могут заключаться лишь с органами власти стран соот ветствующего уровня (региональными). Иностранные дела нахо дятся в ведении союза, тем не менее союз принимает во внимание компетенцию кантонов и соблюдает их интересы.

Кантоны участвуют в подготовке внешнеполитических реше ний, затрагивающих их компетенцию или их существенные инте ресы. Союз своевременно и полностью информирует кантоны и выявляет их мнения. Позициям кантонов придается особое значе ние, когда затрагивается их компетенция. В этих случаях кантоны подходящим образом участвуют в международных переговорах.

Аналогичные нормы содержатся и в Конституции Австрии, ко торая предусматривает возможность заключения соглашений по во Федеральному центру.

просам компетенции как между федерацией и землями, так и между землями. Соглашения земель между собой могут касаться только вопросов, относящихся к их собственной компетенции, и должны незамедлительно сообщаться федеральному правительству.

Особенностью австрийской конституции является предо ставление землям права заключать государственные договоры с пограничными с Австрией государствами или их составными частями. Губернатор земли обязан информировать федеральное правительство перед началом переговоров о таком государствен ном договоре. До заключения договора губернатор земли должен получить согласие федерального правительства. Согласие счи тается полученным, если федеральное правительство в течение восьми недель со дня направления просьбы о согласии в ведом ство федерального канцлера не сообщило губернатору о том, что в согласии отказано. Полномочие к ведению переговоров и заключению государственного договора принадлежит федераль ному президенту по предложению правительства земли и при подписании его губернатором земли. По требованию федераль ного правительства государственные договоры расторгаются землей. Если земля своевременно не выполняет эту обязанность, то полномочие по этому вопросу переходит к федерации. Земли обязаны принимать входящие в сферу их собственной компетен ции меры, необходимые для выполнения государственных дого воров. Если земля своевременно не выполняет эту обязанность, то компетенция по принятию таких мер, в частности, также из дание необходимых законов, переходит к федерации. После того, как необходимые меры будут приняты землей, изданный федера цией в связи с этим закон или постановление теряют силу. При выполнении договоров с иностранными государствами федера ция обладает правом надзора по вопросам, входящим в сферу собственной компетенции земель.

По предложению правительства земли, подписанному губер натором земли, федеральный президент может уполномочить правительство земли на заключение государственных договоров, которые не вносят изменения или дополнения в законы.

Особое место во взаимодействии федерации и провинций Канады занимают многочисленные соглашения, являющиеся ре зультатом межправительственного сотрудничества.

Для России использование такого механизма межуровневого взаимодействия, как договоры о разграничении предметов веде ния и полномочий и соглашения, стоит достаточно остро. Дело в том, что бурная практика заключения таких договоров между фе деральным центром и регионами, распространенная в 1990-х годах, в настоящее время практически сведена на нет, несмотря на то, что Федеральным законом «Об общих принципах организации законо дательных (представительных) и исполнительных органов государ ственной власти субъектов Российской Федерации» устанавлива ются основания их инициирования и заключения. Причиной тому является неофициальная позиция федерального центра (Кремля), а в качестве обоснования такой позиции выступает недопущение возможности приобретения тем или иным регионом особого стату са в силу заключения соответствующего договора или соглашения.

По мнению авторов, обоснованное использование достаточно эффективных и распространенных в зарубежных странах таких инструментов межуровневого взаимодействия, как договоры и соглашения, напротив, создают возможности гибкого управ ления процессом развития федеративных отношений в России, подтягиванию статуса одних субъектов РФ, менее развитых в социально-экономическом отношении, к статусу других субъек тов РФ, которые являются более благополучными. А учитывая тренд последних лет в части увеличения разрывов развитости по множеству макроэкономических показателей между российски ми регионами31, вышеупомянутые инструменты межуровневого взаимодействия могли бы стать эффективным решением на пути сбалансированного социально-экономического развития субъ ектов РФ.

Взаимодействие федеральных и региональных органов власти в процессе исполнения нормативных актов и управленческих решений Межправительственное (имеются в виду правительства про винций и федерального центра) сотрудничество играет веду щую роль во взаимодействии федерации и провинций Канады.

См.: Доктрина регионального развития Российской Федерации (макет проект): Монография / Под общей ред. А.С. Малчинова. М.: Научный эксперт, 2009. 279 с.

В структуре канадского правительства предусматривается долж ность министра по межправительственным отношениям, а в Канцелярии Тайного совета (правительства Канады) существует отдел межправительственных отношений.

Сотрудничество федерации и провинций в сфере исполнитель ной власти осуществляется по трем основным направлениям:

консультирование и разработка политических стратегий;

планирование, реализация программ и предоставление услуг;

бюджетные расходы и налогообложение.

Постоянное проведение совещаний между органами испол нительной власти федерации и провинций является одной из от личительных особенностей канадского федерализма. Такие сове щания могут иметь различный формат. Так, переговоры «первых министров», т. е. с участием премьер-министра, премьеров про винций и лидеров территорий, проводятся не реже одного раза в год. Встречи министров кабинета (например, министров здраво охранения Канады и провинций) организовываются, как прави ло, один–три раза в год. Совещания государственных служащих всех уровней проходят постоянно. Различаются двусторонние (между федеральным правительством и одной из территорий) и многосторонние встречи (между федеральным правительством и несколькими или всеми провинциями).

Предметом таких встреч могут быть вопросы федеральных фискальных трансфертов провинциям и территориям, конкрет ные решения по предстоящим действиям, необходимость вве дения регулирования на федеральном и региональном уровнях управления или внесения изменений в законодательство. Прово дятся также консультации по общим вопросам.

Результатами таких совещаний являются соглашения, как правило, не имеющие силы нормативного правового акта, но «вся последующая законодательная деятельность (поскольку именно партии премьер-министров находятся у власти и имеют боль шинство в парламентах), вся политика центрального и местного правительств должны быть направлены на осуществление таких договоренностей»32. Следствием юридической необязательности Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.: Зер цало, 1998. С. 331.

соглашений является отсутствие санкций за их нарушение и от ветственность может быть только политическая. В то же время исполнение договоренностей — дело чести для сторон33.

В соответствии с федеральным законодательством Канады были созданы два федерально-провинциальных органа: Канад ский Совет министров по охране окружающей среды и Совет ми нистров образования Канады.

Межпровинциальные встречи на уровне первых министров привели к формированию двух организаций: Совета Атлантиче ских премьеров и Конференции Западных премьеров.

Ежегодная межпровинциальная конференция премьеров в 2003 г. переросла в Совет Федерации, представляющий собой ор ган горизонтального межправительственного сотрудничества.

