авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |

«Центр проблемного анализа и государственно- управленческого проектирования С.С. Сулакшин, А.С. Малчинов, М.В. Глигич-Золотарева, В.Н. Лексин, Н.А. Хаванский, ...»

-- [ Страница 3 ] --

1. Субъекты РФ в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ, федеральным законодательством и договора ми о разграничении предметов ведения и полномочий, обладают правом на осуществление международных и внешнеэкономиче ских связей с субъектами (административно-территориальными образованиями) иностранных государств, а также на участие в деятельности международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели. Субъекты РФ с согласия Правительства РФ могут осуществлять такие связи и с органами государственной власти иностранных государств (ст. 1).

2. Федеральные органы власти оказывают органам власти субъ ектов РФ необходимую правовую и экспертно-консультативную помощь в развитии международных и внешнеэкономических связей, в организации и ведении переговоров, в выработке тек стов соглашений, заключаемых органами власти субъектов РФ, в выполнении указанных соглашений, а также обеспечивают за щиту прав и законных интересов субъектов РФ в иностранных государствах (ст. 9).

3. Координация международных и внешнеэкономических свя зей субъектов РФ возлагается на федеральные органы исполни тельной власти. Соответствующие федеральные органы испол нительной власти вправе получать от органов власти субъектов РФ информацию о проводимых субъектами РФ мероприятиях по осуществлению международных и внешнеэкономических связей, давать им свои предложения и рекомендации (ст. 11).

4. В случае возникновения разногласий между органами вла сти РФ и субъектов РФ в отношении соглашений об осуществле нии международных и внешнеэкономических связей, заключен ных органами власти субъектов РФ, применяются согласительные процедуры в соответствии с Конституцией РФ и законодатель ством РФ (ст. 12).

Необходимо отметить, что в 90-е годы прошлого столетия до принятия Федерального закона «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федера ции» нарушения в этой сфере со стороны субъектов РФ были нередки. Субъекты стремились самостоятельно осуществлять международные и внешнеэкономические связи, особенно в обла сти торговли природными ресурсами и вооружениями (военной техникой). Однако в настоящее время такая деятельность регио нов введена в правовое русло. В настоящее время указанная сфе ра межуровневого взаимодействия не характеризуется особыми проблемами.

Взаимодействие федеральных и региональных органов государственной власти в бюджетно-налоговой сфере Непростая ситуация в сфере согласования интересов феде рального центра и регионов в бюджетной и налоговой сферах вызвана тем, что такое взаимодействие осуществляется в разно образных формах, которые регулируются значительным числом положений федеральных законов и подзаконных актов.

Согласно ст. 26.3, 26.18–26.20 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос сийской Федерации» предусмотрены следующие направления межуровневого взаимодействия в бюджетных и налоговых отно шениях:

1) финансовое обеспечение осуществления полномочий, пе реданных органам власти субъектов РФ;

2) выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ путем предоставления дотаций из образуемого в составе феде рального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ;

3) иные формы финансовой помощи бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета.

Это довольно обширная сфера законодательного и подзакон ного регулирования. Согласно положениям Бюджетного кодекса РФ межуровневое взаимодействие осуществляется в том числе по следующим направлениям:

1) бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета могут предоставляться бюджетные кредиты на срок до трех лет. В слу чае, если кредиты не погашены в установленные сроки, их оста ток, включая проценты, штрафы и пени, взыскивается в порядке, установленном Министерством финансов РФ, за счет межбюд жетных трансфертов, а также за счет отчислений от федеральных налогов и сборов (ст. 93.3);

2) средства от возврата предоставленных на возвратной и воз мездной основе средств федерального бюджета, а также плата за пользование ими подлежат перечислению в федеральный бюд жет. При нарушении сроков возврата и (или) использовании не по целевому назначению указанных средств федерального бюд жета, а также при нарушении сроков исполнения обязательств по предоставленным РФ государственным гарантиям и поручитель ствам суммы средств, подлежащие перечислению в федеральный бюджет, удерживаются за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ, а также взыскиваются путем обраще ния взыскания на средства, предусмотренные для перечисления в бюджеты субъектов РФ;

3) Министерству финансов РФ предоставляется право тре бования от имени РФ погашения задолженности субъектов РФ по денежным обязательствам перед федерацией. Минфин России вправе проводить работу по возврату указанных видов задол женности с участием агентов Правительства РФ (ст. 93.4);

4) в субъектах РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в течение двух из трех по следних отчетных финансовых лет превышала 60% объема соб ственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, осуществляются дополнительные меры. К ним, в частности, отно сятся подписание соглашений с Министерством финансов РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых до ходов бюджета субъекта РФ, организация исполнения бюджета субъекта РФ с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюдже та субъекта РФ и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ в органах Федерального казначейства и др.;

5) при несоблюдении органами государственной власти субъ ектов РФ условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета Минфин России вправе принять реше ние о приостановлении (сокращении) предоставления межбюд жетных трансфертов соответствующим бюджетам субъектов РФ.

В межуровневом взаимодействии органов власти в бюджетно налоговой сфере следует отметить ведущую роль Министерства финансов РФ, которое осуществляет методологическое руковод ство в области составления и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, получает от органов исполнительной власти субъ ектов РФ материалы, необходимые для составления проекта фе дерального бюджета, прогноза основных параметров бюджетов бюджетной системы РФ и прогноза консолидированного бюдже та РФ, разрабатывает проекты методик распределения и порядок предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы РФ, осуществля ет иные полномочия (ст. 165).

Согласно положениям ст. 30 Налогового кодекса РФ налого вые органы также осуществляют свои функции и взаимодейству ют при этом с органами исполнительной власти субъектов РФ.

Детально порядок их взаимодействия регулируется значитель ным числом подзаконных актов финансовых органов. В качестве примера можно привести Приказ Министерства финансов РФ от 31 октября 2007 г. № 675 «Об утверждении порядка подписания соглашений между Министерством финансов РФ и органами ис полнительной власти субъектов РФ о мерах по повышению эф фективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъек та Российской Федерации».

Следует отметить, что бюджетно-финансовая сфера в настоя щее время наиболее проблемная сфера межуровневого взаимо действия. Она характеризуется следующими основными пробле мами:

централизация финансовых ресурсов;

несоответствие доходных и расходных полномочий субъек тов РФ;

ориентация межбюджетных отношений на вертикальные формы выравнивания, приоритет субсидий и субвенций;

отсутствие у субъектов РФ стимулов к повышению доходно сти собственных бюджетов, недостаточный объем их право мочий в данной сфере;

финансовая несамостоятельность большинства субъек тов РФ;

недостаточная прозрачность бюджетов всех уровней;

низкая эффективность расходования бюджетных средств;

наличие слишком большого количества видов межбюджет ных трансфертов;

неэффективность финансовой поддержки из федерального бюджета целого ряда регионов;

слишком сложное регулирование порядка взаимодействия органов власти разных уровней в рассматриваемой сфере.

Большинство из этих проблем стали следствием, с одной сто роны, явного перекоса финансово-бюджетной системы в сторону федерального центра, а с другой — неурегулированности многих ее положений в соответствующих законодательных актах, начи ная с Конституции РФ. Создается впечатление, что некоторые «болевые точки» межуровневого взаимодействия в данной сфере умышленно обходятся федеральным законодателем, что в мас штабах федерации приводит к не всегда справедливому распреде лению средств между субъектами РФ, усугублению их социально экономического расслоения и застоем в развитии территорий.

Законодательство в финансово-бюджетной сфере, в первую оче редь — Налоговый кодекс РФ, формировалось в период 1990-х го дов, когда важнейшей задачей развития было наполнение бюд жета, ликвидация задолженностей по зарплатам и пенсиям.

Поэтому модель межбюджетных отношений была ориентирована на мобилизацию всех имеющихся ресурсов в руках государства и на последующее распределение этих централизованных ресурсов по приоритетным направлениям. Однако в современных услови ях данная модель межуровневого взаимодействия уже не совсем актуальна и нуждается в пересмотре.

Межуровневое взаимодействие органов власти в социально-экономической сфере Межуровневое взаимодействие органов власти в социально экономической сфере регулируется значительным числом зако нов и подзаконных актов из различных отраслей законодатель ства. Однако при всем обилии законодательных норм, на практике межуровневое взаимодействие органов государственной власти в указанной сфере регулируется положениями о конкретных мини стерствах и ведомствах, поскольку именно эти органы осущест вляют такого рода взаимодействие. Следует отметить, что процесс принятия положений о министерствах в рамках административ ной реформы затянулся, указанные положения в новой редакции действуют далеко не для всех структур федерального уровня.

