авторефераты диссертаций БЕСПЛАТНАЯ БИБЛИОТЕКА РОССИИ

КОНФЕРЕНЦИИ, КНИГИ, ПОСОБИЯ, НАУЧНЫЕ ИЗДАНИЯ

<< ГЛАВНАЯ
АГРОИНЖЕНЕРИЯ
АСТРОНОМИЯ
БЕЗОПАСНОСТЬ
БИОЛОГИЯ
ЗЕМЛЯ
ИНФОРМАТИКА
ИСКУССТВОВЕДЕНИЕ
ИСТОРИЯ
КУЛЬТУРОЛОГИЯ
МАШИНОСТРОЕНИЕ
МЕДИЦИНА
МЕТАЛЛУРГИЯ
МЕХАНИКА
ПЕДАГОГИКА
ПОЛИТИКА
ПРИБОРОСТРОЕНИЕ
ПРОДОВОЛЬСТВИЕ
ПСИХОЛОГИЯ
РАДИОТЕХНИКА
СЕЛЬСКОЕ ХОЗЯЙСТВО
СОЦИОЛОГИЯ
СТРОИТЕЛЬСТВО
ТЕХНИЧЕСКИЕ НАУКИ
ТРАНСПОРТ
ФАРМАЦЕВТИКА
ФИЗИКА
ФИЗИОЛОГИЯ
ФИЛОЛОГИЯ
ФИЛОСОФИЯ
ХИМИЯ
ЭКОНОМИКА
ЭЛЕКТРОТЕХНИКА
ЭНЕРГЕТИКА
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
ЯЗЫКОЗНАНИЕ
РАЗНОЕ
КОНТАКТЫ


Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |

«Центр проблемного анализа и государственно- управленческого проектирования С.С. Сулакшин, А.С. Малчинов, М.В. Глигич-Золотарева, В.Н. Лексин, Н.А. Хаванский, ...»

-- [ Страница 4 ] --

1 — отсутствие четкого законодательного разграничения предметов веде ния и полномочий;

2 — избыточная централизация полномочий, финансо вых ресурсов и в целом — принятия решений;

3 — дублирование органов и функций;

4 — низкое качество исполнительской дисциплины руководителей всех уровней;

5 — иное Небольшое число субъектов РФ указали на низкое качество исполнительской дисциплины руководителей всех уровней — 4 субъекта РФ, кроме того, 4 региона указали на иные причины.

Приведенные данные подтверждают существование проблем в сфере обеспечения единства системы исполнительной власти в РФ. Субъекты РФ помимо односложных ответов приводят раз вернутые комментарии по волнующим их аспектам межуровне вого взаимодействия10.

Так, администрация Тамбовской области указывает на то, что единство си стемы исполнительной власти в Российской Федерации на практике сводится к попыткам упростить систему взаимодействия органов, перераспределить Остро стоит проблема избыточной концентрации финан совых ресурсов на федеральном уровне, централизации полно мочий и процессов принятия решений в федеральном центре.

Практика реализации федеральных законов, принятых в рамках федеративной реформы, их недостаточное ресурсное обеспече ние стали «камнем преткновения» на пути обеспечения граждан полагающимися им социальными благами, поскольку за субъек тами РФ оказался закреплен слишком большой объем расходных обязательств, в частности, по социальной поддержке граждан, не подкрепленный соответствующим финансированием. Муни ципальные образования и субъекты РФ обязаны теперь за счет средств своих бюджетов сохранять уровень социальной защиты, существовавший до принятия Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некото рых законодательных актов Российской Федерации в связи с при полномочия или установить фактическую подчиненность региональных орга нов власти федеральным.

Согласно позиции администрации Томской области, законодательно уста новленный принцип единства системы исполнительной власти Российской Фе дерации на практике является декларативным. В числе проблем, препятству ющих обеспечению единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, можно выделить следующие: противоречия норм действующего законодательства, отсутствие достаточно четкого и полного разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Феде рации по предметам совместного ведения, дублирование функций. Например, в сфере государственного экологического и водного контроля отсутствуют четкое разделение объектов федерального и регионального контроля и пере чень конкретных объектов федерального контроля.

По линии здравоохранения существует проблема недостаточного в законо дательном регулировании процесса реализации полномочий, переданных Рос сийской Федерацией субъектам (Новгородская область). В сфере ветеринарии отсутствует четкое законодательное разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также предусмотрено ду блирование контрольных (надзорных) функций (Курская область и др.). От сутствует четкое разграничение полномочий в сфере финансового контроля.

Не урегулированы вопросы разграничения полномочий в сфере лицензиро вания использования общественно распространенных полезных ископаемых, а также участками недр местного значения. Необходимо осуществление до полнительных мер по уточнению полномочия по отнесению лесов к ценным лесам, выделение особо защитных участков лесов и установление их границ (Тульская область).

нятием федеральных законов «О внесении изменений и допол нений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»11.

Совершенно необходимо реальное обеспечение субъектов РФ ресурсами, достаточными для осуществления возложенных на них обязательств перед населением. Это подразумевает не толь ко перечисление субъектам РФ дополнительных трансфертов из федерального бюджета, но и предоставление им доходных полно мочий и стимулирование к осуществлению самостоятельной хо зяйственной деятельности.

1. Требует решения до сих пор нерешенная проблема дублиро вания полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнитель ной власти. Так, например, субъекты РФ отмечают дублирование функций экологического контроля различными органами феде рального и регионального уровней. При этом такие органы, как Росприроднадзор, Ростехнадзор и орган исполнительной власти субъекта РФ в сфере природопользования контролируют почти полностью совпадающие вопросы. Помимо указанных органов отдельными функциями контроля, надзора, разрешительными или согласовывающими функциями в сфере охраны окружаю щей среды и природопользования обладают Роспотребнадзор, Госкомрыболовство РФ, МЧС РФ, Россельхознадзор, Росводре сурсы, Роскомнедра, Рослесхоз и др.

2. Актуальна проблема низкого качества исполнительской дисциплины руководителей всех уровней, и федерального уров ня в частности.

3. Существуют и иные проблемы в отношении единства си стемы исполнительной власти в РФ: проблемы, связанные с ин формационным обеспечением и обменом информации между уровнями власти, избыточность и необоснованность контроля со стороны федеральных органов исполнительной власти и др.

Собрание законодательства РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.

На вопрос углубленного интервью об указании на предметы совместного ведения, которые наиболее существенны для субъ ектов РФ с позиций необходимости дополнительных мер по ор ганизации совместных действий федеральных и региональных органов, ответили 39 субъектов РФ (табл. 4).

Каждый из ответивших субъектов РФ представил более или менее подробный перечень предметов совместного ведения, наи более существенных для данного региона с позиций необходимо сти дополнительных мер по организации совместных действий федеральных и региональных органов власти.

Таблица Анализ ответов субъектов РФ на четвертый вопрос опросного листа Назовите предметы совместного ведения, наиболее существенные для Вашего региона, с позиций необходимости дополнительных мер по организации совместных действий Наименование федеральных и региональных органов власти субъекта РФ из перечня ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» № 184-ФЗ Вологодская область + Костромская область + Республика Калмыкия + Республика Карелия + Смоленская область + Курская область + Нижегородская область + Новгородская область + Орловская область + Приморский край + Республика Саха (Якутия) + Тверская область + Томская область + Тульская область + Республика Тыва + Хабаровский край + Окончание таблицы Назовите предметы совместного ведения, наиболее существенные для Вашего региона, с позиций необходимости дополнительных мер по организации совместных действий Наименование федеральных и региональных органов власти субъекта РФ из перечня ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» № 184-ФЗ Амурская область + Ямало-Ненецкий + автономный округ Новосибирская область + Калужская область + Ивановская область + Тамбовская область + Рязанская область + Воронежская область + Республика Мордовия + Астраханская область + Оренбургская область + Липецкая область + Чувашская Республика + Ленинградская область + Ростовская область – Республика Дагестан + Красноярский край + Брянская область + Республика Алтай + Пермский край + Псковская область + Магаданская область + Калининградская область + Анализ ответов субъектов РФ показывает, что к наиболее проблемным сферам, требующим координации деятельности фе дерального центра и регионов из п. 2 ст. 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от носятся:

предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципаль ного и регионального характера, стихийных бедствий, эпи демий и ликвидации их последствий (подп. 5 п. 2 ст. 26.3 Фе дерального закона);

организация и осуществление региональных и межмуници пальных программ в области охраны окружающей среды и экологической безопасности (подп. 7 п. 2 ст. 26.3 Федераль ного закона);

создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения;

ведение Красной книги субъекта РФ (подп. 8 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона);

дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения (подп. п. 2 ст. 26.3 Федерального закона);

выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в порядке, установленном федеральным зако ном (подп. 37 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона);

определение порядка, обеспечивающего публичность при регулировании цен (тарифов) на товары, работы и услуги, т. е. порядка проведения публичных слушаний по вопросу установления цен (тарифов) на товары (услуги) (подп. п. 2 ст. 26.3 Федерального закона);

создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав и организации деятельности таких комиссий, а так же создание административных комиссий, иных коллеги альных органов в целях привлечения к административной ответственности, предусмотренной законами субъектов РФ (подп. 24.1 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона);

организация и осуществление деятельности по опеке и по печительству (подп. 24.2 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона);

обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образова ния в общеобразовательных учреждениях путем выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ в части финансирования расходов на оплату труда работни ков общеобразовательных учреждений, расходов на учеб ники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключе нием расходов на содержание зданий и коммунальных рас ходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответ ствии с нормативами, установленными законами субъекта РФ (подп. 13 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона);

организация предоставления начального, среднего и дополни тельного профессионального образования (за исключением образования, получаемого в федеральных образовательных учреждениях, перечень которых утверждается Правитель ством РФ) (подп. 14 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона);

организация предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения (подп. 14. п. 2 ст. 26.3 Федерального закона);

сохранение, использование и популяризация объектов куль турного наследия (памятников истории и культуры), находя щихся в собственности субъекта РФ, государственная охра на объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения (подп. 15 п. 2 ст. 26.3 Фе дерального закона);

организация библиотечного обслуживания населения би блиотеками субъекта РФ, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов (подп. 16 п. 2 ст. 26. Федерального закона);

организация оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, противотуберкулез ных, наркологических, онкологических диспансерах и дру гих специализированных медицинских учреждениях (за исключением федеральных специализированных медицин ских учреждений, перечень которых утверждается уполно моченным Правительством РФ федеральным органом ис полнительной власти) (подп. 21 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона);

организации оказания специализированной (санитарно авиационной) скорой медицинской помощи (подп. 23 п. ст. 26.3 Федерального закона);

осуществление региональных и межмуниципальных прог рамм и проектов в области физической культуры и спорта, организации и проведения официальных региональных и межмуниципальных физкультурных, физкультурно-оздо ровительных и спортивных мероприятий, обеспечения под готовки спортивных сборных команд субъекта РФ, в том числе среди лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов, а также присвоения спортивных разрядов и со ответствующих квалификационных категорий спортивных судей в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ (подп. 30 п. ст. 26.3 Федерального закона);

социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнад зорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных об разовательных учреждениях), социальная поддержка вете ранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941–1945 гг., семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), жертв политических репрессий, малоимущих граждан, в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транс порте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предостав лением законами субъекта РФ льгот отдельным категориям граждан, в том числе льгот по оплате услуг связи, организа ция предоставления гражданам субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг (подп. 24 п. 2 ст. 26.3 Фе дерального закона № 184-ФЗ);

создание по решению органов исполнительной власти субъ екта РФ мобилизационных органов в зависимости от объе ма мобилизационных заданий (заказов) или задач по про ведению мероприятий по переводу экономики субъекта РФ на работу в условиях военного времени (подп. 52 п. 2 ст. 26. Федерального закона) и др.

Приведенные сферы совместного ведения являются наиболее существенными с позиции регионов для принятия дополнитель ных мер по организации совместных действий федеральных и региональных органов власти. Количество и повторяемость в от ветах субъектов РФ конкретных проблемных сфер свидетель ствуют о системности проблем и, соответственно, о назревшей необходимости комплексного подхода к их решению. Такой под ход подразумевает как совершенствование практики реализации существующих норм права в области межуровневого взаимодей ствия органов государственной власти, так и преодоление проти воречий действующего законодательства, восполнение пробелов и более детальное урегулирование ряда вопросов.

Ответ на вопрос о сферах межуровневого взаимодействия, в которых складываются наиболее сложные для согласования интересов ситуации, дали 39 субъектов РФ (табл. 5). Ответившие субъекты РФ назвали следующие сферы, в которых складывают ся наиболее сложные в согласовании интересов ситуации меж уровневого взаимодействия (рис. 8).

Бюджетные 25 отношения Социальная Число субъектов РФ политика Использование природных ресурсов 15 Жилищно-коммунальное хозяйство Организация местного самоуправления Экономическая сфера Другие Рис. 8. Сферы межуровневого взаимодействия, в которых складываются наиболее сложные в согласовании интересов ситуации Таблица Анализ ответов субъектов РФ на пятый опрос вопросного листа Наименование субъекта РФ Вопросы край область область область область область область область Курская Томская Карелия Тверская Калмыкия Орловская Республика Республика Республика Республика Смоленская Нижегород Вологодская ская область Приморский Новгородская Саха (Якутия) Башкортостан 5. Назовите сферы, в которых склады ваются наиболее сложные в согласова нии интересов ситуации взаимодей- – ствия федеральных и региональных органов власти:

а) экономика + + + б) бюджетные отношения + + + + + + + в) социальная политика + + + + + + + г) ЖКХ + + + + + д) использование природных ресурсов + + + + + + е) организация местного самоуправ + + ления ж) другое + + + + + + + Продолжение таблицы Наименование субъекта РФ Вопросы край Тыва область область область область область область область область область Тульская Амурская Рязанская Мордовия Калужская Республика Республика Тамбовская Ивановская Хабаровский Воронежская Астраханская Новосибирская Ямало-Ненецкий автономный округ 5. Назовите сферы, в которых склады ваются наиболее сложные в согласова нии интересов ситуации взаимодей ствия федеральных и региональных органов власти:

а) экономика + + б) бюджетные отношения + + + + + + + + в) социальная политика + + + + + + + + г) ЖКХ + + + + + + + + д) использование природных ресурсов + + + + + + + е) организация местного самоуправ + + + ления ж) другое + + + + + + Окончание таблицы Наименование субъекта РФ Вопросы край край Алтай область область область область область область область область Дагестан Брянская Липецкая Пермский Псковская Чувашская Ростовская Республика Республика Республика Магаданская Оренбургская Красноярский Ленинградская Калининградская 5. Назовите сферы, в которых склады ваются наиболее сложные в согласова нии интересов ситуации взаимодей- – ствия федеральных и региональных органов власти:

а) экономика + + б) бюджетные отношения + + + + + + + + + в) социальная политика + + + + + + + г) ЖКХ + + + + д) использование природных ресурсов + + + + + е) организация местного самоуправ + + + + ления ж) другое + + + + + + Приведенные в табл. 5 ответы субъектов РФ еще раз подтверж дают наличие проблем в сфере межуровневого взаимодействия при реализации ими своих полномочий, особенно по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ.

Наиболее сложными в согласовании интересов федерального центра и субъектов РФ являются вопросы реализации мероприя тий бюджетной реформы (нормативно-подушевое финансирова ние, оптимизация бюджетной сети и т.д.). Федеральным центром не учитывается региональная специфика, связанная с низкой плотностью населения и трудностями в обеспечении доступнос ти предоставления бюджетных услуг. На федеральном уровне не существует нормативных актов, четко разграничивающих полно мочия по уровням бюджетов.

В качестве наиболее сложной сферы деятельности исполни тельной власти всех уровней называется социальная политика.

При разработке и реализации федеральных законов, программ, стратегий, концепций необходимо предусмотреть процедуру их апробирования, мониторинга последствий принимаемых решений.

Разделение льготников на «федеральных» и «региональных»

нарушает принцип равенства. Социальные обязательства госу дарства перед данными категориями граждан и их статус были определены в соответствии с федеральным законодательством, а в настоящее время этим категориям граждан предоставляется со циальная поддержка в разных объемах в зависимости от финан совой обеспеченности субъектов РФ, что приводит к нарушению равенства прав граждан на социальное обеспечение и разрушает единое социальное пространство страны.