Совет Федерации также собирается на ежегодное собрание. Кро ме того, встреча представителей Совета Федерации может прово диться дополнительно один раз в год в одной из провинций или территорий по выбору совета. Основной целью создания Совета Федерации было повышение роли провинций в оздоровлении канадского федерализма и повышение степени взаимодействия в системе государственного управления.

Совет Федерации решает следующие задачи. Продвижение межпровинциального и межтерриториального сотрудничества и поддержка тесных связей между членами совета — в целях укре пления Канады, стимулирования действенных отношений меж ду правительствами, основанных на конституции, и признании многообразия внутри федерации.

В рамках Совета Федерации проводятся регулярные встречи 13 премьеров провинций и лидеров территорий. Представите ли федерального правительства в таких встречах не участвуют.

Основной задачей Совета Федерации является определение об щих приоритетов для совместных действий, а также подготовка переговоров с федеральным правительством Канады. Приори тетными направлениями переговоров на сегодня считаются от ношения Канады с Соединенными Штатами Америки, изменение климата, энергетическая стратегия, привлечение молодежи в по Федерализм в Канаде и России: Курс лекций / Кабышев С.В., Лексин И.В., Элдер Д. и др. М.: Формула права, 2009. С. 181.

литику, внутренняя торговля34. Важной функцией Совета Феде рации является ведение переговоров по преодолению двойного регулирования в отдельных областях, таких, как рынок труда, транспорт, социальное жилищное строительство, горнодобыва ющая отрасль, рекреация земель и др.

Одной из особенностей канадской модели федеративно го устройства является то, что в ее конституционных актах нет прямого указания на возможность взаимного делегирования предметов ведения. Несмотря на это, при существующем судеб ном прецеденте о запрете прямого делегирования полномочий федерального парламента легислатурам провинций Верховным судом Канады был вынесен ряд решений, которыми признается взаимное делегирование отдельных полномочий федерации ор ганам субъектов. Таким образом, посредством толкования норм высшим судебным органом, осуществляющим конституционный надзор, были внесены коррективы в конституционное разграни чение компетенции и сферы деятельности органов государствен ной власти субъектов и федерации.

Конституция Канады не предусматривает заключение феде ративных и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральным центром и провинциями. Ин струментом сотрудничества являются межправительственные соглашения, о которых было сказано выше.

Исполнительный федерализм в Австрии (как в ФРГ и Канаде) выражается в принятой практике конференций, т. е. постоянно действующих общих органов федерации и земель, как правило, состоящих из руководителей органов исполнительной власти различных уровней (премьер-министров и министров федера ции и земель). В ходе данных конференций вырабатываются со вместные решения, нацеленные на решение наиболее актуальных проблем. Однако некоторые исследователи отмечают, что такого рода конференции усиливают федеральное давление на принятие властями субъектов федерации решений, что приводит к так на зываемому «унитарному федерализму»35.

По данным официального сайта Совета Федерации Канады // http://www.

councilofthefederation.ca/keyinitiatives/keyinitiatives.html.

См.: Пернталер П. Проблемы федеративных отношений в Австрии // Госу дарство и право. 1994. № 3. С. 120–125.

Швейцарская доктрина также признает принцип исполни тельного федерализма. В частности, он упоминается в ст. 46 Кон ституции Швейцарской Конфедерации 1999 г., в соответствии с которой кантоны обязаны применять федеральное законодатель ство, а конфедерация предоставляет кантонам возможно боль шую свободу в действиях и учитывает особенности кантонов.

Конфедерация несет расходы, связанные с применением феде ральных законов, оставляя в распоряжении кантонов достаточ ные источники финансирования и обеспечивая соразмерную фи нансовую компенсацию.

Согласование интересов в бюджетной и налоговой сферах в Австрии, Германии и Швейцарии связано прежде всего с поня тием финансовой эквализации (бюджетного выравнивания). Фи нансовая эквализация предполагает выравнивание финансовых ресурсов по вертикали (между федерацией и субъектами), их пе рераспределение по горизонтали между субъектами федерации, а также компенсацию издержек, связанных с процессом эквализа ции. Эквализация бюджетов производится в соответствии с прин ципом субсидиарности. В частности, в Австрии в отношениях между уровнем местного самоуправления и уровнем земель при меняются правила «восходящей вертикальной распределяющей справедливости»: не нижестоящий территориальный коллектив предоставляет в бюджет вышестоящего коллектива определен ную часть собственных средств, а вышестоящий передает ресур сы нижестоящим субъектам в их совокупности. При нисходящей распределяющей справедливости происходит централизация ре сурсов. Для восходящей перспективы вертикальной распредели тельной справедливости расчет передаваемых на нижестоящий уровень средств производится исходя из потребностей отдельно го индивида36.

При горизонтальной распределительной справедливости бюджетные трансферты производятся сильными и слабыми с финансовой точки зрения землями или муниципалитетами, при чем объем трансфертов третичной эквализации превосходит вто ричную эквализацию почти в 10 раз. Субсидиарность как «сквоз ной» принцип уже применяется в межбюджетных отношениях Королев С.В. Финансовый федерализм в Германии, Австрии и Швейцарии.

СПб., 2005. С. 108–118.

Австрийской республики37. Распределение финансовых средств на решение задач уровня власти, наиболее приближенного к на селению, а также горизонтальные бюджетные трансферты кор респондируют с таким элементом субсидиарности, как принцип максимально низкого уровня и взаимопомощи.

В Швейцарии распределение доходов союза производится в соответствии с принципом бюджетной эквивалентности (прин ципом конгруэнтности). Согласно данному принципу властные полномочия и финансовые компетенции «не должны разделять ся по разным уровням властеотношений, а должны фокусиро ваться на одном и том же уровне управления»38. Соблюдение этого принципа позволяет четко определять субъект ответствен ности.

Перераспределение доходов от центра к субъектам федерации выглядит более перспективным, в том числе для России. Практика изымания финансовых средств у субъектов федерации и их цен трализации в целях дальнейшего перераспределения плохо заре комендовала себя не только в России, но и в европейских странах.

В частности, такой подход приводит к необеспеченным полномо чиям, отсутствию возможности у местных властей осуществлять необходимые социальные программы, ухудшению экономиче ского положения благополучных субъектов федерации (доноров) и др. Субсидирование полномочий из федерального центра, как правило, не обеспечивает полного покрытия расходов субъектов федерации.

В межуровневом взаимодействии органов государственной власти очень напряжены и существенны вопросы согласования назначения должностных лиц территориальных органов власти и органов власти регионов.

Статьей 85 Основного закона ФРГ предусмотрено исполнение землями федеральных законов по поручению федерации. В этом случае создание административных органов, как правило, оста ется в ведении земель. Федеральное правительство может изда вать с согласия бундесрата административные предписания, а руководители «властей средних инстанций» должны назначаться с согласия федерального правительства.

Там же. С. 117.