В постановлении Правительства РФ от 26 января 2005 г. № «Об утверждении положения о Министерстве регионального развития РФ и о внесении изменений в некоторые акты Прави тельства Российской Федерации» дается определение Минре гиона России как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной по литики и нормативно-правовому регулированию в таких сферах, как социально-экономическое развитие субъектов РФ и муни ципальных образований, в том числе районов Крайнего Севера и Арктики, административно-территориальное устройство РФ, разграничение полномочий по предметам совместного ведения между органами публичной власти трех уровней, осуществление приграничного и межрегионального сотрудничества, строитель ство, архитектура, градостроительство и жилищно-коммунальное хозяйство, государственная национальная политика и межна циональные отношения в РФ, защита прав национальных мень шинств и коренных малочисленных народов РФ.

Кроме того, Минрегион России осуществляет функции по предоставлению государственной поддержки за счет средств Ин вестиционного фонда РФ, субсидий бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, согласованию федеральных целевых про грамм и ведомственных целевых программ в части, касающейся комплексного территориального развития, осуществлению прав государственного заказчика федеральных целевых программ, связанных с экономическим развитием субъектов РФ и муници пальных образований, разработке и согласованию методик вы деления средств государственной поддержки субъектов РФ и му ниципальным образованиям, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере градострои тельства, строительства, промышленности строительных мате риалов и жилищно-коммунального хозяйства (ч. 1 Положения).

Основной функцией Минрегиона России является взаимо действие с органами власти субъектов РФ по широкому спектру вопросов. Среди полномочий Минрегиона России, осуществляе мых во взаимосвязи с органами власти субъектов РФ:

1) государственный контроль за соблюдением органами вла сти субъектов РФ федерального законодательства о градострои тельной деятельности;

2) согласование структуры органов исполнительной власти субъектов РФ в области государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, проектной доку ментации и результатов инженерных изысканий;

3) контроль и надзор за исполнением нормативных правовых актов, полнотой и качеством осуществления органами власти субъектов РФ переданных им в соответствии с Градостроитель ным кодексом полномочий в области государственной эксперти зы проектов документов территориального планирования, про ектной документации и результатов инженерных изысканий.

Несмотря на широкий перечень полномочий Минрегиона России в сфере межуровневого взаимодействия, его деятель ность пока нельзя назвать эффективной. Широкий спектр регио нальных проблем за годы работы Минрегиона России не сузил ся. Одной из наиболее проблемных направлений остается сфера жилищно-коммунального хозяйства.

Согласно постановлению Правительства РФ от 30 июня 2004 г.

№ 321 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохра нения и социального развития Российской Федерации» указанное министерство осуществляет свою деятельность непосредственно через свои территориальные органы, а также подведомственные организации во взаимодействии в том числе с органами исполни тельной власти субъектов РФ. Минздрав России, в частности, уста навливает правила определения исполнительными органами субъ ектов РФ потребности в привлечении иностранных работников.

Согласно положениям Указа Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Фе дерации», утвердившего Положение о Минюсте России, данное министерство осуществляет свою деятельность во взаимодей ствии в том числе с органами исполнительной власти субъек тов РФ и исполняет следующие полномочия:

1) проводит юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам;

2) осуществляет государственный учет нормативных право вых актов субъектов РФ;

3) вносит в Правительство РФ представление о временном изъятии полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, переданных органам власти субъектов РФ, в случае ненадлежащего их осуществления;

4) осуществляет организационное и методическое руковод ство деятельностью территориальных органов, связанной с веде нием реестров адвокатов субъектов РФ, выдачей удостоверений адвоката, участием представителей территориальных органов в работе квалификационных комиссий при адвокатских палатах субъектов РФ;

5) открывает и упраздняет государственные нотариальные конторы в субъектах РФ;

6) осуществляет правоприменительные функции и функции по контролю и надзору в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния, а также осуществляет контроль расходования субвенций, предусмотренных на реализацию функций в сфере государственной регистрации актов граждан ского состояния, доводит указанные субвенции до финансовых органов субъектов РФ.

Приведенные выше направления межуровневого взаимодей ствия федеральных и региональных органов в области исполне ния государственно-управленческих решений характеризуются, с одной стороны, широчайшим пластом нормативно-правовой базы, с другой — нерешенностью накопившихся проблем. К ним, в частности, относятся:

большой объем и низкая эффективность нормативного пра вового регулирования, отсутствие согласованности между нормами федеральных законов и подзаконных актов;

согласование назначений в органах власти субъектов РФ с федеральными органами исполнительной власти произво дится на фоне незавершенности процесса разграничения полномочий между разными уровнями публичной власти и отсутствия адекватного финансового и иного ресурсного обеспечения переданных полномочий, что ведет к контр продуктивности указанной модели определения кадрового состава органов исполнительной власти в регионах;

механизмы урегулирования споров между органами вла сти разных уровней на законодательном уровне не регла ментированы, данный пробел является причиной слабой результативности этой государственно-управленческой функции;

механизмы согласования решений при межуровневом взаи модействии органов власти практически не унифицирова ны, что не позволяет добиться их эффективности;

согласование решений в процессе осуществления полно мочий федеральными и региональными органами власти является в настоящее время наиболее закрытой, поскольку основная масса отношений в данной сфере регулируется ак тами, носящими ненормативный характер, вследствие чего данная сфера межуровневого взаимодействия является кор рупциогенной;

перекос финансово-бюджетной системы в сторону федераль ного центра, централизация финансовых ресурсов на фоне не урегулированности многих ключевых положений, приводит к несправедливому распределению средств между субъектами РФ, дальнейшему усугублению их социально-экономического расслоения и застою в развитии территорий;

межуровневое взаимодействие органов власти осложняет ся дублированием органов и функций, незавершенностью административной реформы, недостаточным ресурсным обеспечением осуществления полномочий органами власти субъектов РФ.

Межуровневое взаимодействие в процессе контроля исполнения государственно-управленческих решений Взаимодействие региональных и федеральных органов власти в процессе осуществления последними контрольных (надзор ных) функций, включая отмену и приостановление действия ак тов, — одна из наиболее разработанных в законодательстве сфер взаимодействия. Вместе с тем именно в данной сфере наблюда ется наибольшая степень дублирования органов и функций. Так, например, на уровне федеральных округов наблюдается пяти кратное дублирование контрольно-надзорных функций.

В Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» содержится глава VIII «Взаимоотноше ния Правительства Российской Федерации и органов государ ственной власти субъектов Российской Федерации», ст. 43 и ст. которой регулируют вопросы указанного взаимодействия следу ющим образом. Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществляет контроль деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, а также вносит предложения Президен ту РФ о приостановлении действия актов органов исполнитель ной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции России, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Согласно положениям Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», межуровневое взаимодействие в кон трольной сфере осуществляется в следующих направлениях:

1. Президент РФ вправе обращаться в законодательный ор ган субъекта РФ с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами конституции (уста ва), закона субъекта РФ или иного нормативного правового акта законодательного органа субъекта РФ. В случае возникновения разногласий Президент РФ использует согласительные процеду ры для их разрешения. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рас смотрение соответствующего суда (ст. 27).

2. Президент РФ вправе своим указом приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта РФ, органа исполни тельной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции РФ, законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. В период действия дан ного указа Президента РФ высшим должностным лицом субъ екта РФ, органом исполнительной власти субъекта РФ не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого при остановлено Президентом РФ, либо вносящего в него необходи мые изменения. Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе оспорить данный указ в судебном порядке.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает сферы межуровнево го взаимодействия органов власти в сфере осуществления кон троля. Так, например, Счетная палата РФ, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора вправе проводить проверки бюджетов субъектов РФ — получателей межбюджетных транс фертов из федерального бюджета. Федеральное казначейство осу ществляет контроль получателей средств федерального бюджета, в том числе органами власти субъектов РФ. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый кон троль использования средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов РФ, а также исполнения органами государственного финансового контроля, созданными органами исполнительной власти субъектов РФ, федерального законодательства о финансово-бюджетном контроле и надзо ре. Кроме того, каждое из федеральных министерств (агентств, служб) имеет собственный спектр контрольно-надзорных пол номочий, в рамках которых осуществляется их взаимодействие с органами власти субъектов РФ. Важную роль в осуществлении контрольно-надзорных полномочий играют Прокуратура РФ, полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и Счетная палата РФ.