Многочисленные обращения и законодательные инициати вы субъектов РФ по внесению изменений в федеральные законы «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» до настоящего времени не приняты в качестве фе деральных законов. Практически все субъекты РФ неоднократно обращались в Правительство РФ с просьбой разработать подза конные акты, крайне необходимые для реализации в субъектах РФ условий и порядка признания граждан ветеранами труда.

Однако до настоящего времени подзаконные акты Правитель ством РФ не разработаны.

Кроме того, субъекты РФ указывают на сложности межуров невого взаимодействия в сфере гражданской обороны, чрезвы чайных ситуаций, ликвидации последствий стихийных бедствий и обеспечения пожарной безопасности, туризма, федеральной таможенной политики, земельно-имущественных отношений, охраны и использования животного мира, ветеринарии, в сфе ре дошкольного образования, финансирования и материально технического обеспечения милиции, нормирования в области охраны окружающей среды, организации транспортного обслу живания населения автомобильным транспортом, применения карантинных фитосанитарных мер и ограничений, связанных с перевозками лесных грузов и т.д.

Значительные трудности в процессе межуровневого взаи модействия органов власти отмечаются в сфере природополь зования, в частности, в области обеспечения рационального рыбохозяйственного использования водоемов, расположенных на особо охраняемых природных территориях федерального значения.

Проблемной сферой взаимодействия является также жилищ но-коммунальное хозяйство. Требуют решения вопросы, связан ные с льготами по оплате жилищно-коммунальных услуг. Меры социальной поддержки в этой сфере отнесены к расходным обя зательствам субъектов РФ. Замена льгот по оплате жилищно коммунальных услуг денежной компенсацией количественно несоизмерима и не покрывает реальных потребностей на оплату данных услуг. Необходимо урегулирование на федеральном уров не вопроса о взаимодействии с юридическими лицами, в соб ственности которых находятся многоквартирные дома.

Сложные в смысле согласования интересов ситуации меж уровневого взаимодействия органов власти складываются в сфе ре организации местного самоуправления, в частности, в области регулирования муниципальной службы (установление классных чинов), разграничения муниципального имущества, использова ния природных ресурсов, а также в сфере государственной под держки сельскохозяйственного производства.

Приведенные примеры наиболее волнующих сфер межуров невого взаимодействия показывают, что они затрагивают прак тически все сферы общественной и государственной жизни.

Таблица Анализ ответов субъектов РФ на шестой вопрос опросного листа Каково их Какое количество соотношение Насколько территориальных органов Есть ли с количеством часто среди них Наименование федеральных органов ненужные органов встречается субъекта РФ исполнительной власти территориальные исполнительной дублирование действует на территории органы?

власти функций?

Вашего региона?

субъекта РФ?

Тамбовская область 30 Республика Калмыкия 22 18 + Республика Карелия 48 Республика Башкортостан Смоленская область ± Нижегородская область 44 40 ± Новгородская область + Орловская область более 30 13 + почти в 2 раза Республика Саха более 40 превышает + (Якутия) численность Томская область 47 2:1 + Тульская область 33, т. е.

Республика Тыва 51 в 1,55 раза больше Амурская область – Окончание таблицы Каково их Какое количество соотношение Насколько территориальных органов Есть ли с количеством часто среди них Наименование федеральных органов ненужные органов встречается субъекта РФ исполнительной власти территориальные исполнительной дублирование действует на территории органы?

власти функций?

Вашего региона?

субъекта РФ?

Ямало-Ненецкий ± автономный округ Новосибирская область более 40 Калужская область ± Ивановская область ± Воронежская область 41 33 ± – Астраханская область 42 34 + Липецкая область 43 (27) 24 ± Чувашская Республика более 20 Ростовская область 69 30 – – Республика равное более Дагестан количество Красноярский край 45 40 ± Брянская область 47 32 – Республика Алтай 40 22 + Пермский край + Псковская область более 40 Магаданская область около Калининградская область 61 29 – На шестой вопрос углубленного интервью: «Какое количество территориальных органов федеральных органов исполнительной власти действует на территории Вашего региона? Каково их со отношение с количеством органов исполнительной власти субъ екта РФ? Насколько часто среди них встречается дублирование функций? Есть ли ненужные территориальные органы?» дали от вет 30 субъектов РФ (табл. 6).

Из них на вопрос о том, насколько часто встречается дубли рование функций среди исполнительных органов федерального и регионального уровня власти, ответили 21 субъект РФ (рис. 9).

% Часто Редко Не дублируют Ряд дублируют дублируют вообще территориальных органов не нужны вообще Рис. 9. Распределение ответов субъектов РФ на вопрос о том, насколько часто встречается дублирование функций среди исполнительных органов федерального и регионального уровня власти Анализ данных, предоставленных субъектами РФ по коли честву территориальных органов федеральных органов испол нительной власти, действующих на территории региона, и их соотношению с количеством органов исполнительной власти субъектов РФ, позволяет сделать вывод о превышении количе ства первых над вторыми, причем зачастую такое превышение достигает 1,5–2 раз.

В связи с этим многие субъекты РФ предлагают передать осу ществление части полномочий по предметам совместного веде ния органам исполнительной власти субъектов РФ, сократив тем самым численность территориальных органов федеральных орга нов исполнительной власти на территории субъекта РФ. Учиты вая принцип единства исполнительной власти на всей террито рии РФ такой подход позволит исключить осуществление одних и тех же полномочий федеральными и региональными органами власти (см. ниже).

C другой стороны, ряд субъектов РФ указывает на отсутствие некоторых необходимых территориальных органов федераль ных органов исполнительной власти. Так, в ряде субъектов РФ отсутствуют территориальные органы федеральных органов ис полнительной власти в сфере промышленности, строительства, государственного надзора за техническим состоянием самоход ных машин и других видов техники, по вопросам осуществления контроля и надзора в сфере образования, по государственному регулированию тарифов.

В отношении дублирования функций 43% ответивших субъек тов РФ указали на часто встречающееся дублирование функций, что указывает на несовершенство построения и регулирования деятельности системы органов исполнительной власти в РФ12.

Таким образом, как показывает анализ интервью субъектов РФ, проблема дублирования полномочий территориальными ор ганами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ является серьезным пре пятствием их эффективному взаимодействию.

Например, на территории Томской области в сфере охраны окружающей среды и природопользования действуют 6 федеральных органов государ ственной власти и 2 органа государственной власти Томской области, из них тремя органами — Ростехнадзор, Росприроднадзор, Россельхознадзор — вы полняются дублирующиеся функции. Имеется дублирование функций Счет ной палаты области, Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Новгородской области и других контроли рующих структур (например, при проверке Новгородского областного фонда обязательного медицинского страхования). Существует дублирование полно мочий контрольных и надзорных функций органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования.

На седьмой вопрос интервью: «Считаете ли Вы необходимым иметь территориальные органы федеральных органов исполни тельной власти по предметам совместного ведения? Какие пути совершенствования организации деятельности указанных орга нов Вы видите?» ответили 27 субъектов РФ (табл. 7).

Таблица Анализ ответов субъектов РФ на седьмой вопрос опросного листа Считаете ли Вы необходимым Какие пути иметь территориальные совершенствования Наименование органы федеральных организации субъекта РФ органов исполнительной деятельности власти по предметам указанных органов совместного ведения? Вы видите?

Тамбовская + область Республика – + Калмыкия Республика + Карелия Смоленская + + область Курская область – Нижегородская + область Орловская ± область Приморский – край Республика + Саха (Якутия) Томская ± + область Республика ± Тыва Амурская + + область Окончание таблицы Считаете ли Вы необходимым Какие пути иметь территориальные совершенствования Наименование органы федеральных организации субъекта РФ органов исполнительной деятельности власти по предметам указанных органов совместного ведения? Вы видите?

Ямало-Ненецкий – автономный округ Новосибирская ± область Калужская + область Ивановская ± + область Воронежская + область Астраханская ± область Липецкая ± область Чувашская ± Республика Ростовская + область Республика ± Дагестан Красноярский + край Брянская – область Республика ± Алтай Псковская ± + область Калининградская область Мнения о необходимости иметь территориальные органы фе деральных органов исполнительной власти по предметам совмест ного ведения распределились следующим образом (рис. 10).