Там же. С. 124.

Если исполнение законов осуществляется федерацией посред ством собственной федеральной администрации, то федеральное правительство издает общие административные предписания.

Кроме того, в таких случаях образуются своего рода территори альные органы федеральной администрации. Перечень таких ор ганов содержится в ст. 87 Основного закона ФРГ.

В австрийской организации системы органов исполнительной власти существует модель, схожая с российским «двойным под чинением» в сфере безопасности.

В каждой земле образовано управление безопасности, во гла ве которого стоит директор управления безопасности. В Вене федеральное управление полиции является одновременно управ лением безопасности Вены, а президент полиции — директором управления безопасности Вены. Федеральный министр внутрен них дел назначает директора управления безопасности по согла сованию с губернатором земли. Федеральный министр внутрен них дел обязан уведомлять губернатора земли о каждом важном указании, данном директору управления безопасности.

Федерация осуществляет свою исполнительную власть в землях как через собственные органы (прямое федеральное управление), так и через губернатора земли и подчиненные ему органы земли (непрямое федеральное управление). Если исполнение функций, которые относятся к непрямому федеральному управлению, по ручено федеральным органам, в частности, органам федеральной полиции, то федеральные органы при исполнении данных функ ций подчиняются губернатору земли и связаны его указаниями.

Федеральными законами федеральным органам может быть по ручено осуществление актов исполнения, такие акты публикуют ся только с согласия заинтересованных земель. По ряду вопросов федерация может поручить губернатору земли осуществление ис полнительной власти федерации. Создание федеральных органов по таким вопросам допускается только с согласия заинтересован ных земель. Если в земле по вопросам непосредственного ведения федерального управления требуется немедленное принятие мер по предупреждению очевидного, невосполнимого ущерба для об щества в срок, к которому высший орган управления федерации в силу своего более высокого положения не в состоянии это осуще ствить, губернатор земли принимает меры вместо этого органа.

По вопросам, относящимся к непрямому федеральному управлению, губернатор земли связан указаниями федерально го правительства, а также отдельных федеральных министров и обязан обеспечивать реализацию таких указаний, применяя и те средства, которыми он располагает как орган, действующий в сфере собственной компетенции земли. Так же действует и пра вительство земли, если принято решение об исполнении им пол номочий губернатора. В этом случае правительство земли связа но указаниями губернатора.

Указания федерального правительства или отдельных феде ральных министров должны направляться губернатору земли.

Последний, если он самостоятельно не осуществляет полномочия, относящиеся к непрямому федеральному управлению, обязан под собственную ответственность немедленно передать указа ние без всяких изменений в письменном виде соответствующему члену правительства земли и проследить за осуществлением это го указания. Если указание не исполняется, несмотря на то, что губернатор земли принял необходимые меры, то ответственность перед федеральным правительством несет также и соответствую щий член правительства земли.

Федеральные министры, которым поручено управление фе деральным имуществом, могут передавать исполнение таких дел губернатору и подчиненным ему органам земли. Эта передача в любой момент может быть полностью или частично аннулиро вана. Федеральным законом определяется, в какой мере расходы, связанные с исполнением по таким вопросам, в отдельных ис ключительных случаях возмещаются федерацией.

Немаловажную роль в обеспечении эффективного межуров невого взаимодействия в зарубежных странах не только между центральными органами власти и органами власти регионов, но и также между региональными органами власти играет институт взаимопомощи (кооперативный федерализм), который в России пока что не получил распространения ввиду отсутствия соответ ствующей нормативной правовой базы в этой сфере.

Положения о необходимости оказания взаимной помощи при реализации полномочий присутствуют в ряде конституций федеративных государств, в частности в тех из них, где приня та концепция кооперативного федерализма. Несмотря на то что российскую модель федерализма нередко относят к кооператив ной, российское законодательство не содержит положений о вер тикальной и горизонтальной взаимопомощи.

Проверенное временем законодательство, регламентирующее вопросы вертикальной и горизонтальной взаимопомощи, а так же достаточно богатую практику его применения имеют органы власти Германии. В частности, положения о взаимопомощи феде рации и земель содержатся в ст. 35 и 91, а также 91-a и 91-b Основ ного закона ФРГ. В соответствии с концепцией кооперативного федерализма все административные органы федерации и земель оказывают друг другу правовую и административную помощь (ст. 35). В случае серьезных нарушений общественного порядка, при стихийных бедствиях и катастрофах земля может просить федеральное правительство о направлении федеральных воору женных сил, полицейских сил другой земли. В случае катастроф, охвативших несколько земель, федеральное правительство может по своей инициативе направить в соответствующие земли воо руженные силы и дать правительствам земель указания о предо ставлении полицейских сил в распоряжение других земель. Эти меры, принятые федеральным правительством, должны быть в любой момент отменены по требованию бундесрата либо неза медлительно после устранения опасности.

Статьей 91 Основного закона ФРГ предусмотрено введение подобных мер в случае возникновения угрозы существованию или основам свободного демократического строя федерации или земли (внутреннее чрезвычайное положение). Отчасти такие меры относятся к федеральному вмешательству, однако в Основ ном законе ФРГ эти меры не связываются с этим институтом, тем более, что ст. 91 Основного закона ФРГ содержится в главе, по священной вопросам исполнению федеральных законов и феде ральной администрации.

Статьи 91-a и 91-b Основного закона ФРГ регулируют участие федерации в решении общих задач земель, если эти задачи име ют значение для всей нации и участие федерации требуется для улучшения условий жизни. Примерами общих задач можно на звать следующие: расширение и строительство высших учебных заведений, включая клиники при них;

улучшение региональной экономической структуры;

улучшение аграрной структуры и за щита прибрежных зон. Подробнее такие задачи регулируются федеральным законом с согласия бундесрата. Включение того или иного решения в планирование развития федерации нужда ется в согласии земли, на территории которой оно будет осущест вляться.

Федерация несет, по меньшей мере, половину расходов на осуществление проектов по решению совместных задач. Преду сматривается возможность заключения соглашений между фе дерацией и землями при планировании мероприятий в рамках названных задач. При этом распределение расходов регулируется соглашениями.

В соответствии со ст. 22 Конституции Австрии все органы фе дерации, а также органы земель и общин в рамках установленной для них законом сферы компетенции обязаны оказывать друг другу помощь. Данное положение имеет развитие в последую щих статьях Конституции Австрии. Так, ч. 2 ст. 97 Конституции Австрии предусматривает, что если для исполнения закона зем ли необходимо содействие со стороны федеральных органов, то должно быть запрошено согласие федерального правительства на это содействие. Согласие считается полученным, если феде ральное правительство в течение восьми недель со дня вручения законодательного решения компетентному федеральному мини стерству не сообщит губернатору земли об отказе в содействии со стороны федеральных органов. Опубликование законодатель ного решения до истечения этого срока допускается только в том случае, если федеральное правительство явно выразило свое со гласие с ним.