Проблемность данной сферы межуровневого взаимодействия состоит в дублировании надзорно-контрольных органов и их функций и как следствие этого — в малоэффективности контроля (надзора). С другой стороны, слишком большое число направле ний взаимодействия по вопросам осуществления контроля (над зора) зачастую не оставляет органам власти субъектов РФ воз можности полноценно заниматься исполнением своих основных функций, наблюдается слишком сильная «зарегулированность», обилие никому не нужной отчетности. Сфера контроля является закрытой и вследствие этого — коррумпированной. Причем все попытки побороть коррупцию во власти до сих пор заканчива лись неудачей, поскольку контролировать приходилось уже сами контрольные органы. В сфере межуровневого взаимодействия органов власти это привело к тому, что контроль, а, следователь но, и полноценная юрисдикция федерального центра в настоящее время распространяется далеко не на все субъекты РФ. Наиболее проблемны в связи с этим регионы Северного Кавказа, Дальне го Востока, Калининградская область, а также города Москва и Санкт-Петербург.

Среди причин низкой эффективности контрольных функций в стране можно выделить следующие:

1) структурные проблемы власти, наличие в ней слишком большого числа органов и уровней с размытой и дублирующей компетенцией;

2) «распыление» функций контроля между большим числом разных органов;

3) «зарегулированность» контрольной сферы на фоне отсут ствия регулирования в тех областях, где оно действительно нуж но, что на практике приводит к разного рода «теневым» формам контроля. Так, например, поскольку снятие с должности губерна торов теперь происходит вследствие «утраты доверия Президен та РФ», то, соответственно, и формы реального контроля губер наторов нигде четко не прописаны.

Что касается межуровневого взаимодействия органов госу дарственной власти в ходе применения мер ответственности к органам власти субъектов РФ, то оно осуществляется в соответ ствии с Федеральным законом «Об общих принципах организа ции законодательных (представительных) и исполнительных ор ганов государственной власти субъектов Российской Федерации»

и достаточно детально урегулировано.

В соответствии с указанным федеральным законом большой объем полномочий применения соответствующих мер ответ ственности к органам государственной власти принадлежит Пре зиденту РФ, который может вынести предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ в случае:

а) издания им нормативного правового акта, противоречаще го Конституции РФ и федеральным законам, если такие противо речия установлены соответствующим судом, а высшее должност ное лицо субъекта РФ в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного ре шением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

б) уклонения высшего должностного лица субъекта РФ в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о приостановле нии действия его нормативного правового акта либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта РФ от из дания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного акта, или от внесения в указанный акт измене ний, если в течение этого срока высшее должностное лицо субъекта РФ не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ ука занное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФ отрешает высшее должност ное лицо субъекта РФ от должности своим указом. Кроме того, Президент России вправе отрешить высшее должностное лицо субъекта РФ от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным органом власти субъекта РФ, а также в связи с утратой доверия Президента РФ, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Федеральным законом предусматриваются и иные основания конституционно-правовой ответственности органов государ ственной власти субъектов РФ.

Законодательством РФ предусматриваются случаи, когда от дельные полномочия органов власти субъекта РФ могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти.

В частности, предусматриваются случаи возложения полно мочий на федеральные органы власти Президентом РФ по согла сованию с Советом Федерации. Так, в случае финансовых наруше ний, в субъекте РФ на срок до года по ходатайству Правительства РФ решением Высшего Арбитражного Суда РФ может вводиться временная финансовая администрация (ВФА). В целях восста новления платежеспособности субъекта РФ ВФА в соответствии с Бюджетным кодексом РФ принимает меры по реструктуриза ции просроченной задолженности субъекта РФ, подготавливает проект закона субъекта РФ о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете субъекта РФ на текущий год, а также проект бюджета на очередной год, представляет данные законопроекты в законодательный орган субъекта РФ, а также обеспечивает кон троль исполнения бюджета субъекта РФ.

Положениями Бюджетного кодекса РФ конкретизируются во просы межуровневого взаимодействия федеральных органов и региональных органов власти в сфере функционирования ВФА, определяемой как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ подготавливать и осу ществлять меры по восстановлению платежеспособности субъ екта РФ, осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов власти субъектов РФ.

ВФА, осуществляя полномочия на стыке межуровневого вза имодействия органов федеральной и региональной власти:

организует проведение проверки (аудита) бюджета субъек та РФ;

организует учет просроченной задолженности по исполне нию долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта РФ;

разрабатывает проект плана восстановления платежеспо собности субъекта РФ, утверждаемый Высшим Арбитраж ным Судом;

разрабатывает и представляет в органы власти субъекта РФ проекты их нормативных правовых актов, предусмотренные планом восстановления платежеспособности субъекта РФ;

в случае, если подготовленный ВФА проект закона субъек та РФ о внесении изменений в закон о бюджете на текущий либо очередной финансовый год не принят в течение меся ца со дня его представления ВФА в законодательный орган субъекта РФ либо принят с внесением изменений, не согла сованных с главой ВФА, представляет в Правительство РФ соответствующие проекты бюджетов для внесения в Госу дарственную Думу и утверждения федеральным законом;

в случае, если представленные ВФА проекты нормативных правовых актов исполнительных органов субъекта РФ не приняты в течение 15 дней со дня их представления ВФА или приняты в редакции, не согласованной с главой вре менной ВФА, принимает указанные проекты нормативных правовых актов;

осуществляет контроль исполнения плана восстановления платежеспособности субъекта РФ и предусмотренных им нормативных правовых актов;

осуществляет контроль исполнения бюджета субъекта РФ.

Таким образом, указанные выше меры ответственности в си стеме федеративных отношений, появившиеся за годы федера тивной и административной реформ, не в полной мере выполня ют свое предназначение. Они во многом запоздали (положения об ответственности появились в основном уже в тот период, ког да в стране была восстановлена вертикаль власти), фактически не применяются на практике, подменяясь неправовыми формами ответственности, что не способствует эффективному взаимодей ствию органов власти разных уровней. Вместе с тем такая форма ответственности субъектов РФ, их органов и должностных лиц, как широко используемое в других федеративных государствах федеральное вмешательство, в Конституции РФ и федеральном законодательстве до сих пор практически не прописана. ВФА — это своего рода суррогат федерального вмешательства, как теперь уже очевидно, показавший свою неэффективность.

Более эффективным механизмом межуровневого взаимодей ствия в сфере применения мер ответственности является блоки ровка расходов бюджета, которая выражается в осуществлении органом, исполняющим бюджет, и органами государственного финансового контроля при выявлении фактов нецелевого ис пользования бюджетных средств. В частности, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и ее территориальные органы при наличии оснований, установленных ст. 283 Бюджет ного Кодекса:

принимают решения о списании (взыскании) в бесспорном порядке сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использо ванных не по целевому назначению их получателями;

выносят руководителям органов исполнительной власти и получателям бюджетных средств представления о ненадле жащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о воз мещении средств;

привлекают к административной ответственности в соот ветствии с Кодексом РФ об административных правонару шениях.

В целом используемые в процессе межуровневого взаимодей ствия органов власти меры ответственности недостаточны для обеспечения целостности федерации, для преодоления корруп ционных проявлений, а также для стимулирования регионов к активному социально-экономическому развитию.

Анализ и учет правоприменительной практики также может рассматриваться как элемент межуровневого взаимодействия федерального центра и субъектов РФ. Это своего рода «обратная связь», позволяющая руководству страны делать выводы о дей ствительном положении дел на местах. Согласно положениям ст. 26.3.2 Федерального закона «Об общих принципах организа ции законодательных (представительных) и исполнительных ор ганов государственной власти субъектов Российской Федерации»

предусмотрен порядок межуровневого взаимодействия в форме оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ.

Перечень показателей для оценки эффективности деятель ности органов исполнительной власти субъекта РФ утверж ден Указом Президента РФ № 825 от 27 июня 2007 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с которым высшим должностным лицам субъектов РФ ежегодно необхо димо представлять в Правительство РФ доклады о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности собственной деятельности.