% Наличие Наличие Территориальные территориальных территориальных органы по предметам органов важно, но органов совместного ведения необходима передача необходимо не нужны полномочий органам власти субъектов РФ Рис. 10. Распределение ответов субъектов РФ на вопрос:

«Считаете ли Вы необходимым иметь территориальные органы федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения?»

Практически все субъекты РФ представили предложения по совершенствованию организации деятельности территориаль ных органов федеральных органов исполнительной власти и ре шения по преодолению проблем их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов РФ.

Территориальные органы федеральных органов исполни тельной власти по предметам совместного ведения необходимы в первую очередь в сферах, в которых складываются наиболее сложные в согласовании интересов вопросы межуровневого взаимодействия органов власти: в бюджетных отношениях, со циальной сфере, в сфере природопользования.

Анализ и обобщение ответов органов государственной вла сти субъектов РФ по вопросу организации и совершенствова ния существующей практики взаимодействия территориальных органов власти федерального центра и органов государственной власти субъектов РФ позволяют выявить основные проблемы и сформулировать предложения по их решению:

1. Предлагается включить в положения о территориальных органах федеральных органов исполнительной власти нормы о взаимодействии и координации их деятельности с высшими ор ганами исполнительной власти субъектов РФ (согласования с высшим должностным лицом субъекта РФ назначение руково дителей, состава (перечня) и структуры размещаемых на терри тории субъекта территориальных органов федеральных органов исполнительной власти), о руководстве в своей деятельности нор мативными правовыми актами высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, принятых в рамках его компетенции (напри мер, участие в работе комиссий, исполнение поручений высшего органа исполнительной власти в рамках своей компетенции).

2. Часто указывается на необходимость оптимизации струк туры и состава размещения территориальных органов федераль ных органов исполнительной власти. На основании соглашений предлагается передать на исполнение органам исполнительной власти субъектов РФ (с ликвидацией соответствующих террито риальных органов федеральных органов власти) с последующим контролем их исполнения полномочий в таких сферах, как:

имущественные и земельные отношения;

регистрационные действия, управление федеральным иму ществом;

обеспечение безопасного функционирования и устойчивого развития транспортного комплекса;

использование природных ресурсов и охрана окружающей среды и т.д.

Рассредоточение многообразных функций и услуг в социаль ной сфере по различным структурам затрудняет доступ к ним граждан, которые практически лишаются возможности без по средников обратиться в один орган власти (или уполномоченное учреждение) и получить весь пакет социальных услуг. В сложив шейся ситуации наиболее оптимальным является продолжение реализации субъектами РФ федеральных полномочий в сфере социальной защиты с выделением финансирования на админи стративные расходы и содержание специалистов, а также расши рение данного взаимодействия, в том числе путем подписания соответствующих соглашений.

3. Органами государственной власти субъектов РФ подчер кивается потребность в четком законодательном урегулирова нии согласования кандидатуры руководителя, а также состава и структуры размещаемых на территории субъекта РФ террито риальных органов (регионального, межрайонного, городского, районного) федерального органа исполнительной власти путем внесения изменений в ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Рос сийской Федерации».

4. Субъекты РФ предлагают рассмотреть возможность укруп нения территориальных федеральных органов исполнительной власти на уровне федеральных округов с сокращением таких под разделений и размещением представителей в субъектах РФ.

По мнению авторов, схема размещения территориальных ор ганов должна обеспечивать полный охват территории России.

В случае предоставления такими органами соответствующих го сударственных услуг схема размещения должна зависеть от сте пени комфортности получения данных услуг населением. При этом показатели деятельности этих органов не должны совпадать с критериями оценки деятельности органов исполнительной вла сти субъектов РФ. Что касается схемы размещения межмуници пальных подразделений территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, то она должна в обязательном порядке согласовываться с органами исполнительной власти субъектов РФ в целях наиболее полного охвата территории ре гиона и повышения качества предоставления услуг населению.

5. Региональными органами предлагается передать макси мально возможный объем полномочий по предметам совместно го ведения субъектам РФ. Численность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в данных сферах деятельности должна обеспечивать исключительно контрольные функции выполнения полномочий по предметам совместного ведения. Так, например, передача на уровень субъектов РФ пол номочий по лицензированию и государственной аккредитации образовательных учреждений влечет за собой осуществление контроля реализации таких полномочий со стороны соответ ствующими территориальными органами федеральной власти.

Таким образом, приведенные выше предложения по оптими зации существующей структуры построения территориальных органов федеральной власти позволяют сделать вывод, что на личие территориальных органов федеральных органов исполни тельной власти необходимо. Однако существует широкий ком плекс проблем, связанных с эффективностью взаимодействия этих органов с органами государственной власти субъектов РФ и главными причинами таких проблем является недостаточное и несовершенное регулирование отношений в сфере межуровне вого взаимодействия и негативная и малоэффективная практика координации деятельности территориальных органов федераль ной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

На восьмой вопрос углубленного интервью13 ответили 28 субъ ектов РФ, перечислив и описав механизмы, с помощью которых осуществляется организация межуровневого взаимодействия орга нов исполнительной власти в России (табл. 8). Из них 13 субъектов РФ дали свою оценку эффективности существующего механизма взаимодействия «центра» и регионов: 5 субъектов РФ в целом по ложительно оценивают эффективность существующего механизма взаимодействия «центра» и регионов;

4 субъекта РФ указывают на удовлетворительную эффективность;

4 субъекта РФ считают суще ствующий механизм взаимодействия неэффективным.

Анализ предоставленных субъектами РФ сведений о меха низмах (инструментах) организации межуровневого взаимодей ствия органов власти позволяет сделать вывод о том, что наибо лее распространенными из них являются:

соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о взаимной передаче осуществления части своих полномочий;

С помощью каких механизмов (согласительные комиссии, договоры, соглаше ния и т.д.) осуществляется организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъекта РФ? Оцените эффективность существующего механизма взаимодействия «центра» и регионов.

договоры о разграничении предметов ведения и полномо чий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

формирование и работа в составе межведомственных консультативно-совещательных органов, совещательных, координационных, экспертных и иных органов, а также при менение согласительных процедур;

взаимный обмен информацией;

планирование и реализация совместных мероприятий;

обмен опытом в целях повышения квалификации кадров, в том числе путем проведения совместных семинаров, кон ференций, стажировок;

совместная работа над проектами федеральных законов;

совместная реализация федеральных и региональных целе вых программ;

согласование решений, принимаемых органами государ ственной власти одного уровня с органами власти иных уровней на стадии подготовки проектов иных документов, затрагивающих интересы РФ и ее субъектов.

Таким образом, наличие разнообразных механизмов, с помо щью которых может и должна осуществляться организация межу ровневого взаимодействия органов государственной власти, свиде тельствует о возможности конструктивных связей и диалога двух уровней власти в России в рамках мероприятий разного формата и требуют детальной проработки и правового конституирования.

На девятый вопрос опросного листа14 ответили 27 субъектов РФ (табл. 9). Распределение ответов на вопрос о том, насколько необходим институт полномочных представителей Президен та РФ в федеральных округах, представлены на рис. 11.

Насколько необходим институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах? Препятствует ли он эффективному взаимодей ствию федеральных и региональных властей или напротив, повышает эффек тивность такого взаимодействия:

– активнее стали решаться экономические и социальные вопросы;

– возросла степень координации деятельности территориальных органов фе деральной власти;

– сократилось количество обращений в центральные органы федеральной власти при решении проблем субъектов РФ;

– препятствует (отметьте чему);

– иное.

Таблица Анализ ответов субъектов РФ на восьмой вопрос опросного листа С помощью каких механизмов (согласительные комиссии, Оцените эффективность Наименование договоры, соглашения и т.д.) осуществляется организация существующего механизма субъекта РФ взаимодействия федеральных органов исполнительной взаимодействия «центра»

власти и органов исполнительной власти субъекта РФ? и регионов Вологодская соглашения;

область комиссии;

+ межведомственный координационный совет Тамбовская совместное планирование деятельности;

область обмен информацией;

совместная реализация программ и т.д.

Республика соглашения;

± Калмыкия договоры Республика договоры;

Карелия соглашения;

межведомственные планы;

+ проведения совместных совещаний и т.д.

Смоленская договоры;

область соглашения;

– рабочие группы и т.д.