Положения о взаимопомощи содержатся также в Конституции Швейцарии. Статья 44 устанавливает, что конфедерация и кан тоны оказывают помощь друг другу в выполнении своих функ ций и сотрудничают между собой. Они проявляют друг к другу уважение и оказывают взаимную помощь (административную и правовую). Статья 52 Конституции Швейцарии предусматривает вмешательство конфедерации, когда в кантоне нарушается или подвергается угрозе конституционный строй, а соответствую щий кантон сам или с помощью других кантонов не может за щититься. Кроме того, швейцарская конституция большое вни мание уделяет экономической взаимопомощи. Например, ст. Конституции Швейцарии позволяет союзу оказывать поддержку тем местностям страны, экономика которых находится под угро зой, а также поощрять отрасли экономики и профессии, если мер самопомощи, требуемых для обеспечения их существования, оказывается недостаточно. Он может в необходимых случаях от клоняться от принципа экономической свободы.

Взаимодействие федеральных и региональных органов власти в процессе контроля исполнения нормативных актов и управленческих решений Важным правовым элементом контроля субъектов федерации в ФРГ являются административные суды. Статья 95 Основного закона ФРГ послужила основанием для создания, наряду с си стемой судов общей юрисдикции, четырех специализированных судебных систем: административной, финансовой, трудовой и социальной юстиции. Помимо этого образована система консти туционного правосудия.

Судебную систему ФРГ можно считать относительно центра лизованной. Суды земель выступают в качестве второй инстан ции по трудовым и другим делам. По делам общей подсудности существуют также высшие земельные суды, которые не являются верховными судами земель и обладают ограниченной компетен цией. Финансирует суды второй инстанции без промежуточных земельных звеньев федеральная финансовая палата.

В соответствии со ст. 14 Конституции Австрии на федерацию возлагаются полномочия по сбору сведений, относящихся к во просам исполнительной деятельности земель и касающихся со блюдения законов и постановлений. С этой же целью федерация может направлять свои инспекции в соответствующие организа ции. В случае обнаружения недостатков губернатору земли может быть дано указание устранить их в течение определенного срока.

В соответствии с предписаниями закона губернатор земли обязан принять меры, направленные на осуществление таких указаний, и должен также использовать все имеющиеся средства, которыми он располагает в сфере собственной компетенции земли.

Федерация также уполномочена на то, чтобы осуществлять надзор за соблюдением принятых ею предписаний по тем вопро сам, которые отнесены к исполнительной деятельности земель.

В соответствии со ст. 142 Конституции Австрийской Республи ки в случаях нарушения землями закона либо неисполнения поста новлений или иных распоряжений (указаний) федерации по вопро сам непрямого федерального управления в отношении губернатора земли, его заместителя или члена земельного правительства может быть возбуждено обвинение в Конституционном суде Австрии по инициативе федерального правительства. Если Конституционный суд выносит решение об осуждении, то соответствующее долж ностное лицо отстраняется от должности, а при особо отягчающих обстоятельствах — временно лишается политических прав.

В числе предметов рассмотрения Конституционного суда на ходятся споры между судами и органами управления, админи стративным судом и иными судами, включая Конституционный суд, между землями, а также землей и федерацией, дела о проти возаконности постановлений органов федерации или земель по представлению суда.

Административный суд выносит решения по жалобам, кото рые содержат указания на противоправность решений органов управления;

противоправность непосредственного исполнения служебного приказа или осуществления принудительного воз действия в отношении определенного лица;

нарушение органами управления обязанности по принятию решений. Жалобу вправе подать лицо, заявляющее о нарушении его права (в случае рассмо трения жалобы во всех предыдущих инстанциях), компетентный федеральный министр в оговоренных законом случаях, а также компетентное правительство земли на решение компетентного федерального министра по ряду вопросов.

Особое место в государственном механизме занимает счетная палата, на которую возложено осуществление проверки финансо вой деятельности федерации, земель, союзов общин, общин и др.

Проверка, проводимая счетной палатой, включает в себя выяв ление точности цифровых данных, соответствия деятельности имеющимся предписаниям, экономичности, рентабельности и целесообразности финансовой деятельности. Такая проверка не распространяется на имеющие важное значение для финансовой деятельности решения компетентных представительных органов, действующих в соответствии с конституцией. Правительства зе мель обязаны ежегодно передавать счетной палате предваритель ные сметы и итоговые балансовые отчеты (ст. 127 Конституции Австрии).

Заслуживают внимания положения Конституции Австрии (ст. 98) о необходимости доведения до сведения федеральных властей (ведомства федерального канцлера) всех законодатель ных решений ландтагов до их опубликования. Если в результате законодательного решения ландтага возможно причинение вре да интересам федерации, федеральное правительство может за явить обоснованное возражение против этого законодательного решения в течение восьми недель со дня его вручения ведомству федерального канцлера. Если до начала законодательного про цесса, касающегося законодательного решения, федерации была предоставлена возможность высказать собственное мнение о проекте этого решения, то возражение может основываться толь ко на утверждении о вмешательстве в компетенцию федерации.

При наличии возражения законодательное решение может быть опубликовано, только если оно будет повторно подтверждено ландтагом в присутствии не менее половины членов. До истече ния срока, установленного для заявления возражения, опублико вание законодательного решения допускается лишь при наличии явно выраженного согласия с ним федерального правительства.

Союзный совет Швейцарии (высший орган исполнительной власти) обладает рядом своего рода контрольных полномочий во взаимоотношениях с кантонами (ст. 186 Конституции Швейца рии). Он одобряет акты кантонов, когда этого требует проведение в жизнь союзного права, заявляет возражения против договоров кантонов между собой или с заграницей, заботится о соблюдении союзного права, а также кантональных конституций и договоров кантонов и принимает необходимые меры.

Крайней формой воздействия федерации на свои субъекты является федеральное вмешательство.

Статья 37 Основного закона ФРГ предусматривает возмож ность федерального принуждения земли к выполнению своих обязанностей, возложенных на нее конституцией или федераль ным законом. Такая процедура производится федеральным пра вительством с согласия бундесрата. В частности, могут быть при менены такие меры, как финансовое воздействие, использование полицейских сил других земель, отстранение правительства зем ли, роспуск ландтага (парламента земли), назначение федераль ного комиссара, принятие федеральными властями временной опеки над властями земли. Федеральное правительство или его уполномоченное должностное лицо имеют право давать указа ния всем землям к выполнению своих обязанностей.

Необходимо отметить, что вне применения процедур феде рального принуждения федеральным законом, требующим согла сия бундесрата, федеральному правительству могут быть предо ставлены полномочия давать административным органам земли конкретные указания по исполнению федеральных законов.