Оценка значений показателей деятельности органов испол нительной власти субъектов РФ осуществляется раздельно по уровню и динамике эффективности в сферах государственного управления, повышения инвестиционной привлекательности субъектов РФ, обеспечения здоровья, образования и ЖКХ.

Появление указанного механизма межуровневого взаимодей ствия можно расценивать положительно. Вместе с тем нельзя не упомянуть его недостатки, которые на практике уже повлекли за собой низкую степень эффективности практической реализации данного механизма.

Так, указанный перечень показателей оценки эффективности не содержит конкретных показателей, обнаружение которых мо жет повлечь санкции в отношении руководства регионов. Отсут ствие конкретных цифр в перечне объясняется просто — в его основе лежит неравномерное, асимметричное развитие регионов и невозможность его оценки по единой шкале даже с учетом ко эффициентов дифференциации.

Перечень показателей оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ неполон и несо вершенен. Акцент в нем сделан на финансово-бюджетные и орга низационные показатели, в то время как многие ключевые пока затели социально-экономического развития (особенно в сферах социального обеспечения, ЖКХ, инфраструктуры, охраны право порядка, сельского хозяйства и т.д.) остались за рамками переч ня. В целом он не отражает реальной социально-экономической ситуации в регионах.

Кроме того, оценка эффективности деятельности органов ис полнительной власти субъектов РФ плохо встраивается в суще ствующую систему властных отношений и в действующие меха низмы ответственности. Освобождение высших должностных лиц субъектов РФ от занимаемой должности происходит вслед ствие потери доверия Президента РФ, которое с перечнем никак юридически не корреспондирует. Оценка эффективности дея тельности органов власти, таким образом, имеет информационно поощрительный характер, а не является мерой ответственности.

Содержащиеся в перечне показатели являются результатом совместной работы органов власти всех уровней — федерально го, регионального и местного. В условиях компетенционной не разберихи, эрозии законодательных стандартов, отсутствия нор мативно закрепленных единых социальных стандартов и четких границ ответственности центра, регионов и муниципалитетов, в условиях необеспеченности регионального и муниципального уровней соответствующей ресурсной базой для осуществления возложенных на них полномочий, подобная методика оценки их деятельности малоэффективна.

Таким образом, учет правоприменительной практики в про цессе межуровневого взаимодействия пока не налажен, «обрат ная связь» между законодателем и правоприменителем практиче ски отсутствует.

Анализ существующих механизмов взаимодействия феде ральных и региональных органов государственной власти, а так же практика их применения показывают, что они не в полной мере отвечают интересам как федерального центра, так и субъек тов федерации и позволяют выявить следующие основные про блемы такого взаимодействия.

Во-первых, механизмы федерального законодательного про цесса не гарантируют учета мнения субъектов РФ, которое в основном игнорируется. Механизм консолидированных зако нодательных инициатив субъектов РФ, разработанный Советом Федерации, пока не дает положительных результатов.

Во-вторых, практика согласования подзаконных актов Пре зидента РФ с органами власти субъектов РФ в отечественной нормотворческой системе практически не развита. Механизмы согласования с субъектами РФ актов Правительства РФ хотя и прописаны законодательно, однако, в слишком общем виде. За коном не установлено ни обязательности учета мнения субъек тов РФ, ни его процедуры, ни сроков.

В-третьих, порядок заключения договоров о разграничении полномочий оказался слишком сложным и неповоротливым для нормального согласования интересов федерального центра и ре гионов, в соответствии с ним был заключен всего один договор с органами власти Республики Татарстан, который трудно оценить положительно. В целом договорный процесс оказался свернут, федеральный центр практически не прибегает к согласованию интересов и позиций с регионами посредством заключения до говоров и соглашений.

В-четвертых, руководство территориальных органов феде ральных органов исполнительной власти в настоящее время фор мируется практически без согласования с субъектами РФ. Ис пользуется иная модель, согласно которой с федерального уровня органам исполнительной власти субъектов РФ передаются пол номочия, в связи с чем назначение руководства региональных ор ганов, их осуществляющих, подлежит согласованию с отраслевы ми федеральными министерствами и ведомствами. Однако такая модель будет эффективна только в случае завершения процесса разграничения полномочий между уровнями публичной власти, а также адекватного ресурсного обеспечения переданных полно мочий, чего пока не наблюдается.

В-пятых, согласно Конституции РФ Президент РФ обеспе чивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, что подразумевает участие главы государства в урегулировании споров между органами власти разных уровней. Однако конкретный порядок участия Президента РФ в урегулировании споров законодательно не раскрывается. В подзаконных актах (например, в положениях о конкретных министерствах) содержатся формулировки общего характера. В условиях отсутствия соответствующей законода тельной базы вопрос о единообразном урегулировании порядка разрешения споров между разными уровнями власти остается открытым.

В-шестых, сфера согласования решений в процессе осущест вления полномочий федеральными и региональными органами власти, несмотря на свою урегулированность нормами права (в основном — подзаконными актами), является в настоящее время наиболее закрытой, поскольку основная масса отношений в данной сфере регулируется актами, носящими ненормативный характер. Вследствие этого, данная сфера межуровневого взаи модействия является в настоящее время наиболее коррупцио генной.

В-седьмых, межуровневое взаимодействие в бюджетно финансовой и налоговой сферах характеризуется усилившейся централизацией финансовых ресурсов, несоответствием доход ных и расходных полномочий субъектов РФ, ориентацией меж бюджетных отношений на вертикальные формы выравнивания, приоритет субсидий и субвенций, отсутствием у субъектов РФ стимулов к повышению доходности собственных бюджетов, не достаточным объемом их правомочий в данной сфере;

финансо вой несамостоятельностью большинства субъектов РФ, низким уровнем управления общественными финансами, недостаточной прозрачностью бюджетов всех уровней, низкой эффективностью расходования бюджетных средств, наличием большого количест ва видов межбюджетных трансфертов, несовершенством нор мативной базы порядка взаимодействия органов власти разных уровней в данной сфере.

Большинство из этих проблем стали следствием, с одной сто роны, перекоса финансово-бюджетной системы в сторону феде рального центра, а с другой — неурегулированностью многих ее положений в соответствующих законодательных актах, начиная с Конституции РФ.

В-восьмых, межуровневое взаимодействие органов государ ственной власти в социально-экономической сфере регулируется значительным числом законов и подзаконных актов из разных отраслей законодательства. Однако на практике взаимодействие федеральных и региональных властей в данной сфере регулиру ется положениями о конкретных министерствах и ведомствах, поскольку именно они являются ключевыми субъектами такого взаимодействия. Данную сферу межуровневого взаимодействия можно охарактеризовать наличием следующих проблем. Это чрезмерно большой объем нормативного правового регулирова ния, отсутствие согласованности между нормами федеральных законов и подзаконных актов, дублирование органов и функций, недостаточное ресурсное обеспечение осуществления полномо чий органами власти субъектов РФ.

В-девятых, проблемность межуровневого взаимодействия в процессе осуществления контрольных (надзорных) функ ций проявляется в дублировании контролирующих органов и функций и как следствие этого — в неэффективности контроля.

С другой стороны, слишком большой массив контролирующей деятельности центра зачастую не оставляет органам власти субъ ектов РФ возможности полноценно заниматься осуществлением своих основных функций. Сфера контроля является закрытой и вследствие этого коррумпированной. Среди причин низкой эф фективности контрольных функций можно выделить структур ные проблемы власти, наличие в ней слишком большого числа органов и уровней с размытой и дублирующей компетенцией, «распыление» функций контроля между большим числом раз личных органов, «зарегулированность» контрольной сферы на фоне отсутствия регулирования в тех областях, где оно действи тельно нужно.

В-десятых, правовые нормы, регулирующие вопросы конституционно-правовой ответственности в системе федера тивных отношений, не в полной мере выполняют свое предназна чение. Они во многом запоздали, фактически не применялись на практике будучи подменены не правовыми формами ответствен ности. Применяемые в процессе межуровневого взаимодействия органов власти меры ответственности недостаточны ни для обе спечения целостности федерации, ни для преодоления корруп ционных проявлений, ни для стимулирования регионов к актив ному социально-экономическому развитию.

Решение обозначенных проблем и правовых пробелов пред ставляется невозможным без системной организации процессов межуровневого взаимодействия федеральных и региональных органов власти, воплощенной в соответствующих нормативных правовых актах и надлежащем механизме их реализации.