Курская соглашения;

область договоры Нижегородская различные согласительные процедуры область Продолжение таблицы С помощью каких механизмов (согласительные комиссии, Оцените эффективность Наименование договоры, соглашения и т.д.) осуществляется организация существующего механизма субъекта РФ взаимодействия федеральных органов исполнительной взаимодействия «центра»

власти и органов исполнительной власти субъекта РФ? и регионов Новгородская соглашения;

область совместные конференции;

семинары;

совещания и т.д.

Орловская соглашения;

область координационные, совещательные и иные комиссии Республика соглашения;

Саха (Якутия) планирование и реализация совместных мероприятий;

обмен информацией и т.д.

Томская соглашения;

область договоры;

совместная работа;

± согласование решений и т.д.

Республика договоры;

Тыва соглашения;

координационные совещания и т.д.

Амурская соглашения;

область договоры;

планирование и реализация совместных мероприятий;

обмен информацией и т.д.

Продолжение таблицы С помощью каких механизмов (согласительные комиссии, Оцените эффективность Наименование договоры, соглашения и т.д.) осуществляется организация существующего механизма субъекта РФ взаимодействия федеральных органов исполнительной взаимодействия «центра»

власти и органов исполнительной власти субъекта РФ? и регионов Ямало-Ненецкий совместные планы;

автономный округ межведомственных комиссии;

± реализация заключенных соглашений Новосибирская договоры;

± область соглашения Калужская соглашения;

область договоры Ивановская соглашения область Воронежская соглашения;

область совместные мероприятия;

обмен информацией и т.д.

Астраханская соглашения;

область договоры;

семинары;

± совещательные, консультативные органы и т.д.

Липецкая согласительные комиссии;

область советы;

совещания;

+ соглашения и т.д.

Окончание таблицы С помощью каких механизмов (согласительные комиссии, Оцените эффективность Наименование договоры, соглашения и т.д.) осуществляется организация существующего механизма субъекта РФ взаимодействия федеральных органов исполнительной взаимодействия «центра»

власти и органов исполнительной власти субъекта РФ? и регионов Чувашская соглашения Республика и т.д.

Ростовская соглашения;

область комиссии – и т.д.

Республика согласительные комиссии;

Дагестан договоры;

– соглашения Красноярский совещательные органы;

край соглашения;

обмен информацией и т.д.

Брянская договоры;

– область соглашения Республика соглашения;

Алтай совещания + и т.д.

Псковская комиссии;

область соглашения и т.д.

Калининградская федеральные законы;

область договоры;

соглашения и т.д.

Таблица Анализ ответов субъектов РФ на девятый вопрос опросного листа Наименование субъекта РФ Вопросы область область область область область область область Курская Томская Карелия Калмыкия Орловская Республика Республика Республика Тамбовская Смоленская Новгородская Саха (Якутия) Нижегородская 9.1. Насколько необходим институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных ± + + + + + округах?

9.2. Препятствует ли он эффективному взаимо действию федеральных и региональных властей или напротив, повышает эффективность такого взаимодействия?

а) активнее стали решаться экономические и + + социальные вопросы б) возросла степень координации деятельности тер + + + + + + + + риториальных органов федеральной власти в) сократилось количество обращений в централь ные органы федеральной власти при решении + проблем субъектов РФ?

г) препятствует (отметьте чему) д) иное + + Продолжение таблицы Наименование субъекта РФ Вопросы Тыва округ область область область область область область Амурская Калужская Республика Ивановская автономный Воронежская Астраханская Новосибирская Ямало-Ненецкий 9.1. Насколько необходим институт полномочных представи + ± + + телей Президента РФ в федеральных округах?

9.2. Препятствует ли он эффективному взаимодействию федеральных и региональных властей или, напротив, повышает эффективность такого взаимодействия?

а) активнее стали решаться экономические и социальные + + + + + вопросы б) возросла степень координации деятельности территориаль + + + + + ных органов федеральной власти в) сократилось количество обращений в центральные органы + федеральной власти при решении проблем субъектов РФ г) препятствует (отметьте чему) д) иное + + + + Окончание таблицы Наименование субъекта РФ Вопросы край Алтай область область область область область Дагестан Брянская Пермский Псковская Чувашская Ростовская Республика Республика Республика Магаданская Калининградская 9.1. Насколько необходим институт полномочных пред + + – + + ставителей Президента РФ в федеральных округах?

9.2. Препятствует ли он эффективному взаимодействию федеральных и региональных властей или, напротив, по вышает эффективность такого взаимодействия?

а) активнее стали решаться экономические и социальные + + вопросы б) возросла степень координации деятельности террито + + + + + риальных органов федеральной власти в) сократилось количество обращений в центральные органы федеральной власти при решении проблем субъ- + ектов РФ г) препятствует (отметьте чему) д) иное + Институт полномочных представителей Президента РФ необходим Число субъектов РФ Институт полномочных представителей Президента РФ не оказывает существенного влияния на эффективность межуровневого взаимодействия 6 Институт полномочных представителей Президента РФ не нужен Институт полномочных представителей Президента РФ 2 требует совершенствования Рис. 11. Распределение ответов субъектов РФ на вопрос о влиянии института полномочных представителей Президента РФ на эффективность межуровневого взаимодействия органов государственной власти По мнению большинства субъектов РФ, институт полномоч ных представителей Президента РФ в федеральных округах за нимает особое положение в системе федеральных органов, при званных организовать согласованную работу федеральных и региональных органов власти. С одной стороны, это институт децентрализует полномочия президентской власти, а с другой — приближает федеральный аппарат управления к субъектам РФ.

Межуровневое взаимодействие органов власти с введением это го института улучшилось, активнее стали решаться экономиче ские вопросы, появляются разработки стратегий развития окру гов, накапливается опыт интеграции интересов, входящих в них регионов. Федеральные округа стали новой значимой реалией государственного управления, в рамках которой решаются пре жде всего через реализацию полномочий в политической сфере стратегические задачи развития страны. В двух функциях госу дарственного управления роль полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах является преобладающей:

в контрольных функциях защиты Конституции РФ и в кадровой политике федеральных органов власти.

Вместе с тем, как отмечают субъекты РФ, в деятельности ин ститута полномочных представителей существует ряд серьезных проблем.

Одной из основных остается проблема отсутствия четкого определения компетенции структур Полномочных представите лей Президента РФ, которая влечет:

параллелизм и дублирование функций федеральных орга нов исполнительной власти15;

снижение оперативности при согласовании решений (осо бенно при решении кадровых вопросов, награждений и др.);

игнорирование отдельных обращений субъектов РФ, в ре зультате чего органы исполнительной власти субъектов РФ вынуждены обращаться в центральные органы федеральной власти, что влечет увеличение общего количества обраще ний, направляемых регионами.

На вопрос углубленного интервью о том, какие федеральные нормативные акты, по мнению субъектов РФ, вторгаются в их компетенцию (по предметам совместного ведения РФ и ее субъ ектов, по предметам ведения субъекта РФ, иное), предоставил от вет 31 субъект РФ (табл. 10).

Таблица Результаты ответов субъектов РФ на десятый вопрос опросного листа Какие федеральные нормативные акты, по предметам по предметам Наименование по Вашему мнению, совместного ведения иное субъекта РФ вторгаются ведения субъекта РФ в компетенцию субъекта РФ Вологодская – область Тамбовская + область Очень часто идентичные по содержанию запросы приходят из федераль ных министерств и из аппарата Полномочного представителя Президента РФ по Сибирскому федеральному округу (Томская область). Увеличилось коли чество поручений, отчетов, запросов аппарата Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе и Главного федерального инспектора по Республике Калмыкия в адрес Правительства Ре спублики Калмыкия.