Существует такая форма федерального принуждения в ФРГ, как федеральное законодательное замещение. Оно предполагает, что законы по вопросам компетенции субъектов федерации из дает сама федерация.

В соответствии со ст. 84 Основного закона ФРГ в отношении зе мель федеральное правительство осуществляет федеральный над зор за соблюдением действующего законодательства (Rechtspflicht).

В целях осуществления такого надзора федеральное правительство может направлять своих уполномоченных в высшие администра тивные органы земель, а с их согласия или с согласия бундесрата — также и в нижестоящие административные органы.

Если обнаруженные федеральным правительством недостат ки не устранены, то по его предложению или по предложению земли бундесрат рассматривает вопрос о том, были ли допущены нарушения землей. Решение бундесрата может быть обжаловано в федеральный конституционный суд. При этом при применении мер федерального принуждения федеральное правительство не может отстранить премьер-министра земли от должности, вызы вать его для отчета, делать официальные замечания относитель но его политики39.

В соответствии со ст. 78 Основного закона ФРГ земли осущест вляют надзор за законностью управления общинами и союзами общин. В связи с этим общины обязаны представлять свои реше ния соответствующим надзирающим структурам. На земельном уровне существует также парламентский контроль деятельности органов исполнительной власти.

Жалинский А., Рерихт А. Введение в немецкое право. М.: Спарк, 2001. С. 182.

Например, земля может «путем издания закона обязать об щины к принятию и исполнению публичных задач, если одно временно принимаются решения о покрытии расходов»40. Кроме того, земля вправе более детально регулировать вопросы надзора в своем законодательстве и давать общинам указания при выпол нении обязательных задач.

В качестве средств контроля используются доклады, пред ставление документов и отмены решений41.

Конституция Австрии также предусматривает возможность роспуска ландтага федеральным президентом по представле нию федерального правительства и с согласия федерального со вета. Для принятия решения федерального совета о согласии с роспуском ландтага необходимо, чтобы на его заседании при сутствовало не менее половины членов. Решение принимается квалифицированным большинством в две трети голосов, причем в голосовании не могут участвовать представители той земли, ландтаг которой должен быть распущен. Роспуск ландтага явля ется чрезвычайной мерой. Конституция умалчивает о случаях, в которых возможен роспуск ландтага.

Статья 52 Конституции Швейцарии предусматривает воз можность федерального вмешательства, если в кантоне создает ся угроза правопорядку и кантон не в состоянии самостоятельно или с помощью других кантонов сохранить его. В случае осу ществления федерального вмешательства органы власти кантона распускаются (смещаются). В этом случае для управления тер риторией назначается федеральный комиссар, который вправе, в частности, ограничивать сферу ведения кантона в пределах, установленных союзным советом, а также приостанавливать реа лизацию ряда прав и свобод граждан на территории соответству ющего кантона.

Решение о федеральном вмешательстве принимается парла ментом Швейцарской Конфедерации. При этом парламент может принять решение о федеральном вмешательстве как по просьбе правительства какого-либо кантона, так и по собственной ини циативе либо по инициативе Союзного Совета — правительства Конфедерации.

Там же. С. 188–189.

Там же. С. 186.

Проведенный выше краткий обзор существующих механиз мов взаимодействия органов государственной власти разных уровней в ряде федеративных государств позволяет сделать вы вод, что большинство из них в той или иной степени применя ются в практике межуровневого взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти в РФ.

Учитывая вышеизложенное, в целях повышения эффективно сти взаимодействия федеральных и региональных органов госу дарственной власти в России целесообразно, в частности, рассмо треть следующие проблемные вопросы такого взаимодействия:

1. Необходимо пересмотреть существующую процедуру участия субъектов РФ в процессе разработки и принятия федеральных зако нов для учета мнения субъектов федерации. В связи с этим возмож но частичное проецирование опыта участия земель в федеральном законотворческом процессе ФРГ, где по ряду вопросов проекты фе деральных законов не могут быть приняты без их согласия.

2. В связи с широкими нормотворческими полномочиями Пре зидента РФ и Правительства РФ целесообразно усовершенство вать механизмы согласования с субъектами РФ принимаемых ими нормативных правовых актов по предметам совместного ве дения РФ и субъектов РФ, а также по вопросам, относящимся к ведению РФ и касающимся интересов субъектов РФ. Они должны быть направлены также на обеспечение реального участия субъ ектов РФ в нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти.


Примером соответствующих процедур согласования интере сов с регионами в процессе правотворческой деятельности выс ших органов исполнительной власти федерального центра явля ются совместные конференции органов исполнительной власти в Австрии и Канаде, которые на практике показали достаточно высокую эффективность своей деятельности. Однако, несмотря на оправданность данной формы взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти за рубежом, в России ее не стоит переоценивать, так как она с высокой степе нью вероятности может привести к навязыванию мнения феде рации, а не к учету мнений ее субъектов.

3. Следует признать, что предусмотренные федеральным за конодательством положения о таких инструментах взаимодей ствия федеральных и региональных органов государственной власти как договоры и соглашения слабо применяются на прак тике, а если и применяются, то чаще всего в целях получения рядом субъектов РФ финансово-бюджетных преференций, а не в целях сбалансированного развития регионов. В этом контексте успешным представляется опыт использования договоров и со глашений в Австрии и Канаде в целях согласования интересов регионов и федерального центра.

4. Необходим более взвешенный подход к проблеме финансо вого обеспечения полномочий субъектов федерации. Разумное пе рераспределение доходов не только от федерации к регионам, но и между регионами показало более высокую эффективность за рубе жом, по сравнению с изыманием доходов у экономически благопо лучных субъектов федерации и дальнейшей их централизацией.

5. Механизм введения мер федерального принуждения феде ральным правительством (или президентом по представлению правительства) с обязательным получением согласия админи страции земли либо палаты субъектов федерации может быть использован для коррекции российской модели, в которой гла венствующая роль в роспуске регионального парламента, от решении от должности губернатора и назначении временного исполняющего обязанности высшего должностного лица субъ екта федерации принадлежит Президенту России. Действующая в России процедура несбалансированна с точки зрения разделе ния властей и основополагающих принципов федерализма.

ГЛАВА Проблемы межуровневого взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации 3.1. Механизмы межуровневого взаимодействия органов государственной власти Сфера межуровневого взаимодействия органов государствен ной власти в России характеризуется значительным объемом.

Она урегулирована сотнями законодательных и подзаконных ак тов, поэтому инвентаризация форм и методов взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти представляет определенные трудности. Вместе с тем собственно порядок и формы такого взаимодействия органов власти урегу лированы крайне скудно и в общем виде.