3.2. Проблемы межуровневого взаимодействия органов государственной власти в Российской Федерации С целью определения актуальных проблем в сфере взаимо действия федеральных органов государственной власти и орга нов государственной власти субъектов РФ Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования было проведено углубленное интервью законодательных и исполни тельных органов государственной власти субъектов РФ. Интервью проводилось в марте–апреле 2009 г., участвовали более 50 субъек тов РФ. Сводный анализ интервью позволил выявить общие и бо лее частные проблемы и сделать конкретные выводы по вопросам межуровневого взаимодействия федеральных органов государ ственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Вопросы интервью были составлены таким образом, что бы получить не только общую оценку ситуации (по системе «да»/«нет»), но и конкретные примеры острых проблем в сфере межуровневого взаимодействия органов власти, актуальных как для отдельных регионов, так и для всей России.

Как следует из интервью, ряд органов государственной вла сти субъектов РФ видит и предлагает, исходя из своей практики, конкретные идеи и решения по совершенствованию механизмов взаимодействия. Они в итоге нашли свое отражение в авторском проекте федерального закона «О взаимодействии федеральных органов государственной власти и органов государственной вла сти субъектов Российской Федерации». Законопроект де-факто разрабатывался совместными с субъектами РФ усилиями и та ким образом определенную апробацию в регионах уже прошел.

Перед органами государственной власти в анкете были по ставлены следующие вопросы углубленного интервью:

1. Существует ли в регионе проблема взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления?

Удовлетворяет ли Вас такое взаимодействие?

2. Насколько мнение и интересы субъектов РФ учитываются на федеральном уровне? На какой стадии процесса управления мнение субъектов РФ игнорируется на федеральном уровне:

выработка стратегии развития страны;

принятие федеральных целевых программ;

принятие федеральных законов;

бюджетная процедура;

принятие подзаконных актов федерального уровня;

финансовое обеспечение их реализации;

процесс осуществления полномочий;

контроль осуществления полномочий;

иное.

3. Существуют ли проблемы в обеспечении единства системы исполнительной власти в РФ? Если существуют, в чем их причина:

отсутствие четкого законодательного разграничения пред метов ведения и полномочий РФ и ее субъектов;

избыточная централизация полномочий, финансовых ре сурсов и в целом — принятия решений;

дублирование органов и функций;

низкое качество исполнительской дисциплины руководите лей всех уровней;

иное.

4. Назовите предметы совместного ведения, наиболее суще ственные для Вашего региона, с позиций необходимости до полнительных мер по организации совместных действий феде ральных и региональных органов власти из перечня ч. 2 ст. 26. Федерального закона «Об общих принципах организации зако нодательных (представительных) органов государственной вла сти субъектов Российской Федерации».

5. Назовите сферы, в которых складываются наиболее слож ные в согласовании интересов ситуации взаимодействия феде ральных и региональных органов власти:

экономика;

бюджетные отношения;

социальная политика;

ЖКХ;

использование природных ресурсов;

организация местного самоуправления;

другое (указать).

6. Какое количество территориальных органов федеральных органов исполнительной власти действует на территории Ваше го региона? Каково их соотношение с количеством органов ис полнительной власти субъекта РФ? Насколько часто среди них встречается дублирование функций? Есть ли ненужные террито риальные органы?

7. Считаете ли Вы необходимым иметь территориальные ор ганы федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения? Какие пути совершенствования организа ции деятельности указанных органов Вы видите?

8. С помощью каких механизмов (согласительные комиссии, договоры, соглашения и т.д.) осуществляется организация взаимо действия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъекта РФ? Оцените эффективность существующего механизма взаимодействия «центра» и регионов.

9. Насколько необходим институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах? Препятствует ли он эффек тивному взаимодействию федеральных и региональных властей или, напротив, повышает эффективность такого взаимодействия?

активнее стали решаться экономические и социальные воп росы;

возросла степень координации деятельности территориаль ных органов федеральной власти;

сократилось количество обращений в центральные органы федеральной власти при решении проблем субъектов РФ;

препятствует (отметьте чему);

иное.

10. Какие федеральные нормативные акты, по Вашему мне нию, вторгаются в компетенцию субъекта РФ:

по предметам совместного ведения;

по предметам ведения субъекта РФ;

иное.

11. Как Вы оцениваете взаимодействие с федеральными орга нами в финансово-бюджетной сфере?

12. В достаточной ли степени отражает установленный порядок взаимодействия федеральных и региональных органов государ ственной власти по вопросам федерального законотворчества?

13. Дайте собственное толкование следующим понятиям с учетом положений Конституции РФ:

общие вопросы;

общие принципы;

ведение;

совместное ведение;

предметы ведения;

предметы ведения РФ;

предметы ведения субъектов РФ;

предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ;

по согласованию;

с учетом мнения;

с согласия;

режим «двойного ключа».

Анализ полученных от органов государственной власти субъ ектов РФ ответов и предложений, как и сама активность субъек тов РФ, показали их высокую озабоченность по поводу недоста точной эффективности межуровневого взаимодействия органов государственной власти.

На вопрос «Существует ли в регионе проблема взаимодей ствия органов государственной власти субъектов РФ с федераль ными органами государственной власти и органами местного са моуправления? Удовлетворяет ли Вас такое взаимодействие?» из предложенного вопросного листа ответили 39 субъектов РФ, еще 5 субъектов представили свои комментарии и предложения по проблемам совершенствования федерального законодательства и правоприменения вне рамок поставленного вопроса (табл. 1).

Таблица Ответы субъектов РФ на первый вопрос опросного листа Существует ли в регионе проблема взаимодействия органов государственной Удовлетворяет ли Наименование власти субъектов РФ Вас такое субъекта РФ с федеральными органами взаимодействие?

государственной власти и органами местного самоуправления?

+* Вологодская область – Республика Башкортостан + Республика Калмыкия + ± * Здесь и далее «+» означает положительный ответ на вопрос, «–» означает отри цательный ответ на вопрос, «±» означает удовлетворительное положение вещей.

Продолжение таблицы Существует ли в регионе проблема взаимодействия органов государственной Удовлетворяет ли Наименование власти субъектов РФ Вас такое субъекта РФ с федеральными органами взаимодействие?

государственной власти и органами местного самоуправления?

Республика Карелия – Тамбовская область + Курская область ± Смоленская область + Нижегородская область + Новгородская область + ± Орловская область + Приморский край – Республика Саха (Якутия) + + Тверская область + Томская область + Тульская область – Республика Тыва + Хабаровский край + Амурская область + Ямало-Ненецкий + автономный округ Новосибирская область + Калужская область ± Ивановская область ± ± Краснодарский край ± ± Рязанская область + Воронежская область + + Республика Мордовия + Астраханская область + + Оренбургская область + Липецкая область + ± Чувашская Республика + ± Ленинградская область + Ростовская область – Окончание таблицы Существует ли в регионе проблема взаимодействия органов государственной Удовлетворяет ли Наименование власти субъектов РФ Вас такое субъекта РФ с федеральными органами взаимодействие?


государственной власти и органами местного самоуправления?

Республика Дагестан + Брянская область + Республика Алтай – Пермский край + Псковская область – Магаданская область + Калининградская область + Из 39 субъектов РФ, давших ответ на указанный вопрос, 29 ре гионов (74% ответивших)3 указали на существование проблем в сфере межуровневого взаимодействия органов государствен ной власти, 4 субъекта РФ (10%) находят такое взаимодействие удовлетворительным и 6 субъектов РФ (16%) отрицают наличие проблем (рис. 1).

Число субъектов РФ Проблемы Удовлетворительное Проблем существуют состояние не существует Рис. 1. Распределение ответов субъектов РФ, указавших на наличие и отсутствие проблем в сфере межуровневого взаимодействия органов государственной власти Здесь и далее процентные величины округлены до целой части. Данные от числа ответивших.

При этом 10 (26%) из 39 субъектов РФ также дали ответ на во прос, удовлетворяет ли их такое взаимодействие: 3 субъекта РФ (8%) — полностью удовлетворяет, 6 (16%) — находят его в целом удовлетворительным;

1 (2%) — не удовлетворяет.