Подолжение таблицы Какие федеральные нормативные акты, по предметам по предметам Наименование по Вашему мнению, совместного ведения иное субъекта РФ вторгаются ведения субъекта РФ в компетенцию субъекта РФ Республика + Калмыкия Республика + Карелия Курская + + область Нижегородская – область Новгородская + область Орловская + область Приморский + край Республика Саха – (Якутия) Тверская + + область Томская область + + Республика – Тыва Амурская + + область Ямало Ненецкий + автономный округ Новосибирская + область Калужская + + область Ивановская + + область Воронежская + + область Окончание таблицы Какие федеральные нормативные акты, по предметам по предметам Наименование по Вашему мнению, совместного ведения иное субъекта РФ вторгаются ведения субъекта РФ в компетенцию субъекта РФ Астраханская + область Оренбургская + область Липецкая + область Чувашская – Республика Ленинградская + область Ростовская – область Республика + + Дагестан Брянская + + область Республика + Алтай Псковская + + область Магаданская + область Калининград + ская область Из них 21 (68%) субъект РФ полагают, что федеральные нор мативные акты вторгаются в компетенцию субъекта РФ;


6 (19%) субъектов РФ считают, что отсутствуют федеральные норма тивные акты, которые вторгаются в компетенцию субъекта РФ;

4 (13%) субъектов РФ представили иные ответы на данный во прос, указав на отдельные проблемы в данной сфере.

В числе тех субъектов РФ, которые указывают на вторжение федеральных нормативных актов в компетенцию субъекта РФ, 6 субъектов РФ отмечают такое вторжение по предметам со вместного ведения РФ и субъектов РФ, 5 субъектов РФ говорят о наличии вторжения по предметам ведения субъекта РФ.

Анализ ответов субъектов РФ, указывающих на вторжение федеральных нормативных актов в компетенцию субъектов РФ, позволяет вычленить основные сферы и предметы такого втор жения:

1. Федеральные нормативные правовые акты, влияющие на состояние материально-технической базы муниципальных об разований и элементы оплаты труда работников муниципальных образований и обязывающие субъекты РФ принимать собствен ные расходные обязательства и использовать финансовые орга ны субъектов РФ для обслуживания денежных потоков.

Например, обязанностями субъектов РФ, возникающими в связи с обслуживанием целевых денежных потоков по федераль ным полномочиям, являются организация воинского учета, осу ществляемая в поселениях, и составление (изменение и дополне ние) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции.

2. В компетенцию субъекта РФ вторгаются федеральные нор мативные акты по вопросам совместного ведения в сфере органи зации социального обслуживания населения, которая отнесена к полномочиям субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым самостоятельно за счет средств бюджета субъ екта РФ. При этом до настоящего времени на федеральном уров не не отменен ряд подзаконных актов, принятых до 2005 г. по дан ному направлению.

Закрепление в ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г.

№ 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Рос сийской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с приняти ем федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законода тельных (представительных) и исполнительных органов государ ственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» положения о невозможности установления размера и условий оплаты труда, выплаты пособий и иных социальных выплат, гарантий и компенсаций ниже размеров и условий опла ты труда, выплаты пособий и иных социальных выплат, гарантий и компенсаций, действовавших до 31 декабря 2004 г., означает фактическое установление федеральным законом минимального объема осуществления соответствующих расходов за счет средств бюджета субъекта РФ без соответствующей компенсации за счет средств федерального бюджета.

3. Вторжением в компетенцию субъекта РФ являются положе ния Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах». Данный закон к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования отношений недропользования на сво их территориях относит установление порядка пользования не драми в целях разработки месторождений общераспространен ных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения.

Однако такое право субъектов РФ нельзя реализовать, посколь ку Закон РФ «О недрах» практически установил весь порядок пользования, процедуру принятия решений и перечень предъяв ляемых к заявителям требований. Так, последними изменениями в ст. 10.1 указанного закона исключена возможность принятия решений по результатам проведения конкурса, чем значительно осложнен процесс предоставления общераспространенных по лезных ископаемых.

Таким образом, предоставив субъектам РФ право регулиро вания правоотношений в области установления порядка пользо вания недрами в целях разработки месторождений общераспро страненных полезных ископаемых, федеральное законодательство самостоятельно регулирует данную сферу отношений.

Оценка комплекса правовых, экономических и социальных аспектов существующих нормативных актов показывает, что при их принятии в ряде случаев неадекватно перераспределены пред меты ведения РФ и разбалансированы предметы совместного ве дения РФ и субъектов РФ. Это проявляется в виде сужения фе деральными актами компетенции субъектов РФ, а также в виде регулирования субъектами РФ предметов федерального ведения.

Приведенные примеры вторжения федеральных нормативных актов в компетенцию субъектов РФ свидетельствуют о несовер шенстве законодательного регулирования важных сфер жизни общества и стремлении федерального законодателя осущест влять всеобъемлющее нормативно-правовое регулирование, что зачастую нарушает права и интересы субъектов РФ.

Обобщая вышесказанное вновь можно подтвердить вывод, что разграничение полномочий между федеральными органа ми государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ нуждается в дальнейшем совершенствовании.

На вопрос углубленного интервью: «Как Вы оцениваете взаи модействие с федеральными органами в финансово-бюджетной сфере?» ответили 36 субъектов РФ (табл. 11).

Таблица Результаты ответов субъектов РФ на одиннадцатый вопрос опросного листа Как Вы оцениваете взаимодействие Наименование субъекта с федеральными органами в финансово бюджетной сфере?

Костромская область – Республика Калмыкия – Республика Карелия ± Смоленская область ± Курская область ± Нижегородская область ± Новгородская область ± Орловская область – Тамбовская область ± Республика Саха (Якутия) ± Тверская область ± Томская область ± Тульская область ± Республика Тыва ± Хабаровский край – Амурская область + Ямало-Ненецкий + автономный округ Новосибирская область ± Калужская область + Ивановская область ± Рязанская область – Окончание таблицы Как Вы оцениваете взаимодействие Наименование субъекта с федеральными органами в финансово бюджетной сфере?

Воронежская область ± Республика Мордовия – Астраханская область ± Оренбургская область ± Липецкая область ± Чувашская Республика ± Ленинградская область – Ростовская область + Республика Дагестан + Брянская область – Республика Алтай ± Пермский край – Псковская область + Магаданская область – Калининградская область – Их оценки межуровневого взаимодействия в финансово бюджетной сфере распределились следующим образом (рис. 12).

% Взаимодействие Взаимодействие Взаимодействие является является является эффективным, неэффективным эффективным однако есть трудности Рис. 12. Распределение ответов субъектов РФ на вопрос об оценке межуровневого взаимодействия органов государственно власти в финансово-бюджетной сфере Анализ ответов субъектов РФ по вышеуказанному вопросу позволяет сделать следующие основные выводы.

Сложности межуровневого взаимодействия в финансово бюджетной сфере обусловлены избыточной централизацией фи нансовых ресурсов и недостаточным учетом мнения и интере сов субъектов РФ в процессе управления на стадии бюджетной процедуры, «запаздыванием» федерального финансирования, усложненной процедурой представления отчетности о расходо вании федеральных средств и др.

Финансово-бюджетная сфера федеральных органов исполни тельной власти закрыта для субъектов РФ. В большинстве слу чаев не ясными являются принципы распределения средств из федерального бюджета16.

Существуют проблемы в бюджетно-финансовых отношениях, возникающие из-за недостатка финансового обеспечения полно мочий субъектов РФ и органов местного самоуправления. При финансовом обеспечении делегированных полномочий Россией, субвенции перечисляются исходя из стоимости государственной услуги, получаемой непосредственно потребителем государствен ной услуги, без перечисления органам государственной власти субъектов РФ средств на деятельность, связанную с ее оказанием.

Таковы лишь некоторые проблемы, с которыми сталкиваются субъекты РФ в финансово-бюджетной сфере при взаимодействии с федеральными органами государственной власти. Тот факт, что 31% ответивших субъектов РФ дают негативную оценку такому взаимодействию, а 50% указывают на существование серьезных проблем, свидетельствует о назревшей необходимости принятия мер для решения обозначенных проблем.

На вопрос углубленного интервью: «В достаточной ли степени отражает установленный порядок взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти по вопросам федерального законотворчества?» дали ответ органы государ ственной власти 37 субъектов РФ (табл. 12).

Например, прослеживается тенденция к постоянному сокращению ука занных субвенций, средства поступают на выплату заработной платы (с уче том налогов) работникам, осуществляющим переданные полномочия, на материально-техническое обеспечение осуществления переданных полномо чий средств не выделяется (Новгородская область).

Таблица Результаты ответов субъектов РФ на двенадцатый вопрос вопросного листа В достаточной ли степени отражает установленный порядок взаимодействия Наименование федеральных и региональных органов субъекта РФ государственной власти по вопросам федерального законотворчества?