Конституцией РФ в ч. 2 ст. 80 предусматривается, что Прези дент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаи модействие органов государственной власти. Механизмы этого полномочия Президента РФ ни Конституция РФ, ни законы не раскрывают, оно относится к так называемым «скрытым» полно мочиям, в рамках которых глава государства обладает практиче ски неограниченной компетенцией. В Федеральном конституци онном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» содержится глава VIII «Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которая также регули рует вопросы межуровневого взаимодействия органов власти в общих чертах: «Правительство Российской Федерации обеспечи вает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Российской Феде рации, способствует взаимодействию указанных органов».

Очевидно, что для полноценного регулирования межуровнево го взаимодействия органов публичной власти этого недостаточно.

В целях обеспечения системного подхода к вопросам межу ровневого взаимодействия в настоящей работе классификация его форм и методов сделана исходя из роли, которую играет кон кретный способ взаимодействия в управленческом процессе. На основе данного критерия ниже рассмотрены конкретные формы взаимодействия органов власти разных уровней по следующим направлениям:

1. Взаимодействие в процессе принятия нормативных актов и управленческих решений, которое включает в себя участие субъ ектов РФ в законодательном процессе, согласование подзакон ных актов Президента РФ и Правительства РФ, взаимодействие по вопросам подготовки и заключения договоров и соглашений между федеральными и региональными органами государствен ной власти.

2. Взаимодействие в процессе исполнения нормативных актов и управленческих решений. Согласование назначения должност ных лиц на территории субъектов РФ, взаимодействие по вопро сам разрешения споров и разногласий, согласование решений в процессе осуществления полномочий, согласование и координа ция международной и внешнеэкономической деятельности субъ ектов РФ, согласование интересов в бюджетной и налоговой сфе рах, взаимодействие в социально-экономической сфере.

3. Взаимодействие в процессе контроля исполнения норма тивных актов и управленческих решений: контроль (надзор), от мена и приостановление действия актов и решений, взаимодей ствие в ходе применения мер ответственности к органам власти субъектов РФ, анализ и учет правоприменительной практики.

Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в федеральном нормотворчестве Согласно ст. 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 г.

№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и нормам Регламента Государственной Думы межуровневое взаимодействие органов государственной власти в РФ в федеральном законодательном процессе осуществляется по определенной схеме.

Согласование проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с законодательными и высшими исполни тельными органами субъектов РФ осуществляется в следующем порядке.

Проекты федеральных законов по предметам совместного ве дения после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательные и высшие исполнительные органы субъек тов РФ для представления ими в 30-дневный срок отзывов. Если законодательные и исполнительные органы субъектов РФ более чем трети субъектов РФ выскажутся против принятия соответ ствующего федерального закона, то по решению Государствен ной Думы создается согласительная комиссия. Отзыв органов власти субъекта РФ на проект федерального закона считается по ложительным в случае, если законодательный и высший испол нительный органы субъекта РФ выскажутся за принятие данного законопроекта. Отзыв считается отрицательным в случае, если законодательный и высший исполнительный органы выскажутся против принятия законопроекта. Если мнения законодательного и высшего исполнительного органов субъекта РФ разделились, следует считать, что мнение органов власти субъекта РФ не вы ражено.

Проблема заключается в том, что порядок рассмотрения феде ральных законов по предметам совместного ведения не гарантиру ет действительного учета мнения субъектов РФ. Мнение регионов в подавляющем большинстве случаев попросту игнорируется1. В свя зи с этим Советом Федерации проводится работа по консолидации законодательных инициатив субъектов РФ. В контексте реализа ции этих задач президиумом Совета законодателей были приняты два документа, определивших алгоритм работы с консолидиро ванными инициативами регионов: «Концепция совершенствова ния взаимодействия Совета Федерации Федерального Собрания РФ с законодательными (представительными) органами государ ственной власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе» и «Типовое соглашение между Советом Федерации Фе дерального Собрания РФ и законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ о взаимодействии в федеральном законодательном процессе».

Игнорирование мнения субъектов РФ подтверждается также резуль татами проведенного Центром проблемного анализа и государственно управленческого проектирования углубленного интервью органов государ ственной власти субъектов РФ (см. более подробно раздел 3.2. настоящей монографии).

Первый документ представляет собой парламентскую про цедуру, связанную с планированием, разработкой и сопрово ждением консолидированных законодательных инициатив.

Второй — закрепляет за каждым участником взаимодействия конкретные права и обязанности в законодательной области.

По состоянию на 1 июля 2010 г. подписаны соглашения с зако нодательными органами всех субъектов РФ, в Совет Федерации поступило более 30 консолидированных инициатив, однако до Государственной Думы дошла всего одна, да и то — ее рассмо трение было отложено. Очевидно, что данный механизм не даст положительного результата по причине своей громоздкости и сложности.

Практика согласования подзаконных актов Президента РФ с органами власти субъектов РФ в отечественной правовой систе ме также практически не развита. Нормы о согласовании Пре зидентом РФ своих актов с органами власти субъектов РФ в за конодательстве отсутствуют — во многом по причине того, что деятельность Президента РФ и его структур в целом в недоста точной степени урегулирована нормами права.

Практика согласования подзаконных актов Правительства РФ с органами власти субъектов РФ существует, нормы об этом содержатся в Федеральном конституционном законе «О Прави тельстве Российской Федерации», ст. 43 и ст. 44 которого регули руют вопросы указанного взаимодействия следующим образом.


Правительство РФ в пределах своих полномочий по предме там совместного ведения в сфере осуществления исполнитель ной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ.

Правительство РФ в срок не более месяца рассматривает вне сенные в установленном порядке предложения законодательных и исполнительных органов субъектов РФ по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения предложений.

Правительство РФ направляет в законодательные и исполни тельные органы власти субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения. Предложения законодательных и исполнительных органов субъектов РФ по таким проектам под лежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.

Механизмы межуровневого взаимодействия и здесь пропи саны в общем. Законом не установлено ни обязательности учета мнения субъектов РФ по направляемым им проектам решений правительства, ни процедуры такого учета, ни сроки, в течение которых субъекты РФ должны рассмотреть указанные проекты.

Взаимодействие федеральных и региональных органов власти в сфере заключения публичных договоров и соглашений Взаимодействие по вопросам подготовки и заключения до говоров и соглашений между федеральными и региональными органами государственной власти в отличие от других случа ев урегулировано достаточно детально. Согласно ст. 26.7 и 26. Федерального закона «Об общих принципах организации за конодательных (представительных) и исполнительных орга нов государственной власти субъектов Российской Федерации»

взаимодействие федеральных и региональных органов власти в процессе заключения договоров и соглашений о разграничении полномочий осуществляется в следующем порядке.