Анализ ответов субъектов РФ, указавших на существование проблем в области межуровневого взаимодействия органов госу дарственной власти, позволяет вычленить основные проблемные сферы такого взаимодействия:

1. Проблема информационного обеспечения региональных органов государственной власти, координации их деятельно сти и налаживания эффективного взаимодействия в этой сфере с федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления. В частности, в ответах субъектов РФ отмечается, что федеральные ведомства не желают делиться ин формацией с органами государственной власти субъектов РФ.

Информатизация ведомств имеет закрытый характер. Базы дан ных различных ведомств в большинстве случаев не имеют связи между собой и возможности обмена данными с внешними систе мами. Отсутствуют элементарные механизмы получения данных из систем. Кроме того, существует нерешенная на данный момент проблема повторов и дублирования информации, запрашивае мой у органов власти субъекта РФ федеральными органами ис полнительной власти.

Существует проблема обеспечения информацией органов го сударственной власти субъектов РФ в таких важнейших сферах, как налогообложение, пенсионное обеспечение, предоставление статистической информации4.

В частности, Правительство Республики Калмыкия, ее органы местного самоуправления сталкиваются с трудностями при взаимодействии с налого выми органами в отношении начисленных и уплаченных налогов, а также на логовой задолженности по конкретным налогоплательщикам. В Тамбовской области сведения, представляемые региональным отделением Пенсионного фонда Российской Федерации и органами Федеральной налоговой службы по количеству индивидуальных предпринимателей, разнятся. В Новгород ской области возникают сложности в получении информации в разрезе ор ганизаций, в том числе по тем организациям, которые дали свое согласие на предоставление их данных в органы государственной власти области, а также существуют трудности, связанные с получением неполной информации, ин формации на платной основе (от органов статистики), в получении информа ции в разрезе муниципальных образований. Правительство Курской облас 2. При назначении руководителей территориальных органов исполнительной власти зачастую не учитывается мнение высше го должностного лица субъекта РФ.

3. Отсутствует нормативно закрепленное требование об обя зательности исполнения решений, принимаемых в рамках взаи модействия (координации деятельности) исполнительных ор ганов государственной власти субъекта РФ, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления для каждого из перечисленных орга нов. Принимаемые решения могут быть лишь рекомендованы для исполнения территориальным органам федеральных органов исполнительной власти и органам местного самоуправления.

4. Отмечается дублирование полномочий и излишний парал лелизм в деятельности региональных и федеральных органов го сударственной власти, несовершенство типовых процедур согла сования и принятия ими решений, методов контроля исполнения решений (Астраханская область, Краснодарский край, Республи ка Карелия и др.).

5. Проблемы взаимодействия с федеральными органами го сударственной власти при осуществлении полномочий в сфе ре налоговой и бюджетно-финансовой политики, контрольно надзорной деятельности.

6. Проблемы в сфере социальной защиты населения, образо вания и науки.

7. Проблемы в сфере сельского хозяйства, жилищно-ком мунального хозяйства, в сфере управления государственным имуществом, в сфере земельных и имущественных отношений.

8. Проблемы в сфере государственного экологического кон троля, охраны и использования объектов животного мира, а так же водных биологических ресурсов, в сфере ветеринарии по во просам государственного контроля (надзора), фито-санитарного надзора.

ти отмечает ряд проблем в вопросах предоставления информации органами Федеральной службы государственной статистики, Федеральной налоговой службы, отделением Пенсионного фонда Российской Федерации о результа тах экономической деятельности хозяйствующих субъектов малого и среднего предпринимательства. На проблему получения информации от Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии также указы вает Администрация Смоленской области.

9. При взаимодействии региональных и федеральных орга нов государственной власти с органами местного самоуправле ния возникают следующие проблемы: недостаток финансовых ресурсов, минимально обеспечивающих реализацию полно мочий местного самоуправления, информационного обеспе чения, контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства, сохранения и охраны объектов культурного наследия местного (муниципального) значения. Органам местного самоуправле ния не хватает средств на обеспечение дорожной деятельности, обеспечения малоимущих граждан жилыми помещениями, обе спечения первичных мер пожарной безопасности, утверждения генеральных планов поселений, утилизации бытовых отходов и мусора и т.д. Необходимо констатировать, что расходная часть местных бюджетов рассчитана исключительно на выплату зара ботной платы работникам бюджетной сферы и оплату жилищно коммунальных услуг.

Таким образом, из интервью следует, что 74% субъекта феде рации заявили о существовании проблем в сфере взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ с федеральными органами государственной власти. Это очень серьезное свиде тельство неурегулированности обсуждаемой сферы межуровне вого взаимодействия органов власти.

Наибольшие сложности вызывают координация и согласова ние деятельности органов власти трех уровней, информационное обеспечение их взаимодействия, а также финансирование, осу ществление, контроль и надзор за осуществлением полномочий в сфере совместного ведения.

Решение указанных проблем большинство субъектов РФ ви дят в совершенствовании законодательства, особенно в сфере разграничения компетенции и конкретизации полномочий феде ральных, региональных органов государственной власти РФ и ор ганов местного самоуправления. В интервью субъектов РФ также представлена позиция, согласно которой более целесообразным является разработка эффективного механизма реализации дей ствующих нормативных правовых актов и практическое разре шение уже имеющихся проблем.

Вместе с тем необходимость преодоления сложностей меж уровневого взаимодействия органов государственной власти осознается практически всеми субъектами РФ, столкнувшимися с рядом проблем в этой области.

На второй вопрос углубленного интервью дали ответ 39 субъ ектов РФ (табл. 2)5.

Из них на вопрос о том, насколько мнение и интересы субъ ектов РФ учитываются на федеральном уровне, ответили следу ющим образом: полагают, что мнение и интересы субъектов РФ учитываются на федеральном уровне 3 (8%) субъекта РФ;

находят, что их мнение и интересы учитываются не в полной мере 23 (59%);

считает, что его мнение и интересы не учитываются 1 (2%);

не дали ответа на первую часть второго вопроса 12 (31%) субъектов РФ, однако указание на конкретные проблемные стадии процесса управления позволяет сделать соответствующие выводы (рис. 2).

Число субъектов РФ Мнение и интересы Мнение и интересы Мнение и интересы Не ответили, но регионов регионов регионов указали на учитываются учитываются не учитываются проблемные не в полной мере вообще стадии процесса управления Рис. 2. Распределение ответов субъектов РФ по проблеме учета их мнения и интересов Насколько мнение и интересы субъектов РФ учитываются на федераль ном уровне? На какой стадии процесса управления мнение субъектов РФ иг норируется на федеральном уровне: выработка стратегии развития страны;

принятие федеральных целевых программ;

принятие федеральных законов;

бюджетная процедура;

принятие подзаконных актов федерального уровня;

финансовое обеспечение их реализации;

процесс осуществления полномочий;

контроль осуществления полномочий;

иное.

Таблица Анализ ответов субъектов РФ на второй вопрос вопросного листа Наименование субъекта РФ Вопросы край область область область область область область область область Курская Томская Карелия Тверская Калмыкия Орловская Республика Республика Республика Смоленская Нижегород Вологодская ская область Приморский Костромская Новгородская Саха (Якутия) 2.1. Насколько мнение и интересы субъектов ± ± ± ± ± ± – ± ± ± ± РФ учитываются на федеральном уровне?


2.2. На какой стадии процесса управления мнение субъектов РФ игнорируется на фе деральном уровне:

а) выработка стратегии развития страны + б) принятие федеральных целевых программ + + + + + в) принятие федеральных законов + + + + + + + + + + + г) бюджетная процедура + + + д) принятие подзаконных актов федерально + + + + + + + го уровня е) финансовое обеспечение их реализации + + + + + + ж) процесс осуществления полномочий + + + з) контроль осуществления полномочий + + + и) иное + + Продолжение таблицы Наименование субъекта РФ Вопросы край край Тыва область область область область область область область область Тульская Амурская Рязанская Мордовия Калужская Республика Республика Ивановская Хабаровский Воронежская Астраханская Краснодарский Новосибирская Ямало-Ненецкий автономный округ 2.1. Насколько мнение и интересы субъектов + ± ± ± ± РФ учитываются на федеральном уровне?