Костромская область – Тамбовская область – Республика Карелия – Смоленская область ± Курская область ± Нижегородская область ± Новгородская область – Орловская область ± Приморский край ± Республика Саха (Якутия) – Тверская область – Томская область – Тульская область – Республика Тыва ± Хабаровский край – Амурская область – Иркутская область – Ямало-Ненецкий – автономный округ Новосибирская область ± Калужская область + Ивановская область ± Рязанская область – Воронежская область ± Республика Мордовия – Астраханская область ± Оренбургская область – Липецкая область ± Чувашская Республика ± Ленинградская область – Ростовская область + Окончание таблицы В достаточной ли степени отражает установленный порядок взаимодействия Наименование федеральных и региональных органов субъекта РФ государственной власти по вопросам федерального законотворчества?


Республика Дагестан – Брянская область ± Республика Алтай ± Пермский край – Псковская область ± Магаданская область – Калининградская область – Мнения субъектов РФ относительно того, в достаточной ли степени отражает установленный порядок межуровневого взаи модействия по вопросам федерального законотворчества, рас пределились следующим образом (рис. 13).

% 60 Существующий порядок межуровневого взаимодействия недостаточен, неэффективен и 50 нуждается в оперативном совершенствовании 40 Существующий порядок в достаточной степени отражает межуровневое взаимодействие 30 по вопросам федерального законотворчества, однако необходимы меры по повышению 20 эффективности его практической реализации 10 Существующий порядок в полной мере отражает интересы субъектов РФ Рис. 13. Распределение ответов субъектов РФ по вопросу:

«В достаточной ли степени отражает установленный порядок межуровневого взаимодействия органов государственной власти по вопросам федерального законотворчества?»

Анализ ответов субъектов РФ по данному вопросу интервью позволяет вычленить наиболее существенные проблемы в сфере федерального законотворчества, с которыми сталкиваются субъ екты РФ при взаимодействии с федеральными органами государ ственной власти.

1. Главным недостатком межуровневого взаимодействия органов государственной власти в области федерального законотворчества является несовершенство нормативно закрепленных процедур со гласования интересов РФ и ее субъектов, а также проработанных схем паритетного участия в выработке окончательной редакции за конопроектов (особенно это важно при регулировании обществен ных отношений по предметам совместного ведения). В настоящее время на федеральном уровне отсутствует закон, регулирующий вопросы принятия федеральных конституционных законов и феде ральных законов, устанавливающий порядок их внесения, приня тия, изменения, приостановления и прекращения действия (утраты силы), определяющий права и обязанности участников законода тельного процесса на всех стадиях, а также процедуру осуществле ния права законодательной инициативы ее субъектами17.

2. В целом ситуация с законотворчеством субъектов РФ по предметам совместного ведения такова, что предоставляя субъ ектам РФ формальное право принимать законы в этой сфере, РФ не дает им реальной возможности это делать. Фактически зако нотворческой компетенцией субъекты РФ обладают лишь в сфе ре своего исключительного ведения.

3. На практике мнение субъектов РФ учитывается в федераль ном законотворческом процессе в недостаточной степени. От сутствует четкая обратная связь по проводимой работе.

Практика показывает, что предлагаемые субъектами РФ зна чимые для них поправки часто остаются не учтенными. Однако в дальнейшем, в процессе правоприменения ранее высказанное мнение региональных законодателей по тому или иному вопросу федерального законодательного регулирования находит свое под тверждение. Рассмотрение в субъектах РФ проектов федеральных законов является своего рода экспертизой с точки зрения после дующей правоприменительной практики. Однако федеральный законодатель не всегда учитывает мнение субъектов РФ.

Сулакшин С.С., Погорелко М.Ю., Репин И.В. Источники и основания го сударственных политик в России: Монография. М.: Научный эксперт, 2010.

224 с.

Таким образом факт, что 54% субъектов РФ, ответивших на приведенный выше вопрос, дают отрицательную оценку сущест вующим механизмам межуровневого взаимодействия органов государственной власти в области федерального законотворчест ва, его принципам, качеству, элементам и результатам, позволяет сделать вывод о несовершенстве и неэффективности такого взаи модействия. Необходимость принятия мер по преодолению су ществующих проблем в этой сфере очевидна.

3.3. Практика судебно-конституционного разрешения межуровневых коллизий Проблемы межуровневого взаимодействия неоднократно яв лялись предметом вмешательства Конституционного Суда РФ, который в значительной степени оказал влияние на становление «архитектуры» взаимоотношений федеральных и региональных органов государственной власти.

В ст. 10 Конституции РФ сформулирован фундаментальный принцип о том, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Но при этом нельзя не учиты вать другие положения, относящиеся к основам конституционно го строя России. Ее федеративное устройство основано еще и на единстве системы государственной власти, разграничении пред метов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

А во взаимоотношениях с федеральными органами государствен ной власти все субъекты РФ между собой равноправны (ч. 3 и ст. 5 Конституции РФ). Из конституционных положений следует, что предметы ведения РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов строго ограничены. Вне их пределов субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 71, 72 и 73).

Однако другие конституционные положения, направленные на достижение общегосударственных и общенародных целей, приводят к необходимости межуровневого взаимодействия меж ду различными уровнями и органами государственной власти, в процессе которого возникает немало спорных ситуаций18.

Разумеется, все изложенное не может затрагивать судебную власть: ее органы взаимодействуют между собой исключительно в рамках процедур, Конституционный Суд РФ неоднократно формулировал свои правовые позиции, в которых изложены конституционно-пра вовые разъяснения по вопросам, связанным с разграничением предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, а равно по вопросам межуровневого взаимодействия органов государственной власти.

Основные среди них сформировались по следующим направ лениям:

законотворческая деятельность как по предметам исклю чительного ведения РФ (вопросы вторжения субъектов РФ в ведение РФ), так и по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов;

формирование федеральных органов государственной вла сти, осуществляющих свою деятельность в субъектах РФ;

делегирование и перераспределение полномочий как по предметам исключительного ведения РФ, так и по предме там совместного ведения РФ и ее субъектов, перераспреде ление полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

формирование принципов организации деятельности феде ральных и региональных органов государственной власти и функционирование единой системы органов исполнитель ной власти;

бюджетная сфера и связанные с ней проблемы, касающиеся обеспечения бюджетных прав и учета мнений субъектов РФ в бюджетном процессе и др.

Одной из самых сложно решаемых проблем в сфере взаимо действия федеральных и региональных органов власти была и остается проблема, связанная с гармоничным развитием феде основанных на положениях ст. 118–128 Конституции Российской Федерации и определяющих полномочия судов федеральными конституционными зако нами и федеральными законами. Это особенно четко видно на примере, когда в Кабардино-Балкарской Республике по некоторой аналогии с одной из феде ральных норм судьи стали приносить присягу Верховному Совету Республики.

Такая процедура была признана расширением полномочий органов законода тельной власти по отношению к судебной власти, что не соответствует закре пленному Конституцией Российской Федерации независимому положению последней в системе разделения властей и не может быть предметом право вого регулирования на республиканском уровне, поскольку непосредственно связано с гарантиями судейской независимости (см. сноску 3).

рального законодательства и законодательства субъектов РФ, особенно по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов.

Так, проверяя конституционность актов субъектов федера ции на их соответствие Конституции РФ, действовавшей в мно гочисленных редакциях до 12 декабря 1993 г., в постановлении от 13 марта 1992 г. № П-РЗ-1 о конституционности некоторых зако нодательных актов Республики Татарстан19 указано, что законо дательный орган республики в составе РСФСР в пределах своих полномочий не обязан принимать законы, полностью совпадаю щие с федеральными законами.

В постановлении от 30 сентября 1993 г. № 18-П о проверке кон ституционности законодательных актов Кабардино-Балкарской Республики, затрагивающих вопросы статуса судей20, отмечено, что распространение действия федеральных законов на терри тории республик специальными законодательными актами ре спублик противоречит понятию исключительного федерального ведения и, кроме того, излишне с точки зрения экономии законо дательных усилий и законодательной техники. Если законодатель субъекта федерации желает воспроизвести федеральную консти туционную норму, то он не имеет права отступать от ее текста, а также от текста соответствующего федерального закона, направ ленного на реализацию конституционной нормы, как в сторону сужения, так и в сторону расширения соответствующих норм.