Проект договора о разграничении полномочий одобряет ся или отклоняется постановлением законодательного органа субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ сообщает о результатах рассмотрения проекта договора в законодательном органе субъекта РФ Президенту РФ. Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом РФ и высшим долж ностным лицом субъекта РФ. Президент РФ в течение 10 дней по сле подписания договора вносит в Государственную Думу проект федерального закона о его утверждении. Досрочное прекраще ние действия договора о разграничении полномочий возможно по взаимному согласию сторон или на основании решения суда.

Расторжение договора по инициативе одной из сторон возможно в случае установленного вступившим в силу решением суда на рушения другой стороной положений договора. Решение суда яв ляется основанием для принятия Президентом РФ или высшим должностным лицом субъекта РФ решения о расторжении дого вора по инициативе одной из сторон.

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами субъекта РФ могут также переда вать им осуществление части своих полномочий. Согласно ст. Федерального конституционного закона «О Правительстве Рос сийской Федерации» Правительство РФ по соглашению с орга нами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противо речит Конституции РФ и федеральным законам. Правительство РФ также осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соответству ющих соглашений. Соглашения заключаются в случае, если осу ществление части полномочий не может быть возложено феде ральным законом в равной мере на исполнительные органы всех субъектов РФ.

Исполнительные органы субъекта РФ по соглашению с феде ральными органами исполнительной власти также могут пере давать им осуществление части своих полномочий. Соглашение подписывается руководителем федерального органа исполни тельной власти и высшим должностным лицом субъекта РФ.

Практика применения договорных механизмов межуровнево го взаимодействия показала, что закрепленный порядок согласо вания и заключения договоров и соглашений оказался слишком сложен и недееспособен по целому ряду причин.

В итоге был заключен всего один договор — Договор о раз граничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан (от 26 июня 2007 г.).

Подписание этого договора можно расценивать как суще ственное отступление от курса федеративной реформы, сре ди основных направлений которой провозглашались перенос основной «тяжести» регулирования вопросов, отнесенных к сфере совместного ведения, на уровень федеральных законов и приведение законодательства субъектов РФ в соответствие с за конодательством РФ. Договор фактически аннулирует эти дости жения, возвращая федеративные отношения на уровень 90-х го дов ХХ в. Договор не упоминает федеральные законы в качестве формы разграничения компетенции — одной строчкой прекра щается действие всего федерального законодательства в отдель но взятом субъекте федерации. Договор не имеет цели разгра ничения полномочий, он носит не юридический, а политический характер. Использование данного договора в качестве модельного внесет элементы дезинтеграции в и без того неустойчивые си стемные характеристики отечественной правовой системы. До говор также не вносит ничего нового в правовое регулирование процессов межуровневого взаимодействия.

В целом межуровневый договорный процесс оказался свернут, федеральный центр практически не прибегает к согласованию интересов и позиций с регионами посредством заключения до говоров и соглашений. Такой «антитренд» договорного процесса объясняется неофициальной политикой федерального центра по укреплению вертикали власти, формальной децентрализацией полномочий с одновременной централизацией финансовых ре сурсов.

Вместе с тем хотелось бы отметить и положительные момен ты договорных форм взаимодействия федеральных и региональ ных органов власти при использовании их для целей повышения эффективности межуровневого взаимодействия органов госу дарственной власти. Негативный подход к возможностям дого ворного регулирования игнорирует реалии действительности и не учитывает трудности формирования федерации. Договорное регулирование федеративных отношений способствует созданию гибкой модели федерализма, позволяет учитывать интересы фе дерального центра и субъектов федерации. Применяя договор ное регулирование, предлагается исходить из принципа свободы договора, при котором стороны договора о разграничении пред метов ведения и компетенции вправе самостоятельно определять его условия. Ни один субъект РФ не может быть принужден к заключению договора на невыгодных для него условиях;

сторо ны договора вправе определять условия такого договора, а также изменять их или расторгать договор, исходя из сложившейся си туации.

Таким образом, межуровневое взаимодействие в сфере при нятия государственно-управленческих решений характеризуется недостаточным учетом мнения субъектов РФ в законодательном процессе на федеральном уровне и в процессе принятия подза конных актов, практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, а также соглашений между фе деральным центром и регионами в настоящее время прекратила свое существование.

Межуровневое взаимодействие в процессе исполнения государственно-управленческих решений Назначение должностных лиц В 1990-е годы в стране практиковалось согласование назначе ния должностных лиц территориальных органов федеральных ор ганов исполнительной власти с руководством субъектов РФ. Од нако в связи с многочисленными нарушениями этот механизм был ликвидирован, попытки восстановить его оказались безуспешны.

Кадровый состав руководства территориальных органов феде ральных органов исполнительной власти в настоящее время фор мируется практически без согласования с субъектами РФ.

Вместе с тем появилась новая форма межуровневого взаимо действия органов власти — с федерального уровня на региональ ный передаются полномочия для осуществления полномочий по предметам ведения России органами исполнительной власти субъектов РФ, назначение руководства которых согласуется с отраслевыми федеральными министерствами и ведомствами.

Согласно ст. 26.1 и 26.3 Федерального закона «Об общих прин ципах организации законодательных (представительных) и ис полнительных органов государственной власти субъектов Рос сийской Федерации» при передаче органам власти субъектов РФ права осуществления полномочий РФ по предметам ведения РФ и (или) полномочий РФ по предметам совместного ведения, осу ществляемых территориальными органами федеральных орга нов исполнительной власти, указанные территориальные органы реорганизуются в форме преобразования или выделения в уста новленных федеральными законами случаях. Эти законы могут содержать положения, определяющие общие условия реоргани зации территориальных органов, осуществляющих полномочия, передаваемые органам власти субъектов РФ, в том числе полно мочия по определению порядка реорганизации территориальных органов федерального органа исполнительной власти в органы исполнительной власти субъекта РФ, права и обязанности выс шего должностного лица субъекта РФ по включению в структуру исполнительных органов власти субъекта РФ органа, образовав шегося в результате реорганизации территориального органа фе дерального органа исполнительной власти.

Такой порядок формирования и деятельности территориаль ных органов федеральных органов исполнительной власти и ор ганов власти субъектов РФ закреплен в некоторых положениях о министерствах.

Например, согласно постановлению Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 280 «Об утверждении положения о Министер стве образования и науки Российской Федерации» Минобрнау ки России осуществляет согласование назначения на должность руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих полномочия РФ в области образования, пере данные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ.

Согласно постановлению Правительства РФ от 30 июня 2004 г.

№ 321 «Об утверждении положения о Министерстве здравоохра нения и социального развития Российской Федерации» указанное министерство принимает положения о территориальных органах федеральных служб и федерального агентства, подведомственных ему, а также назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей подведомственных федеральных служб и федерального агентства руководителей территориальных органов федеральных служб и федерального агентства. Министр здравоохранения и социального развития РФ в установленном порядке назначает на должность и освобождает от должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов министерства, руководителей территориальных органов федеральных служб и федерального агентства (п. 10 Положения).