2.2. На какой стадии процесса управления мнение субъектов РФ игнорируется на фе деральном уровне:

а) выработка стратегии развития страны + + б) принятие федеральных целевых программ + + + + в) принятие федеральных законов + + + + + + + г) бюджетная процедура + + + д) принятие подзаконных актов федераль + + + + + + + + + ного уровня е) финансовое обеспечение их реализации + + + + + + ж) процесс осуществления полномочий + + з) контроль осуществления полномочий + + + + и) иное + + + + Окончание таблицы Наименование субъекта РФ Вопросы край край Алтай область область область область область область область область Дагестан Брянская Липецкая Пермский Псковская Чувашская Ростовская республика Республика Республика Магаданская Оренбургская Красноярский Ленинградская Калининградская 2.1. Насколько мнение и интересы субъектов ± + ± + ± ± ± ± ± ± ± РФ учитываются на федеральном уровне?

2.2. На какой стадии процесса управления мнение субъектов РФ игнорируется на фе деральном уровне:

а) выработка стратегии развития страны + б) принятие федеральных целевых программ + + + + + + + в) принятие федеральных законов + + + + + + + г) бюджетная процедура + + + д) принятие подзаконных актов федераль + + + + + + + ного уровня е) финансовое обеспечение их реализации + + + + + + + ж) процесс осуществления полномочий + + з) контроль осуществления полномочий + + и) иное + + В связи с этим можно говорить о неудовлетворительной оцен ке 90% (59% + 31%) субъектов России обратной связи со стороны федерального центра.

По вопросу о том, на какой стадии процесса управления мне ние субъектов РФ игнорируется на федеральном уровне, мнения распределились следующим образом (рис. 3).

Число субъектов РФ 1 2 3 4 5 6 7 Рис. 3. На какой стадии процесса управления мнение субъектов РФ игнорируется на федеральном уровне:

1 — при выработке стратегии развития страны;

2 — при принятии феде ральных целевых программ;

3 — при принятии федеральных законов;

4 — в бюджетной процедуре;

5 — при принятии подзаконных актов феде рального уровня;

6 — при финансовом обеспечении их реализации полно мочий;

7 — в процессе осуществления полномочий;

8 — при контроле осу ществления полномочий Согласно ответам абсолютного большинства (90%) субъектов РФ, мнение и интересы субъектов федерации учитываются на фе деральном уровне в недостаточной степени. Это обусловлено из быточной централизацией процесса принятия решений в процессе управления. Практика взаимоотношений с федеральным центром показывает, что позиция субъектов РФ игнорируется практически на всех стадиях процесса управления, исследованных в углублен ном интервью. При этом в наибольшей степени это происходит на стадии принятия федеральных законов, подзаконных актов феде рального уровня, финансовом обеспечении их реализации, при принятии федеральных целевых программ (см. рис. 3).

Тенденции централизации принятия государственно-управ ленческих решений подтверждает статистика законодательного процесса за период с 1996 по 2007 г. (рис. 4). В качестве индика тора эффективности законодательного процесса были проана лизированы данные, отражающие активность субъектов законо дательной инициативы, а также степень принятия предлагаемых законодательных инициатив.

Число внесенных законодательных инициатив 600 602 553 554 458 451 400 416 391 187 179 152 100 100 100 60 46 48 38 35 31 37 26 27 30 8 12 12 26 25 25 16 Совет Федерации Президент РФ Законодательные органы Правительство РФ субъктов РФ Депутаты ГД Рис. 4. Активность субъектов законодательной инициативы в 1996–2007 гг.

На протяжении рассматриваемого периода наибольшую ак тивность по числу выдвигаемых законодательных инициатив проявляли депутаты Государственной думы и законодательных органов субъектов РФ (см. рис. 4). Однако наибольший процент реализации внесенных законодательных инициатив относится к области Правительства РФ и Президента РФ (рис. 5).

% 87, 73, 14,05 11, 10 4, Президент Правительство Совет Законодательные Депутаты ГД РФ РФ Федерации органы субъктов РФ Рис. 5. Реализация законодательных инициатив, 1996–2007 гг.

На рис. 5 хорошо видно, что органы государственной власти субъектов РФ значительно (в разы) уступают федеральным струк турам в деле проектирования и решения общественных задач. Про цент принятия законов, инициированных Правительством РФ и Президентом РФ, намного выше, чем процент законов, иницииро ванных законодательными органами федерального и регионально го уровней. Таким образом, происходит эрозия функций органов власти субъектов РФ и блокировка региональных инициатив. Ре зультат — снижение результативности федерального законодатель ного процесса и эффективности межуровневого взаимодействия.

Анализ углубленных интервью субъектов РФ позволяет выде лить основные проблемы в указанных областях межуровневого взаимодействия органов государственной власти.

Субъектами РФ в ходе возникновения проблемных вопросов в регионе, которые имеют массовый характер, готовятся проекты законодательных актов для дальнейшего принятия на федераль ном уровне. Однако значительная их часть отклоняется, а про блемы не решаются6.

Так, за период 2006–2008 гг. Костромской областной Думой в Государствен ную Думу РФ было внесено 26 законопроектов, однако только один из них был Не все проекты федеральных законов направляются на согла сование в органы исполнительной власти субъектов РФ. Мнение субъектов РФ по проектам федеральных правовых актов также не всегда учитывается.

Принятие подзаконных актов федерального уровня в связи с принятием федеральных законов не всегда осуществляется в сро ки, установленные федеральными законами. Это препятствует полноценному осуществлению как собственных, так и делегиро ванных полномочий органами государственной власти субъек тов РФ, делает невозможным осуществление данных федеральных законов. Сбои во взаимодействии федеральных и региональных органов власти на стадии процесса управления по исполнению законодательства возникают потому, что основные нормативные акты, которые должны детализировать и конкретизировать регла мент наиболее эффективного исполнения полномочий по пред метам совместного ведения, разрабатываются и утверждаются в течение длительного периода (год и более). Все это не позволяет субъекту РФ однозначно толковать, правомочно применять поло жения нормативного правового акта. В то же время у субъекта РФ отсутствует возможность принятия собственных подзаконных актов, способных внести ясность или установить временный по рядок исполнения законодательства федерального уровня.

принят Государственной Думой. Зачастую основаниями отклонения законо проектов становятся заключения ответственных комитетов Государственной Думы. При этом Костромской областной Думе ни разу не представлялось предусмотренное ч. 6 ст. 112 Регламента Государственной Думы право по пред ложению ответственного комитета изменить текст законопроектов до рассмо трения их в первом чтении.

Администрацией Президента и Правительства Республики Саха (Якутия) неоднократно поднимались вопросы об увеличении сроков согласования про ектов федеральных законов по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов и другие аспекты участия законодательных органов государ ственной власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе, ко торые не были учтены.

В целом мнение субъектов РФ на федеральном уровне учитывается недоста точно либо полностью игнорируется при принятии федеральных законов в сфере социального развития, занятости населения, культуры, молодежной по литики, образования и науки (Смоленская, Ивановская, Воронежская области и т.д.), в области ветеринарии, охраны животного мира, рыболовства и охраны водных биоресурсов (Вологодская область, Республика Калмыкия и др.), охра ны объектов культурного наследия (Новгородская область) и т.д.

При принятии подзаконных актов федерального уровня фе деральными органами исполнительной власти мнение субъектов, как правило, не запрашивается. В результате принимаются нор мативные правовые акты, содержащие неправомерные требова ния к субъектам хозяйственной деятельности7.

В отдельных случаях подзаконные акты федерального уровня, устанавливающие порядок (правила) осуществления полномо чий, установленных федеральными законами, приняты без учета особенностей системы органов государственной власти субъекта РФ и органов государственной власти РФ, что вызывает опреде ленные сложности реализации этих полномочий.

Кроме того, существуют противоречия между положениями федеральных законов и подзаконных актов федерального уров ня, которые не устраняются, несмотря на неоднократные обра щения субъектов РФ.

В целом мнение субъектов РФ недостаточно учитывается на федеральном уровне при принятии подзаконных актов в сфере занятости населения, охраны, контроля и регулирования исполь зования объектов животного мира и среды их обитания, охраны объектов культурного наследия и т.д.

1. На федеральном уровне должным образом не учитывают ся интересы субъектов РФ по финансированию осуществления переданных полномочий. Имеются примеры, когда федеральные полномочия передаются субъектам РФ без соответствующего финансового обеспечения. Например, по охране культурного наследия федерального значения, лицензированию, в области первичного воинского учета, образования, занятости населения, социальной защиты населения, лесных отношений, водных отно шений, охраны окружающей среды и т.д.