Изложенные в названном постановлении правовые позиции являются принципиальными, несмотря на то, что законодатели Кабардино-Балкарской Республики в признанных неконститу ционными положениях законодательных актов сформулировали нормы, которые отражали потребности практики и в дальнейшем нашли воплощение в федеральном законодательстве: предель ный возраст пребывания в должности судьи, специальный срок полномочий впервые назначаемых судей. Интересно также, что признание неконституционным положения об указанном специ альном сроке федеральный Конституционный Суд обосновал как противоречащее принципу несменяемости судей, закрепленному Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 13. Ст. 671.

Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1993. № 6.

в ч. 8 ст. 164 Конституции РФ и ст. 12 Закона РФ «О статусе су дей в Российской Федерации», хотя впоследствии такой срок был введен путем внесения поправки в упомянутый федеральный за кон, несмотря на сохранение в новой Конституции РФ того же принципа несменяемости судей (ч. 1 ст. 121).

Кроме того, в упомянутом постановлении Конституционный Суд РФ, исходя из Федеративного договора, обратил внимание федеральных органов государственной власти на необходимость разработки механизма согласования правового регулирования по вопросам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Принятие новой Конституции РФ 12 декабря 1993 г. и развив шееся на ее основе бурное законотворчество как на федеральном уровне, так и в субъектах федерации, повлекли новые проблемы в реализации полномочий РФ и ее субъектов как по предметам ведения федерации, так и по предметам совместного ведения фе дерации и ее субъектов, а равно и по предметам ведения субъек тов федерации.

В связи с этим Конституционный Суд РФ рассмотрел ряд дел и сформулировал свои правовые позиции.

В частности, в постановлении от 30 ноября 1995 г. № 16-П21 от мечено, что попытка органа законодательной (представительной) власти субъекта федерации установить неприкосновенность депу татов этого органа в сфере уголовного, уголовно-процессуального, административного и административно-процессуального пра ва, особые условия привлечения их к уголовной и администра тивной ответственности, а также иные исключения из общих правил перечисленных отраслей законодательства не соответ ствует Конституции РФ. Субъекты федерации не могут прини мать собственные законодательные акты по предметам ведения федерации, а если данный вопрос не урегулирован законом фе дерального уровня, то областная дума могла обратиться с соот ветствующей законодательной инициативой в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.

Административное и административно-процессуальное зако нодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, а по этому кругу вопросов издаются федеральные законы и при нимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. Ст. 4969.

правовые акты субъектов федерации (п. «к» ч. 1 ст. 72, ч. 2 ст. Конституции РФ). К совместному ведению относится также уста новление общих принципов организации системы органов госу дарственной власти и местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. Конституции РФ), в том числе тех принципов, которые относят ся к статусу, правам и обязанностям депутата законодательного (представительного) органа субъекта федерации.

Вопрос о неприкосновенности депутатов в сфере администра тивной ответственности и иных административных мер в том виде, как он решен в оспоренном нормативном правовом акте субъекта федерации, затрагивает не только организацию системы органов государственной власти субъекта федерации, но и прин ципы, основные положения и институты административного пра ва и административной ответственности, т. е. относится к основам административного права, установленным федеральным законо дательством. Изъятия по такому кругу вопросов не могут быть введены актом субъекта федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации по вопросам совместного ведения принимаются в соответствии с федеральными законами и не должны им противоречить (ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции РФ).

Признав ряд норм законодательного акта субъекта федерации не соответствующим Конституции РФ, Конституционный Суд РФ одновременно указал, что Федеральному Собранию в соот ветствии со ст. 77 (ч. 1) Конституции РФ надлежит урегулировать вопрос о статусе депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ, основных гарантиях беспрепятственного и эффективного осуществления депутатских полномочий22.

С проблемами межуровневого взаимодействия федеральных и региональных органов власти в области законодательной деятель ности тесно связана проблема формирования органов государ ственной власти в субъектах РФ. По этой проблеме Конституцион ный Суд РФ неоднократно высказывал свою правовую позицию.

В частности, признавая неконституционным положение Уста ва Читинской области о том, что областная дума совместно с ад В настоящее время данный вопрос урегулирован ст. 13 Федерального зако на «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Фе дерации» (в ред. Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ).

министрацией области согласовывает назначение на должности председателей областного суда и областного арбитражного суда, Конституционный Суд РФ указал (постановление от 1 февраля 1996 г. № 3-П)23, что такой порядок может предусмотреть только федеральный законодатель, поскольку кадры судебных и право охранительных органов находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов (п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Одновременно признаны неконституционными положения названного устава о том, что областная дума совместно с администрацией области согласовывает назначение и освобождение от должности руково дителей территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти: должностные лица данного уровня на значаются федеральными органами исполнительной власти (ч. ст. 78 Конституции РФ).

Проверяя конституционность положений о праве законода тельного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федераль ных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом, Конституционный Суд РФ отметил (по становление от 30 ноября 2000 г. № 15-П)24, что Конституция РФ относит вопросы установления системы, порядка организации и деятельности, а также формирования федеральных органов ис полнительной власти к ведению РФ (п. «г» ст. 71). Из положений ч. 1 ст. 78 во взаимосвязи с ч. 1 ст. 76 Конституции РФ следует, что создание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, в том числе порядок назначения их ру ководителей, относится к полномочиям РФ, и как предмет ее ве дения в пределах, требующих законодательного урегулирования, регламентируется федеральными законами, имеющими прямое действие на всей ее территории. Однако при этом федеральный законодатель должен учитывать установленные Конституцией РФ принципы федеративного устройства и разграничение пред метов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов феде рации (ст. 5, 71, 72, 73, 76, 77 и 78).

Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 7. Ст. 700.

Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 50. Ст. 4943.

Если на соответствующие территориальные органы феде ральных органов исполнительной власти возлагаются полномо чия РФ по вопросам совместного ведения, то по смыслу ст. во взаимосвязи с ч. 3 ст. 5, ст. 11 и 76, ч. 2 ст. 77, ч. 1 и 2 ст. и ч. 1 ст. 85 Конституции РФ федеральный законодатель впра ве предусмотреть возможность согласования с законодательным (представительным) органом субъекта федерации назначения на должность руководителей территориальных органов федераль ных органов исполнительной власти, поскольку такие должност ные лица призваны обеспечивать разграничение полномочий ор ганов исполнительной власти по предметам совместного ведения на всех уровнях. Этим не затрагиваются прерогативы РФ в ко нечном итоге самостоятельно решать данный вопрос при усло вии использования установленных федеральной конституцией и федеральным законом необходимых согласительных и юрисдик ционных процедур25.

Непростым остается вопрос в сфере межуровневого взаимо действия органов государственной власти, связанный с передачей полномочий органов государственной власти как на федераль ный, так и на региональный уровни, а также вопрос, касающийся перераспределения полномочий между органами государствен ной власти и органами местного самоуправления.

Так, проверяя конституционность некоторых положений Уста ва Курской области, федеральный Конституционный Суд отметил (постановление от 30 ноября 2000 г. № 15-П)26, что районный Со вет народных депутатов по своей природе и месту в системе пу бличной власти не может выступать в качестве законодательного органа или районной администрации, а потому не может в соот ветствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законода тельством области делегировать отдельные полномочия органам Соответствующая правовая позиция применительно к вопросу об участии законодательного (представительного) органа государственной власти субъ екта Федерации в утверждении назначения на должность руководителя органа внутренних дел субъекта федерации была сформулирована в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1997 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Тамбовской области (Собрание законодательства Российской Федерации.

2000. № 25. Ст. 2728).

Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 50. Ст. 4943.

местного самоуправления, равно как и иные органы местного са моуправления в соответствии с решением их представительного органа или непосредственно населения на основании договора передавать часть своих полномочий органам государственной власти области: из прямого предписания ч. 1 ст. 130 Конститу ции РФ следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти.

Пункт «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относит установление общих принципов организации местного самоуправления к со вместному ведению РФ и ее субъектов, что позволяет субъекту федерации в пределах своих полномочий конкретизировать фе деральное регулирование в данной области, если этому не пре пятствуют Конституция РФ и федеральные законы.



Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |
 





 
© 2013 www.libed.ru - «Бесплатная библиотека научно-практических конференций»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.