В соответствии с положениями Указа Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Рос сийской Федерации», утвердившего Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, Минюст России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через свои террито риальные органы (п. 5 Положения), в том числе согласует назна чение руководителя органа исполнительной власти субъекта РФ, в компетенцию которого входит организация деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния на территории субъекта РФ, осуществляет организационное и мето дическое руководство деятельностью территориальных органов (п. 7 Положения).

Из приведенных примеров следует, что в настоящее время распространена практика согласования назначений в органах власти субъектов РФ с федеральными органами исполнительной власти. Такая модель представляется более предпочтительной, чем согласование кадровых назначений федеральных органов с регионами, однако только в случае четкого и детального закре пления порядка согласования в нормативных правовых актах, за вершения процесса разграничения полномочий между разными уровнями публичной власти и адекватного финансового и иного ресурсного обеспечения переданных полномочий. В противном случае данные меры будут контрпродуктивны.

Взаимодействие в сфере разрешения споров и разногласий между органами власти различных уровней Конституцией РФ в ч. 2 ст. 80 предусматривается, что Прези дент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаи модействие органов государственной власти. Это подразумевает участие Президента РФ в урегулировании споров между органами власти разных уровней. При этом механизмы участия главы го сударства в данном взаимодействии не раскрываются, они остав лены на усмотрение самого главы государства. Такой пробел, как и в других подобных случаях, фактически является причиной слабой активности и результативности данной государственно управленческой функции.

Что касается Правительства РФ, то из Федерального консти туционного закона «О Правительстве Российской Федерации»

следует, что оно в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполни тельной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Для разрешения споров и устранения разногласий создаются со гласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон (ст. 43, 44 закона). Однако механизмы разрешения спора и здесь оказались не раскрыты.

В подзаконных актах (например, в положениях о конкретных министерствах) зачастую содержатся формулировки общего пла на: «В случае возникновения разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъекта РФ в отношении… применяются согласитель ные процедуры в соответствии с законодательством РФ». Такие положения представляют собой «классические» отсылочные нормы, поскольку законодательством РФ в подавляющем боль шинстве случаев порядок разрешения споров и разногласий не предусмотрен. Сложность унификации различных механизмов разрешения споров вызвана разнообразием полномочий госу дарственных органов, в процессе осуществления которых возни кают разногласия.

Следует отметить, что неоднократно предпринимались по пытки принять федеральный закон «О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государствен ной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». Один из проектов был принят Государственной Думой 24 июня 1999 г., однако он не получил одобрения Совета Федерации и впоследствии был снят с рассмотрения. Вопрос о единообразном урегулировании межуровневого взаимодействия в процессе разрешения споров остался открытым.

Согласование решений в процессе осуществления полно мочий федеральными и региональными органами власти в до статочной мере урегулировано законодательством РФ, однако механизмы такого согласования при межуровневом взаимодей ствии также практически не унифицированы, что не позволяет говорить об их эффективности. Соглашения между органами ис полнительной власти разных уровней — это один из способов их взаимодействия в процессе осуществления полномочий. Однако, в России он используется крайне редко.

Согласно ст. 13 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и законодательству РФ. Правительство РФ также осуществляет полномочия, пере данные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на Законопроект № 98800539-2 внесен депутатами Государственной Думы А.Н. Арининым, В.Н. Лысенко, А.Г. Мартыновым, Н.П. Медведевым, С.Н. Ре шульским, В.А. Учителем, С.Н. Фалалеевым, А.В. Шишловым 20 февраля 1998 г.

основании соответствующих соглашений. В соответствии со ст. 26.1 и 26.3 Федерального закона «Об общих принципах орга низации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федера ции» № 184-ФЗ практикуются следующие формы межуровневого взаимодействия по вопросу согласования решений:

1) органы власти субъекта РФ вправе обратиться в Прави тельство РФ с предложением об установлении им особого по рядка реализации отдельных полномочий, переданных органам власти субъектов РФ в соответствии с п. 7 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ;

2) федеральные законы, предусматривающие передачу от дельных полномочий РФ по предметам ее ведения и (или) по предметам совместного ведения органам власти субъектов РФ, должны содержать положения, определяющие порядок пред ставления высшим должностным лицом субъекта РФ отчет ности по установленной форме об осуществлении переданных полномочий, в том числе о достижении целевых прогнозных по казателей и расходовании субвенций из федерального бюджета, права и обязанности федеральных органов исполнительной вла сти по осуществлению указанных полномочий органами власти субъекта РФ и (или) права и обязанности высшего должностно го лица субъекта РФ по осуществлению переданных полномо чий, права и обязанности федеральных органов исполнительной власти и (или) права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ, связанные с определением структуры органов ис полнительной власти субъекта РФ, осуществляющих передан ные полномочия и др.;

3) федеральные законы, предусматривающие передачу отдель ных полномочий РФ органам власти субъектов РФ, могут содер жать положения, предусматривающие обязательность передачи в собственность субъекта РФ федерального имущества, закре пленного за территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих переданные полномо чия, а также обязанность органов власти субъекта РФ использо вать передаваемые в собственность субъекта РФ материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий по определенному назначению;

4) Правительство РФ может устанавливать критерии оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъекта РФ по осуществлению соответствующих полномочий, основания и порядок отмены актов органов исполнительной вла сти субъекта РФ, принятых по вопросам осуществления передан ных полномочий, а также передавать в пользование и (или) управ ление либо в собственность субъекта РФ материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.

Сфера согласования решений в процессе осуществления пол номочий федеральными и региональными органами власти, не смотря на урегулированность нормами права, в основном — подза конными актами, является в настоящее время наиболее закрытой для юридической оценки, поскольку основная масса отношений в данной сфере регулируется актами, носящими ненормативный характер. Так, например, вопросы передачи имущества регулиру ются индивидуальными исполнительно-распорядительными ак тами федеральных органов исполнительной власти. Вследствие этого, данная сфера межуровневого взаимодействия органов вла сти является в настоящее время наиболее коррупциогенной.

Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в сфере координации международной и внешнеэкономической деятельности регионов Координация международной и внешнеэкономической дея тельности субъектов РФ — это одна из наиболее подробно уре гулированных сфер межуровневого взаимодействия органов власти. Так, в Министерстве иностранных дел РФ имеется обоб щенная практика по данному вопросу. Согласно положениям Федерального закона от 4 января 1999 г. № 4-ФЗ «О координа ции международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ взаимо действуют в процессе координации международной и внешне экономической деятельности, в частности, в следующих формах:



Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.