Объем средств субъектам РФ передается недостаточный, а администрирование переданных полномочий практически не предусматривается. Субвенции на выполнение государственных полномочий учитывают расходы на мероприятия, предусмо тренные нормативными правовыми актами, но без финансового Так, например, в сфере охотничьего и рыбного хозяйства ни один приказ, вы пускаемый Федеральным агентством по рыболовству, не проходит согласование с субъектом Российской Федерации, а принимаемые агентством решения зачастую не позволяют в полной мере осуществлять полномочия (Новгородская область).

обеспечения содержания создаваемого исполнительного органа государственной власти или структурного подразделения уже действующего исполнительного органа.

2. Без согласования с субъектами РФ разрабатываются и утверждаются федеральные целевые программы. В рамках дей ствующих федеральных целевых программ и федеральной адрес ной инвестиционной программы регионам оказывается недоста точная организационно-управленческая поддержка.

Особой сложностью отличается процедура вхождения регио нов в федеральные целевые программы. Информация о прини маемых программах не всегда доводится до регионов, что отрица тельно сказывается на участии в ней субъектов РФ. Заявительный принцип участия регионов в федеральных целевых программах не гарантирует выделения средств из федерального бюджета для выполнения мероприятий.

В ходе реализации федеральных целевых программ не всег да учитывается разница в уровне бюджетной обеспеченности субъектов РФ при установлении процентного соотношения обя зательного софинансирования программных мероприятий из бюджетов субъектов РФ. Существует централизованный меха низм внесения изменений в действующие федеральные целевые программы, т. е. фактически мнение субъекта РФ по внесению изменений в программы не учитывается и инициативы не при ветствуются.

3. Не в полной мере учитываются социально-экономические, географические, демографические особенности, инвестицион ные и прочие возможности и особенности субъектов РФ при по строении межбюджетных отношений8.

4. Мнение и интересы субъектов РФ в недостаточной степени учитываются на федеральном уровне и при контроле осущест Наиболее актуальной для Пермского края проблемой во взаимодействии субъектов РФ и федеральных органов государственной власти являются бюд жетные отношения, т. е. отношения касающиеся процессов формирования и исполнения бюджета. Требуют совершенствования методики по расчету раз мера субвенций на исполнение субъектами РФ переданных им федеральных полномочий (Липецкая область). Интересы Томской области не были учтены при принятии изменений в Бюджетный кодекс РФ и при утверждении Мето дики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ (постановление Правительства РФ от 22.11.2004 № 670).

вления полномочий в сфере ветеринарии, лесного хозяйства, охраны, контроля и регулирования использования объектов жи вотного мира и их среды обитания. При проведении контроль ных функций по осуществлению переданных полномочий со стороны федеральных органов власти постоянно предъявляются претензии, не соответствующие федеральному законодательству.

Отсутствует четкое разграничение полномочий в сфере финан сового контроля.

5. Мнение субъектов РФ игнорируется на федеральном уровне также на иных стадиях процесса управления, в частности, при рас смотрении обращения органа государственной власти субъекта РФ к федеральным органам государственной власти. Следует отметить недостаточную исполнительскую дисциплину некоторых феде ральных органов исполнительной власти (Росводресурсы, Госком рыболовство), которые допускают случаи игнорирования письмен ных обращений исполнительных органов государственной власти субъектов федерации и не дают ответов на данные обращения.

Не урегулированы вопросы разграничения полномочий в сфере лицензирования пользования распространенных полез ных ископаемых, а также участками недр местного значения. Не решены в полной мере вопросы разграничения полномочий в миграционной сфере.

6. При выработке стратегии развития страны в целом не всег да учитывается стратегии развития регионов9.

Таким образом, учитывая многочисленные проблемы, с ко торыми сталкиваются субъекты РФ при взаимодействии с фе деральным центром в управленческом процессе, можно сделать вывод о слабой и зачастую отсутствующей обратной связи с субъектами со стороны РФ. Органы государственной власти РФ ненадлежащим образом отвечают на обращения органов власти субъектов РФ и не учитывают их мнение и интересы при при нятии управленческих решений. Необходимость преодоления таких сложностей взаимодействия признается со стороны как Так, в рамках работы над стратегическими документами социально экономического развития РФ (Концепции долгосрочного социально экономического развития РФ до 2020 г., Концепции совершенствования ре гиональной политики в РФ, Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 г.) предложения Томской области отклонялись не достаточно обоснованно.

федерального, так и регионального уровня осуществления госу дарственной власти.

В качестве конкретной меры, направленной на урегулирова ние сложившегося положения дел, органы государственной вла сти субъектов РФ видят принятие федерального закона по во просам взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ и совер шенствование существующей практики такого взаимодействия.

На вопрос о существовании проблем в сфере обеспечения единства системы исполнительной власти в РФ и влияние его на эффективность межуровневого взаимодействия ответили 34 субъекта РФ (табл. 3).

Из них по существу вопроса о том, существуют ли проблемы в обеспечении единства системы исполнительной власти в РФ, были даны следующие ответы: считают, что такие проблемы су ществуют, непосредственно отметив это либо перечислив их при чины, 29 (85%) субъектов РФ;

ответили отрицательно на данный вопрос 2 (6%) субъекта РФ;

полагают, что в целом проблем нет, но изменение и совершенствование некоторых аспектов необхо димо, 3 (9%) субъекта РФ (рис. 6).

Число субъектов РФ Проблемы Проблем Проблем нет, существуют нет но необходимо совершенствование системы единства власти Рис. 6. Распределение ответов субъектов РФ на вопрос:

«Существуют ли проблемы в сфере обеспечения единства системы исполнительной власти в РФ?»

Таблица Анализ ответов субъектов РФ на третий вопрос опросного листа Наименование субъекта РФ Вопросы область область область область область область область область область Курская Томская Карелия Тверская Калмыкия Орловская Республика Республика Республика Республика Тамбовская Смоленская Вологодская Новгородская Саха (Якутия) Башкортостан Нижегородская 3.1. Существуют ли проблемы в обеспе чении единства системы исполнительной + + + ± + + + + + + + + + власти в РФ?

3.2. Если существуют, в чем их причина:

а) отсутствие четкого законодательного раз граничения предметов ведения и полномо- + + + + + + + + + + чий РФ и ее субъектов б) избыточная централизация полномочий, финансовых ресурсов и в целом — приня- + + + + + тия решений в) дублирование органов и функций + + + + + + г) низкое качество исполнительской дисци плины руководителей всех уровней д) иное + + Продолжение таблицы Наименование субъекта РФ Вопросы край Тыва область область область область область область область Тульская Амурская Калужская Республика Ивановская Воронежская Астраханская Краснодарский Новосибирская Ямало-Ненецкий автономный округ 3.1. Существуют ли проблемы в обеспечении + + + + + + ± + + + единства системы исполнительной власти в РФ?

3.2. Если существуют, в чем их причина:

а) отсутствие четкого законодательного разгра ничения предметов ведения и полномочий РФ и + + + + + + + + + ее субъектов б) избыточная централизация полномочий, фи нансовых ресурсов и в целом — принятия ре- + + + + + + + + шений в) дублирование органов и функций + + + + + + + г) низкое качество исполнительской дисципли + + + ны руководителей всех уровней д) иное + + Окончание таблицы Наименование субъекта РФ Вопросы край край Алтай область область область область область область Дагестан Брянская Липецкая Пермский Псковская Чувашская Ростовская Республика Республика Республика Магаданская Красноярский Ленинградская 3.1. Существуют ли проблемы в обеспечении единства ± + + - + + + + + - + системы исполнительной власти в РФ?

3.2. Если существуют, в чем их причина:

а) отсутствие четкого законодательного разграничения + + + + + + предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов б) избыточная централизация полномочий, финансо + + + + вых ресурсов и в целом — принятия решений в) дублирование органов и функций + + г) низкое качество исполнительской дисциплины + руководителей всех уровней д) иное Таким образом, можно сделать вывод о наличии проблем в сфе ре обеспечения единства системы исполнительной власти в РФ.

Что касается причин существующих проблем в сфере обе спечения единства системы исполнительной власти в РФ, то большинство субъектов РФ в качестве основных причин видят отсутствие четкого законодательного разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами (рис. 7).

Число субъектов РФ 1 2 3 4 Рис. 7. Причины проблем в сфере обеспечения единства системы исполнительной власти в РФ:



Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.